摘 要：宅基地使用權流轉是實現鄉村振興戰略的迫切需要。審視從“兩權分離”到“三權分置”制度的變遷后，以江蘇省蘇北地區為例，發現存在法律規定限制了流轉、政府主導下的流轉財產價值受到抑制和社會保障問題。提出要進行專門立法、政府要適度干預和完善農村社會保障體系，以期待能夠解決問題。

一、問題的提出

《中華人民共和國民法典》已經順利在全國人民代表大會上通過，但是關于宅基地使用權流轉問題，現行立法相較于《物權法》，并沒有創新性的規定，仍然屬于準用性規范，仍需參考土地管理法等法律。但是，參照《土地管理法》也不能給宅基地使用權糾紛案件提供合法有效的裁判依據。司法實踐中，宅基地流轉比較常見的形式是繼承和轉讓。在缺乏有效法律保障下，司法裁判出現以下特點：農村集體經濟組織成員之間的轉讓多為合法有效，農村村民和城鎮居民之間的宅基地使用權流轉認定無效；農村集體經濟組織內部人員繼承宅基地使用權予以支持，非集體成員繼承則受到很大限制。所以，在缺乏具體規定，司法實踐中缺乏統一裁判標準，如何正確解決宅基地使用權問題，保護農民的合法權益，是我們應該考慮的問題。

二、制度變遷：從“兩權分離”到“三權分置”

在1958年的農業合作化運動之后，農業生產資料逐漸由私有制變為集體所有，宅基地的社會主義公有制變革也在逐步展開，“兩權分離”的權利架構逐漸形成，并且在1978年《憲法》中得到了確認。“兩權分離”確定了宅基地所有權與使用權的分離，農村集體經濟組織成員由原來的對于宅基地享有所有權到使用權的轉變，農民只享有所有權，不再享有使用權。宅基地使用權這一獨立的權利越來越受到重視，這一概念也越來越被社會所接受。這一階段的宅基地使用權體現超強的保障屬性，其財產屬性得到了限制。宅基地具有社會福利性質，保證農民“居者有其屋”，是保證農民正常生存的基本條件之一。這一階段特別強調保障屬性，宅基地由村民無償取得，因此其流轉也遭受到嚴格的限制，財產屬性體現并不強。此外，“兩權分離”階段國家已經察覺到對于宅基地管理規范化的重要性，已經進行了對這個問題進行了規范。在這段時期就已經規定了“一戶一宅”，這在后來的立法上也得到了繼承，但是這個階段規范相對比較粗糙。另外，對于宅基地使用權流轉的情形，此階段所遵循的是房地一體，地隨房走的原則，不允許宅基地單獨進行買賣和轉讓，這種宅基地流轉的情形并不是很多，農民的經濟實力不殷實，對于宅基地使用權流轉的愿望不是很迫切，因此在城鄉二元管理體制下，該問題并未顯得突出。

隨著社會主義市場經濟改革和農村社會保障制度的建立完善，城鄉二元結構逐步瓦解，城鄉一體化發展被確立。城鄉一體化發展，必須破除城鄉二元結構所確立的戶籍制度和土地制度。城鄉二元制極大的限制了宅基地使用權的流轉，使得農民難以把手里的靜態資產變成動態資產，無形之中拉大了城鎮與農村的差距，身份的差異也體現很明顯。因此城鄉一體化需要把土地資源給盤活，激發其更大的財產價值，使農民享受更大的利益，把農村土地資源合理的融入市場經濟的改革浪潮之中。此時，原來的“兩權分離”已經不能再適合城鄉一體化發展的現實國情，“三權分置”才能更好的適應改革的需要。“三權分置”構建了使用權，資格權、所有權三權分離，宅基地的所有權歸集體所有，而不歸農民私人所有，但是農民享有占有使用宅基地的權利，享有使用權。此外宅基地還有身份屬性，宅基地是基于從屬于農村集體經濟組織成員而享有的宅基地申請資格。三權分置在保證所有權歸屬于集體的基礎上，宅基地使用權如何流轉將是未來改革的中心和關鍵，將土地資源發揮更高的經濟效益，盤活農民手里的靜態資產，多方向來增加農民的收入。實現宅基地的保障價值和財產價值之間的平衡，尤其是在城鎮一體化發展的戰略下，城鄉之間的壁壘被打破，差距慢慢縮小，農村的社會保障也在逐漸建立與完善，所以此時宅基地的保障屬性減弱，財產屬性卻越來越增強，給與農民更多的宅基地使用權流轉空間。

