——一項關于轉型期中國農村基層政府角色的研究
摘要：在市場經濟背景下，學界將農村基層政府定位為追求利益最大化的“企業”角色，但企業角色理論忽略了基層政府的“公益”角色屬性在經濟活動中的作用與意義。實際上，在政府體制、社會與市場環境的共同形塑下，農村基層政府扮演著遠比“企業”更為復雜的“公益經營者”角色。本文通過案例研究發現，基層政府不僅受到市場和政府體制的激勵而從事經營，而且受到政府體制和社會壓力的約束，將經營作為應對壓力的策略。這表明基層政府是因應不同環境而采取相應的行為策略，且具有多重目標取向，并非單一追求利益最大化。本文還發現，一些地區發生的社會沖突使基層政府遭遇“公益”與“經營”角色不相匹配的困境，但沖突發生不能歸結于政府謀利，而是源于政府經營內生的權責失調。
關鍵詞：公益經營者；角色重塑；角色困境
一、導論
作為國家政權的“神經末梢”與農村社會的管理者，農村基層政府在特定的政府體制、經濟與民情背景下，表現出怎樣的行為模式與角色特征，一直是學界關注的焦點。20世紀80年代以來，隨著農村市場改革進程的深入，對基層政府參與經濟活動的分析成為研究熱點，學者們注意到基層政府具有類似于企業的角色特征。總體來看，這一認識經歷了如下發展階段。
1.在鄉鎮企業發展時期，學界認識到基層政府與“企業”在組織模式方面具有相似性。在國家實施財政包干制的激勵下，基層政府發展出經營集體企業的策略，由此形成了“政府協調轄區內各經濟事業單位”的組織模式，類似于“一個從事多種經營的實業公司”（Oi,1992）。其中，政府主官類似于公司中的董事長，而企業的管理者則類似于廠長或車間主任的角色（Walder, 1995）?！暗胤椒▓F主義”、“廠商”等概念(Oi，1992；Walder, 1995)，“村鎮政府即公司”命題（Peng，2001），均出自于對基層政府以類似于“企業”的組織模式從事經營的研究。這一時期學界研究政府經營的目的是為了解釋農村經濟的成功，雖然有學者發現了一些政府官員建構關系網絡，乃至尋租的現象（Oi，1989），提醒政府經營存在損及公共利益的風險（張靜，2007），但主流研究仍多強調政府經營與公共利益的親和。
2.隨著市場經濟建設的全面啟動以及鄉鎮企業的逐漸衰敗，“政企一體”的組織模式不復存在，此時學界從追求利益最大化的行為取向來辨識基層政府與“企業”角色的相似性。不過，新時期學界主要關注政府經營與公共利益的矛盾，其問題意識已然不同。新的“企業”角色形象可用“謀利型政府”作為概括（楊善華、蘇紅，2002）。該概念強調，在20世紀90年代分稅制和土地制度改革背景下，各級地方政府作為利益主體意識進一步覺醒（楊善華、蘇紅，2002；張靜，2007；周飛舟，2012）；同時，受“晉升錦標賽”理論（周黎安，2007）的影響，認為基層政府經營與官員追求晉升息息相關（劉雅靈，2012；馮猛，2014）。因而，基層政府被視為追求財政和土地收益最大化、刻意激勵官員晉升的組織。如趙樹凱（2006）即認為，基層政府像公司一樣追求利益最大化，其中“GDP是這個公司的營業額，財政收入則是這個公司的利潤”?；鶎诱唤槿肫髽I經營，而是通過控制轄區土地等資源獲取收益的策略也可驗證上述分析（張永宏，2006；黃玉，2009）。這樣專注于謀利的政府角色自然違背了人們對政府的規范認知和角色期待。由此，在考察政府征地、拆遷所引發的社會沖突等典型現象的基礎之上，學界不僅發展出以“侵權—維權”為理論框架的農民抗爭研究（代表性研究可參見于建嶸，2004），還建構了政府謀利取向與沖突發生的關聯（張靜，2007；趙樹凱，2006；荀麗麗、包智明，2007）。研究者進而聚焦于基層政府的逐利行為與公益角色的張力給鄉村社會帶來的一系列問題，并將研究政府經營作為關心鄉村社會治理、政府角色轉型以及基層政權建設等公共議題的載體（張靜，2007；趙樹凱，2006；吳毅，2007）。直至當前，“謀利型政府”作為企業角色理論的新發展仍具有主流影響力。不過，從組織屬性來看，政府畢竟不同于企業，忽略這種差異，乃至將政府行為簡化為追求利益最大化，則可能忽略政府自身的角色屬性以及其在現實生活中的作用意義。其中一大突出的問題是，在企業理論的解釋模式下，基層政府被想象為追求利益的角色形象，它作為公益角色的實際影響和理論意義卻一直未被系統討論。實際上，我們在不同歷史時期、不同情境中均可發現，公益角色不僅是基層政府的規范要求，而且在政府的經濟活動中深刻影響著它的行為邏輯。例如，早在鄉鎮企業發展時期，基層政府經營轄區企業的一大職責就是要解決農民就業和公共品支出問題（白蘇珊，2009：85）。21世紀以來，基層政府推進“現代農業經營”、“產業扶貧”等大型民生工程，則是因為被要求提高農民收入和生活質量（周飛舟、王紹琛，2015；梁晨，2015）。在征地拆遷、發展產業等經營事務中，基層政府亦不計成本地投入大量資金，以安撫因政府經營而利益受損的民眾（荀麗麗、包智明，2007）。
對于上述普遍存在的現象，鄉鎮企業時期興起的企業角色研究雖有所涉及，但未提煉出與公益角色相關的概念；在后鄉鎮企業時期，那些致力于考察政府追求利益最大化邏輯的研究文獻，則為了滿足理論預設，將上述現象置于分析視野之外。由此，雖然鮮活、復雜的經驗現象不斷從田野研究中涌現出來，但基層政府的角色—行為模式卻長期停留在刻板的認識中。上述理論不足在當前基層政府任務環境轉變的背景下更為凸顯。21世紀以來，國家愈加強調基層政府的服務職能，基層政府不但要實現經濟績效，完成國家下達的各類民生任務，還要滿足民眾日益增長的公共服務需求。由此，產生于“以經濟發展為中心”任務環境下的企業角色理論不具備因應新環境的分析效力，學界亟待拓展對基層政府角色的新認識，建基于企業角色的相關議題也需要進行深入討論。
有沒有一個全新的基層政府角色概念能因應新的時代背景推進企業角色理論研究，從而有效解讀上文所列舉的經驗現象，并拓展企業角色理論未曾深入討論的議題？這便是本研究的中心問題。循著上述思路，下文將以如下步驟展開論述：首先提出“公益經營者”作為農村基層政府角色的分析概念，界定其涵義，說明該概念對于拓展既有研究的理論意義。其次借鑒組織角色理論，結合政府經營的經驗研究，提煉“公益經營者”角色形塑機制，以及政府經營如何引發沖突等既有研究未曾深入探討的分析命題。最后選取典型案例，檢討上述命題的實證意義。
二、“公益經營者”的涵義及理論意義
本文將“公益經營者”作為分析基層政府角色的理論概念?！肮娼洜I者”指的是這樣一種政府角色：將轄區資源集中投入到與公共利益相關的大型經營活動中，既借用公益名義推進經營，也將經營獲得的收益進一步用于公益，推進公益事業的發展。
