摘 要：宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要。審視從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”制度的變遷后，以江蘇省蘇北地區(qū)為例，發(fā)現(xiàn)存在法律規(guī)定限制了流轉(zhuǎn)、政府主導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值受到抑制和社會(huì)保障問(wèn)題。提出要進(jìn)行專門立法、政府要適度干預(yù)和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，以期待能夠解決問(wèn)題。

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)民法典》已經(jīng)順利在全國(guó)人民代表大會(huì)上通過(guò)，但是關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，現(xiàn)行立法相較于《物權(quán)法》，并沒(méi)有創(chuàng)新性的規(guī)定，仍然屬于準(zhǔn)用性規(guī)范，仍需參考土地管理法等法律。但是，參照《土地管理法》也不能給宅基地使用權(quán)糾紛案件提供合法有效的裁判依據(jù)。司法實(shí)踐中，宅基地流轉(zhuǎn)比較常見(jiàn)的形式是繼承和轉(zhuǎn)讓。在缺乏有效法律保障下，司法裁判出現(xiàn)以下特點(diǎn)：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的轉(zhuǎn)讓多為合法有效，農(nóng)村村民和城鎮(zhèn)居民之間的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)定無(wú)效；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人員繼承宅基地使用權(quán)予以支持，非集體成員繼承則受到很大限制。所以，在缺乏具體規(guī)定，司法實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，如何正確解決宅基地使用權(quán)問(wèn)題，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，是我們應(yīng)該考慮的問(wèn)題。

二、制度變遷：從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”

在1958年的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料逐漸由私有制變?yōu)榧w所有，宅基地的社會(huì)主義公有制變革也在逐步展開，“兩權(quán)分離”的權(quán)利架構(gòu)逐漸形成，并且在1978年《憲法》中得到了確認(rèn)。“兩權(quán)分離”確定了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員由原來(lái)的對(duì)于宅基地享有所有權(quán)到使用權(quán)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民只享有所有權(quán)，不再享有使用權(quán)。宅基地使用權(quán)這一獨(dú)立的權(quán)利越來(lái)越受到重視，這一概念也越來(lái)越被社會(huì)所接受。這一階段的宅基地使用權(quán)體現(xiàn)超強(qiáng)的保障屬性，其財(cái)產(chǎn)屬性得到了限制。宅基地具有社會(huì)福利性質(zhì)，保證農(nóng)民“居者有其屋”，是保證農(nóng)民正常生存的基本條件之一。這一階段特別強(qiáng)調(diào)保障屬性，宅基地由村民無(wú)償取得，因此其流轉(zhuǎn)也遭受到嚴(yán)格的限制，財(cái)產(chǎn)屬性體現(xiàn)并不強(qiáng)。此外，“兩權(quán)分離”階段國(guó)家已經(jīng)察覺(jué)到對(duì)于宅基地管理規(guī)范化的重要性，已經(jīng)進(jìn)行了對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。在這段時(shí)期就已經(jīng)規(guī)定了“一戶一宅”，這在后來(lái)的立法上也得到了繼承，但是這個(gè)階段規(guī)范相對(duì)比較粗糙。另外，對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情形，此階段所遵循的是房地一體，地隨房走的原則，不允許宅基地單獨(dú)進(jìn)行買賣和轉(zhuǎn)讓，這種宅基地流轉(zhuǎn)的情形并不是很多，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不殷實(shí)，對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的愿望不是很迫切，因此在城鄉(xiāng)二元管理體制下，該問(wèn)題并未顯得突出。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立完善，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步瓦解，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展被確立。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所確立的戶籍制度和土地制度。城鄉(xiāng)二元制極大的限制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民難以把手里的靜態(tài)資產(chǎn)變成動(dòng)態(tài)資產(chǎn)，無(wú)形之中拉大了城鎮(zhèn)與農(nóng)村的差距，身份的差異也體現(xiàn)很明顯。因此城鄉(xiāng)一體化需要把土地資源給盤活，激發(fā)其更大的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使農(nóng)民享受更大的利益，把農(nóng)村土地資源合理的融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革浪潮之中。此時(shí)，原來(lái)的“兩權(quán)分離”已經(jīng)不能再適合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，“三權(quán)分置”才能更好的適應(yīng)改革的需要。“三權(quán)分置”構(gòu)建了使用權(quán)，資格權(quán)、所有權(quán)三權(quán)分離，宅基地的所有權(quán)歸集體所有，而不歸農(nóng)民私人所有，但是農(nóng)民享有占有使用宅基地的權(quán)利，享有使用權(quán)。此外宅基地還有身份屬性，宅基地是基于從屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而享有的宅基地申請(qǐng)資格。三權(quán)分置在保證所有權(quán)歸屬于集體的基礎(chǔ)上，宅基地使用權(quán)如何流轉(zhuǎn)將是未來(lái)改革的中心和關(guān)鍵，將土地資源發(fā)揮更高的經(jīng)濟(jì)效益，盤活農(nóng)民手里的靜態(tài)資產(chǎn)，多方向來(lái)增加農(nóng)民的收入。實(shí)現(xiàn)宅基地的保障價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值之間的平衡，尤其是在城鎮(zhèn)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略下，城鄉(xiāng)之間的壁壘被打破，差距慢慢縮小，農(nóng)村的社會(huì)保障也在逐漸建立與完善，所以此時(shí)宅基地的保障屬性減弱，財(cái)產(chǎn)屬性卻越來(lái)越增強(qiáng)，給與農(nóng)民更多的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)空間。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）現(xiàn)行法律制度不健全阻礙了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