三、宅基地使用權流轉的現實困境

（一）現行法律制度不健全阻礙了宅基地使用權的流轉

現行法律制度是阻礙宅基地使用權流轉的重要因素，《民法典》在第十三章規定了宅基地使用權，相較于原來《物權法》規定，并沒有什么改變，仍是一種準用性規范，需要參照《土地管理法》等相關法律的規定。但是，《土地管理法》關于宅基地使用權的規定也比較寬泛，并沒有形成系統的制度體系，不能為此類案件裁判直接提供依據，只是簡單地規定了一戶一宅、出賣房屋后不允許再申請宅基地以及不允許出讓、出租和轉讓用于非農業建設。這些規定都很寬泛，并不能解決實際中出現的糾紛。例如對于非集體經濟組織成員是否有資格購買宅基地使用權、宅基地使用權的繼承是否僅限于本戶內，這些司法實踐中出現的問題，沒有提供裁判依據。而且農民對于土地資源的財產價值的期望越來越高，以江蘇蘇北為例，隨著農村經濟的發展，越來越多的農民走出農村，在城鎮或者是市區購房，他們對于宅基地的保障屬性越來越不依賴，而是要增加宅基地的財產價值，使他們可以增加手中的財產，在城市中購房，這已成為一種趨勢，農村人口老齡化越來越嚴重，中年人和青年人都不再以務農為主，都通過自身努力在城市中定居買房。因此他們想把宅基地變成金錢的愿望很迫切，但是法律并沒有為宅基地流轉構件完善的制度保障。雖然法律限制宅基地流轉，但是越來越多的人試圖突破法律的紅線，私下交易宅基地，這種情況也屢見不鮮。因此現行法律框架在一定程度上是限制宅基地使用權流轉的客觀阻礙。

（二）政府主導下的宅基地流轉，宅基地使用權財產價值不高

在蘇北農村宅基地流轉主要方式是置換模式。這種模式就是把分散的村莊院落進行整合，利用自己的宅基地和上面所建的的房屋與新房進行置換，整合土地資源。蘇北農村推行集體居住制度，簡而言之把分散的居住布局進行整合，把農民聚集到一起居住。在置換模式下，仍有細微差別，有的置換是仍保留原來的農民對宅基地的使用權，只是對宅基地上所建的房屋進行補償，村民利用拆遷補償款來選購新房；此外也有直接把宅基地和上面所建的房屋作為一個整體進行置換，置換后，村民將不在享有原房屋宅基地的使用權。這種模式體現出政府主導色彩，農民的拆遷意愿并不強，農民的需求并沒有被滿足，這里面包含了對于家的依戀，還有重要的原因就是農民對于宅基地所帶來的財產價值不滿意，有很多時候置換需要農民補齊差價，所以這種政府主導下的置換，宅基地的財產價值并沒有被完全開發，公權力的介入使得私權利更加值得保護。

（三）宅基地流轉后帶來區域整合和社會保障問題突出

蘇北農村的集體居住政策是城鄉一體化發展的合理選擇。伴隨著宅基地的流轉，許多問題也會出現。第一，集體居住并不僅限于本村的村民集體居住，也會包括附近的鄰村或者幾個村進行整合，這樣打破了原來村與村的區別。農村很強調血緣紐帶關系，也可以說本村就是熟人社會，集體居住后打破了原來村民之間維系關系的紐帶，有許多人不選擇置換直接選擇變現，到城市里去生活，不再選擇在農村居住。有的人離開了村落，有的人去了置換后的社區居住，新成立的社區實際上是幾個村匯聚成的一個新的社會，帶來人員之間的交流與溝通等新問題。第二，宅基地流轉后，通過置換后的土地的性質如何定性，村民能夠獲得宅基地使用權嗎？置換后的房屋產權是否清晰？一般而言，在現行法律對此問題沒有正面回應，一般司法裁判中認為宅基地在本集體經濟組織成員之間流轉是有效的，而在非本集體經濟組織成員之間流轉是無效的。集體居住制度都以把人員往一個村落整合，對于那些原來不是本村落的人他們獲得置換后的房屋，是否有資格取得宅基地使用權，現在缺乏有效的法律保障，置換后的房屋產權如何登記，產權是否清晰，都是需要解決的問題。第三，雖然通過置換農民獲得了更好的居住條件，但是這種政策性的集中居住是否能夠有完善社會保障制度，這種“被城市化”是否能夠有與城市有相同的社會福利水平，都是未來社區建設需要注意的問題。