“公益經營者”在如下時代背景中凸顯。首先，取消農業稅后，中央政府投入大量財政轉移支付項目“反哺”農村，給地方經濟和民生注入了源源不斷的動力。在此背景下，基層政府開始從單一強調經濟增長的“發展型政府”向“服務型政府”轉型。其次，國家投資的農業產業化、現代農業經營等項目，以及市縣政府推動的工商業和基礎設施建設項目紛紛投向廣袤的農村地區，引來大批“資本”下鄉，逐漸盤活了鄉村經濟（周飛舟、王紹琛，2015；焦長權、周飛舟，2016；折曉葉，2014）。再次，隨著國家“送法下鄉”制度的落實，以及諸多惠農政策的實施，民眾的權利意識正在逐漸發育，尤其在農地制度改革、國家對農民賦權邏輯不斷強化的背景下（吳毅、陳頎，2015），民眾在面對政府征收土地、房屋時，具有約束政府行為的博弈能力。在上述背景下，農村基層政府一方面被激發起經營轄區經濟的動力，整合中央項目投資、動員市場資源和民眾參與來打造各類大型工程，以獲得更多中央項目投資并分享城市化邊界向農村地區擴展的紅利；另一方面，受到完成體制要求執行民生任務以及回應民眾訴求的約束，基層政府在經營工程時力圖實現其公益效益。具體來看，大型公益工程既包括規模較大、需動員民眾參與或需征用民眾土地、房屋的經濟項目和民生工程，如政府推動的“現代農業經營”、“農民上樓”、“危房改造”和“產業扶貧”等，也包括道路、水利、燃氣、排水排污、學校、醫院和農貿市場等大型基礎設施建設項目。基層政府通過上述項目的建設可實現人口集中所產生的消費紅利，并提高轄區農業和工商業的發展水平。這也有助于提高民眾的收入水平，改善民眾居住環境，提高農村地區的基礎設施建設和公共服務水平。如近年來各地政府大規模推動的“土地流轉”、“資本下鄉”和“農民上樓”等大型社會工程，就有助于促進農民增收和改善居住質量，基層政府經營項目也獲得了農業產業化發展、土地增值的經濟紅利。在項目實施過程中，“公益”與“經營”被捆綁為一體，二者互相耦合、互相促進。沒有公益基礎就沒有政府經營的合法性；沒有經營的效益，公益亦無從實現。后一點尤其值得注意，基層政府實現公益的前提是迎合市縣政府城市化發展規劃的需要，它可借此動員大筆政策資金和市場投資，有效投入農村民生項目和公益設施建設，但是這種依賴市場、政策資源的經營模式也具有相當的風險。例如資本下鄉經營困難、鄉村產業“失敗”和政府債務的累積、“農民上樓”引發的官民矛盾等，均是政府經營公益所面臨的問題。一旦經營的資源被過度消耗，公益的實現則可能面臨無法持續的困境。
“公益經營者”有別于以往的基層政府角色（詳見下表）。其一，與鄉鎮企業發展時期發展的政府角色概念（如魏昂德的“廠商”概念）相比，“公益經營者”具有緊扣時代背景的分析意義。不難看到，形塑“廠商”角色的制度環境——財政包干制已然作古，各地政府在鄉鎮企業普遍破產、改制后，亦不再實施經營“企業”策略。更重要的，經營“公益”是依附于城市化發展紅利的外生發展模式；經營企業則是依托鄉村資源增進社區公益的內生發展模式。前者更符合當前農村的一般情況。其二，“謀利型政府”與“公益經營者”分享了相似的時空背景，且二者均涉及當前方興未艾的地方政府“經營城市”的制度環境。但是“謀利型政府”更強調政府追求土地、財政收益乃至官員晉升等各類“利益”的最大化，簡化了復雜制度環境下政府的行為特征，且忽視了基層政府經營所受到的公益角色約束以及以經營促進公益的行為取向。政府經營公益的現象表明，基層政府更多呈現出多重行為取向。例如，近年來國家推動的“新農村建設”、“現代農業經營”、“精準扶貧”等均有明確的公益任務要求，基層政府則打造具有政績信號意義的“亮點工程”以適應體制要求（馮猛，2014；葉敏，2016）。同時，政府需要動員民眾參與或征用土地、房屋等社會資產推進公益項目，也要在經營中滿足民眾的生計和發展訴求。上述政府行為的多重意義，遠非強調政府追求土地、財政乃至官員晉升等收益最大化的觀點所能涵蓋。綜上，“公益經營者”有助于因應新時代背景，統合考察在國家反哺農村和地方政府經營城市的制度環境下，基層政府經營行動所呈現的角色—行為特征。
由此，“公益經營者”可與“企業”角色理論對話，并延展后者未曾深入討論的議題。首先，企業角色研究多從體制與市場激勵角度來分析組織環境對政府經營的作用機制（Oi，1992；Walder，1995；周雪光，2005；馮猛，2014）。但這不能完全揭示組織環境的整體影響?！肮娼洜I者”有著與企業角色不同的形塑環境，以該概念為中心，既可從體制、社會和市場構成的組織環境中辨識出不同機制是如何影響基層政府的經營行為的。其次，企業角色研究將政府謀利視作引發社會沖突的因素（張靜，2007；趙樹凱，2006），這種觀點過于簡單化，沒有對引發沖突的過程和內在機制展開討論?！肮娼洜I者”恰可推進上述思路。在扮演“公益經營者”，即推進大型公益項目的過程中，由于項目建設時間長，涉及群體多，基層政府常常面臨利益協調和沖突治理的考驗。本文即是以上述經驗現象為對象，分析政府經營與沖突發生的演化過程，從而歸納出政府經營如何引發社會沖突的一般機制。
此外，“公益經營者”還有助于深化學界對當前地方政府“經營公益”現象的理解。此類研究發現，國家支農項目被地方政府整合為地方發展型規劃，如生態移民、農村土地整理、現代農業經營、村村通等各類支農項目，即被地方政府用于打造產業、實現人口聚居以服務于城鎮化建設（荀麗麗、包智明，2007；折曉葉、陳嬰嬰，2011）。學界還聚焦近年來成都、重慶等地的城鄉統籌實驗，發現以“地票”制度為中介，地方政府搭建了“推動農民上樓-整理宅基地置換地票-拍賣地票-以收益反哺農村”的復雜機制（周飛舟、王紹琛，2015；曹亞鵬，2014；郁建興、高翔，2012）。但是上述研究仍然延續了謀利型政府的研究思路，認為地方政府“經營公益”是為了追求利益最大化，進而得出政府“經營公益”并不必然“增進公益”的結論。然而，正如本文所強調的，政府經營公益的行為取向并非利益最大化。由此，現有研究仍未能回答：在何種條件下，政府的經營可推進公益建設？在何種條件下，政府經營會制約公益，乃至違背公共利益訴求？這些問題可從“公益經營者”的經驗考察中得到答案。
三、“公益經營者”的角色形塑與困境
