——一項(xiàng)關(guān)于轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)村基層政府角色的研究
摘要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，學(xué)界將農(nóng)村基層政府定位為追求利益最大化的“企業(yè)”角色，但企業(yè)角色理論忽略了基層政府的“公益”角色屬性在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用與意義。實(shí)際上，在政府體制、社會(huì)與市場(chǎng)環(huán)境的共同形塑下，農(nóng)村基層政府扮演著遠(yuǎn)比“企業(yè)”更為復(fù)雜的“公益經(jīng)營(yíng)者”角色。本文通過(guò)案例研究發(fā)現(xiàn)，基層政府不僅受到市場(chǎng)和政府體制的激勵(lì)而從事經(jīng)營(yíng)，而且受到政府體制和社會(huì)壓力的約束，將經(jīng)營(yíng)作為應(yīng)對(duì)壓力的策略。這表明基層政府是因應(yīng)不同環(huán)境而采取相應(yīng)的行為策略，且具有多重目標(biāo)取向，并非單一追求利益最大化。本文還發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)發(fā)生的社會(huì)沖突使基層政府遭遇“公益”與“經(jīng)營(yíng)”角色不相匹配的困境，但沖突發(fā)生不能歸結(jié)于政府謀利，而是源于政府經(jīng)營(yíng)內(nèi)生的權(quán)責(zé)失調(diào)。
關(guān)鍵詞：公益經(jīng)營(yíng)者；角色重塑；角色困境
一、導(dǎo)論
作為國(guó)家政權(quán)的“神經(jīng)末梢”與農(nóng)村社會(huì)的管理者，農(nóng)村基層政府在特定的政府體制、經(jīng)濟(jì)與民情背景下，表現(xiàn)出怎樣的行為模式與角色特征，一直是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著農(nóng)村市場(chǎng)改革進(jìn)程的深入，對(duì)基層政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的分析成為研究熱點(diǎn)，學(xué)者們注意到基層政府具有類(lèi)似于企業(yè)的角色特征。總體來(lái)看，這一認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了如下發(fā)展階段。
1.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時(shí)期，學(xué)界認(rèn)識(shí)到基層政府與“企業(yè)”在組織模式方面具有相似性。在國(guó)家實(shí)施財(cái)政包干制的激勵(lì)下，基層政府發(fā)展出經(jīng)營(yíng)集體企業(yè)的策略，由此形成了“政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各經(jīng)濟(jì)事業(yè)單位”的組織模式，類(lèi)似于“一個(gè)從事多種經(jīng)營(yíng)的實(shí)業(yè)公司”（Oi,1992）。其中，政府主官類(lèi)似于公司中的董事長(zhǎng)，而企業(yè)的管理者則類(lèi)似于廠(chǎng)長(zhǎng)或車(chē)間主任的角色（Walder, 1995）。“地方法團(tuán)主義”、“廠(chǎng)商”等概念(Oi，1992；Walder, 1995)，“村鎮(zhèn)政府即公司”命題（Peng，2001），均出自于對(duì)基層政府以類(lèi)似于“企業(yè)”的組織模式從事經(jīng)營(yíng)的研究。這一時(shí)期學(xué)界研究政府經(jīng)營(yíng)的目的是為了解釋農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的成功，雖然有學(xué)者發(fā)現(xiàn)了一些政府官員建構(gòu)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，乃至尋租的現(xiàn)象（Oi，1989），提醒政府經(jīng)營(yíng)存在損及公共利益的風(fēng)險(xiǎn)（張靜，2007），但主流研究仍多強(qiáng)調(diào)政府經(jīng)營(yíng)與公共利益的親和。
2.隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面啟動(dòng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的逐漸衰敗，“政企一體”的組織模式不復(fù)存在，此時(shí)學(xué)界從追求利益最大化的行為取向來(lái)辨識(shí)基層政府與“企業(yè)”角色的相似性。不過(guò)，新時(shí)期學(xué)界主要關(guān)注政府經(jīng)營(yíng)與公共利益的矛盾，其問(wèn)題意識(shí)已然不同。新的“企業(yè)”角色形象可用“謀利型政府”作為概括（楊善華、蘇紅，2002）。該概念強(qiáng)調(diào)，在20世紀(jì)90年代分稅制和土地制度改革背景下，各級(jí)地方政府作為利益主體意識(shí)進(jìn)一步覺(jué)醒（楊善華、蘇紅，2002；張靜，2007；周飛舟，2012）；同時(shí)，受“晉升錦標(biāo)賽”理論（周黎安，2007）的影響，認(rèn)為基層政府經(jīng)營(yíng)與官員追求晉升息息相關(guān)（劉雅靈，2012；馮猛，2014）。因而，基層政府被視為追求財(cái)政和土地收益最大化、刻意激勵(lì)官員晉升的組織。如趙樹(shù)凱（2006）即認(rèn)為，基層政府像公司一樣追求利益最大化，其中“GDP是這個(gè)公司的營(yíng)業(yè)額，財(cái)政收入則是這個(gè)公司的利潤(rùn)”。基層政府不介入企業(yè)經(jīng)營(yíng)，而是通過(guò)控制轄區(qū)土地等資源獲取收益的策略也可驗(yàn)證上述分析（張永宏，2006；黃玉，2009）。這樣專(zhuān)注于謀利的政府角色自然違背了人們對(duì)政府的規(guī)范認(rèn)知和角色期待。由此，在考察政府征地、拆遷所引發(fā)的社會(huì)沖突等典型現(xiàn)象的基礎(chǔ)之上，學(xué)界不僅發(fā)展出以“侵權(quán)—維權(quán)”為理論框架的農(nóng)民抗?fàn)幯芯浚ù硇匝芯靠蓞⒁?jiàn)于建嶸，2004），還建構(gòu)了政府謀利取向與沖突發(fā)生的關(guān)聯(lián)（張靜，2007；趙樹(shù)凱，2006；荀麗麗、包智明，2007）。研究者進(jìn)而聚焦于基層政府的逐利行為與公益角色的張力給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)的一系列問(wèn)題，并將研究政府經(jīng)營(yíng)作為關(guān)心鄉(xiāng)村社會(huì)治理、政府角色轉(zhuǎn)型以及基層政權(quán)建設(shè)等公共議題的載體（張靜，2007；趙樹(shù)凱，2006；吳毅，2007）。直至當(dāng)前，“謀利型政府”作為企業(yè)角色理論的新發(fā)展仍具有主流影響力。不過(guò)，從組織屬性來(lái)看，政府畢竟不同于企業(yè)，忽略這種差異，乃至將政府行為簡(jiǎn)化為追求利益最大化，則可能忽略政府自身的角色屬性以及其在現(xiàn)實(shí)生活中的作用意義。其中一大突出的問(wèn)題是，在企業(yè)理論的解釋模式下，基層政府被想象為追求利益的角色形象，它作為公益角色的實(shí)際影響和理論意義卻一直未被系統(tǒng)討論。實(shí)際上，我們?cè)诓煌瑲v史時(shí)期、不同情境中均可發(fā)現(xiàn)，公益角色不僅是基層政府的規(guī)范要求，而且在政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中深刻影響著它的行為邏輯。例如，早在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時(shí)期，基層政府經(jīng)營(yíng)轄區(qū)企業(yè)的一大職責(zé)就是要解決農(nóng)民就業(yè)和公共品支出問(wèn)題（白蘇珊，2009：85）。21世紀(jì)以來(lái)，基層政府推進(jìn)“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”、“產(chǎn)業(yè)扶貧”等大型民生工程，則是因?yàn)楸灰筇岣咿r(nóng)民收入和生活質(zhì)量（周飛舟、王紹琛，2015；梁晨，2015）。在征地拆遷、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營(yíng)事務(wù)中，基層政府亦不計(jì)成本地投入大量資金，以安撫因政府經(jīng)營(yíng)而利益受損的民眾（荀麗麗、包智明，2007）。
對(duì)于上述普遍存在的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)期興起的企業(yè)角色研究雖有所涉及，但未提煉出與公益角色相關(guān)的概念；在后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)期，那些致力于考察政府追求利益最大化邏輯的研究文獻(xiàn)，則為了滿(mǎn)足理論預(yù)設(shè)，將上述現(xiàn)象置于分析視野之外。由此，雖然鮮活、復(fù)雜的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象不斷從田野研究中涌現(xiàn)出來(lái)，但基層政府的角色—行為模式卻長(zhǎng)期停留在刻板的認(rèn)識(shí)中。上述理論不足在當(dāng)前基層政府任務(wù)環(huán)境轉(zhuǎn)變的背景下更為凸顯。21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家愈加強(qiáng)調(diào)基層政府的服務(wù)職能，基層政府不但要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效，完成國(guó)家下達(dá)的各類(lèi)民生任務(wù)，還要滿(mǎn)足民眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。由此，產(chǎn)生于“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”任務(wù)環(huán)境下的企業(yè)角色理論不具備因應(yīng)新環(huán)境的分析效力，學(xué)界亟待拓展對(duì)基層政府角色的新認(rèn)識(shí)，建基于企業(yè)角色的相關(guān)議題也需要進(jìn)行深入討論。
有沒(méi)有一個(gè)全新的基層政府角色概念能因應(yīng)新的時(shí)代背景推進(jìn)企業(yè)角色理論研究，從而有效解讀上文所列舉的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，并拓展企業(yè)角色理論未曾深入討論的議題？這便是本研究的中心問(wèn)題。循著上述思路，下文將以如下步驟展開(kāi)論述：首先提出“公益經(jīng)營(yíng)者”作為農(nóng)村基層政府角色的分析概念，界定其涵義，說(shuō)明該概念對(duì)于拓展既有研究的理論意義。其次借鑒組織角色理論，結(jié)合政府經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)研究，提煉“公益經(jīng)營(yíng)者”角色形塑機(jī)制，以及政府經(jīng)營(yíng)如何引發(fā)沖突等既有研究未曾深入探討的分析命題。最后選取典型案例，檢討上述命題的實(shí)證意義。
二、“公益經(jīng)營(yíng)者”的涵義及理論意義
本文將“公益經(jīng)營(yíng)者”作為分析基層政府角色的理論概念。“公益經(jīng)營(yíng)者”指的是這樣一種政府角色：將轄區(qū)資源集中投入到與公共利益相關(guān)的大型經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，既借用公益名義推進(jìn)經(jīng)營(yíng)，也將經(jīng)營(yíng)獲得的收益進(jìn)一步用于公益，推進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展。
