2015年農業部財政部等11個部門聯合印發了《關于積極開發農業多種功能 大力促進休閑農業發展的通知》，2016年農業部再次聯合國家發展改革委等14部門印發了《關于大力發展休閑農業的指導意見》，今年又推出了《關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》。所有這些頂層設計動作都在表明：一幅鄉村旅游供給側的宏大政策圖景已經漸漸清晰。
此次農業部印發的《通知》更是給這幅宏大政策圖景做了完美落筆。然而，與頂層系統化政策圖景的完美落筆相對應的是地方執行能力的欠缺。
一方面是頂層政策的系統化整合，另一方面是鄉村經濟主體的碎片化、隨機化聚集，在這個過程中，鄉村經濟主體對政策的理解和執行是實現“政策變現”的關鍵環節。
長期以來，在城鄉二元結構的影響下，鄉村經濟主體在整體認知能力和執行能力上都要比頂層政策制定者落后一些。頂層的政策制定者生活在相對開放、多元、精細的都市生產環境中，而基層的政策執行者則生活在相對封閉、單純、粗放的鄉村生產環境中。于是，在二者之間形成了一層無形的價值觀隔膜。這個價值觀隔膜的存在使得基層的執行者無法對頂層設計者制定的系列政策進行深刻理解和精細執行，因為二者處在不同的語言體系和行為體系中，說的直白一些，基層有很多潛在的語言體系和行為體系，這些潛在的語言體系和行為體系是依托當地特有的地域價值觀而建立起來的。
所以，頂層政策智慧在轉化為基層落地行動的過程中，必然會經過兩個“過濾層”：當地集體價值觀的“過濾層”和當地個體價值觀的“過濾層”。經過這兩個“過濾層”之后，就形成了頂層政策的當地化再表達。正是基于當地化再表達，才進一步產生了當地化的行動。從頂層設計者角度來看，當地化行動意味著兩個結果：一個是促進發展，一個是形成風險。
那么，針對此次農業部辦公廳印發《關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》，應該如何實現頂層政策智慧和基層執行力的良性對接呢？下面就以返鄉創業人員為例，來談談這個問題。
首先，要利用好系統化政策紅利中的土地紅利，并防范土地流轉過程中的自發性風險。
未來，農村集體經濟建設用地、農村閑置房、“四荒地”將成為返鄉人員創業創新的沃土。返鄉人員可以到農村自建或改建農家養老別墅，也可以經營其他業態，只要是符合當地市場需求的各種休閑業態，都可以嘗試。在與當地村民合作時，可以采取入股、合作、租賃等形式。在需要建設農業配套輔助設施的時候，返鄉人員也可以向縣級人民政府申請，縣級人民政府可以在年度建設用地指標中給返鄉人員留出一定比例的建設用地。
土地流轉帶來紅利的同時，也會帶來一些風險。由于村民、村干部和投資人之間存在價值觀的不對稱和信息的不對稱，就會造成利益博弈中某一方的利益不能充分滿足。比如，有些流轉合同沒有按規范簽訂，導致后續的法律風險。再比如，某些投資者盲目擴大土地經營規模，造成投資效益下降。再比如，某些投資者在經營不善的情況下會選擇違約跑路，造成農民的土地流轉租金無法獲得保障。
要防范以上這些潛在的土地流轉風險，就需要加強政策落實過程中的精準執行力，達成利益分配的協調與平衡。作為投資者，還要仔細研究土地條件和當地生產情況，確定合理的土地利用規模和產業發展路徑。作為村干部，要根據頂層政策的大方向進行基層微創新，從而讓頂層系統化政策能夠快速適應碎片化個性化的本地市場環境。比如，針對違約跑路的現象，就可以開發出一些相關的保險產品。
其次，要利用好系統化政策紅利中的投融資紅利，并防范隨機化的投融資風險。
返鄉創業中的投融資問題是最關鍵的，沒有好的投融資渠道，再好的想法也無法實現。返鄉創業人員可以積極參與PPP模式，也可以采用眾籌模式和互聯網+模式來進行投資，也可以通過購買私募債券的方式參與項目投資。除了利用好自己的資金，創業人員也要學會跟隨財政資金的投資方向，借助財政資金投資產生的外溢效應，來提高自有資金投資的效益。比如，政府利用財政資金打造了返鄉創業園，創業人員就可以帶著自有資金入駐創業園。在金融政策方面，國家也有擔保方式和信貸投放方面的政策支持，返鄉投資者也可以利用這些政策來規劃自己的投融資策略。
雖然鄉村旅游的投融資利好政策雖然已經系統化了，但是在政策落地過程中仍舊面臨著很多隨機因素，這些隨機因素產生的風險將為政策落地制造出一些障礙。因此，每一位創業者都需要有融資風險意識，并且能夠制定出一套可行的融資風險解決方案。在這個解決方案中，要將各種可能的風險點都清晰挖掘出來，比如，資金不能及時到位的風險、市場需求的季節性風險等等。
作為PPP參與方的社會資本，一般有著較高的收益預期。如果鄉村旅游PPP項目沒有能夠給社會資本帶來投資收益，那么就會形成負面效應，影響到其他PPP項目的落地。這樣的風險也是地方政府要注意防范的。要提高社會資本的收益率，首先需要地方政府做好自身的制度改革，比如鄉村景區需要做好三權分離工作，這樣才能保證旅游資源轉化為金融資產，為社會資本鋪好變現之路。其次，還需要做好利益分配上的傾斜工作，比如可以將商業地產、養老地產、游樂項目等方面的收益適度分享給社會資本，以確保他們投資基礎設施的積極性。
中國鄉村發現網轉自：奇創旅游規劃（微信公眾號）
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