本文借鑒組織角色理論來架構“公益經營者”的分析框架。選擇該理論不僅是因為它更關注“無法被還原成個人屬性和動機的集結或者直接后果的超越個人的分析單位”（轉引自高柏，2008），可彌補將基層政府角色—行為簡化為官員利益目標的理論缺陷。而且，組織角色理論的相關命題還可用于分析“公益經營者”的角色形塑與困境。其命題如下：首先，強調組織角色是由組織環境形塑而成的。例如，企業角色由市場中的制度與技術環境所形塑；而社會組織的角色則是由公眾的期望所塑造的。其次，提出組織環境的構成多樣，包括法律制度、文化期待、社會規范、觀念制度等（周雪光，2012：72）；認為組織與上述制度規范的矛盾誘發了角色困境。組織角色理論尤其強調組織的發展取決于組織能否滿足公眾的期待（Miles & Perreault，Jr.，1976）；當組織喪失社會合法性時則會導致角色失?。∕eyer & Rowan,1977）。本文借鑒“組織環境對組織角色的形塑”和“組織角色困境的表現和緣由”的理論思路，結合與“公益經營者”相關的經驗現象進一步闡發上述理論命題。
（一）組織環境中的角色形塑機制
前文已經從體制、市場與社會角度探討了“公益經營者”凸顯的時代背景，但要落實到微觀分析，特別是考察基層政府經營公益案例，還需要探討體制、市場與社會環境形塑經營者角色的具體機制。本文從激勵和約束的角度展開分析。
在政府組織環境下，所謂激勵即是指給予某一層級政府資源與收益的預期，使其具有行為的主動性；所謂約束即讓某一層級政府受到外部環境的限制，而被動訴諸應對策略。二者可用于識別組織環境的不同作用機制。
在基層政府經營公益的背景下，激勵機制主要來自體制和市場。從體制來看，主要是各類民生項目具有政策激勵，它促使基層政府努力完成項目任務，以獲得上級給予的項目獎勵及追加投入。這種激勵主要表現為從中央到地方各級政府普遍實施的“以獎代補”制度。從市場來看，則是農業產業化項目和城市化建設項目投入農村所產生的經濟激勵。這類激勵對基層政府更有意義，因為它可吸引城市工商業企業或各類社會資本下鄉投資，激發基層政府迎合政府體制的任務要求和民眾訴求，推進大型公益工程的實施。
約束機制則來自體制和社會。從體制方面看，在“項目制”實施的環境下，民生目標的指標化設置和責任強化是促使基層政府扮演“公益”角色的機制。其中，各類民生目標限定了基層政府經營公益的條條框框，使得后者的實踐即使有所發揮，也不至于完全脫離民生項目的目標。例如，農村危房改造項目就包括了舊房修整、新建房屋的建筑標準以及基礎設施配套內容等一系列基層政府必須完成的硬指標。此外，基層政府還經常被上級部門要求資金“配套”，上級的任務加碼等壓力機制也鎖定在公益角色之中（狄金華，2015）。從社會來看，民眾在國家民生政策的信號誘導下具有改善生活的期望，而且基層政府經營公益項目通常會建立在動員民眾參與或征用社會資產的基礎之上，如此基層政府不僅需要向社會證明經營的公益性，還要有效回應民眾訴求，以促進農民增收、生活質量的提高作為推進經營的基礎和方向。
以上不同激勵和約束機制的相互擬合，形塑了“公益經營者”的角色形象。不難看出，如無體制和市場的激勵，基層政府很難獲得完成公益任務的動力。特別要注意的是市場激勵。從基層政府推動大型農業工業產業園和“農民上樓”等公益工程中可見，它們是在享有經濟發展紅利的預期下才會克服民生項目的壓力和資源約束的。同時還要強調體制和社會約束的重要性，如無此雙重約束機制的作用，基層政府就可能演化為專事“謀利”的掠奪者。體制要求和社會民眾的訴求是影響基層政府經營的公益角色邊界。上述討論可推演出如下命題：
命題1：基層政府作為“公益經營者”，是受政府體制、社會壓力的約束以及政府體制、市場環境激勵的結果。
那么，在政府經營的過程中，不同機制是如何產生影響的？學界一般單獨考察激勵和約束機制，而較少討論二者在經營過程中的交互作用。“公益經營者”指涉的經驗現象恰可分析此議題。從基層政府推動“農民上樓”和“規模經營”的典型現象中可見，這類大型社會—經濟工程涉及群體多、耗時久，影響尤為深遠。基層政府在此類工程的經營中，更可能受到組織環境的激勵和約束機制的交互影響。而且政府經營并非單純為了謀利，它受到體制與社會壓力的約束，常常是將經營作為應對壓力的策略。例如，在推動“農民上樓”項目中，基層政府盡管受到利益激勵具有很大的積極性，但其同時也要應對上級政府的任務要求和農民訴求的壓力。從前者看，由于市縣政府將“農民上樓”與“增減掛鉤”政策配套實施以置換建設用地指標，因此常常要求基層政府盡可能多地整合土地資源。從后者看，農民在退出宅基地、入住新居的過程中則向基層政府提出各種訴求。在此情況下，基層政府常常引入外來企業參與拆遷還建工程，這就是其以經營應對體制和社會壓力的策略。
此外，政府經營受到較大強度激勵所產生的行為扭曲還可能強化體制和社會壓力。我們經?？梢钥吹?，在上級政府持續發送的激勵信號下，基層政府大規模動員轄區的行政、市場和社會資源完成任務，但卻往往脫離了農村的現實環境，不僅造成資源過度消耗，而且導致經營受挫，引發市場與社會風險。在風險約束下，基層政府唯有想方設法引入新的市場和政策資源推進經營。例如，在當前基層政府大規模打造農業產業園出現的經營“失敗”案例中，政府大規模流轉土地、引入外來企業使產業園成型；當企業因虧損退出，基層政府則要面對參與土地流轉的農戶的追索壓力，唯有引入新的企業應對社會壓力（荀麗麗、盛智明，2007；王海娟，2016）。綜上，本文推演出另一命題：
命題2：市場和體制激勵驅動基層政府從事經營。在經營過程中，政府遭遇體制、社會的壓力。當激勵機制誘發政府行為扭曲時，約束機制也會被連帶強化，基層政府是以經營作為應對壓力的策略。
（二）角色困境的誘發機制：政府經營的“權責失調”
根據組織角色理論，組織角色與外部環境的沖突導致角色困境?；鶎诱慕巧Ь潮憩F為在經營過程中常常會引發社會沖突，違背了國家與社會對它的期待。學界一般認為基層政府謀利是導致社會沖突發生的因素（張靜，2007；趙樹凱，2006）。這種觀點沒能深入分析引發沖突的內在機制。本文則以“權責失調”概念來分析基層政府的角色困境——它在經營中為什么會引發社會沖突。本文更關心政府在行使經濟權力時是否具有承擔相應社會責任的能力，并提出社會沖突的發生和調而不解恰恰與政府缺乏履行社會責任的能力相關。本文將這種權力行使與責任履行不相匹配的狀況稱為“權責失調”。
首先是權力與責任的概念界定。所謂權力，即政府實施自身意志的能力，責任則指政府需要負擔的義務（格姆雷、巴拉，2007；史普原，2016）。政府的權力實施與責任履行是否契合一直是學界關心的重點。其中，“權責一致”是衡量二者匹配性的理想類型。在此情況下，權力是政府履行責任的基本手段，政府依據所承擔的責任來圈劃其實施權力的邊界（麻寶斌、郭蕊，2011）。但在現實中，政府權責的不匹配卻是普遍存在的。政府可能濫用公共權力，而履行責任的效果則與權力實施不相匹配。政府越是過度使用權力，就越可能內生出政府履責能力無法匹配的問題（樊佩佩、曾盛紅，2014）。