“公益經(jīng)營(yíng)者”在如下時(shí)代背景中凸顯。首先，取消農(nóng)業(yè)稅后，中央政府投入大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目“反哺”農(nóng)村，給地方經(jīng)濟(jì)和民生注入了源源不斷的動(dòng)力。在此背景下，基層政府開(kāi)始從單一強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)展型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型。其次，國(guó)家投資的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)目，以及市縣政府推動(dòng)的工商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目紛紛投向廣袤的農(nóng)村地區(qū)，引來(lái)大批“資本”下鄉(xiāng)，逐漸盤(pán)活了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)（周飛舟、王紹琛，2015；焦長(zhǎng)權(quán)、周飛舟，2016；折曉葉，2014）。再次，隨著國(guó)家“送法下鄉(xiāng)”制度的落實(shí)，以及諸多惠農(nóng)政策的實(shí)施，民眾的權(quán)利意識(shí)正在逐漸發(fā)育，尤其在農(nóng)地制度改革、國(guó)家對(duì)農(nóng)民賦權(quán)邏輯不斷強(qiáng)化的背景下（吳毅、陳頎，2015），民眾在面對(duì)政府征收土地、房屋時(shí)，具有約束政府行為的博弈能力。在上述背景下，農(nóng)村基層政府一方面被激發(fā)起經(jīng)營(yíng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力，整合中央項(xiàng)目投資、動(dòng)員市場(chǎng)資源和民眾參與來(lái)打造各類(lèi)大型工程，以獲得更多中央項(xiàng)目投資并分享城市化邊界向農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展的紅利；另一方面，受到完成體制要求執(zhí)行民生任務(wù)以及回應(yīng)民眾訴求的約束，基層政府在經(jīng)營(yíng)工程時(shí)力圖實(shí)現(xiàn)其公益效益。具體來(lái)看，大型公益工程既包括規(guī)模較大、需動(dòng)員民眾參與或需征用民眾土地、房屋的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和民生工程，如政府推動(dòng)的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”、“農(nóng)民上樓”、“危房改造”和“產(chǎn)業(yè)扶貧”等，也包括道路、水利、燃?xì)狻⑴潘盼邸W(xué)校、醫(yī)院和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。基層政府通過(guò)上述項(xiàng)目的建設(shè)可實(shí)現(xiàn)人口集中所產(chǎn)生的消費(fèi)紅利，并提高轄區(qū)農(nóng)業(yè)和工商業(yè)的發(fā)展水平。這也有助于提高民眾的收入水平，改善民眾居住環(huán)境，提高農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平。如近年來(lái)各地政府大規(guī)模推動(dòng)的“土地流轉(zhuǎn)”、“資本下鄉(xiāng)”和“農(nóng)民上樓”等大型社會(huì)工程，就有助于促進(jìn)農(nóng)民增收和改善居住質(zhì)量，基層政府經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目也獲得了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、土地增值的經(jīng)濟(jì)紅利。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，“公益”與“經(jīng)營(yíng)”被捆綁為一體，二者互相耦合、互相促進(jìn)。沒(méi)有公益基礎(chǔ)就沒(méi)有政府經(jīng)營(yíng)的合法性；沒(méi)有經(jīng)營(yíng)的效益，公益亦無(wú)從實(shí)現(xiàn)。后一點(diǎn)尤其值得注意，基層政府實(shí)現(xiàn)公益的前提是迎合市縣政府城市化發(fā)展規(guī)劃的需要，它可借此動(dòng)員大筆政策資金和市場(chǎng)投資，有效投入農(nóng)村民生項(xiàng)目和公益設(shè)施建設(shè)，但是這種依賴(lài)市場(chǎng)、政策資源的經(jīng)營(yíng)模式也具有相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。例如資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)困難、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“失敗”和政府債務(wù)的累積、“農(nóng)民上樓”引發(fā)的官民矛盾等，均是政府經(jīng)營(yíng)公益所面臨的問(wèn)題。一旦經(jīng)營(yíng)的資源被過(guò)度消耗，公益的實(shí)現(xiàn)則可能面臨無(wú)法持續(xù)的困境。
“公益經(jīng)營(yíng)者”有別于以往的基層政府角色（詳見(jiàn)下表）。其一，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展時(shí)期發(fā)展的政府角色概念（如魏昂德的“廠(chǎng)商”概念）相比，“公益經(jīng)營(yíng)者”具有緊扣時(shí)代背景的分析意義。不難看到，形塑“廠(chǎng)商”角色的制度環(huán)境——財(cái)政包干制已然作古，各地政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍破產(chǎn)、改制后，亦不再實(shí)施經(jīng)營(yíng)“企業(yè)”策略。更重要的，經(jīng)營(yíng)“公益”是依附于城市化發(fā)展紅利的外生發(fā)展模式；經(jīng)營(yíng)企業(yè)則是依托鄉(xiāng)村資源增進(jìn)社區(qū)公益的內(nèi)生發(fā)展模式。前者更符合當(dāng)前農(nóng)村的一般情況。其二，“謀利型政府”與“公益經(jīng)營(yíng)者”分享了相似的時(shí)空背景，且二者均涉及當(dāng)前方興未艾的地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”的制度環(huán)境。但是“謀利型政府”更強(qiáng)調(diào)政府追求土地、財(cái)政收益乃至官員晉升等各類(lèi)“利益”的最大化，簡(jiǎn)化了復(fù)雜制度環(huán)境下政府的行為特征，且忽視了基層政府經(jīng)營(yíng)所受到的公益角色約束以及以經(jīng)營(yíng)促進(jìn)公益的行為取向。政府經(jīng)營(yíng)公益的現(xiàn)象表明，基層政府更多呈現(xiàn)出多重行為取向。例如，近年來(lái)國(guó)家推動(dòng)的“新農(nóng)村建設(shè)”、“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”、“精準(zhǔn)扶貧”等均有明確的公益任務(wù)要求，基層政府則打造具有政績(jī)信號(hào)意義的“亮點(diǎn)工程”以適應(yīng)體制要求（馮猛，2014；葉敏，2016）。同時(shí)，政府需要?jiǎng)訂T民眾參與或征用土地、房屋等社會(huì)資產(chǎn)推進(jìn)公益項(xiàng)目，也要在經(jīng)營(yíng)中滿(mǎn)足民眾的生計(jì)和發(fā)展訴求。上述政府行為的多重意義，遠(yuǎn)非強(qiáng)調(diào)政府追求土地、財(cái)政乃至官員晉升等收益最大化的觀點(diǎn)所能涵蓋。綜上，“公益經(jīng)營(yíng)者”有助于因應(yīng)新時(shí)代背景，統(tǒng)合考察在國(guó)家反哺農(nóng)村和地方政府經(jīng)營(yíng)城市的制度環(huán)境下，基層政府經(jīng)營(yíng)行動(dòng)所呈現(xiàn)的角色—行為特征。
由此，“公益經(jīng)營(yíng)者”可與“企業(yè)”角色理論對(duì)話(huà)，并延展后者未曾深入討論的議題。首先，企業(yè)角色研究多從體制與市場(chǎng)激勵(lì)角度來(lái)分析組織環(huán)境對(duì)政府經(jīng)營(yíng)的作用機(jī)制（Oi，1992；Walder，1995；周雪光，2005；馮猛，2014）。但這不能完全揭示組織環(huán)境的整體影響。“公益經(jīng)營(yíng)者”有著與企業(yè)角色不同的形塑環(huán)境，以該概念為中心，既可從體制、社會(huì)和市場(chǎng)構(gòu)成的組織環(huán)境中辨識(shí)出不同機(jī)制是如何影響基層政府的經(jīng)營(yíng)行為的。其次，企業(yè)角色研究將政府謀利視作引發(fā)社會(huì)沖突的因素（張靜，2007；趙樹(shù)凱，2006），這種觀點(diǎn)過(guò)于簡(jiǎn)單化，沒(méi)有對(duì)引發(fā)沖突的過(guò)程和內(nèi)在機(jī)制展開(kāi)討論。“公益經(jīng)營(yíng)者”恰可推進(jìn)上述思路。在扮演“公益經(jīng)營(yíng)者”，即推進(jìn)大型公益項(xiàng)目的過(guò)程中，由于項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，涉及群體多，基層政府常常面臨利益協(xié)調(diào)和沖突治理的考驗(yàn)。本文即是以上述經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象為對(duì)象，分析政府經(jīng)營(yíng)與沖突發(fā)生的演化過(guò)程，從而歸納出政府經(jīng)營(yíng)如何引發(fā)社會(huì)沖突的一般機(jī)制。
此外，“公益經(jīng)營(yíng)者”還有助于深化學(xué)界對(duì)當(dāng)前地方政府“經(jīng)營(yíng)公益”現(xiàn)象的理解。此類(lèi)研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家支農(nóng)項(xiàng)目被地方政府整合為地方發(fā)展型規(guī)劃，如生態(tài)移民、農(nóng)村土地整理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)、村村通等各類(lèi)支農(nóng)項(xiàng)目，即被地方政府用于打造產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)人口聚居以服務(wù)于城鎮(zhèn)化建設(shè)（荀麗麗、包智明，2007；折曉葉、陳嬰嬰，2011）。學(xué)界還聚焦近年來(lái)成都、重慶等地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)以“地票”制度為中介，地方政府搭建了“推動(dòng)農(nóng)民上樓-整理宅基地置換地票-拍賣(mài)地票-以收益反哺農(nóng)村”的復(fù)雜機(jī)制（周飛舟、王紹琛，2015；曹亞鵬，2014；郁建興、高翔，2012）。但是上述研究仍然延續(xù)了謀利型政府的研究思路，認(rèn)為地方政府“經(jīng)營(yíng)公益”是為了追求利益最大化，進(jìn)而得出政府“經(jīng)營(yíng)公益”并不必然“增進(jìn)公益”的結(jié)論。然而，正如本文所強(qiáng)調(diào)的，政府經(jīng)營(yíng)公益的行為取向并非利益最大化。由此，現(xiàn)有研究仍未能回答：在何種條件下，政府的經(jīng)營(yíng)可推進(jìn)公益建設(shè)？在何種條件下，政府經(jīng)營(yíng)會(huì)制約公益，乃至違背公共利益訴求？這些問(wèn)題可從“公益經(jīng)營(yíng)者”的經(jīng)驗(yàn)考察中得到答案。
三、“公益經(jīng)營(yíng)者”的角色形塑與困境
