2015年農(nóng)業(yè)部財(cái)政部等11個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能 大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，2016年農(nóng)業(yè)部再次聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委等14部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，今年又推出了《關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》。所有這些頂層設(shè)計(jì)動(dòng)作都在表明：一幅鄉(xiāng)村旅游供給側(cè)的宏大政策圖景已經(jīng)漸漸清晰。
此次農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《通知》更是給這幅宏大政策圖景做了完美落筆。然而，與頂層系統(tǒng)化政策圖景的完美落筆相對(duì)應(yīng)的是地方執(zhí)行能力的欠缺。
一方面是頂層政策的系統(tǒng)化整合，另一方面是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)主體的碎片化、隨機(jī)化聚集，在這個(gè)過(guò)程中，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)主體對(duì)政策的理解和執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)“政策變現(xiàn)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)主體在整體認(rèn)知能力和執(zhí)行能力上都要比頂層政策制定者落后一些。頂層的政策制定者生活在相對(duì)開(kāi)放、多元、精細(xì)的都市生產(chǎn)環(huán)境中，而基層的政策執(zhí)行者則生活在相對(duì)封閉、單純、粗放的鄉(xiāng)村生產(chǎn)環(huán)境中。于是，在二者之間形成了一層無(wú)形的價(jià)值觀隔膜。這個(gè)價(jià)值觀隔膜的存在使得基層的執(zhí)行者無(wú)法對(duì)頂層設(shè)計(jì)者制定的系列政策進(jìn)行深刻理解和精細(xì)執(zhí)行，因?yàn)槎咛幵诓煌恼Z(yǔ)言體系和行為體系中，說(shuō)的直白一些，基層有很多潛在的語(yǔ)言體系和行為體系，這些潛在的語(yǔ)言體系和行為體系是依托當(dāng)?shù)靥赜械牡赜騼r(jià)值觀而建立起來(lái)的。
所以，頂層政策智慧在轉(zhuǎn)化為基層落地行動(dòng)的過(guò)程中，必然會(huì)經(jīng)過(guò)兩個(gè)“過(guò)濾層”：當(dāng)?shù)丶w價(jià)值觀的“過(guò)濾層”和當(dāng)?shù)貍€(gè)體價(jià)值觀的“過(guò)濾層”。經(jīng)過(guò)這兩個(gè)“過(guò)濾層”之后，就形成了頂層政策的當(dāng)?shù)鼗俦磉_(dá)。正是基于當(dāng)?shù)鼗俦磉_(dá)，才進(jìn)一步產(chǎn)生了當(dāng)?shù)鼗男袆?dòng)。從頂層設(shè)計(jì)者角度來(lái)看，當(dāng)?shù)鼗袆?dòng)意味著兩個(gè)結(jié)果：一個(gè)是促進(jìn)發(fā)展，一個(gè)是形成風(fēng)險(xiǎn)。
那么，針對(duì)此次農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)落實(shí)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)頂層政策智慧和基層執(zhí)行力的良性對(duì)接呢？下面就以返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員為例，來(lái)談?wù)勥@個(gè)問(wèn)題。
首先，要利用好系統(tǒng)化政策紅利中的土地紅利，并防范土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的自發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)。
未來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地、農(nóng)村閑置房、“四荒地”將成為返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的沃土。返鄉(xiāng)人員可以到農(nóng)村自建或改建農(nóng)家養(yǎng)老別墅，也可以經(jīng)營(yíng)其他業(yè)態(tài)，只要是符合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求的各種休閑業(yè)態(tài)，都可以嘗試。在與當(dāng)?shù)卮迕窈献鲿r(shí)，可以采取入股、合作、租賃等形式。在需要建設(shè)農(nóng)業(yè)配套輔助設(shè)施的時(shí)候，返鄉(xiāng)人員也可以向縣級(jí)人民政府申請(qǐng)，縣級(jí)人民政府可以在年度建設(shè)用地指標(biāo)中給返鄉(xiāng)人員留出一定比例的建設(shè)用地。