其次，在基層政府扮演“公益經營者”的過程中，權責失調即基層政府擁有經濟動員的權威和能力，但卻缺乏履行社會責任的能力，尤其缺乏回應民眾訴求以及治理因經營衍生的社會糾紛的能力，進而導致沖突頻發。以征地拆遷為例，基層政府壟斷土地開發權，能夠自主地推進征地和拆遷，但在面對民眾訴求時往往會陷入眾口難調的困境，這成為引發一些社會糾紛的導火索。政府越是使用權力擴大征地范圍，就越面臨更大的安置壓力，也就越可能因無力滿足民眾訴求、無力協調社會糾紛而引發更為激烈的沖突。其中，基層政府之所以在民意回應和糾紛治理方面能力不足，不僅源自資源不足與政府組織不能有效激勵官員履責（倪星、王銳，2017），更重要的是，權力經營連帶誘發了政府責任負荷的增長，凸顯了政府履責能力的缺陷，進而導致政府越是推進經營，就越無力承擔相應的社會責任。在此意義上說，基層政府只有克制權力使用的邊界，才可能規避履責能力不足所引發的社會沖突。
然而，為什么基層政府很難規避權力過度使用造成的問題呢？這即與形塑“公益經營者”的強激勵環境相關。一方面，體制和市場的激勵意味著政府經營能獲得可觀的收益，但收益的實現則需要基層政府盡可能動員市場和社會資源。往往是經營規模的體量越大，資源越集中，政府可獲得的資源收益就越多。另一方面，要完成大規模動員市場和社會資源的工作，非政府的權力動員無以完成。因此，基層政府很容易形成權力主導的制度思維。在近年來“撤村并居”、“農民上樓”等大型社會—經濟工程中，基層政府不僅將權力觸角深入農村社會以獲取經濟發展的各種資源——農民的宅基地、住房、承包地，等等，而且包攬了重建新社區、安置農戶等社會責任。這種權力運作自然導致政府責任負荷的成倍增長。農民在“上樓”過程中向基層政府提出各種訴求，甚至在入住新居后仍要求政府解決生活問題。在此情況下，基層政府自然缺乏回應人們各種訴求的能力，而民眾的抗議乃至更為激進的行動就可能由此衍生（王春光，2013；周飛舟、王紹琛，2015）。如上可見，“公益經營者”的組織環境內生著誘發社會沖突的因素，權責失調是連接組織環境和沖突發生的“中介機制”。其中，政府經營越是受到強激勵環境的作用，就越可能引發權責失調，從而面臨大規模糾紛和沖突的考驗。綜上，我們可推演出如下命題：
命題3：基層政府經營引發的權責失調是社會沖突頻發的緣由，這也使得基層政府遭遇“公益者”與“經營者”不相匹配的角色困境。
上述分析命題是本文沿著組織角色理論的思路，結合基層政府“經營公益”的現象推演所得。不過，此類經驗研究并未在“公益經營者”的組織視角下展開，亦沒有對“公益經營者”的角色困境進行闡釋，而且政府經營誘發社會沖突的過程沒有得到案例呈現。所以要有效闡明分析命題的實證意義，還需結合典型案例。本文將通過南嶺管理區危房改造的案例，分析基層政府是在怎樣的組織環境下被塑造為“公益經營者”以及面臨的角色困境。
四、南嶺管理區危房改造案例分析
南嶺管理區是由國營農場改制而來。2000年湖北省政府啟動國營農場改制，南嶺農場改為管理區，歸楚華市管轄。改制保留了國營農場的行政架構，管理區與農場兩個機構一套人馬，形成管理區/總場—辦事處/農業分場的分級建制。2011年，國家農業部農墾局啟動國營農場危房改造。2011-2017年，南嶺管理區總計獲得約1.5億元財政投資，項目資金按每戶居民1個指標分配，每個指標包括1.5萬元住房改造補貼和約1200元配套基礎設施資金（主要用于道路、水電、綠化等）。截至2014年底，南嶺管理區獲得的指標共計6130個，獲得財政投資約1億元。
在危房改造中，基層政府具備成為“公益經營者”的要素：既受到經濟與政策激勵，也受到完成體制任務以及回應社會訴求的約束。南嶺管理區雖與一般鄉鎮存在建制設置上的不同，但二者在組織機構的設置上卻是相似的，而且管理區與鄉鎮均面臨發展農業經濟以及推進城鎮化建設的任務環境，這就使得對南嶺的觀察也能延伸到一般鄉鎮。筆者作為南嶺管理區城鄉規劃與建設管理局（簡稱城建局）的兼職工作人員，從2014年10月到2015年6月，對當地的危房改造進行了7個多月的調研，之后還數次回訪補充資料。為確保觀察的準確性，本研究還運用了政府文件、訪談記錄與田野日記等資料。
（一）組織環境與項目運作
近年來國家高度重視危房改造（也稱“棚戶區改造”）項目，其下撥到各地的指標逐年遞增（2013-2015年的指標分別為304萬、470萬、580萬）（參見國務院辦公廳，2014；國務院，2015）。項目通過對指標層層分解、硬化考核的方式強化各級政府的責任。南嶺管理區也面臨項目管理部門——湖北省農墾事業局（簡稱“省農墾局”）的直接壓力。省農墾局在多層級行政關系下管理項目，在項目從省農墾局到市農墾局，再到基層政府的“發包-接包”過程中，信息不對稱以及下級與基層政府可能存在的“共謀”是省農墾局面臨的主要問題。為此，省農墾局在項目管理中實施了年中檢查和年底驗收制。田野觀察顯示，驗收工作組將《驗收評分表》中規定的“集中新建小區、配套基礎設施、完成計劃任務、工作竣工驗收”等內容作為考核的硬指標。工作組還對項目任務加碼，要求南嶺管理區將危房改造與土地整治、現代農業建設、工業園建設捆綁實施，形成工作亮點。上述任務績效還成為各基層農場評優評先及獲得其他項目投資的依據。在南嶺沒有按時完成指標時，省農墾局會通過電話談話、現場問責、開會批評等方式向南嶺管理區領導施加壓力。由于省農墾局掌握著現代農業建設、土地整治、國有貧困農場財政扶貧、小型公益事業補助等項目資金的管理權，因此對基層農場仍具有權威影響力。據稱楚華市ZJ農場就因為沒有完成2013年危房改造指標，不但被省農墾局通報批評，而且被扣減了2014年其他項目資金。故對于省里下達的任務，南嶺領導不敢怠慢。
2011年湖北省政府把危房改造納入保障性住房建設范圍，并與省內各市級政府簽訂責任書。楚華市政府則以“完成下達的中央農村危房改造指標任務”來考核南嶺管理區。市審計局、城鄉規劃局、住建局、國土局定期檢查督辦。如此，與項目相關的各種指令正式經由“條塊”下達到南嶺管理區。在資源和權力劣勢下，管理區不得不迎合上級提出的各種要求，同時也承受著巨大壓力。