本文借鑒組織角色理論來(lái)架構(gòu)“公益經(jīng)營(yíng)者”的分析框架。選擇該理論不僅是因?yàn)樗P(guān)注“無(wú)法被還原成個(gè)人屬性和動(dòng)機(jī)的集結(jié)或者直接后果的超越個(gè)人的分析單位”（轉(zhuǎn)引自高柏，2008），可彌補(bǔ)將基層政府角色—行為簡(jiǎn)化為官員利益目標(biāo)的理論缺陷。而且，組織角色理論的相關(guān)命題還可用于分析“公益經(jīng)營(yíng)者”的角色形塑與困境。其命題如下：首先，強(qiáng)調(diào)組織角色是由組織環(huán)境形塑而成的。例如，企業(yè)角色由市場(chǎng)中的制度與技術(shù)環(huán)境所形塑；而社會(huì)組織的角色則是由公眾的期望所塑造的。其次，提出組織環(huán)境的構(gòu)成多樣，包括法律制度、文化期待、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等（周雪光，2012：72）；認(rèn)為組織與上述制度規(guī)范的矛盾誘發(fā)了角色困境。組織角色理論尤其強(qiáng)調(diào)組織的發(fā)展取決于組織能否滿(mǎn)足公眾的期待（Miles & Perreault，Jr.，1976）；當(dāng)組織喪失社會(huì)合法性時(shí)則會(huì)導(dǎo)致角色失敗（Meyer & Rowan,1977）。本文借鑒“組織環(huán)境對(duì)組織角色的形塑”和“組織角色困境的表現(xiàn)和緣由”的理論思路，結(jié)合與“公益經(jīng)營(yíng)者”相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象進(jìn)一步闡發(fā)上述理論命題。
（一）組織環(huán)境中的角色形塑機(jī)制
前文已經(jīng)從體制、市場(chǎng)與社會(huì)角度探討了“公益經(jīng)營(yíng)者”凸顯的時(shí)代背景，但要落實(shí)到微觀分析，特別是考察基層政府經(jīng)營(yíng)公益案例，還需要探討體制、市場(chǎng)與社會(huì)環(huán)境形塑經(jīng)營(yíng)者角色的具體機(jī)制。本文從激勵(lì)和約束的角度展開(kāi)分析。
在政府組織環(huán)境下，所謂激勵(lì)即是指給予某一層級(jí)政府資源與收益的預(yù)期，使其具有行為的主動(dòng)性；所謂約束即讓某一層級(jí)政府受到外部環(huán)境的限制，而被動(dòng)訴諸應(yīng)對(duì)策略。二者可用于識(shí)別組織環(huán)境的不同作用機(jī)制。
在基層政府經(jīng)營(yíng)公益的背景下，激勵(lì)機(jī)制主要來(lái)自體制和市場(chǎng)。從體制來(lái)看，主要是各類(lèi)民生項(xiàng)目具有政策激勵(lì)，它促使基層政府努力完成項(xiàng)目任務(wù)，以獲得上級(jí)給予的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)及追加投入。這種激勵(lì)主要表現(xiàn)為從中央到地方各級(jí)政府普遍實(shí)施的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度。從市場(chǎng)來(lái)看，則是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目和城市化建設(shè)項(xiàng)目投入農(nóng)村所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。這類(lèi)激勵(lì)對(duì)基層政府更有意義，因?yàn)樗晌鞘泄ど虡I(yè)企業(yè)或各類(lèi)社會(huì)資本下鄉(xiāng)投資，激發(fā)基層政府迎合政府體制的任務(wù)要求和民眾訴求，推進(jìn)大型公益工程的實(shí)施。
約束機(jī)制則來(lái)自體制和社會(huì)。從體制方面看，在“項(xiàng)目制”實(shí)施的環(huán)境下，民生目標(biāo)的指標(biāo)化設(shè)置和責(zé)任強(qiáng)化是促使基層政府扮演“公益”角色的機(jī)制。其中，各類(lèi)民生目標(biāo)限定了基層政府經(jīng)營(yíng)公益的條條框框，使得后者的實(shí)踐即使有所發(fā)揮，也不至于完全脫離民生項(xiàng)目的目標(biāo)。例如，農(nóng)村危房改造項(xiàng)目就包括了舊房修整、新建房屋的建筑標(biāo)準(zhǔn)以及基礎(chǔ)設(shè)施配套內(nèi)容等一系列基層政府必須完成的硬指標(biāo)。此外，基層政府還經(jīng)常被上級(jí)部門(mén)要求資金“配套”，上級(jí)的任務(wù)加碼等壓力機(jī)制也鎖定在公益角色之中（狄金華，2015）。從社會(huì)來(lái)看，民眾在國(guó)家民生政策的信號(hào)誘導(dǎo)下具有改善生活的期望，而且基層政府經(jīng)營(yíng)公益項(xiàng)目通常會(huì)建立在動(dòng)員民眾參與或征用社會(huì)資產(chǎn)的基礎(chǔ)之上，如此基層政府不僅需要向社會(huì)證明經(jīng)營(yíng)的公益性，還要有效回應(yīng)民眾訴求，以促進(jìn)農(nóng)民增收、生活質(zhì)量的提高作為推進(jìn)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)和方向。
以上不同激勵(lì)和約束機(jī)制的相互擬合，形塑了“公益經(jīng)營(yíng)者”的角色形象。不難看出，如無(wú)體制和市場(chǎng)的激勵(lì)，基層政府很難獲得完成公益任務(wù)的動(dòng)力。特別要注意的是市場(chǎng)激勵(lì)。從基層政府推動(dòng)大型農(nóng)業(yè)工業(yè)產(chǎn)業(yè)園和“農(nóng)民上樓”等公益工程中可見(jiàn)，它們是在享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利的預(yù)期下才會(huì)克服民生項(xiàng)目的壓力和資源約束的。同時(shí)還要強(qiáng)調(diào)體制和社會(huì)約束的重要性，如無(wú)此雙重約束機(jī)制的作用，基層政府就可能演化為專(zhuān)事“謀利”的掠奪者。體制要求和社會(huì)民眾的訴求是影響基層政府經(jīng)營(yíng)的公益角色邊界。上述討論可推演出如下命題：
命題1：基層政府作為“公益經(jīng)營(yíng)者”，是受政府體制、社會(huì)壓力的約束以及政府體制、市場(chǎng)環(huán)境激勵(lì)的結(jié)果。
那么，在政府經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，不同機(jī)制是如何產(chǎn)生影響的？學(xué)界一般單獨(dú)考察激勵(lì)和約束機(jī)制，而較少討論二者在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的交互作用。“公益經(jīng)營(yíng)者”指涉的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象恰可分析此議題。從基層政府推動(dòng)“農(nóng)民上樓”和“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的典型現(xiàn)象中可見(jiàn)，這類(lèi)大型社會(huì)—經(jīng)濟(jì)工程涉及群體多、耗時(shí)久，影響尤為深遠(yuǎn)。基層政府在此類(lèi)工程的經(jīng)營(yíng)中，更可能受到組織環(huán)境的激勵(lì)和約束機(jī)制的交互影響。而且政府經(jīng)營(yíng)并非單純?yōu)榱酥\利，它受到體制與社會(huì)壓力的約束，常常是將經(jīng)營(yíng)作為應(yīng)對(duì)壓力的策略。例如，在推動(dòng)“農(nóng)民上樓”項(xiàng)目中，基層政府盡管受到利益激勵(lì)具有很大的積極性，但其同時(shí)也要應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的任務(wù)要求和農(nóng)民訴求的壓力。從前者看，由于市縣政府將“農(nóng)民上樓”與“增減掛鉤”政策配套實(shí)施以置換建設(shè)用地指標(biāo)，因此常常要求基層政府盡可能多地整合土地資源。從后者看，農(nóng)民在退出宅基地、入住新居的過(guò)程中則向基層政府提出各種訴求。在此情況下，基層政府常常引入外來(lái)企業(yè)參與拆遷還建工程，這就是其以經(jīng)營(yíng)應(yīng)對(duì)體制和社會(huì)壓力的策略。
此外，政府經(jīng)營(yíng)受到較大強(qiáng)度激勵(lì)所產(chǎn)生的行為扭曲還可能強(qiáng)化體制和社會(huì)壓力。我們經(jīng)常可以看到，在上級(jí)政府持續(xù)發(fā)送的激勵(lì)信號(hào)下，基層政府大規(guī)模動(dòng)員轄區(qū)的行政、市場(chǎng)和社會(huì)資源完成任務(wù)，但卻往往脫離了農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，不僅造成資源過(guò)度消耗，而且導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)受挫，引發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)約束下，基層政府唯有想方設(shè)法引入新的市場(chǎng)和政策資源推進(jìn)經(jīng)營(yíng)。例如，在當(dāng)前基層政府大規(guī)模打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)“失敗”案例中，政府大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地、引入外來(lái)企業(yè)使產(chǎn)業(yè)園成型；當(dāng)企業(yè)因虧損退出，基層政府則要面對(duì)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)的追索壓力，唯有引入新的企業(yè)應(yīng)對(duì)社會(huì)壓力（荀麗麗、盛智明，2007；王海娟，2016）。綜上，本文推演出另一命題：
命題2：市場(chǎng)和體制激勵(lì)驅(qū)動(dòng)基層政府從事經(jīng)營(yíng)。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，政府遭遇體制、社會(huì)的壓力。當(dāng)激勵(lì)機(jī)制誘發(fā)政府行為扭曲時(shí)，約束機(jī)制也會(huì)被連帶強(qiáng)化，基層政府是以經(jīng)營(yíng)作為應(yīng)對(duì)壓力的策略。
（二）角色困境的誘發(fā)機(jī)制：政府經(jīng)營(yíng)的“權(quán)責(zé)失調(diào)”
根據(jù)組織角色理論，組織角色與外部環(huán)境的沖突導(dǎo)致角色困境。基層政府的角色困境表現(xiàn)為在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中常常會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突，違背了國(guó)家與社會(huì)對(duì)它的期待。學(xué)界一般認(rèn)為基層政府謀利是導(dǎo)致社會(huì)沖突發(fā)生的因素（張靜，2007；趙樹(shù)凱，2006）。這種觀點(diǎn)沒(méi)能深入分析引發(fā)沖突的內(nèi)在機(jī)制。本文則以“權(quán)責(zé)失調(diào)”概念來(lái)分析基層政府的角色困境——它在經(jīng)營(yíng)中為什么會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突。本文更關(guān)心政府在行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力時(shí)是否具有承擔(dān)相應(yīng)社會(huì)責(zé)任的能力，并提出社會(huì)沖突的發(fā)生和調(diào)而不解恰恰與政府缺乏履行社會(huì)責(zé)任的能力相關(guān)。本文將這種權(quán)力行使與責(zé)任履行不相匹配的狀況稱(chēng)為“權(quán)責(zé)失調(diào)”。
