浙江因水而名，因水而美。曾幾何時，江南水鄉浙江亦飽受河道污染和淤泥阻塞之苦。為建設“雙美”浙江，2013年末適時推出“五水共治”方針，此后《杭州市治污水暨“清水治污”三年行動計劃（2014-2016）》全面推出“河長制”安排，希望通過政府“責任河長”與公眾“民間河長”的合作治理模式創新，探尋河道污染治理公眾監督參與途徑。環境管理的經濟性管制越位與社會性管制缺位，是中國環境管理效率低下的重要原因。隨著中國從威權社會向公民社會的轉型，公眾和社會團體理應成為環境管理的重要力量。杭州市“河長制”安排，是對公眾環境管理監督參與機制創新的有益嘗試，及時總結參與式河道治理模式的成功經驗與改進方向，能夠為政府社會管理創新奠定基礎。
“民間河長”的實踐困境
一、法律地位不明晰，導致“民間河長”公眾認同度低
杭州市創新地提出“責任河長”與“民間河長”雙層河長制度安排，以發揮“民間河長”的信息優勢與“責任河長”的管理權威，實現河道污染治理協調效率。根據河長制安排，“民間河長”的職責在于：協助“責任河長”開展“治水”工作的監督檢查，并向“責任河長”和相關職能部門提供相關信息；參與“治水”的“四問四權”工作；協助職能部門開展“治水”的日常巡查、排放口檢查等；做好宣傳工作，發動沿河居民參與“治水”工作。實踐中，“民間河長”的自愿職責履行存在較大差異。“民間河長”參與河道治理時，感受到的最大挫折是“勸阻沿河居民不良行為時的不被理解和認可”，時常發生“民間河長”對企業污染行為和河道整治工程施工不規范行為向責任河長和職能部門溝通無效。現行的“民間河長”只是輔助“責任河長”的管理職能，導致“民間河長”河道治理監督師出無名和公眾認同度低，限制了其職責履行。
二、財權與事權不匹配，限制“民間河長”管理職能實施
在杭州“河長制”運作過程中，“民間河長”職業背景包括：律師、公交修理工、會計師、社工、記者、環保公益者和退休職工等。五行八作的出身背景導致其監督職責的履行存在較大差異。對“民間河長”承擔的職責，95.8%的“民間河長”承擔了河道巡查職責，77.1%向沿河居民宣傳過河道保護，47.9%監督過治水項目施工，6.3%監督過治水項目資金的使用，8.3%參與過河道清理，18.8%組織過沿岸居民河道維護。由于經費缺乏，自愿的“民間河長”不得不自行負擔職責履行的工作支出：如自制橫幅和宣傳手冊提醒沿岸居民保護河道，自制環保酵素凈化河道，自擔交通費巡河等。資源保障缺乏不僅限制了“民間河長”職責履行，而且在一定程度上打擊了“民間河長”的工作積極性。缺乏財力支撐的事權，成為無源之水。
三、治理信息不透明，阻礙“民間河長”監督職能實施
河道治理信息公開是公眾行使河道治理知情權、參與權、表達權、監督權的前提。就“河長制”安排而言，雖然政府信息披露有所加強，如事前通過新聞媒體及時公布黑臭河治理計劃和目標，在河岸顯要位置設立河長公示牌，但總的來看，河道管理部門仍然是選擇性公開河道治理信息，如河長公示牌寫明了各級河長姓名、聯系方式和整治目標，但具體到河流的污染現狀、主要污染源、治理項目安排及預算與執行情況、治理績效評估標準、考核未達預期如何追責等信息仍未公開，阻礙了“民間河長”對河道治理和職能部門監督職責的實施。
四、溝通渠道不順暢，“民間河長”參與層次低
積極引導支持公眾廣泛參與公共政策的制定、執行和評估，是“問情于民、問需于民、問計于民、問績于民”的基礎。從杭州“河長制”的實施情況來看，目前的“民間河長”參與治水主要限定在河道保護宣傳教育、口頭勸阻河道損害行為和向河道管理部門反饋所負責河道的實時狀況等，“民間河長”參與治水仍然停留在污染治理信息反饋的低水平上。即使是在信息傳遞的低水平治理參與，只有61.5%的“民間河長”在反饋問題時能夠獲得及時的解答或解決； 53.8%的“民間河長”表示與河道管理部門，尤其是“責任河長”缺乏有效的溝通渠道和平臺。有69.2%的“民間河長”表示沒有機會參與河道整治方案的討論和策劃，61.5%的“民間河長”期望在開展河道整治時能提前獲知整治安排與計劃。“民間河長”的低水平參與，阻礙了 “四問于民”策略的實施。