基層政府也面臨著同樣巨大的社會壓力。2000年南嶺農場對下屬十多個工商企業進行改制，但缺乏落實職工生活安置的資源。2000余名職工下崗后生活困難，他們在集鎮的住房逐漸破敗。危房改造政策啟動后，這些欠賬一下被激活，群眾有了充足的理由要求政府履行多年未盡的義務。國營農場體制下管理區對職工的庇護責任以及改制后前者對后者的補償責任，便是職工向管理區提出訴求的道義依據：“我們也是農場的人，當年搞建設把身體搞垮了。廠子倒了之后農場就不管了。好不容易等到國家搞危房改造，你說農場該不該管我們？”(WXE，20150323)他們或要求政府解決居住區排水、排污以及道路失修問題，或要求政府建新房，甚至希望以此獲利?？梢?，當民眾改善生活境遇的希望長期壓抑無從疏解時，他們的訴求就可能因民生政策的落地而演變為“洪流”。這也是導致政府民生壓力加重的社會因素。
管理區僅憑項目資金不足以完成上級和民眾對于危房改造的訴求，而且也很難自行解決資金缺口。據2014年財務報告，管理區可支配年收入共計2266.04萬元，而管理費用支出就達到1769.8萬元，約占可支配收入的78%。南嶺還負債49924.69萬元，其中有29803.34萬元是市政府給南嶺建設“中原家具產業園”的借款，市政府要求南嶺從2012年開始分五年償還，否則將扣除撥付給南嶺的財政專項經費?？傊芾韰^的財政狀況讓其無法有效投入項目建設。
危房改造項目還具有經濟激勵作用。近年來楚華市城市化建設重心的南移，尤其是2010年中原家具產業園在南嶺啟動，給管理區帶來產業轉型與城鎮化發展的機遇。中原家具產業園是湖北省承接的東部地區產業轉移重點項目，占地3萬畝，被規劃為集家具制造、營銷為一體的產業基地。在此項目的導引下，管理區以“產城融合”思路將集鎮開發與家具園建設納入統一規劃，其要旨在于政府對人口、土地、產業、交通以及其他基礎設施的重新布局，以使人口和資源在一定范圍內集中，產生規模效益（李強等，2012）。危房改造項目之所以具有經濟激勵作用，是因為它恰好可被政府用于推動集鎮開發。此外，基層政府面臨的資源約束也決定了危房改造項目的激勵意義。管理區經濟建設所需的政策資源——項目資金、土地指標等均受到上級的約束，尤其表現在市政府對南嶺集鎮土地開發的政策限制。在“經營城市”的邏輯下，市政府多將資金和政策投入到效益更顯著的城市化項目中。而處于城鄉交接地帶的南嶺還不具備那樣的地緣優勢。危房改造項目就如同雪中送炭，成為基層政府在資源不足條件下的政策杠桿。
上述組織環境形塑了基層政府的項目運作行為。首先，為完成體制任務并迎合社會民眾的訴求，基層政府會選擇動員市場資源的應對策略。南嶺管理區引入房地產開發企業參與集鎮的危房改造，幫助企業辦理土地使用許可、建設規劃、環境評估等手續。企業負責舊房拆遷與還建房建設，職工則獲得120平方米左右的單元住宅。政商合作模式取得了可觀的社會效益。數千戶居民（包括1000多戶下崗職工）從破敗的舊房搬進寬敞的新房，切實享受到危房改造的實惠。同時市場資源也提高了基層政府完成任務的效率和質量。不僅任務指標足額完成，而且南嶺的工作模式也得到上級認可。省農墾局將南嶺危房改造作為宣傳樣板。楚華市住建局則將集鎮的DHC小區、CTHY小區評為市保障房建設示范小區。
在項目的經濟效益激勵下，基層政府借危房改造推動集鎮開發。首先，借項目合法性突破集鎮的土地開發限制?！妒腥嗣裾P于加強全市集鎮土地利用管理的意見》（楚政發〔2011〕9號）明確提出，“集鎮經營性用地必須走招拍掛程序”，基層政府將所得的土地出讓金上繳給市政府后，市政府再按一定比例返還。南嶺管理區為獲得優惠的招商政策，借危房改造土地無償劃撥的規定與市政府討價還價，同時允許企業在未取得用地許可的情況下開工建設。當市國土、規劃部門下來查辦企業違規開發時，管理區表面上應從，背后卻不去治理，使得上級的督查失效。管理區還向市政府提出如果不解決用地問題，那么“數千戶職工就辦不了土地證、房產證，他們為了切身利益，必然會聚眾上訪、纏訪，企業也可能退出危房改造，引發新的社會矛盾”（工作文件，20150520），這使得市政府不敢貿然處理危改小區的違規開發問題。其次，基層政府借危房改造打造集鎮的房地產業。政府著重打造住宅、商業地產，將項目集中布局于集鎮中心區域，還利用危房改造基礎設施配套資金修建道路、休閑廣場以及綠化等，以改善房地產投資環境。得益于危房改造帶來的產業發展，片區的土地價值也被激活。2012-2014年，集鎮有三宗商業服務業用地和一宗工業用地通過“招拍掛”出讓，土地出讓收入達到1218.2萬元，大批存量土地也進入出讓日程。這樣的運作與城市開發模式類似，即政府整合特定區域內的土地資源，推進產業集聚和市場消費，從而實現區域的效益最大化（Hsing，2010：104-113）。
上述現象驗證了本文對“公益經營者”的角色定義，即“將資源投入到與公共利益相關的大型經營活動的行為者”。實際上，政府將民生項目用于經營行為的現象相當普遍。學界認為政府具有謀利動機，導致民生項目的執行扭曲（荀麗麗、包智明，2007；黃宗智等，2014）。不過本案例研究卻表明：政府并非只有單一的謀利取向，而是具有多重目標取向——即追求經濟、社會和政治效益。由此，基層政府不僅提高了民生項目的服務質量，而且實現了經濟發展的溢出效應。可見，政府謀利動機不足以解釋其將民生項目用于經營的現象。同一類政府行為現象的反復出現，是特定政府角色誘發的結果，表明其背后存在著穩定的組織基礎和塑造環境。如何從組織環境中分析“公益經營者”的形塑機制是有待回答的問題。
（二）“公益經營者”的角色形塑
1.體制任務、社會訴求的約束與經濟激勵的強化
在權威體制下，完成任務是政府行為的首要邏輯。下級政府行為績效必須符合上級政府的任務要求，否則就可能遭遇上級在人事任命與資源分配方面的責罰（周雪光，2017：241-243）。由此，基層政府必須遵從危房改造的“公益”目標導向，并受到項目嵌入的體制邏輯的影響。具體來看，危房改造不同于一般的社會政策，它是國家階段性發起的社會工程。由于時間短，這種社會工程具有更高的績效要求，它給各級政府的任務壓力也比一般政策繁重。當危房改造由壓力型體制層層推進，并通過指標體系量化任務績效時，各級政府即承擔著相應的指標任務，并受到嚴格的責罰機制的約束。其中責任連帶的意義尤為凸顯，基層政府的績效決定著上級政府部門的績效，二者可能“一榮俱榮，一損俱損”?；鶎诱艿綇姶蠹s束，它既不能偏離項目的公益目標，也不能擅自削減指標任務或者在執行績效上敷衍了事。體制任務的目標導向與責任連帶下的壓力運作，就在上述邏輯下將基層政府鎖定在“公益”角色的“舞臺”之上。