首先是權(quán)力與責(zé)任的概念界定。所謂權(quán)力，即政府實(shí)施自身意志的能力，責(zé)任則指政府需要負(fù)擔(dān)的義務(wù)（格姆雷、巴拉，2007；史普原，2016）。政府的權(quán)力實(shí)施與責(zé)任履行是否契合一直是學(xué)界關(guān)心的重點(diǎn)。其中，“權(quán)責(zé)一致”是衡量二者匹配性的理想類(lèi)型。在此情況下，權(quán)力是政府履行責(zé)任的基本手段，政府依據(jù)所承擔(dān)的責(zé)任來(lái)圈劃其實(shí)施權(quán)力的邊界（麻寶斌、郭蕊，2011）。但在現(xiàn)實(shí)中，政府權(quán)責(zé)的不匹配卻是普遍存在的。政府可能濫用公共權(quán)力，而履行責(zé)任的效果則與權(quán)力實(shí)施不相匹配。政府越是過(guò)度使用權(quán)力，就越可能內(nèi)生出政府履責(zé)能力無(wú)法匹配的問(wèn)題（樊佩佩、曾盛紅，2014）。
其次，在基層政府扮演“公益經(jīng)營(yíng)者”的過(guò)程中，權(quán)責(zé)失調(diào)即基層政府擁有經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的權(quán)威和能力，但卻缺乏履行社會(huì)責(zé)任的能力，尤其缺乏回應(yīng)民眾訴求以及治理因經(jīng)營(yíng)衍生的社會(huì)糾紛的能力，進(jìn)而導(dǎo)致沖突頻發(fā)。以征地拆遷為例，基層政府壟斷土地開(kāi)發(fā)權(quán)，能夠自主地推進(jìn)征地和拆遷，但在面對(duì)民眾訴求時(shí)往往會(huì)陷入眾口難調(diào)的困境，這成為引發(fā)一些社會(huì)糾紛的導(dǎo)火索。政府越是使用權(quán)力擴(kuò)大征地范圍，就越面臨更大的安置壓力，也就越可能因無(wú)力滿(mǎn)足民眾訴求、無(wú)力協(xié)調(diào)社會(huì)糾紛而引發(fā)更為激烈的沖突。其中，基層政府之所以在民意回應(yīng)和糾紛治理方面能力不足，不僅源自資源不足與政府組織不能有效激勵(lì)官員履責(zé)（倪星、王銳，2017），更重要的是，權(quán)力經(jīng)營(yíng)連帶誘發(fā)了政府責(zé)任負(fù)荷的增長(zhǎng)，凸顯了政府履責(zé)能力的缺陷，進(jìn)而導(dǎo)致政府越是推進(jìn)經(jīng)營(yíng)，就越無(wú)力承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。在此意義上說(shuō)，基層政府只有克制權(quán)力使用的邊界，才可能規(guī)避履責(zé)能力不足所引發(fā)的社會(huì)沖突。
然而，為什么基層政府很難規(guī)避權(quán)力過(guò)度使用造成的問(wèn)題呢？這即與形塑“公益經(jīng)營(yíng)者”的強(qiáng)激勵(lì)環(huán)境相關(guān)。一方面，體制和市場(chǎng)的激勵(lì)意味著政府經(jīng)營(yíng)能獲得可觀的收益，但收益的實(shí)現(xiàn)則需要基層政府盡可能動(dòng)員市場(chǎng)和社會(huì)資源。往往是經(jīng)營(yíng)規(guī)模的體量越大，資源越集中，政府可獲得的資源收益就越多。另一方面，要完成大規(guī)模動(dòng)員市場(chǎng)和社會(huì)資源的工作，非政府的權(quán)力動(dòng)員無(wú)以完成。因此，基層政府很容易形成權(quán)力主導(dǎo)的制度思維。在近年來(lái)“撤村并居”、“農(nóng)民上樓”等大型社會(huì)—經(jīng)濟(jì)工程中，基層政府不僅將權(quán)力觸角深入農(nóng)村社會(huì)以獲取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種資源——農(nóng)民的宅基地、住房、承包地，等等，而且包攬了重建新社區(qū)、安置農(nóng)戶(hù)等社會(huì)責(zé)任。這種權(quán)力運(yùn)作自然導(dǎo)致政府責(zé)任負(fù)荷的成倍增長(zhǎng)。農(nóng)民在“上樓”過(guò)程中向基層政府提出各種訴求，甚至在入住新居后仍要求政府解決生活問(wèn)題。在此情況下，基層政府自然缺乏回應(yīng)人們各種訴求的能力，而民眾的抗議乃至更為激進(jìn)的行動(dòng)就可能由此衍生（王春光，2013；周飛舟、王紹琛，2015）。如上可見(jiàn)，“公益經(jīng)營(yíng)者”的組織環(huán)境內(nèi)生著誘發(fā)社會(huì)沖突的因素，權(quán)責(zé)失調(diào)是連接組織環(huán)境和沖突發(fā)生的“中介機(jī)制”。其中，政府經(jīng)營(yíng)越是受到強(qiáng)激勵(lì)環(huán)境的作用，就越可能引發(fā)權(quán)責(zé)失調(diào)，從而面臨大規(guī)模糾紛和沖突的考驗(yàn)。綜上，我們可推演出如下命題：
命題3：基層政府經(jīng)營(yíng)引發(fā)的權(quán)責(zé)失調(diào)是社會(huì)沖突頻發(fā)的緣由，這也使得基層政府遭遇“公益者”與“經(jīng)營(yíng)者”不相匹配的角色困境。
上述分析命題是本文沿著組織角色理論的思路，結(jié)合基層政府“經(jīng)營(yíng)公益”的現(xiàn)象推演所得。不過(guò)，此類(lèi)經(jīng)驗(yàn)研究并未在“公益經(jīng)營(yíng)者”的組織視角下展開(kāi)，亦沒(méi)有對(duì)“公益經(jīng)營(yíng)者”的角色困境進(jìn)行闡釋?zhuān)艺?jīng)營(yíng)誘發(fā)社會(huì)沖突的過(guò)程沒(méi)有得到案例呈現(xiàn)。所以要有效闡明分析命題的實(shí)證意義，還需結(jié)合典型案例。本文將通過(guò)南嶺管理區(qū)危房改造的案例，分析基層政府是在怎樣的組織環(huán)境下被塑造為“公益經(jīng)營(yíng)者”以及面臨的角色困境。
四、南嶺管理區(qū)危房改造案例分析
南嶺管理區(qū)是由國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)改制而來(lái)。2000年湖北省政府啟動(dòng)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)改制，南嶺農(nóng)場(chǎng)改為管理區(qū)，歸楚華市管轄。改制保留了國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的行政架構(gòu)，管理區(qū)與農(nóng)場(chǎng)兩個(gè)機(jī)構(gòu)一套人馬，形成管理區(qū)/總場(chǎng)—辦事處/農(nóng)業(yè)分場(chǎng)的分級(jí)建制。2011年，國(guó)家農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局啟動(dòng)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)危房改造。2011-2017年，南嶺管理區(qū)總計(jì)獲得約1.5億元財(cái)政投資，項(xiàng)目資金按每戶(hù)居民1個(gè)指標(biāo)分配，每個(gè)指標(biāo)包括1.5萬(wàn)元住房改造補(bǔ)貼和約1200元配套基礎(chǔ)設(shè)施資金（主要用于道路、水電、綠化等）。截至2014年底，南嶺管理區(qū)獲得的指標(biāo)共計(jì)6130個(gè)，獲得財(cái)政投資約1億元。
在危房改造中，基層政府具備成為“公益經(jīng)營(yíng)者”的要素：既受到經(jīng)濟(jì)與政策激勵(lì)，也受到完成體制任務(wù)以及回應(yīng)社會(huì)訴求的約束。南嶺管理區(qū)雖與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在建制設(shè)置上的不同，但二者在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上卻是相似的，而且管理區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)均面臨發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以及推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的任務(wù)環(huán)境，這就使得對(duì)南嶺的觀察也能延伸到一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)。筆者作為南嶺管理區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)管理局（簡(jiǎn)稱(chēng)城建局）的兼職工作人員，從2014年10月到2015年6月，對(duì)當(dāng)?shù)氐奈７扛脑爝M(jìn)行了7個(gè)多月的調(diào)研，之后還數(shù)次回訪(fǎng)補(bǔ)充資料。為確保觀察的準(zhǔn)確性，本研究還運(yùn)用了政府文件、訪(fǎng)談?dòng)涗浥c田野日記等資料。
（一）組織環(huán)境與項(xiàng)目運(yùn)作
近年來(lái)國(guó)家高度重視危房改造（也稱(chēng)“棚戶(hù)區(qū)改造”）項(xiàng)目，其下?lián)艿礁鞯氐闹笜?biāo)逐年遞增（2013-2015年的指標(biāo)分別為304萬(wàn)、470萬(wàn)、580萬(wàn)）（參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳，2014；國(guó)務(wù)院，2015）。項(xiàng)目通過(guò)對(duì)指標(biāo)層層分解、硬化考核的方式強(qiáng)化各級(jí)政府的責(zé)任。南嶺管理區(qū)也面臨項(xiàng)目管理部門(mén)——湖北省農(nóng)墾事業(yè)局（簡(jiǎn)稱(chēng)“省農(nóng)墾局”）的直接壓力。省農(nóng)墾局在多層級(jí)行政關(guān)系下管理項(xiàng)目，在項(xiàng)目從省農(nóng)墾局到市農(nóng)墾局，再到基層政府的“發(fā)包-接包”過(guò)程中，信息不對(duì)稱(chēng)以及下級(jí)與基層政府可能存在的“共謀”是省農(nóng)墾局面臨的主要問(wèn)題。為此，省農(nóng)墾局在項(xiàng)目管理中實(shí)施了年中檢查和年底驗(yàn)收制。田野觀察顯示，驗(yàn)收工作組將《驗(yàn)收評(píng)分表》中規(guī)定的“集中新建小區(qū)、配套基礎(chǔ)設(shè)施、完成計(jì)劃任務(wù)、工作竣工驗(yàn)收”等內(nèi)容作為考核的硬指標(biāo)。工作組還對(duì)項(xiàng)目任務(wù)加碼，要求南嶺管理區(qū)將危房改造與土地整治、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、工業(yè)園建設(shè)捆綁實(shí)施，形成工作亮點(diǎn)。上述任務(wù)績(jī)效還成為各基層農(nóng)場(chǎng)評(píng)優(yōu)評(píng)先及獲得其他項(xiàng)目投資的依據(jù)。在南嶺沒(méi)有按時(shí)完成指標(biāo)時(shí)，省農(nóng)墾局會(huì)通過(guò)電話(huà)談話(huà)、現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)責(zé)、開(kāi)會(huì)批評(píng)等方式向南嶺管理區(qū)領(lǐng)導(dǎo)施加壓力。由于省農(nóng)墾局掌握著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、土地整治、國(guó)有貧困農(nóng)場(chǎng)財(cái)政扶貧、小型公益事業(yè)補(bǔ)助等項(xiàng)目資金的管理權(quán)，因此對(duì)基層農(nóng)場(chǎng)仍具有權(quán)威影響力。據(jù)稱(chēng)楚華市ZJ農(nóng)場(chǎng)就因?yàn)闆](méi)有完成2013年危房改造指標(biāo)，不但被省農(nóng)墾局通報(bào)批評(píng)，而且被扣減了2014年其他項(xiàng)目資金。故對(duì)于省里下達(dá)的任務(wù)，南嶺領(lǐng)導(dǎo)不敢怠慢。