現(xiàn)行法律制度是阻礙宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素，《民法典》在第十三章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，相較于原來(lái)《物權(quán)法》規(guī)定，并沒(méi)有什么改變，仍是一種準(zhǔn)用性規(guī)范，需要參照《土地管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定。但是，《土地管理法》關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定也比較寬泛，并沒(méi)有形成系統(tǒng)的制度體系，不能為此類案件裁判直接提供依據(jù)，只是簡(jiǎn)單地規(guī)定了一戶一宅、出賣房屋后不允許再申請(qǐng)宅基地以及不允許出讓、出租和轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。這些規(guī)定都很寬泛，并不能解決實(shí)際中出現(xiàn)的糾紛。例如對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否有資格購(gòu)買宅基地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的繼承是否僅限于本戶內(nèi)，這些司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，沒(méi)有提供裁判依據(jù)。而且農(nóng)民對(duì)于土地資源的財(cái)產(chǎn)價(jià)值的期望越來(lái)越高，以江蘇蘇北為例，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民走出農(nóng)村，在城鎮(zhèn)或者是市區(qū)購(gòu)房，他們對(duì)于宅基地的保障屬性越來(lái)越不依賴，而是要增加宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，使他們可以增加手中的財(cái)產(chǎn)，在城市中購(gòu)房，這已成為一種趨勢(shì)，農(nóng)村人口老齡化越來(lái)越嚴(yán)重，中年人和青年人都不再以務(wù)農(nóng)為主，都通過(guò)自身努力在城市中定居買房。因此他們想把宅基地變成金錢的愿望很迫切，但是法律并沒(méi)有為宅基地流轉(zhuǎn)構(gòu)件完善的制度保障。雖然法律限制宅基地流轉(zhuǎn)，但是越來(lái)越多的人試圖突破法律的紅線，私下交易宅基地，這種情況也屢見(jiàn)不鮮。因此現(xiàn)行法律框架在一定程度上是限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客觀阻礙。

（二）政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值不高

在蘇北農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要方式是置換模式。這種模式就是把分散的村莊院落進(jìn)行整合，利用自己的宅基地和上面所建的的房屋與新房進(jìn)行置換，整合土地資源。蘇北農(nóng)村推行集體居住制度，簡(jiǎn)而言之把分散的居住布局進(jìn)行整合，把農(nóng)民聚集到一起居住。在置換模式下，仍有細(xì)微差別，有的置換是仍保留原來(lái)的農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)，只是對(duì)宅基地上所建的房屋進(jìn)行補(bǔ)償，村民利用拆遷補(bǔ)償款來(lái)選購(gòu)新房；此外也有直接把宅基地和上面所建的房屋作為一個(gè)整體進(jìn)行置換，置換后，村民將不在享有原房屋宅基地的使用權(quán)。這種模式體現(xiàn)出政府主導(dǎo)色彩，農(nóng)民的拆遷意愿并不強(qiáng)，農(nóng)民的需求并沒(méi)有被滿足，這里面包含了對(duì)于家的依戀，還有重要的原因就是農(nóng)民對(duì)于宅基地所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值不滿意，有很多時(shí)候置換需要農(nóng)民補(bǔ)齊差價(jià)，所以這種政府主導(dǎo)下的置換，宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值并沒(méi)有被完全開發(fā)，公權(quán)力的介入使得私權(quán)利更加值得保護(hù)。

（三）宅基地流轉(zhuǎn)后帶來(lái)區(qū)域整合和社會(huì)保障問(wèn)題突出

蘇北農(nóng)村的集體居住政策是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的合理選擇。伴隨著宅基地的流轉(zhuǎn)，許多問(wèn)題也會(huì)出現(xiàn)。第一，集體居住并不僅限于本村的村民集體居住，也會(huì)包括附近的鄰村或者幾個(gè)村進(jìn)行整合，這樣打破了原來(lái)村與村的區(qū)別。農(nóng)村很強(qiáng)調(diào)血緣紐帶關(guān)系，也可以說(shuō)本村就是熟人社會(huì)，集體居住后打破了原來(lái)村民之間維系關(guān)系的紐帶，有許多人不選擇置換直接選擇變現(xiàn)，到城市里去生活，不再選擇在農(nóng)村居住。有的人離開了村落，有的人去了置換后的社區(qū)居住，新成立的社區(qū)實(shí)際上是幾個(gè)村匯聚成的一個(gè)新的社會(huì)，帶來(lái)人員之間的交流與溝通等新問(wèn)題。第二，宅基地流轉(zhuǎn)后，通過(guò)置換后的土地的性質(zhì)如何定性，村民能夠獲得宅基地使用權(quán)嗎？置換后的房屋產(chǎn)權(quán)是否清晰？一般而言，在現(xiàn)行法律對(duì)此問(wèn)題沒(méi)有正面回應(yīng)，一般司法裁判中認(rèn)為宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)是有效的，而在非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間流轉(zhuǎn)是無(wú)效的。集體居住制度都以把人員往一個(gè)村落整合，對(duì)于那些原來(lái)不是本村落的人他們獲得置換后的房屋，是否有資格取得宅基地使用權(quán)，現(xiàn)在缺乏有效的法律保障，置換后的房屋產(chǎn)權(quán)如何登記，產(chǎn)權(quán)是否清晰，都是需要解決的問(wèn)題。第三，雖然通過(guò)置換農(nóng)民獲得了更好的居住條件，但是這種政策性的集中居住是否能夠有完善社會(huì)保障制度，這種“被城市化”是否能夠有與城市有相同的社會(huì)福利水平，都是未來(lái)社區(qū)建設(shè)需要注意的問(wèn)題。