民眾的訴求表達則進一步強化了基層政府的“公益”角色。從理論上講，盡管回應民眾訴求是基層政府“公益”角色的要求，但政府認定的公共利益與民眾的利益表達存在張力，政府常常將個別化的訴求表達排除出它所認可的公共利益之外。如在征地拆遷中，政府不僅對“釘子戶”的訴求不予認可，而且會以“公益”合法性迫使不合作者讓步（Deng, 2017）。在本案例中，南嶺下崗職工的訴求表達之所以強化了政府的“公益者”角色，是因為他們不僅將訴求表達安置于“集體利益”的合法框架內（如XX廠的職工集體安置問題），而且以如下策略有效證明了訴求的正當性：第一，職工將生活困難與農場的“庇護”責任相互綁定。諸如“我們為農場貢獻了一輩子，現在我們老了，農場也該管我們”等說法大大夯實了職工訴求的道義基礎。南嶺農場雖然已經改制為管理區，但農場體制下的官民類似于“父子”的擬家庭關系（吳毅，2007：545）在新的情境下仍被人們所強化?；谶@種社會文化的約束，南嶺官員不能回避社會責任，尤其在危房改造中，他們確已擁有了解決民生問題的資源和條件。第二，職工通過引出改制安置的歷史遺留問題給基層政府進一步施加壓力。由于職工確實未獲得政策規定的安置待遇，他們自然表現得“理直氣壯”——“農場既然沒有解決我們的安置問題，就應該用危房改造政策給我們補償”（WCH,20150303）。而且近年來職工已經因下崗安置問題多次上訪，如果政府不能妥善解決下崗職工在危房改造中的訴求，那他們長期積聚的不滿很可能會爆發。在此情境下，基層政府很難推脫解決職工安置問題的責任。
當基層政府的公益角色被體制與社會鎖定，它所受到的資源約束則是推動政府經營的動力因素。本案例中省農墾局和楚華市政府均承諾給南嶺進行財力“配套”，但并未在危房改造啟動時兌現，這讓管理區面臨極大的資金壓力。此時基層政府唯有借助市場資源，即動員企業參與危房改造才能克服資源約束。政府以房地產開發利潤來激勵企業承擔政府的政策任務。當激勵足夠動員企業參與的積極性，基層政府也相應轉變為經營者角色，得以享有企業從事房地產開發所帶動的建筑業、工商業發展等一系列經濟紅利。項目的激勵進而顯著推動了政府經營。此外，項目激勵的表現還在于它給參與危房改造的政府官員提供了利益。一些官員的親戚直接承包了集鎮危房改造工程，官員與商人也存在不同形式的利益交換。綜上，“基層政府作為‘公益經營者’，是受到政府體制、社會壓力的約束以及政府體制、市場環境激勵的結果”這一分析命題就具有精當的實證意義。
2.激勵與約束機制的連帶作用
本文第二個分析命題強調：在經營過程中遭遇體制、社會的壓力，尤其當激勵機制誘發其行為的扭曲時，體制、社會壓力的約束也會被連帶強化，基層政府是以經營作為應對壓力的策略。在南嶺危房改造的發展過程中，上述邏輯表現得尤為明顯。
首先，項目激勵誘發了基層政府的積極性，乃至造成了以后的過度開發。危房改造啟動初期，可觀的項目投資以及“危改帶開發”對產業發展、土地升值的激勵促使南嶺管理區積極招商引資，并對集鎮進行整體連片開發，從而最大限度地實現產業與土地增值的紅利。不過，這種激勵強化的經營模式是建立在兼容體制和社會訴求的基礎之上。由此，在危房改造啟動之初，“試點”項目對于“公益”和“經營”目標的成功實踐，成為后來政府大規模推進開發的動力。我們可從2011年DTSS小區和DHC小區的啟動中發現上述邏輯。這兩個小區原來是糖廠和棉紡廠職工宿舍區。2010年，上級通知南嶺做好危房改造的前期準備，管理區決定先以這兩個小區作“試點”。項目推進十分順利，2012年共計有432戶職工如期搬進新房，且開發的商品房不到半年就幾乎售完。一時間，其他工廠下崗職工紛紛要求參與還建。他們以訴苦策略營造訴求的道義性，還以“糖廠職工都拿到那么高的安置費了，憑什么讓他們先搞而不給我們搞（改造）”為由向管理區施壓。與此同時，DTSS小區等項目為政府提供了成功經驗，這種可兼顧經營和公益效益的運作模式進而被推廣。從2012年開始，管理區開始大規模推進集鎮下崗職工宿舍區的危房改造，甚至將許多不符合危房改造政策規定的居民區也納入開發，以在不斷擴展危房改造惠及面的同時，最大限度地實現開發效益。這是經濟激勵和社會約束不斷強化下的政府開發過程。一方面開發商的積極參與使政府得以因勢利導，不斷推進開發范圍；另一方面各廠職工的爭先恐后也迫使政府不得不將他們的訴求納入改造日程。結果，一個接一個的項目在集鎮動工，一時間呈現“到處冒煙”的盛況。
以上案例研究表明，當市場資源充足時，基層政府會以“公益”名義獲取經營收益，同時也將經營收益反哺到“公益”。這是具有合理意義的行為選擇。然而問題在于，在經濟激勵和社會壓力的雙重強化下，基層政府缺乏覺察市場風險的敏感性。其表現就是房地產市場逐漸飽和，而政府卻仍在不斷推進項目開發，以至于到2013年，進入市場的危房改造項目達到了13個之多，數千套商品房庫存很難在短期內消化。2013年下半年，市場出現分化，幾個地段好的項目仍保持著不錯的銷量，但其他區位一般的項目則銷量欠佳。2014年春節，各大樓盤普遍銷量不佳，“之前春節期間房子一直好賣，外出打工的年輕人回來看一兩次就交錢訂房了?？山衲晡覀儾刨u了5套房，都抵不上春節應酬的開銷，其他小區的房子也不好賣”（XMR，DH小區開發商，20141102）。不到兩年時間，南嶺房地產市場即由熱轉冷。這正是政府在激勵扭曲下過度開發的必然后果。
激勵扭曲給基層政府帶來了壓力，基層政府則是將經營作為應對體制、社會壓力的策略。社會壓力表現為過度開發導致政府要承擔數千戶職工的安置責任。當市場資源逐漸被透支，這種壓力愈加凸顯。尤其是2014年下半年有兩個項目因開發商撤資停工，給政府留下了棘手的“爛攤子”。如2014年10月BXJ小區（物資公司職工宿舍區）的開發商撤資退出，即造成100多戶群眾的安置問題無從解決，群眾轉而向管理區施壓，一時間使得南嶺管理區的官員無從應對。此外，原本規劃中的項目因沒有開發商愿意投資而擱置，還未能參與改造的職工便向政府表達不滿。從體制壓力看，當企業不再具有開發的積極性，上級政府每年給管理區分配的1000多個危房改造指標就成為嚴重的“政策性負擔”。之前開發的項目因企業不再積極推進項目進展而遲遲沒有竣工，這使管理區頻頻遭遇上級督查。此外，市政府要求南嶺管理區盡快解決群眾的上訪問題也讓管理區領導“如坐針氈”。不難想見，此時基層政府若退出經營，就無力解決因開發停滯而受影響的動遷職工的安置問題，也無力承擔“爛尾”工程衍生的經濟、社會后果，更面臨上級的問責風險。