2011年湖北省政府把危房改造納入保障性住房建設(shè)范圍，并與省內(nèi)各市級(jí)政府簽訂責(zé)任書(shū)。楚華市政府則以“完成下達(dá)的中央農(nóng)村危房改造指標(biāo)任務(wù)”來(lái)考核南嶺管理區(qū)。市審計(jì)局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、住建局、國(guó)土局定期檢查督辦。如此，與項(xiàng)目相關(guān)的各種指令正式經(jīng)由“條塊”下達(dá)到南嶺管理區(qū)。在資源和權(quán)力劣勢(shì)下，管理區(qū)不得不迎合上級(jí)提出的各種要求，同時(shí)也承受著巨大壓力。
基層政府也面臨著同樣巨大的社會(huì)壓力。2000年南嶺農(nóng)場(chǎng)對(duì)下屬十多個(gè)工商企業(yè)進(jìn)行改制，但缺乏落實(shí)職工生活安置的資源。2000余名職工下崗后生活困難，他們?cè)诩?zhèn)的住房逐漸破敗。危房改造政策啟動(dòng)后，這些欠賬一下被激活，群眾有了充足的理由要求政府履行多年未盡的義務(wù)。國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)體制下管理區(qū)對(duì)職工的庇護(hù)責(zé)任以及改制后前者對(duì)后者的補(bǔ)償責(zé)任，便是職工向管理區(qū)提出訴求的道義依據(jù)：“我們也是農(nóng)場(chǎng)的人，當(dāng)年搞建設(shè)把身體搞垮了。廠(chǎng)子倒了之后農(nóng)場(chǎng)就不管了。好不容易等到國(guó)家搞危房改造，你說(shuō)農(nóng)場(chǎng)該不該管我們？”(WXE，20150323)他們或要求政府解決居住區(qū)排水、排污以及道路失修問(wèn)題，或要求政府建新房，甚至希望以此獲利。可見(jiàn)，當(dāng)民眾改善生活境遇的希望長(zhǎng)期壓抑無(wú)從疏解時(shí)，他們的訴求就可能因民生政策的落地而演變?yōu)椤昂榱鳌薄＿@也是導(dǎo)致政府民生壓力加重的社會(huì)因素。
管理區(qū)僅憑項(xiàng)目資金不足以完成上級(jí)和民眾對(duì)于危房改造的訴求，而且也很難自行解決資金缺口。據(jù)2014年財(cái)務(wù)報(bào)告，管理區(qū)可支配年收入共計(jì)2266.04萬(wàn)元，而管理費(fèi)用支出就達(dá)到1769.8萬(wàn)元，約占可支配收入的78%。南嶺還負(fù)債49924.69萬(wàn)元，其中有29803.34萬(wàn)元是市政府給南嶺建設(shè)“中原家具產(chǎn)業(yè)園”的借款，市政府要求南嶺從2012年開(kāi)始分五年償還，否則將扣除撥付給南嶺的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。總之，管理區(qū)的財(cái)政狀況讓其無(wú)法有效投入項(xiàng)目建設(shè)。
危房改造項(xiàng)目還具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。近年來(lái)楚華市城市化建設(shè)重心的南移，尤其是2010年中原家具產(chǎn)業(yè)園在南嶺啟動(dòng)，給管理區(qū)帶來(lái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)遇。中原家具產(chǎn)業(yè)園是湖北省承接的東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重點(diǎn)項(xiàng)目，占地3萬(wàn)畝，被規(guī)劃為集家具制造、營(yíng)銷(xiāo)為一體的產(chǎn)業(yè)基地。在此項(xiàng)目的導(dǎo)引下，管理區(qū)以“產(chǎn)城融合”思路將集鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)與家具園建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃，其要旨在于政府對(duì)人口、土地、產(chǎn)業(yè)、交通以及其他基礎(chǔ)設(shè)施的重新布局，以使人口和資源在一定范圍內(nèi)集中，產(chǎn)生規(guī)模效益（李強(qiáng)等，2012）。危房改造項(xiàng)目之所以具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，是因?yàn)樗『每杀徽糜谕苿?dòng)集鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)。此外，基層政府面臨的資源約束也決定了危房改造項(xiàng)目的激勵(lì)意義。管理區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需的政策資源——項(xiàng)目資金、土地指標(biāo)等均受到上級(jí)的約束，尤其表現(xiàn)在市政府對(duì)南嶺集鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)的政策限制。在“經(jīng)營(yíng)城市”的邏輯下，市政府多將資金和政策投入到效益更顯著的城市化項(xiàng)目中。而處于城鄉(xiāng)交接地帶的南嶺還不具備那樣的地緣優(yōu)勢(shì)。危房改造項(xiàng)目就如同雪中送炭，成為基層政府在資源不足條件下的政策杠桿。
上述組織環(huán)境形塑了基層政府的項(xiàng)目運(yùn)作行為。首先，為完成體制任務(wù)并迎合社會(huì)民眾的訴求，基層政府會(huì)選擇動(dòng)員市場(chǎng)資源的應(yīng)對(duì)策略。南嶺管理區(qū)引入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與集鎮(zhèn)的危房改造，幫助企業(yè)辦理土地使用許可、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估等手續(xù)。企業(yè)負(fù)責(zé)舊房拆遷與還建房建設(shè)，職工則獲得120平方米左右的單元住宅。政商合作模式取得了可觀的社會(huì)效益。數(shù)千戶(hù)居民（包括1000多戶(hù)下崗職工）從破敗的舊房搬進(jìn)寬敞的新房，切實(shí)享受到危房改造的實(shí)惠。同時(shí)市場(chǎng)資源也提高了基層政府完成任務(wù)的效率和質(zhì)量。不僅任務(wù)指標(biāo)足額完成，而且南嶺的工作模式也得到上級(jí)認(rèn)可。省農(nóng)墾局將南嶺危房改造作為宣傳樣板。楚華市住建局則將集鎮(zhèn)的DHC小區(qū)、CTHY小區(qū)評(píng)為市保障房建設(shè)示范小區(qū)。
在項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益激勵(lì)下，基層政府借危房改造推動(dòng)集鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)。首先，借項(xiàng)目合法性突破集鎮(zhèn)的土地開(kāi)發(fā)限制。《市人民政府關(guān)于加強(qiáng)全市集鎮(zhèn)土地利用管理的意見(jiàn)》（楚政發(fā)〔2011〕9號(hào)）明確提出，“集鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)性用地必須走招拍掛程序”，基層政府將所得的土地出讓金上繳給市政府后，市政府再按一定比例返還。南嶺管理區(qū)為獲得優(yōu)惠的招商政策，借危房改造土地?zé)o償劃撥的規(guī)定與市政府討價(jià)還價(jià)，同時(shí)允許企業(yè)在未取得用地許可的情況下開(kāi)工建設(shè)。當(dāng)市國(guó)土、規(guī)劃部門(mén)下來(lái)查辦企業(yè)違規(guī)開(kāi)發(fā)時(shí)，管理區(qū)表面上應(yīng)從，背后卻不去治理，使得上級(jí)的督查失效。管理區(qū)還向市政府提出如果不解決用地問(wèn)題，那么“數(shù)千戶(hù)職工就辦不了土地證、房產(chǎn)證，他們?yōu)榱饲猩砝妫厝粫?huì)聚眾上訪(fǎng)、纏訪(fǎng)，企業(yè)也可能退出危房改造，引發(fā)新的社會(huì)矛盾”（工作文件，20150520），這使得市政府不敢貿(mào)然處理危改小區(qū)的違規(guī)開(kāi)發(fā)問(wèn)題。其次，基層政府借危房改造打造集鎮(zhèn)的房地產(chǎn)業(yè)。政府著重打造住宅、商業(yè)地產(chǎn)，將項(xiàng)目集中布局于集鎮(zhèn)中心區(qū)域，還利用危房改造基礎(chǔ)設(shè)施配套資金修建道路、休閑廣場(chǎng)以及綠化等，以改善房地產(chǎn)投資環(huán)境。得益于危房改造帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，片區(qū)的土地價(jià)值也被激活。2012-2014年，集鎮(zhèn)有三宗商業(yè)服務(wù)業(yè)用地和一宗工業(yè)用地通過(guò)“招拍掛”出讓?zhuān)恋爻鲎屖杖脒_(dá)到1218.2萬(wàn)元，大批存量土地也進(jìn)入出讓日程。這樣的運(yùn)作與城市開(kāi)發(fā)模式類(lèi)似，即政府整合特定區(qū)域內(nèi)的土地資源，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚和市場(chǎng)消費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域的效益最大化（Hsing，2010：104-113）。
上述現(xiàn)象驗(yàn)證了本文對(duì)“公益經(jīng)營(yíng)者”的角色定義，即“將資源投入到與公共利益相關(guān)的大型經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為者”。實(shí)際上，政府將民生項(xiàng)目用于經(jīng)營(yíng)行為的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。學(xué)界認(rèn)為政府具有謀利動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致民生項(xiàng)目的執(zhí)行扭曲（荀麗麗、包智明，2007；黃宗智等，2014）。不過(guò)本案例研究卻表明：政府并非只有單一的謀利取向，而是具有多重目標(biāo)取向——即追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治效益。由此，基層政府不僅提高了民生項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量，而且實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的溢出效應(yīng)。可見(jiàn)，政府謀利動(dòng)機(jī)不足以解釋其將民生項(xiàng)目用于經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象。同一類(lèi)政府行為現(xiàn)象的反復(fù)出現(xiàn)，是特定政府角色誘發(fā)的結(jié)果，表明其背后存在著穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和塑造環(huán)境。如何從組織環(huán)境中分析“公益經(jīng)營(yíng)者”的形塑機(jī)制是有待回答的問(wèn)題。
（二）“公益經(jīng)營(yíng)者”的角色形塑
1.體制任務(wù)、社會(huì)訴求的約束與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的強(qiáng)化