土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)紅利的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)一些風(fēng)險(xiǎn)。由于村民、村干部和投資人之間存在價(jià)值觀的不對(duì)稱和信息的不對(duì)稱，就會(huì)造成利益博弈中某一方的利益不能充分滿足。比如，有些流轉(zhuǎn)合同沒(méi)有按規(guī)范簽訂，導(dǎo)致后續(xù)的法律風(fēng)險(xiǎn)。再比如，某些投資者盲目擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，造成投資效益下降。再比如，某些投資者在經(jīng)營(yíng)不善的情況下會(huì)選擇違約跑路，造成農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)租金無(wú)法獲得保障。
要防范以上這些潛在的土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，就需要加強(qiáng)政策落實(shí)過(guò)程中的精準(zhǔn)執(zhí)行力，達(dá)成利益分配的協(xié)調(diào)與平衡。作為投資者，還要仔細(xì)研究土地條件和當(dāng)?shù)厣a(chǎn)情況，確定合理的土地利用規(guī)模和產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。作為村干部，要根據(jù)頂層政策的大方向進(jìn)行基層微創(chuàng)新，從而讓頂層系統(tǒng)化政策能夠快速適應(yīng)碎片化個(gè)性化的本地市場(chǎng)環(huán)境。比如，針對(duì)違約跑路的現(xiàn)象，就可以開(kāi)發(fā)出一些相關(guān)的保險(xiǎn)產(chǎn)品。
其次，要利用好系統(tǒng)化政策紅利中的投融資紅利，并防范隨機(jī)化的投融資風(fēng)險(xiǎn)。
返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中的投融資問(wèn)題是最關(guān)鍵的，沒(méi)有好的投融資渠道，再好的想法也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員可以積極參與PPP模式，也可以采用眾籌模式和互聯(lián)網(wǎng)+模式來(lái)進(jìn)行投資，也可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)私募債券的方式參與項(xiàng)目投資。除了利用好自己的資金，創(chuàng)業(yè)人員也要學(xué)會(huì)跟隨財(cái)政資金的投資方向，借助財(cái)政資金投資產(chǎn)生的外溢效應(yīng)，來(lái)提高自有資金投資的效益。比如，政府利用財(cái)政資金打造了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，創(chuàng)業(yè)人員就可以帶著自有資金入駐創(chuàng)業(yè)園。在金融政策方面，國(guó)家也有擔(dān)保方式和信貸投放方面的政策支持，返鄉(xiāng)投資者也可以利用這些政策來(lái)規(guī)劃自己的投融資策略。
雖然鄉(xiāng)村旅游的投融資利好政策雖然已經(jīng)系統(tǒng)化了，但是在政策落地過(guò)程中仍舊面臨著很多隨機(jī)因素，這些隨機(jī)因素產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)將為政策落地制造出一些障礙。因此，每一位創(chuàng)業(yè)者都需要有融資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并且能夠制定出一套可行的融資風(fēng)險(xiǎn)解決方案。在這個(gè)解決方案中，要將各種可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都清晰挖掘出來(lái)，比如，資金不能及時(shí)到位的風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)需求的季節(jié)性風(fēng)險(xiǎn)等等。
作為PPP參與方的社會(huì)資本，一般有著較高的收益預(yù)期。如果鄉(xiāng)村旅游PPP項(xiàng)目沒(méi)有能夠給社會(huì)資本帶來(lái)投資收益，那么就會(huì)形成負(fù)面效應(yīng)，影響到其他PPP項(xiàng)目的落地。這樣的風(fēng)險(xiǎn)也是地方政府要注意防范的。要提高社會(huì)資本的收益率，首先需要地方政府做好自身的制度改革，比如鄉(xiāng)村景區(qū)需要做好三權(quán)分離工作，這樣才能保證旅游資源轉(zhuǎn)化為金融資產(chǎn)，為社會(huì)資本鋪好變現(xiàn)之路。其次，還需要做好利益分配上的傾斜工作，比如可以將商業(yè)地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)、游樂(lè)項(xiàng)目等方面的收益適度分享給社會(huì)資本，以確保他們投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：奇創(chuàng)旅游規(guī)劃（微信公眾號(hào)）
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