正是在上述約束下，經營演變為基層政府應對體制、社會壓力的策略。2014年以來，管理區多次動員開發商參與集鎮剩余地塊的改造，以滿足貧困職工的訴求。政府以集鎮中心地塊的開發權等為條件，同時給予開發商基礎設施建設資金。城建局局長甚至將承建DH小區的開發商所墊付的100多萬元保證金挪用于停工小區的建設。2016年市政府出臺房地產“去庫存”政策，給購房者補貼和貸款等優惠，為南嶺房地產市場注入了動力，基層政府借用市場轉好的機遇，動員J市某企業接手了一度停工的BXJ小區項目。2017年10月，管理區則說服南嶺本地的建筑商CJH等人合作承建了XF小區二期項目，用于安置多次上訪的磚瓦廠職工?？傊?，在危房改造后期，基層政府試圖借用市場和政策資源以應對民眾和上級的壓力。這種資源動員盡管也可視作“經營”，但與一般追求利益的經營行為已然不同。從目前來看，只要危房改造的政策能量沒有耗盡，政府的“公益經營者”角色邏輯就仍將延續，它以“經營”應對風險和壓力的策略模式也將繼續演化。
（三）角色困境
由危房改造所引發的社會沖突就是基層政府陷入角色困境的表現。政府集“經營者”與“公益者”于一身，但在公益者角色扮演中表現欠佳，政府也因此承受著社會沖突帶來的后果。這顯然無法用政府追求利益最大化的思路來解釋沖突的發生機制，“權責失調”的分析效力則更為顯著。以下將從兩種沖突的演變邏輯來進一步闡述本文的命題。
1.開發商與民眾的沖突
表面來看，開發商與民眾的糾紛源自二者的利益矛盾。然而利益矛盾只能說明商民糾紛的發生，卻不能解釋糾紛的存而不解，乃至演變為大規模沖突的事實。這正是由基層政府在經營中的“權責失調”所致。
首先，基層政府推進經營本身即是利益糾紛的誘發機制。權力經營機制被引入后，管理區與職工的雙邊關系即演變為政府、開發商與職工的三邊關系。開發商與職工的利益矛盾衍生出大量糾紛。更重要的是，市場激勵和民眾期望驅使政府不斷擴大危房改造的范圍。從2011年啟動至2015年，集鎮區位較好的地段幾乎都被政府納入改造范圍，數千戶群眾被卷入開發邏輯中。如此，商民糾紛發生的可能性因為政府推進經營而大大增加。在政府的利益激勵下，開發商力圖與更多民眾達成還建協議，以獲得更大范圍的土地開發權，民眾則盡可能多地爭取有利的還建條件。當二者無法達成一致時，開發商常常實施強制和暴力行為，而民眾的抗爭則成為糾紛擴大的導火索。
其次，面對由政府經營誘發的社會糾紛，南嶺管理區缺乏能力履行糾紛治理中的社會責任，導致糾紛調而不解，直至演化為大規模沖突。
導致出現上述狀況的原因，一方面可歸結于基層政府存在激勵官員履行責任的組織困境。盡管政府確實有人員分工和職責分配——管理區專職負責城建，國土資源管理的副主任HCS是主職官員，城建局是項目執行方，而司法所、街道辦事處等則負責糾紛調解，但是官員完成糾紛治理職責只是達到底線要求，一旦出問題就可能被問責。這種激勵與約束的不對稱造成官員不愿介入糾紛協調工作。由此，HCS等主管官員或將與改造相關的事務發包給開發商，或將糾紛引向司法調解，以規避自身參與的風險。即使領導人被迫介入，也多用“花錢買穩定”和動用關系說服當事人的做法，防止事態進一步擴大。在風險約束下，基層政府表現出對激勵官員履責的問題難以應對。官員間的卸責行為致使商民糾紛頻頻出現，調而不解。田野觀察表明，在政府不監督開發商的情況下，后者常常侵犯民眾權益，甚至強拆職工住房，不遵守還建協議。單純依靠司法調解很難消解矛盾。在巨大壓力下，司法所工作人員采取“有多少力做多少事”的減壓策略，甚至消極應付，導致糾紛調而不解。維穩策略的過度使用也成為沖突發生的導火索。比如“花錢買平安”就調高了老百姓的胃口，抬高了開發商的拆遷成本；而開發商為強迫民眾接受條件，甚至強拆百姓住房。在拆遷工作中過度依賴人情給民眾做工作也引發職工的反感和不滿，職工不惜與親友翻臉，將事態進一步擴大。
另一方面，基層政府難以協調商民糾紛還表現在其缺乏社會合法性的支持，從而進一步引發民眾的激進行為。2013年5月CTHY小區建成后，開發商LJ沒有遵守協議向職工交房，而是暗地里將房子對外出售。該小區一度因投資人退出而停工，政府在與開發商LJ談判時答應其可以先賣房后交房的要求，因此在項目完工后沒有限制LJ的侵權行為。2014年11月，居民JHB遭開發商強拆住房后，政府的處理也有偏袒開發商之嫌。管理區雖然給了JHB賠償金，但卻對他要求懲治開發商的訴求不置可否。人們的不滿演變為沖突的導火索。CTHY小區還建戶先于2013年8月10日集體占房，后于10月3日集體到市政府上訪，最終迫使管理區出面調解，開發商才同意職工訴求。JHB則在舊房廢墟上拉起橫幅，以“街頭表演”實施控訴。之后他及家人在2015年1月23日被開發商雇的人打傷，造成了更惡劣的影響，最后雙方經過談判才達成一致意見。以上沖突的發展過程表明，當政府治理術的運用是基于政商利益，而不是維護民眾權利時，政府就失去了民眾的認可。政府縱有資源和權力的優勢，如果缺乏合法性的支持，也可能引發民眾的抗爭。這可歸之為公權力在經營中缺乏糾紛治理資源。只不過合法性這一治理的軟性資源比金錢、人力資源等硬件的影響更為顯著。引人反思的是，這是三者皆“輸”的負性博弈，官、民、商都付出了巨大代價。
2.民意回應中的官民沖突
另一類沖突直接發生在官民之間。由于房屋遲遲得不到改造，糧、棉、油加工廠，罐頭、糖、磚瓦等廠職工（約400多戶）頻頻向政府施壓，直至引發沖突。該類沖突的發生和演變過程契合了“權責失調”的分析邏輯。
首先，政府經營強化了其在民意回應中的責任負荷。這里可以假設，如果政府未引入開發商進行危房改造，那么它只給居民發放國家的現金補貼即可完成任務。當政府借用市場資源提高了服務質量，它回應民意的成本亦隨之增長。而且在國營農場體制“你有我也要有”的社會文化情境下，基層政府在讓大部分職工住上新房的同時，也承受著來自住房還未得到改造的職工的壓力。它在經營過程中面臨責任壓力的不斷強化：享受改造實惠居民戶數越多，得不到改造的居民的期望就越急切。
其次，基層政府在“市場失靈”的情況下，缺乏回應民眾訴求的能力，從而引發后者的不滿和抗議。這里的市場失靈是指政府不能通過市場手段滿足民眾的訴求。南嶺管理區內的糧、棉、油加工等廠職工因為宿舍區不在集鎮中心地段，缺乏開發的市場空間，一直沒有開發商入駐。而且，職工在國營農場生活環境下所持有的“平均主義”公平觀，也使得政府給出的方案無法讓民眾滿意。盡管管理區在2015年提出由政府與開發商聯合出資參與加工廠、罐頭廠等職工居住區的改造，職工只需每戶交納8萬元的還建費，但上述工廠的職工并沒有答應。因為之前集鎮已參與改造的職工每戶只繳納3萬元還建費，加工廠、罐頭廠職工認為政府沒有“一碗水端平”，他們質疑：“為什么我們得不到與別的單位一樣的優惠條件？問題究竟出在哪兒，誰在中間做了手腳？”（職工上訪材料，20150305）乃至將自身遭遇歸因于政府：“（我們）房子一直不落實，就是你們一直在搗鬼，不肯搞！”“你們是不是覺得我們位置偏了，賣不了幾個錢，所以不愿意搞了吧！”（田野日記，20150313）如此，盡管管理區領導一直試圖讓職工接受還建條件，并承諾給他們爭取市政府“農民上樓”的政策補貼，但職工一直不愿讓步。雙方陷入僵局，不僅民眾住房問題沒有解決，而且他們對政府的質疑和負面認知讓政府的工作也難以繼續開展。