在權(quán)威體制下，完成任務(wù)是政府行為的首要邏輯。下級(jí)政府行為績(jī)效必須符合上級(jí)政府的任務(wù)要求，否則就可能遭遇上級(jí)在人事任命與資源分配方面的責(zé)罰（周雪光，2017：241-243）。由此，基層政府必須遵從危房改造的“公益”目標(biāo)導(dǎo)向，并受到項(xiàng)目嵌入的體制邏輯的影響。具體來(lái)看，危房改造不同于一般的社會(huì)政策，它是國(guó)家階段性發(fā)起的社會(huì)工程。由于時(shí)間短，這種社會(huì)工程具有更高的績(jī)效要求，它給各級(jí)政府的任務(wù)壓力也比一般政策繁重。當(dāng)危房改造由壓力型體制層層推進(jìn)，并通過(guò)指標(biāo)體系量化任務(wù)績(jī)效時(shí)，各級(jí)政府即承擔(dān)著相應(yīng)的指標(biāo)任務(wù)，并受到嚴(yán)格的責(zé)罰機(jī)制的約束。其中責(zé)任連帶的意義尤為凸顯，基層政府的績(jī)效決定著上級(jí)政府部門(mén)的績(jī)效，二者可能“一榮俱榮，一損俱損”。基層政府受到強(qiáng)大約束，它既不能偏離項(xiàng)目的公益目標(biāo)，也不能擅自削減指標(biāo)任務(wù)或者在執(zhí)行績(jī)效上敷衍了事。體制任務(wù)的目標(biāo)導(dǎo)向與責(zé)任連帶下的壓力運(yùn)作，就在上述邏輯下將基層政府鎖定在“公益”角色的“舞臺(tái)”之上。
民眾的訴求表達(dá)則進(jìn)一步強(qiáng)化了基層政府的“公益”角色。從理論上講，盡管回應(yīng)民眾訴求是基層政府“公益”角色的要求，但政府認(rèn)定的公共利益與民眾的利益表達(dá)存在張力，政府常常將個(gè)別化的訴求表達(dá)排除出它所認(rèn)可的公共利益之外。如在征地拆遷中，政府不僅對(duì)“釘子戶(hù)”的訴求不予認(rèn)可，而且會(huì)以“公益”合法性迫使不合作者讓步（Deng, 2017）。在本案例中，南嶺下崗職工的訴求表達(dá)之所以強(qiáng)化了政府的“公益者”角色，是因?yàn)樗麄儾粌H將訴求表達(dá)安置于“集體利益”的合法框架內(nèi)（如XX廠(chǎng)的職工集體安置問(wèn)題），而且以如下策略有效證明了訴求的正當(dāng)性：第一，職工將生活困難與農(nóng)場(chǎng)的“庇護(hù)”責(zé)任相互綁定。諸如“我們?yōu)檗r(nóng)場(chǎng)貢獻(xiàn)了一輩子，現(xiàn)在我們老了，農(nóng)場(chǎng)也該管我們”等說(shuō)法大大夯實(shí)了職工訴求的道義基礎(chǔ)。南嶺農(nóng)場(chǎng)雖然已經(jīng)改制為管理區(qū)，但農(nóng)場(chǎng)體制下的官民類(lèi)似于“父子”的擬家庭關(guān)系（吳毅，2007：545）在新的情境下仍被人們所強(qiáng)化。基于這種社會(huì)文化的約束，南嶺官員不能回避社會(huì)責(zé)任，尤其在危房改造中，他們確已擁有了解決民生問(wèn)題的資源和條件。第二，職工通過(guò)引出改制安置的歷史遺留問(wèn)題給基層政府進(jìn)一步施加壓力。由于職工確實(shí)未獲得政策規(guī)定的安置待遇，他們自然表現(xiàn)得“理直氣壯”——“農(nóng)場(chǎng)既然沒(méi)有解決我們的安置問(wèn)題，就應(yīng)該用危房改造政策給我們補(bǔ)償”（WCH,20150303）。而且近年來(lái)職工已經(jīng)因下崗安置問(wèn)題多次上訪(fǎng)，如果政府不能妥善解決下崗職工在危房改造中的訴求，那他們長(zhǎng)期積聚的不滿(mǎn)很可能會(huì)爆發(fā)。在此情境下，基層政府很難推脫解決職工安置問(wèn)題的責(zé)任。
當(dāng)基層政府的公益角色被體制與社會(huì)鎖定，它所受到的資源約束則是推動(dòng)政府經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力因素。本案例中省農(nóng)墾局和楚華市政府均承諾給南嶺進(jìn)行財(cái)力“配套”，但并未在危房改造啟動(dòng)時(shí)兌現(xiàn)，這讓管理區(qū)面臨極大的資金壓力。此時(shí)基層政府唯有借助市場(chǎng)資源，即動(dòng)員企業(yè)參與危房改造才能克服資源約束。政府以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)利潤(rùn)來(lái)激勵(lì)企業(yè)承擔(dān)政府的政策任務(wù)。當(dāng)激勵(lì)足夠動(dòng)員企業(yè)參與的積極性，基層政府也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)者角色，得以享有企業(yè)從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)所帶動(dòng)的建筑業(yè)、工商業(yè)發(fā)展等一系列經(jīng)濟(jì)紅利。項(xiàng)目的激勵(lì)進(jìn)而顯著推動(dòng)了政府經(jīng)營(yíng)。此外，項(xiàng)目激勵(lì)的表現(xiàn)還在于它給參與危房改造的政府官員提供了利益。一些官員的親戚直接承包了集鎮(zhèn)危房改造工程，官員與商人也存在不同形式的利益交換。綜上，“基層政府作為‘公益經(jīng)營(yíng)者’，是受到政府體制、社會(huì)壓力的約束以及政府體制、市場(chǎng)環(huán)境激勵(lì)的結(jié)果”這一分析命題就具有精當(dāng)?shù)膶?shí)證意義。
2.激勵(lì)與約束機(jī)制的連帶作用
本文第二個(gè)分析命題強(qiáng)調(diào)：在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中遭遇體制、社會(huì)的壓力，尤其當(dāng)激勵(lì)機(jī)制誘發(fā)其行為的扭曲時(shí)，體制、社會(huì)壓力的約束也會(huì)被連帶強(qiáng)化，基層政府是以經(jīng)營(yíng)作為應(yīng)對(duì)壓力的策略。在南嶺危房改造的發(fā)展過(guò)程中，上述邏輯表現(xiàn)得尤為明顯。
首先，項(xiàng)目激勵(lì)誘發(fā)了基層政府的積極性，乃至造成了以后的過(guò)度開(kāi)發(fā)。危房改造啟動(dòng)初期，可觀的項(xiàng)目投資以及“危改帶開(kāi)發(fā)”對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地升值的激勵(lì)促使南嶺管理區(qū)積極招商引資，并對(duì)集鎮(zhèn)進(jìn)行整體連片開(kāi)發(fā)，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與土地增值的紅利。不過(guò)，這種激勵(lì)強(qiáng)化的經(jīng)營(yíng)模式是建立在兼容體制和社會(huì)訴求的基礎(chǔ)之上。由此，在危房改造啟動(dòng)之初，“試點(diǎn)”項(xiàng)目對(duì)于“公益”和“經(jīng)營(yíng)”目標(biāo)的成功實(shí)踐，成為后來(lái)政府大規(guī)模推進(jìn)開(kāi)發(fā)的動(dòng)力。我們可從2011年DTSS小區(qū)和DHC小區(qū)的啟動(dòng)中發(fā)現(xiàn)上述邏輯。這兩個(gè)小區(qū)原來(lái)是糖廠(chǎng)和棉紡廠(chǎng)職工宿舍區(qū)。2010年，上級(jí)通知南嶺做好危房改造的前期準(zhǔn)備，管理區(qū)決定先以這兩個(gè)小區(qū)作“試點(diǎn)”。項(xiàng)目推進(jìn)十分順利，2012年共計(jì)有432戶(hù)職工如期搬進(jìn)新房，且開(kāi)發(fā)的商品房不到半年就幾乎售完。一時(shí)間，其他工廠(chǎng)下崗職工紛紛要求參與還建。他們以訴苦策略營(yíng)造訴求的道義性，還以“糖廠(chǎng)職工都拿到那么高的安置費(fèi)了，憑什么讓他們先搞而不給我們搞（改造）”為由向管理區(qū)施壓。與此同時(shí)，DTSS小區(qū)等項(xiàng)目為政府提供了成功經(jīng)驗(yàn)，這種可兼顧經(jīng)營(yíng)和公益效益的運(yùn)作模式進(jìn)而被推廣。從2012年開(kāi)始，管理區(qū)開(kāi)始大規(guī)模推進(jìn)集鎮(zhèn)下崗職工宿舍區(qū)的危房改造，甚至將許多不符合危房改造政策規(guī)定的居民區(qū)也納入開(kāi)發(fā)，以在不斷擴(kuò)展危房改造惠及面的同時(shí)，最大限度地實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)效益。這是經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和社會(huì)約束不斷強(qiáng)化下的政府開(kāi)發(fā)過(guò)程。一方面開(kāi)發(fā)商的積極參與使政府得以因勢(shì)利導(dǎo)，不斷推進(jìn)開(kāi)發(fā)范圍；另一方面各廠(chǎng)職工的爭(zhēng)先恐后也迫使政府不得不將他們的訴求納入改造日程。結(jié)果，一個(gè)接一個(gè)的項(xiàng)目在集鎮(zhèn)動(dòng)工，一時(shí)間呈現(xiàn)“到處冒煙”的盛況。
以上案例研究表明，當(dāng)市場(chǎng)資源充足時(shí)，基層政府會(huì)以“公益”名義獲取經(jīng)營(yíng)收益，同時(shí)也將經(jīng)營(yíng)收益反哺到“公益”。這是具有合理意義的行為選擇。然而問(wèn)題在于，在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和社會(huì)壓力的雙重強(qiáng)化下，基層政府缺乏覺(jué)察市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的敏感性。其表現(xiàn)就是房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸飽和，而政府卻仍在不斷推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，以至于到2013年，進(jìn)入市場(chǎng)的危房改造項(xiàng)目達(dá)到了13個(gè)之多，數(shù)千套商品房庫(kù)存很難在短期內(nèi)消化。2013年下半年，市場(chǎng)出現(xiàn)分化，幾個(gè)地段好的項(xiàng)目仍保持著不錯(cuò)的銷(xiāo)量，但其他區(qū)位一般的項(xiàng)目則銷(xiāo)量欠佳。2014年春節(jié)，各大樓盤(pán)普遍銷(xiāo)量不佳，“之前春節(jié)期間房子一直好賣(mài)，外出打工的年輕人回來(lái)看一兩次就交錢(qián)訂房了。可今年我們才賣(mài)了5套房，都抵不上春節(jié)應(yīng)酬的開(kāi)銷(xiāo)，其他小區(qū)的房子也不好賣(mài)”（XMR，DH小區(qū)開(kāi)發(fā)商，20141102）。不到兩年時(shí)間，南嶺房地產(chǎn)市場(chǎng)即由熱轉(zhuǎn)冷。這正是政府在激勵(lì)扭曲下過(guò)度開(kāi)發(fā)的必然后果。
激勵(lì)扭曲給基層政府帶來(lái)了壓力，基層政府則是將經(jīng)營(yíng)作為應(yīng)對(duì)體制、社會(huì)壓力的策略。社會(huì)壓力表現(xiàn)為過(guò)度開(kāi)發(fā)導(dǎo)致政府要承擔(dān)數(shù)千戶(hù)職工的安置責(zé)任。當(dāng)市場(chǎng)資源逐漸被透支，這種壓力愈加凸顯。尤其是2014年下半年有兩個(gè)項(xiàng)目因開(kāi)發(fā)商撤資停工，給政府留下了棘手的“爛攤子”。如2014年10月BXJ小區(qū)（物資公司職工宿舍區(qū)）的開(kāi)發(fā)商撤資退出，即造成100多戶(hù)群眾的安置問(wèn)題無(wú)從解決，群眾轉(zhuǎn)而向管理區(qū)施壓，一時(shí)間使得南嶺管理區(qū)的官員無(wú)從應(yīng)對(duì)。此外，原本規(guī)劃中的項(xiàng)目因沒(méi)有開(kāi)發(fā)商愿意投資而擱置，還未能參與改造的職工便向政府表達(dá)不滿(mǎn)。從體制壓力看，當(dāng)企業(yè)不再具有開(kāi)發(fā)的積極性，上級(jí)政府每年給管理區(qū)分配的1000多個(gè)危房改造指標(biāo)就成為嚴(yán)重的“政策性負(fù)擔(dān)”。之前開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目因企業(yè)不再積極推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展而遲遲沒(méi)有竣工，這使管理區(qū)頻頻遭遇上級(jí)督查。此外，市政府要求南嶺管理區(qū)盡快解決群眾的上訪(fǎng)問(wèn)題也讓管理區(qū)領(lǐng)導(dǎo)“如坐針氈”。不難想見(jiàn)，此時(shí)基層政府若退出經(jīng)營(yíng)，就無(wú)力解決因開(kāi)發(fā)停滯而受影響的動(dòng)遷職工的安置問(wèn)題，也無(wú)力承擔(dān)“爛尾”工程衍生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)后果，更面臨上級(jí)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。