“民間河長”困境的應變對策
一、強化法律基礎，明晰管理權威
公共治理是建立在多數人的共識和認可之上的管理威權，多數人的同意是治理發揮作用的基礎。“民間河長”面臨雙層認同缺失：一是職能部門權利下放不足，二是公眾對“民間河長”角色認知缺失。為改善“民間河長”角色認同缺失導致的履職難，在當今的半熟人社會中，“民間河長”僅依靠傳統的人際網絡難以獲取足夠的身份認同，必須從法律上意義上明確“民間河長”治水參與權利。為增強公民認同和共識，可以給“民間河長”發放統一的工作證或工作服等；制定規范、具體的“民間河長”工作手冊，詳細、清晰地界定“民間河長”的工作內容和程序，為“民間河長”參與治水提供全程指導。明晰的“民間河長”職權職責、議事程序和履職保障，是確保“民間河長”敢于監督的制度基礎。
二、優化治理結構，提升參與層次
適宜的治理結構安排是合作善治的基礎。公共治理作為一個上下互動的管理過程，其管理機制不僅依靠政府的權威，而且更依賴合作網絡的權威。要扎實踐行“問情于民、問需于民、問計于民、問績于民”，必須進一步拓寬“民間河長”參與范圍，讓“民間河長”參與河道整治方案制定、河道整治工程監督、河道整治項目驗收和“責任河長”年度考核。同時，把職能部門管不好或者雖能管好、但管理效率低下的權利下移，發揮“民間河長”源于民間的信息優勢，確保“民間河長”能夠更好地履行管理和監督職能。
三、加強信息公開，強化監督效力
善治是多元合作治理的最高要求，其根本是政府、市場和社會的公開透明的合作關系。公眾對河道的治理信息享有法律賦予的知情權和監督權，政府機關或企業則有向公眾公開河道治理信息的法定義務。因此，河道治理信息應該遵循“公開為原則，不公開為例外”的原則。只要不涉及國家安全、國家秘密、商業秘密、個人隱私等的例外情形，河道污染現狀、治理項目安排、治理績效評估標準、責任河長任免考核等信息，均應遵循及時、高效、便民的原則向社會公開，對不予公開或者延遲公開河道治理信息的相關部門或企業提起行政訴訟，以扭轉義務主體的消極環境信息公開行為，促使環保信息由被動公開、選擇性公開，轉向全面、主動公開，實現陽光和透明管理。創造企業信息公開環境，拓寬“民間河長”監督渠道，為發揮公眾監督效能奠定技術基礎。
四、健全資源保障，保證權責統一
資源保障是實現產品供給的物質基礎。“民間河長”自愿基礎上的公眾自我服務，其職責的履行需要一個良好的外在環境。“民間河長”的自愿服務，并不意味著服務的免費性。除了個人服務努力外，“民間河長”公共物品服務面臨場地租賃、工作開支、交通成本和賬簿等成本。外部的物質資源保障，一方面有利于充分調動“民間河長”工作的積極性，另一方面政府補貼傳遞著合法性信號。職能部門可以通過購買服務的形式，為“民間河長”職責履行提供經費支持。
五、孵化社會組織，確保獨立監督
雖然《環境影響評價法》（2002）明確指出，“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”，《環境保護法》（2014修訂）第五十三條規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，但公眾自組織缺乏，導致“民間河長”職責履行則缺乏公眾基礎，公眾在監督參與中往往處于弱勢地位。孵化社會組織，不僅可以提升“民間河長”身份的公眾認同，而且能夠搭建河道治理“四問”的橋梁。更為重要的是，通過社會組織培育，為“民間河長”恢復“民間”的本來意義，奠定 “民間河長”監督獨立性的組織基礎。
中國鄉村發現網轉自：現代農業與農業投資研究所（微信公眾號）
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