四、宅基地使用權流轉制度的完善

（一）完善宅基地使用權的相關立法

現在關于宅基地使用權的規定，集中于在《民法典》和《土地管理法》之中。法律規定的比較簡單、寬泛，并不能很好解決實踐中的問題，缺乏系統規范的規定因此需要針對宅基地使用權進行專門的立法，具體規定宅基地使用權的流轉的程序、范圍、價格等。需要重點解決流轉范圍的問題。宅基地流轉范圍的界定決定了流轉的程度和空間。具體而言，就是可以在哪些人之間、在哪些區域之間進行流轉。在我國各個地區經濟發展還不平衡的情形下，居住保障功能暫時還不會消失，但是自由流轉畢竟是未來發展的趨勢。對于集體居住政策之下，循序漸進改革探索跨區域宅基地使用權的流轉實現的可行性。另外，關于宅基地流轉的價格也需要進行規定，宅基地使用權由原來的無償取得，保障居者有其屋，發展到有償流轉，政府要制定合理的流轉價格，使得土地利益得到最大的發揮，農民的權益得到極大的保障。

（二）政府需要在宅基地使用權流轉市場適度干預

中國各個地方經濟發展水平并不相同，注定了需要因地制宜來制定策略，并不能采取一刀切的策略。宅基地的保障屬性和財產屬性在不同的區域流轉時考慮的側重點是不同的。這就需要政府在管控宅基地使用權流轉市場時積極地去干預，使得宅基地使用權能夠在當地發揮應有的作用。具體而言，在東部經濟發達地區在宅基地流轉時，財產屬性應該是首先需要考慮的。因為這個地區大家的經濟條件相對較好，已經不再滿足基本生活條件的保障，弱化了宅基地的保障屬性，很多人都有經濟實力在城市中買房并定居下來，因此它們對于宅基地使用權的需求就是可以自由流轉，可以最大程度的實現它的財產價值，為他們在城市中買房增加資產的籌碼。因此，在東部發達地區，自由流轉是發展趨勢，政府盡量少干預，公權力較少干預流轉市場，財產價值才能更好的提升。但是，對于中西部而言，則要區別對待，中西部經濟發展相比較東部而言要弱一些，政府要更加強調宅基地的保障屬性，要限制宅基地使用權的流轉，突出土地的社會福利性質。

（三）落實“三權分置”政策，完善社會保障制度

“三權分置”政策的出臺，是國家對城鄉一體化發展的積極回應，是在鄉村振興戰略下提出的寶貴的指引。在所有權屬于集體這個前提下，資格權也是“一戶一宅”的情況下，合理的把宅基地使用權放入市場之中是“三權分置”政策落到實處的核心要點，各個地方應積極探索并且落實“三權分置”政策，使政策真正能夠適應本地區發展，找到行之有效的流轉制度。此外，隨著城鄉一體化發展的推進，也需要逐步提升農村的社會保障水平，解決養老、醫療、就業等社會保障問題，解決農民的后顧之憂。政府需要加大農村社會保障力度，加強財政支持，承擔起社會責任。其次，需要針對農民社會保障進行專門立法，使農民的土地保障觀念逐漸轉變，逐漸建立類似于城市里的社保體系，縮小二者之間的差距，真正建立城鄉一體的社保體系。

（中國鄉村發現網轉自：《中國集體經濟》2021年第7期）

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