正是在上述約束下，經(jīng)營(yíng)演變?yōu)榛鶎诱畱?yīng)對(duì)體制、社會(huì)壓力的策略。2014年以來(lái)，管理區(qū)多次動(dòng)員開(kāi)發(fā)商參與集鎮(zhèn)剩余地塊的改造，以滿(mǎn)足貧困職工的訴求。政府以集鎮(zhèn)中心地塊的開(kāi)發(fā)權(quán)等為條件，同時(shí)給予開(kāi)發(fā)商基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。城建局局長(zhǎng)甚至將承建DH小區(qū)的開(kāi)發(fā)商所墊付的100多萬(wàn)元保證金挪用于停工小區(qū)的建設(shè)。2016年市政府出臺(tái)房地產(chǎn)“去庫(kù)存”政策，給購(gòu)房者補(bǔ)貼和貸款等優(yōu)惠，為南嶺房地產(chǎn)市場(chǎng)注入了動(dòng)力，基層政府借用市場(chǎng)轉(zhuǎn)好的機(jī)遇，動(dòng)員J市某企業(yè)接手了一度停工的BXJ小區(qū)項(xiàng)目。2017年10月，管理區(qū)則說(shuō)服南嶺本地的建筑商CJH等人合作承建了XF小區(qū)二期項(xiàng)目，用于安置多次上訪(fǎng)的磚瓦廠(chǎng)職工。總之，在危房改造后期，基層政府試圖借用市場(chǎng)和政策資源以應(yīng)對(duì)民眾和上級(jí)的壓力。這種資源動(dòng)員盡管也可視作“經(jīng)營(yíng)”，但與一般追求利益的經(jīng)營(yíng)行為已然不同。從目前來(lái)看，只要危房改造的政策能量沒(méi)有耗盡，政府的“公益經(jīng)營(yíng)者”角色邏輯就仍將延續(xù)，它以“經(jīng)營(yíng)”應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和壓力的策略模式也將繼續(xù)演化。
（三）角色困境
由危房改造所引發(fā)的社會(huì)沖突就是基層政府陷入角色困境的表現(xiàn)。政府集“經(jīng)營(yíng)者”與“公益者”于一身，但在公益者角色扮演中表現(xiàn)欠佳，政府也因此承受著社會(huì)沖突帶來(lái)的后果。這顯然無(wú)法用政府追求利益最大化的思路來(lái)解釋沖突的發(fā)生機(jī)制，“權(quán)責(zé)失調(diào)”的分析效力則更為顯著。以下將從兩種沖突的演變邏輯來(lái)進(jìn)一步闡述本文的命題。
1.開(kāi)發(fā)商與民眾的沖突
表面來(lái)看，開(kāi)發(fā)商與民眾的糾紛源自二者的利益矛盾。然而利益矛盾只能說(shuō)明商民糾紛的發(fā)生，卻不能解釋糾紛的存而不解，乃至演變?yōu)榇笠?guī)模沖突的事實(shí)。這正是由基層政府在經(jīng)營(yíng)中的“權(quán)責(zé)失調(diào)”所致。
首先，基層政府推進(jìn)經(jīng)營(yíng)本身即是利益糾紛的誘發(fā)機(jī)制。權(quán)力經(jīng)營(yíng)機(jī)制被引入后，管理區(qū)與職工的雙邊關(guān)系即演變?yōu)檎㈤_(kāi)發(fā)商與職工的三邊關(guān)系。開(kāi)發(fā)商與職工的利益矛盾衍生出大量糾紛。更重要的是，市場(chǎng)激勵(lì)和民眾期望驅(qū)使政府不斷擴(kuò)大危房改造的范圍。從2011年啟動(dòng)至2015年，集鎮(zhèn)區(qū)位較好的地段幾乎都被政府納入改造范圍，數(shù)千戶(hù)群眾被卷入開(kāi)發(fā)邏輯中。如此，商民糾紛發(fā)生的可能性因?yàn)檎七M(jìn)經(jīng)營(yíng)而大大增加。在政府的利益激勵(lì)下，開(kāi)發(fā)商力圖與更多民眾達(dá)成還建協(xié)議，以獲得更大范圍的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，民眾則盡可能多地爭(zhēng)取有利的還建條件。當(dāng)二者無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，開(kāi)發(fā)商常常實(shí)施強(qiáng)制和暴力行為，而民眾的抗?fàn)巹t成為糾紛擴(kuò)大的導(dǎo)火索。
其次，面對(duì)由政府經(jīng)營(yíng)誘發(fā)的社會(huì)糾紛，南嶺管理區(qū)缺乏能力履行糾紛治理中的社會(huì)責(zé)任，導(dǎo)致糾紛調(diào)而不解，直至演化為大規(guī)模沖突。
導(dǎo)致出現(xiàn)上述狀況的原因，一方面可歸結(jié)于基層政府存在激勵(lì)官員履行責(zé)任的組織困境。盡管政府確實(shí)有人員分工和職責(zé)分配——管理區(qū)專(zhuān)職負(fù)責(zé)城建，國(guó)土資源管理的副主任HCS是主職官員，城建局是項(xiàng)目執(zhí)行方，而司法所、街道辦事處等則負(fù)責(zé)糾紛調(diào)解，但是官員完成糾紛治理職責(zé)只是達(dá)到底線(xiàn)要求，一旦出問(wèn)題就可能被問(wèn)責(zé)。這種激勵(lì)與約束的不對(duì)稱(chēng)造成官員不愿介入糾紛協(xié)調(diào)工作。由此，HCS等主管官員或?qū)⑴c改造相關(guān)的事務(wù)發(fā)包給開(kāi)發(fā)商，或?qū)⒓m紛引向司法調(diào)解，以規(guī)避自身參與的風(fēng)險(xiǎn)。即使領(lǐng)導(dǎo)人被迫介入，也多用“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”和動(dòng)用關(guān)系說(shuō)服當(dāng)事人的做法，防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。在風(fēng)險(xiǎn)約束下，基層政府表現(xiàn)出對(duì)激勵(lì)官員履責(zé)的問(wèn)題難以應(yīng)對(duì)。官員間的卸責(zé)行為致使商民糾紛頻頻出現(xiàn)，調(diào)而不解。田野觀察表明，在政府不監(jiān)督開(kāi)發(fā)商的情況下，后者常常侵犯民眾權(quán)益，甚至強(qiáng)拆職工住房，不遵守還建協(xié)議。單純依靠司法調(diào)解很難消解矛盾。在巨大壓力下，司法所工作人員采取“有多少力做多少事”的減壓策略，甚至消極應(yīng)付，導(dǎo)致糾紛調(diào)而不解。維穩(wěn)策略的過(guò)度使用也成為沖突發(fā)生的導(dǎo)火索。比如“花錢(qián)買(mǎi)平安”就調(diào)高了老百姓的胃口，抬高了開(kāi)發(fā)商的拆遷成本；而開(kāi)發(fā)商為強(qiáng)迫民眾接受條件，甚至強(qiáng)拆百姓住房。在拆遷工作中過(guò)度依賴(lài)人情給民眾做工作也引發(fā)職工的反感和不滿(mǎn)，職工不惜與親友翻臉，將事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。
另一方面，基層政府難以協(xié)調(diào)商民糾紛還表現(xiàn)在其缺乏社會(huì)合法性的支持，從而進(jìn)一步引發(fā)民眾的激進(jìn)行為。2013年5月CTHY小區(qū)建成后，開(kāi)發(fā)商LJ沒(méi)有遵守協(xié)議向職工交房，而是暗地里將房子對(duì)外出售。該小區(qū)一度因投資人退出而停工，政府在與開(kāi)發(fā)商LJ談判時(shí)答應(yīng)其可以先賣(mài)房后交房的要求，因此在項(xiàng)目完工后沒(méi)有限制LJ的侵權(quán)行為。2014年11月，居民JHB遭開(kāi)發(fā)商強(qiáng)拆住房后，政府的處理也有偏袒開(kāi)發(fā)商之嫌。管理區(qū)雖然給了JHB賠償金，但卻對(duì)他要求懲治開(kāi)發(fā)商的訴求不置可否。人們的不滿(mǎn)演變?yōu)闆_突的導(dǎo)火索。CTHY小區(qū)還建戶(hù)先于2013年8月10日集體占房，后于10月3日集體到市政府上訪(fǎng)，最終迫使管理區(qū)出面調(diào)解，開(kāi)發(fā)商才同意職工訴求。JHB則在舊房廢墟上拉起橫幅，以“街頭表演”實(shí)施控訴。之后他及家人在2015年1月23日被開(kāi)發(fā)商雇的人打傷，造成了更惡劣的影響，最后雙方經(jīng)過(guò)談判才達(dá)成一致意見(jiàn)。以上沖突的發(fā)展過(guò)程表明，當(dāng)政府治理術(shù)的運(yùn)用是基于政商利益，而不是維護(hù)民眾權(quán)利時(shí)，政府就失去了民眾的認(rèn)可。政府縱有資源和權(quán)力的優(yōu)勢(shì)，如果缺乏合法性的支持，也可能引發(fā)民眾的抗?fàn)帯＿@可歸之為公權(quán)力在經(jīng)營(yíng)中缺乏糾紛治理資源。只不過(guò)合法性這一治理的軟性資源比金錢(qián)、人力資源等硬件的影響更為顯著。引人反思的是，這是三者皆“輸”的負(fù)性博弈，官、民、商都付出了巨大代價(jià)。
2.民意回應(yīng)中的官民沖突
另一類(lèi)沖突直接發(fā)生在官民之間。由于房屋遲遲得不到改造，糧、棉、油加工廠(chǎng)，罐頭、糖、磚瓦等廠(chǎng)職工（約400多戶(hù)）頻頻向政府施壓，直至引發(fā)沖突。該類(lèi)沖突的發(fā)生和演變過(guò)程契合了“權(quán)責(zé)失調(diào)”的分析邏輯。
首先，政府經(jīng)營(yíng)強(qiáng)化了其在民意回應(yīng)中的責(zé)任負(fù)荷。這里可以假設(shè)，如果政府未引入開(kāi)發(fā)商進(jìn)行危房改造，那么它只給居民發(fā)放國(guó)家的現(xiàn)金補(bǔ)貼即可完成任務(wù)。當(dāng)政府借用市場(chǎng)資源提高了服務(wù)質(zhì)量，它回應(yīng)民意的成本亦隨之增長(zhǎng)。而且在國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)體制“你有我也要有”的社會(huì)文化情境下，基層政府在讓大部分職工住上新房的同時(shí)，也承受著來(lái)自住房還未得到改造的職工的壓力。它在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中面臨責(zé)任壓力的不斷強(qiáng)化：享受改造實(shí)惠居民戶(hù)數(shù)越多，得不到改造的居民的期望就越急切。
其次，基層政府在“市場(chǎng)失靈”的情況下，缺乏回應(yīng)民眾訴求的能力，從而引發(fā)后者的不滿(mǎn)和抗議。這里的市場(chǎng)失靈是指政府不能通過(guò)市場(chǎng)手段滿(mǎn)足民眾的訴求。南嶺管理區(qū)內(nèi)的糧、棉、油加工等廠(chǎng)職工因?yàn)樗奚釁^(qū)不在集鎮(zhèn)中心地段，缺乏開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)空間，一直沒(méi)有開(kāi)發(fā)商入駐。而且，職工在國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)生活環(huán)境下所持有的“平均主義”公平觀，也使得政府給出的方案無(wú)法讓民眾滿(mǎn)意。盡管管理區(qū)在2015年提出由政府與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合出資參與加工廠(chǎng)、罐頭廠(chǎng)等職工居住區(qū)的改造，職工只需每戶(hù)交納8萬(wàn)元的還建費(fèi)，但上述工廠(chǎng)的職工并沒(méi)有答應(yīng)。因?yàn)橹凹?zhèn)已參與改造的職工每戶(hù)只繳納3萬(wàn)元還建費(fèi)，加工廠(chǎng)、罐頭廠(chǎng)職工認(rèn)為政府沒(méi)有“一碗水端平”，他們質(zhì)疑：“為什么我們得不到與別的單位一樣的優(yōu)惠條件？問(wèn)題究竟出在哪兒，誰(shuí)在中間做了手腳？”（職工上訪(fǎng)材料，20150305）乃至將自身遭遇歸因于政府：“（我們）房子一直不落實(shí)，就是你們一直在搗鬼，不肯搞！”“你們是不是覺(jué)得我們位置偏了，賣(mài)不了幾個(gè)錢(qián)，所以不愿意搞了吧！”（田野日記，20150313）如此，盡管管理區(qū)領(lǐng)導(dǎo)一直試圖讓職工接受還建條件，并承諾給他們爭(zhēng)取市政府“農(nóng)民上樓”的政策補(bǔ)貼，但職工一直不愿讓步。雙方陷入僵局，不僅民眾住房問(wèn)題沒(méi)有解決，而且他們對(duì)政府的質(zhì)疑和負(fù)面認(rèn)知讓政府的工作也難以繼續(xù)開(kāi)展。