四、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善

（一）完善宅基地使用權(quán)的相關(guān)立法

現(xiàn)在關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定，集中于在《民法典》和《土地管理法》之中。法律規(guī)定的比較簡(jiǎn)單、寬泛，并不能很好解決實(shí)踐中的問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的規(guī)定因此需要針對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行專門的立法，具體規(guī)定宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的程序、范圍、價(jià)格等。需要重點(diǎn)解決流轉(zhuǎn)范圍的問(wèn)題。宅基地流轉(zhuǎn)范圍的界定決定了流轉(zhuǎn)的程度和空間。具體而言，就是可以在哪些人之間、在哪些區(qū)域之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在我國(guó)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不平衡的情形下，居住保障功能暫時(shí)還不會(huì)消失，但是自由流轉(zhuǎn)畢竟是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。對(duì)于集體居住政策之下，循序漸進(jìn)改革探索跨區(qū)域宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的可行性。另外，關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的價(jià)格也需要進(jìn)行規(guī)定，宅基地使用權(quán)由原來(lái)的無(wú)償取得，保障居者有其屋，發(fā)展到有償流轉(zhuǎn)，政府要制定合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格，使得土地利益得到最大的發(fā)揮，農(nóng)民的權(quán)益得到極大的保障。

（二）政府需要在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)適度干預(yù)

中國(guó)各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不相同，注定了需要因地制宜來(lái)制定策略，并不能采取一刀切的策略。宅基地的保障屬性和財(cái)產(chǎn)屬性在不同的區(qū)域流轉(zhuǎn)時(shí)考慮的側(cè)重點(diǎn)是不同的。這就需要政府在管控宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)時(shí)積極地去干預(yù)，使得宅基地使用權(quán)能夠在當(dāng)?shù)匕l(fā)揮應(yīng)有的作用。具體而言，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，財(cái)產(chǎn)屬性應(yīng)該是首先需要考慮的。因?yàn)檫@個(gè)地區(qū)大家的經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好，已經(jīng)不再滿足基本生活條件的保障，弱化了宅基地的保障屬性，很多人都有經(jīng)濟(jì)實(shí)力在城市中買房并定居下來(lái)，因此它們對(duì)于宅基地使用權(quán)的需求就是可以自由流轉(zhuǎn)，可以最大程度的實(shí)現(xiàn)它的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，為他們?cè)诔鞘兄匈I房增加資產(chǎn)的籌碼。因此，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，自由流轉(zhuǎn)是發(fā)展趨勢(shì)，政府盡量少干預(yù)，公權(quán)力較少干預(yù)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，財(cái)產(chǎn)價(jià)值才能更好的提升。但是，對(duì)于中西部而言，則要區(qū)別對(duì)待，中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較東部而言要弱一些，政府要更加強(qiáng)調(diào)宅基地的保障屬性，要限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，突出土地的社會(huì)福利性質(zhì)。

（三）落實(shí)“三權(quán)分置”政策，完善社會(huì)保障制度

“三權(quán)分置”政策的出臺(tái)，是國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的積極回應(yīng)，是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下提出的寶貴的指引。在所有權(quán)屬于集體這個(gè)前提下，資格權(quán)也是“一戶一宅”的情況下，合理的把宅基地使用權(quán)放入市場(chǎng)之中是“三權(quán)分置”政策落到實(shí)處的核心要點(diǎn)，各個(gè)地方應(yīng)積極探索并且落實(shí)“三權(quán)分置”政策，使政策真正能夠適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展，找到行之有效的流轉(zhuǎn)制度。此外，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)，也需要逐步提升農(nóng)村的社會(huì)保障水平，解決養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)保障問(wèn)題，解決農(nóng)民的后顧之憂。政府需要加大農(nóng)村社會(huì)保障力度，加強(qiáng)財(cái)政支持，承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任。其次，需要針對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障進(jìn)行專門立法，使農(nóng)民的土地保障觀念逐漸轉(zhuǎn)變，逐漸建立類似于城市里的社保體系，縮小二者之間的差距，真正建立城鄉(xiāng)一體的社保體系。

（中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》2021年第7期）

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