人們長期醞釀的不滿促成了集體行動。2015年4-6月，加工廠、糖廠、磚瓦廠、罐頭廠等廠職工陸續到市政府上訪，其中不乏30人以上的集體上訪。加工廠職工還到省政府上訪。2016年4月，加工廠職工借助民眾抵制政府引進垃圾焚燒廠的機會表達他們的不滿?！澳切┴澒俨唤o我們搞危房改造，現在又想搞個垃圾廠害老百姓，不把我們當回事。大伙很生氣就一起堵住機關大門討說法去了”（LYF，20160424）。基層政府的經營意圖也遭遇到民眾的阻撓。2014年底，管理區計劃將原屬糖廠的一塊地賣給JS紗業廠。少數還沒能進行危房改造的糖廠職工十分氣憤，他們聯合加工廠職工要求管理區將他們遷到該地建房安置。這讓南嶺管理區領導陷入困境，如果政府強行出讓土地，必將引發職工的對抗。但是一旦答應這些職工的訴求，也可能引來其他職工效仿，政府經營土地的效益就會大打折扣。兩相掣肘，管理區只能一方面回避職工的土地訴求，另一方面迫于壓力暫時擱置土地出讓工作。
五、結論與討論
在市場轉型背景下，基層政府治理研究一直是學界關注的熱點。與層出不窮、形式復雜的行為分析文獻相比，角色研究具有簡約化、清晰化的理論優勢。因此，在計劃體制向市場體制的轉型中，“企業”角色理論一經推出即獲得了學人的熱烈回應，及至當前仍具有廣泛的學術影響力。然而，任何理論如若窮盡其分析邏輯，也會達到解釋力的邊際點。企業角色理論存在的問題就在于它把基層政府定位為自利角色，忽視了政府的公益角色屬性在經濟活動中的作用和意義。尤其當前基層政府的任務環境正從以經濟發展為中心轉變為建構服務型政府，企業角色理論不具備因應新環境的解釋力。因此，本文力圖通過“公益經營者”的概念來彌補既有研究的不足。該概念凸顯于21世紀以來農村基層政府經營公益工程的現實背景。與強調追求利益最大化的“企業”角色相比，“公益經營者”強調政府在經營中具有多種行為取向。而且，企業角色理論的預設即基層政府具有經營的“自主性”，如此它才能不受約束地謀求經濟效益，這顯然不符合現實情況?！肮娼洜I者”的意義則在于它揭示了基層政府在經營中受到“公益”角色的約束，以及建構這種約束的體制和社會機制。實際上，基層政府在約束環境下經營應被視作“常態”。只不過這種“常態”大多與企業追求利益最大化邏輯不符，因而被后者排除在視野之外，這也為“公益經營者”留下了新的分析空間。
在企業角色基礎上，“公益經營者”拓展了基層政府角色的分析議題。首先是對組織環境如何影響基層政府經營的理論認識。一般研究強調市場和體制激勵對于基層政府經營的驅動意義，但這未能完全揭示不同環境機制在基層政府經營過程中的作用。通過案例研究，本文發現：基層政府不僅受到市場和體制的激勵而從事經營，而且在經營過程中還明顯受到體制和社會的約束。尤其是基層政府的經營行為容易在上級激勵下扭曲，引發社會經濟風險；基層政府更容易遭遇體制和社會壓力，乃至將經營作為應對壓力的策略。以上分析表明，基層政府因應不同環境采取相應行為策略，實際具有多重目標取向，而非單純追求利益最大化。這即可解釋在現實中各種不符合經濟理性的政府行為，如不計成本地借債來完成民生工程，不計成本地投入大量資金來安撫因政府經營而利益受損的民眾。本文認為，非經濟理性行為恰恰反映了“公益經營者”的角色理性，唯其如此，基層政府才能緩解“公益者”角色規范的壓力，才能緩解體制和社會訴求的強大約束。只不過這種角色理性也讓政府付出了很大代價，乃至可能抵消經營產生的社會、經濟效益。
其次是政府經營何以引發沖突的解釋。與既有研究類似，本文認同基層政府在經營中面臨社會沖突表明其陷入角色困境的論述，即“公益者”與“經營者”的角色績效不相匹配。不過，與既有研究強調政府謀利是導致沖突的原因不同（趙樹凱，2006；張靜，2007），本文發現，農村社會沖突之所以頻發，更多源自政府經營引發的權責失調，即基層政府雖然擁有經濟動員的權威和能力，但是在面對因經營引發的利益糾紛和社會失調時缺乏治理和協調的能力。本文還指出，基層政府如不克制權力使用的邊界，就可能遭遇履責能力不足引發的社會沖突。我們不難發現，近年來基層政府推動“農民上樓”、“撤村并居”所引發的一系列沖突，很大程度上是因為基層政府過度實施權力而突破了其所能承擔的責任邊界。尤其是權力經營對農民生計模式的改變使得政府面臨更大的責任壓力，進而凸顯出它在回應民意方面存在的能力缺陷。如此，政府越是推進經營，就越可能陷入沖突頻發的風險境地。
本文對當前盛行的地方政府“經營公益”現象提供了啟示。學界一般認為，政府經營公益是其“謀利型政府”角色的延續，因此政府經營并不必然增進公益，有時甚至會損及公益（荀麗麗、包智明，2007；郁建興、高翔，2012）。這種觀點將“公益”和“經營”視作矛盾關系，忽略了社會公益的實現也依賴于政府經營效益。相關研究仍需詳盡回答：在何種條件下，政府的經營可推進公益建設；在何種條件下，政府的經營會制約公益，乃至違背公共利益訴求。本文認為，當政府經營擁有足夠的市場資源時，則可以有效推進社會公益。案例研究表明，當政府打造的房地產業具備足夠的市場基礎時，它可以大規模招商引資，并將經營的資源反哺公益，就可有效改善貧困民眾的居住環境。重慶、成都等地的經驗也表明，經營城市的市場資源可通過“地票制度”的杠桿反哺于農村地區，增加農民的財產性收入。然而，在政府經營公益的組織環境中存在著消耗市場資源的機制。一方面，政府財政項目的競爭性分配模式（折曉葉、陳嬰嬰，2011）、地方政府“經營城市”對大型項目的偏好（折曉葉，2014）容易誘發地方政府過度動員市場資源的扭曲行為。另一方面，政府體制對民生任務壓力的強化以及民眾在惠民政策信號下的期望增長，亦構成政府經營的負擔。因此，當誘發政府經營的強激勵環境以及民生任務形成的政策性負擔、民眾期望產生的社會成本等多重機制同時發揮作用時，社會公益很可能會無從持續，乃至因政府經營的裹挾而受損。這正是南嶺案例以及我國當前常見的鄉村地區土地空置、產業失敗、新城變“鬼城”等政府經營城市化項目的“失敗”教訓所給予的啟示。尤為重要的是，與基層政府相比，市縣政府經營公益面臨的環境更為復雜，其造成的問題對地方經濟、社會造成的負面影響也更為深遠，亟待引起學術研究的重點關注。
作者單位：華中科技大學社會學院
中國鄉村發現網轉自：《社會學研究》2018年第2期
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