人們長(zhǎng)期醞釀的不滿(mǎn)促成了集體行動(dòng)。2015年4-6月，加工廠(chǎng)、糖廠(chǎng)、磚瓦廠(chǎng)、罐頭廠(chǎng)等廠(chǎng)職工陸續(xù)到市政府上訪(fǎng)，其中不乏30人以上的集體上訪(fǎng)。加工廠(chǎng)職工還到省政府上訪(fǎng)。2016年4月，加工廠(chǎng)職工借助民眾抵制政府引進(jìn)垃圾焚燒廠(chǎng)的機(jī)會(huì)表達(dá)他們的不滿(mǎn)。“那些貪官不給我們搞危房改造，現(xiàn)在又想搞個(gè)垃圾廠(chǎng)害老百姓，不把我們當(dāng)回事。大伙很生氣就一起堵住機(jī)關(guān)大門(mén)討說(shuō)法去了”（LYF，20160424）。基層政府的經(jīng)營(yíng)意圖也遭遇到民眾的阻撓。2014年底，管理區(qū)計(jì)劃將原屬糖廠(chǎng)的一塊地賣(mài)給JS紗業(yè)廠(chǎng)。少數(shù)還沒(méi)能進(jìn)行危房改造的糖廠(chǎng)職工十分氣憤，他們聯(lián)合加工廠(chǎng)職工要求管理區(qū)將他們遷到該地建房安置。這讓南嶺管理區(qū)領(lǐng)導(dǎo)陷入困境，如果政府強(qiáng)行出讓土地，必將引發(fā)職工的對(duì)抗。但是一旦答應(yīng)這些職工的訴求，也可能引來(lái)其他職工效仿，政府經(jīng)營(yíng)土地的效益就會(huì)大打折扣。兩相掣肘，管理區(qū)只能一方面回避職工的土地訴求，另一方面迫于壓力暫時(shí)擱置土地出讓工作。
五、結(jié)論與討論
在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型背景下，基層政府治理研究一直是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)。與層出不窮、形式復(fù)雜的行為分析文獻(xiàn)相比，角色研究具有簡(jiǎn)約化、清晰化的理論優(yōu)勢(shì)。因此，在計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)型中，“企業(yè)”角色理論一經(jīng)推出即獲得了學(xué)人的熱烈回應(yīng)，及至當(dāng)前仍具有廣泛的學(xué)術(shù)影響力。然而，任何理論如若窮盡其分析邏輯，也會(huì)達(dá)到解釋力的邊際點(diǎn)。企業(yè)角色理論存在的問(wèn)題就在于它把基層政府定位為自利角色，忽視了政府的公益角色屬性在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用和意義。尤其當(dāng)前基層政府的任務(wù)環(huán)境正從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榻?gòu)服務(wù)型政府，企業(yè)角色理論不具備因應(yīng)新環(huán)境的解釋力。因此，本文力圖通過(guò)“公益經(jīng)營(yíng)者”的概念來(lái)彌補(bǔ)既有研究的不足。該概念凸顯于21世紀(jì)以來(lái)農(nóng)村基層政府經(jīng)營(yíng)公益工程的現(xiàn)實(shí)背景。與強(qiáng)調(diào)追求利益最大化的“企業(yè)”角色相比，“公益經(jīng)營(yíng)者”強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)營(yíng)中具有多種行為取向。而且，企業(yè)角色理論的預(yù)設(shè)即基層政府具有經(jīng)營(yíng)的“自主性”，如此它才能不受約束地謀求經(jīng)濟(jì)效益，這顯然不符合現(xiàn)實(shí)情況。“公益經(jīng)營(yíng)者”的意義則在于它揭示了基層政府在經(jīng)營(yíng)中受到“公益”角色的約束，以及建構(gòu)這種約束的體制和社會(huì)機(jī)制。實(shí)際上，基層政府在約束環(huán)境下經(jīng)營(yíng)應(yīng)被視作“常態(tài)”。只不過(guò)這種“常態(tài)”大多與企業(yè)追求利益最大化邏輯不符，因而被后者排除在視野之外，這也為“公益經(jīng)營(yíng)者”留下了新的分析空間。
在企業(yè)角色基礎(chǔ)上，“公益經(jīng)營(yíng)者”拓展了基層政府角色的分析議題。首先是對(duì)組織環(huán)境如何影響基層政府經(jīng)營(yíng)的理論認(rèn)識(shí)。一般研究強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和體制激勵(lì)對(duì)于基層政府經(jīng)營(yíng)的驅(qū)動(dòng)意義，但這未能完全揭示不同環(huán)境機(jī)制在基層政府經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的作用。通過(guò)案例研究，本文發(fā)現(xiàn)：基層政府不僅受到市場(chǎng)和體制的激勵(lì)而從事經(jīng)營(yíng)，而且在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中還明顯受到體制和社會(huì)的約束。尤其是基層政府的經(jīng)營(yíng)行為容易在上級(jí)激勵(lì)下扭曲，引發(fā)社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；基層政府更容易遭遇體制和社會(huì)壓力，乃至將經(jīng)營(yíng)作為應(yīng)對(duì)壓力的策略。以上分析表明，基層政府因應(yīng)不同環(huán)境采取相應(yīng)行為策略，實(shí)際具有多重目標(biāo)取向，而非單純追求利益最大化。這即可解釋在現(xiàn)實(shí)中各種不符合經(jīng)濟(jì)理性的政府行為，如不計(jì)成本地借債來(lái)完成民生工程，不計(jì)成本地投入大量資金來(lái)安撫因政府經(jīng)營(yíng)而利益受損的民眾。本文認(rèn)為，非經(jīng)濟(jì)理性行為恰恰反映了“公益經(jīng)營(yíng)者”的角色理性，唯其如此，基層政府才能緩解“公益者”角色規(guī)范的壓力，才能緩解體制和社會(huì)訴求的強(qiáng)大約束。只不過(guò)這種角色理性也讓政府付出了很大代價(jià)，乃至可能抵消經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。
其次是政府經(jīng)營(yíng)何以引發(fā)沖突的解釋。與既有研究類(lèi)似，本文認(rèn)同基層政府在經(jīng)營(yíng)中面臨社會(huì)沖突表明其陷入角色困境的論述，即“公益者”與“經(jīng)營(yíng)者”的角色績(jī)效不相匹配。不過(guò)，與既有研究強(qiáng)調(diào)政府謀利是導(dǎo)致沖突的原因不同（趙樹(shù)凱，2006；張靜，2007），本文發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)沖突之所以頻發(fā)，更多源自政府經(jīng)營(yíng)引發(fā)的權(quán)責(zé)失調(diào)，即基層政府雖然擁有經(jīng)濟(jì)動(dòng)員的權(quán)威和能力，但是在面對(duì)因經(jīng)營(yíng)引發(fā)的利益糾紛和社會(huì)失調(diào)時(shí)缺乏治理和協(xié)調(diào)的能力。本文還指出，基層政府如不克制權(quán)力使用的邊界，就可能遭遇履責(zé)能力不足引發(fā)的社會(huì)沖突。我們不難發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)基層政府推動(dòng)“農(nóng)民上樓”、“撤村并居”所引發(fā)的一系列沖突，很大程度上是因?yàn)榛鶎诱^(guò)度實(shí)施權(quán)力而突破了其所能承擔(dān)的責(zé)任邊界。尤其是權(quán)力經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)民生計(jì)模式的改變使得政府面臨更大的責(zé)任壓力，進(jìn)而凸顯出它在回應(yīng)民意方面存在的能力缺陷。如此，政府越是推進(jìn)經(jīng)營(yíng)，就越可能陷入沖突頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)境地。
本文對(duì)當(dāng)前盛行的地方政府“經(jīng)營(yíng)公益”現(xiàn)象提供了啟示。學(xué)界一般認(rèn)為，政府經(jīng)營(yíng)公益是其“謀利型政府”角色的延續(xù)，因此政府經(jīng)營(yíng)并不必然增進(jìn)公益，有時(shí)甚至?xí)p及公益（荀麗麗、包智明，2007；郁建興、高翔，2012）。這種觀點(diǎn)將“公益”和“經(jīng)營(yíng)”視作矛盾關(guān)系，忽略了社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)也依賴(lài)于政府經(jīng)營(yíng)效益。相關(guān)研究仍需詳盡回答：在何種條件下，政府的經(jīng)營(yíng)可推進(jìn)公益建設(shè)；在何種條件下，政府的經(jīng)營(yíng)會(huì)制約公益，乃至違背公共利益訴求。本文認(rèn)為，當(dāng)政府經(jīng)營(yíng)擁有足夠的市場(chǎng)資源時(shí)，則可以有效推進(jìn)社會(huì)公益。案例研究表明，當(dāng)政府打造的房地產(chǎn)業(yè)具備足夠的市場(chǎng)基礎(chǔ)時(shí)，它可以大規(guī)模招商引資，并將經(jīng)營(yíng)的資源反哺公益，就可有效改善貧困民眾的居住環(huán)境。重慶、成都等地的經(jīng)驗(yàn)也表明，經(jīng)營(yíng)城市的市場(chǎng)資源可通過(guò)“地票制度”的杠桿反哺于農(nóng)村地區(qū)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。然而，在政府經(jīng)營(yíng)公益的組織環(huán)境中存在著消耗市場(chǎng)資源的機(jī)制。一方面，政府財(cái)政項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性分配模式（折曉葉、陳嬰嬰，2011）、地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”對(duì)大型項(xiàng)目的偏好（折曉葉，2014）容易誘發(fā)地方政府過(guò)度動(dòng)員市場(chǎng)資源的扭曲行為。另一方面，政府體制對(duì)民生任務(wù)壓力的強(qiáng)化以及民眾在惠民政策信號(hào)下的期望增長(zhǎng)，亦構(gòu)成政府經(jīng)營(yíng)的負(fù)擔(dān)。因此，當(dāng)誘發(fā)政府經(jīng)營(yíng)的強(qiáng)激勵(lì)環(huán)境以及民生任務(wù)形成的政策性負(fù)擔(dān)、民眾期望產(chǎn)生的社會(huì)成本等多重機(jī)制同時(shí)發(fā)揮作用時(shí)，社會(huì)公益很可能會(huì)無(wú)從持續(xù)，乃至因政府經(jīng)營(yíng)的裹挾而受損。這正是南嶺案例以及我國(guó)當(dāng)前常見(jiàn)的鄉(xiāng)村地區(qū)土地空置、產(chǎn)業(yè)失敗、新城變“鬼城”等政府經(jīng)營(yíng)城市化項(xiàng)目的“失敗”教訓(xùn)所給予的啟示。尤為重要的是，與基層政府相比，市縣政府經(jīng)營(yíng)公益面臨的環(huán)境更為復(fù)雜，其造成的問(wèn)題對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)造成的負(fù)面影響也更為深遠(yuǎn)，亟待引起學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)關(guān)注。
作者單位：華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期
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