2015年農(nóng)業(yè)部財政部等11個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能 大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，2016年農(nóng)業(yè)部再次聯(lián)合國家發(fā)展改革委等14部門印發(fā)了《關(guān)于大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的指導意見》，今年又推出了《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》。所有這些頂層設計動作都在表明：一幅鄉(xiāng)村旅游供給側(cè)的宏大政策圖景已經(jīng)漸漸清晰。
此次農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《通知》更是給這幅宏大政策圖景做了完美落筆。然而，與頂層系統(tǒng)化政策圖景的完美落筆相對應的是地方執(zhí)行能力的欠缺。
一方面是頂層政策的系統(tǒng)化整合，另一方面是鄉(xiāng)村經(jīng)濟主體的碎片化、隨機化聚集，在這個過程中，鄉(xiāng)村經(jīng)濟主體對政策的理解和執(zhí)行是實現(xiàn)“政策變現(xiàn)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
長期以來，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響下，鄉(xiāng)村經(jīng)濟主體在整體認知能力和執(zhí)行能力上都要比頂層政策制定者落后一些。頂層的政策制定者生活在相對開放、多元、精細的都市生產(chǎn)環(huán)境中，而基層的政策執(zhí)行者則生活在相對封閉、單純、粗放的鄉(xiāng)村生產(chǎn)環(huán)境中。于是，在二者之間形成了一層無形的價值觀隔膜。這個價值觀隔膜的存在使得基層的執(zhí)行者無法對頂層設計者制定的系列政策進行深刻理解和精細執(zhí)行，因為二者處在不同的語言體系和行為體系中，說的直白一些，基層有很多潛在的語言體系和行為體系，這些潛在的語言體系和行為體系是依托當?shù)靥赜械牡赜騼r值觀而建立起來的。
所以，頂層政策智慧在轉(zhuǎn)化為基層落地行動的過程中，必然會經(jīng)過兩個“過濾層”：當?shù)丶w價值觀的“過濾層”和當?shù)貍€體價值觀的“過濾層”。經(jīng)過這兩個“過濾層”之后，就形成了頂層政策的當?shù)鼗俦磉_。正是基于當?shù)鼗俦磉_，才進一步產(chǎn)生了當?shù)鼗男袆印捻攲釉O計者角度來看，當?shù)鼗袆右馕吨鴥蓚€結(jié)果：一個是促進發(fā)展，一個是形成風險。
那么，針對此次農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動落實休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》，應該如何實現(xiàn)頂層政策智慧和基層執(zhí)行力的良性對接呢？下面就以返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員為例，來談談這個問題。
首先，要利用好系統(tǒng)化政策紅利中的土地紅利，并防范土地流轉(zhuǎn)過程中的自發(fā)性風險。
未來，農(nóng)村集體經(jīng)濟建設用地、農(nóng)村閑置房、“四荒地”將成為返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的沃土。返鄉(xiāng)人員可以到農(nóng)村自建或改建農(nóng)家養(yǎng)老別墅，也可以經(jīng)營其他業(yè)態(tài)，只要是符合當?shù)厥袌鲂枨蟮母鞣N休閑業(yè)態(tài)，都可以嘗試。在與當?shù)卮迕窈献鲿r，可以采取入股、合作、租賃等形式。在需要建設農(nóng)業(yè)配套輔助設施的時候，返鄉(xiāng)人員也可以向縣級人民政府申請，縣級人民政府可以在年度建設用地指標中給返鄉(xiāng)人員留出一定比例的建設用地。
土地流轉(zhuǎn)帶來紅利的同時，也會帶來一些風險。由于村民、村干部和投資人之間存在價值觀的不對稱和信息的不對稱，就會造成利益博弈中某一方的利益不能充分滿足。比如，有些流轉(zhuǎn)合同沒有按規(guī)范簽訂，導致后續(xù)的法律風險。再比如，某些投資者盲目擴大土地經(jīng)營規(guī)模，造成投資效益下降。再比如，某些投資者在經(jīng)營不善的情況下會選擇違約跑路，造成農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)租金無法獲得保障。
要防范以上這些潛在的土地流轉(zhuǎn)風險，就需要加強政策落實過程中的精準執(zhí)行力，達成利益分配的協(xié)調(diào)與平衡。作為投資者，還要仔細研究土地條件和當?shù)厣a(chǎn)情況，確定合理的土地利用規(guī)模和產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。作為村干部，要根據(jù)頂層政策的大方向進行基層微創(chuàng)新，從而讓頂層系統(tǒng)化政策能夠快速適應碎片化個性化的本地市場環(huán)境。比如，針對違約跑路的現(xiàn)象，就可以開發(fā)出一些相關(guān)的保險產(chǎn)品。
其次，要利用好系統(tǒng)化政策紅利中的投融資紅利，并防范隨機化的投融資風險。
返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中的投融資問題是最關(guān)鍵的，沒有好的投融資渠道，再好的想法也無法實現(xiàn)。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員可以積極參與PPP模式，也可以采用眾籌模式和互聯(lián)網(wǎng)+模式來進行投資，也可以通過購買私募債券的方式參與項目投資。除了利用好自己的資金，創(chuàng)業(yè)人員也要學會跟隨財政資金的投資方向，借助財政資金投資產(chǎn)生的外溢效應，來提高自有資金投資的效益。比如，政府利用財政資金打造了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，創(chuàng)業(yè)人員就可以帶著自有資金入駐創(chuàng)業(yè)園。在金融政策方面，國家也有擔保方式和信貸投放方面的政策支持，返鄉(xiāng)投資者也可以利用這些政策來規(guī)劃自己的投融資策略。
雖然鄉(xiāng)村旅游的投融資利好政策雖然已經(jīng)系統(tǒng)化了，但是在政策落地過程中仍舊面臨著很多隨機因素，這些隨機因素產(chǎn)生的風險將為政策落地制造出一些障礙。因此，每一位創(chuàng)業(yè)者都需要有融資風險意識，并且能夠制定出一套可行的融資風險解決方案。在這個解決方案中，要將各種可能的風險點都清晰挖掘出來，比如，資金不能及時到位的風險、市場需求的季節(jié)性風險等等。
作為PPP參與方的社會資本，一般有著較高的收益預期。如果鄉(xiāng)村旅游PPP項目沒有能夠給社會資本帶來投資收益，那么就會形成負面效應，影響到其他PPP項目的落地。這樣的風險也是地方政府要注意防范的。要提高社會資本的收益率，首先需要地方政府做好自身的制度改革，比如鄉(xiāng)村景區(qū)需要做好三權(quán)分離工作，這樣才能保證旅游資源轉(zhuǎn)化為金融資產(chǎn)，為社會資本鋪好變現(xiàn)之路。其次，還需要做好利益分配上的傾斜工作，比如可以將商業(yè)地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)、游樂項目等方面的收益適度分享給社會資本，以確保他們投資基礎(chǔ)設施的積極性。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：奇創(chuàng)旅游規(guī)劃（微信公眾號）
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