黨的十九大報告明確提出要完善承包地“三權”分置制度。改革開放以來，隨著市場化、城鎮化進程的加快發展，北京市農村承包地的流轉已比較普遍。在實踐的基礎上進一步完善京郊承包地“三權”分置制度，對于更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的各項權益、推動鄉村振興、促進鄉村治理現代化具有重要的現實意義。
北京市農用地基本情況
根據北京經辦2014年全市集體土地資源清查統計，截至2013年年底，北京市農村集體土地面積2049.3萬畝，占全市土地總面積2461.6萬畝的83.3%。在農村集體土地中，農用地1594萬畝，占77.8%；農村集體建設用地261.1萬畝，占12.7%；未利用地194.2萬畝，占9.5%。在1594萬畝農用地中，直接用于生產經營的農用地637.1萬畝，占40%，其余60%是生態林。隨著改革的深化和經濟社會的發展，京郊農用地的流轉已經大量出現，承包地“三權”分置在實踐中不斷發展。概括起來，京郊農用地基本情況具有以下幾方面的特點：一是集體直接經營的農用地比重較大；二是確權方式多樣；三是土地流轉的比例較高；四是農戶家庭經營與新型經營主體的規?；洜I并存；五是土地流轉市場相對比較規范，確權登記頒證工作基本完成。
存在的主要問題及原因分析
在集體所有權、農戶承包權、土地經營權等方面存在一些問題，造成這些問題的主要原因是多方面的，一是政策研究滯后。由于城鎮化的快速發展，京郊農村的土地流轉發展較快，但相關政策研究卻明顯滯后，造成對農村土地流轉產生的問題認識不到位、情況不清楚、解決問題的思路不清晰、應對措施跟不上。二是政策制度滯后。未能根據京郊農村改革發展的實際及時研究制定相關政策制度，是造成農村承包土地“三權”各種問題的重要因素。北京市至今沒有研究制定有關完善“三權”分置制度的政策文件。2004年實行的《北京市建設征地補償安置辦法》中有許多條款已經過時，已不適應現在發展的需要，但卻至今沒有納入地方立法調研修改計劃。國家有關法律也沒有明確賦予集體所有權、農戶承包權、土地經營權這三權的充分權能等。三是監督管理滯后。目前，京郊農村集體賬面資產已達6000多億元，如果包括集體土地在內，總估價在10.4萬億元。面對農村集體資產的快速增長，相應的集體資產監督管理水平卻沒有及時跟上，監督管理漏洞不少，給“小官”們留下了“貪腐”的許多空間，造成村集體和村民財產權益的重大損失。四是產權保護滯后。長期以來，各級黨委和政府把政策工作的注意力和著重點都放在增加農民收入上，而對如何保護農民的產權則明顯重視不夠。特別是有的地方的領導干部法治意識不強，產權保護觀念淡薄，為片面追求當地經濟增長而強征農民土地、強拆農民住宅，對農民財產權利的侵害極大。五是鄉村治理滯后。隨著市場化、城鎮化、城鄉一體化以及農業現代化、人口老齡化的發展，京郊農村經濟社會結構發生了很大的變化，但與此相適應的鄉村治理體系和治理能力還沒跟上，致使鄉村的自治不力、法治不靈、德治不足，社會風氣和政治生態有待進一步凈化。
對策建議
針對以上這些問題，筆者提出四點建議。
第一，圍繞彰顯農民集體，加強集體所有權的制度建設。一是要突出農民集體是土地集體所有權的權利主體的地位。要改變由村干部而不是農民集體行使和管理集體所有權的局面。農民集體不是抽象的，而是由一個個具體農民組成的。必須加強農村集體經濟組織建設和民主議事制度建設，保障集體經濟組織成員或代表依法行使知情權、表達權、參與權、監督權、決策權。二是要防止集體所有權行使中的兩種錯誤傾向，一種是要防止鄉村干部借口集體所有權而隨意收回農戶承包權的現象，另一種是要防止鄉村干部在集體所有權受到侵害時無所作為或無能為力的現象。三是要明確規定集體所有權的具體權能。從法理上說，集體所有權人即農民集體對集體土地依法享有占有、使用、收益、處分的權利，但這種行使又是有條件、范圍和限度的。這是由我國農村土地集體所有、家庭承包的基本經營制度決定的。建議《農村土地承包法修正案草案》增加“集體所有權的保護和行使”一節內容，將發包方的有關內容納入其中并充實完善，使之與“土地承包權的保護與轉讓”“土地經營權的保護與流轉”并列。
第二，圍繞明確充分賦權，加強農戶承包權的制度建設。一是要對承包地進行充分賦權，核心是擴大農民對承包地的處分權能，具體是賦予農戶對承包地享有繼承權、贈與權、融資擔保權等權能，轉讓權可以不限于本集體經濟組織范圍之內。二是將土地承包權分為初始承包權和繼受承包權。在第一輪或第二輪承包時獲得土地承包權的農戶享有初始承包權，此后通過轉讓、繼承、贈與獲得承包權的為繼受承包權。特別重要的是，如果不建立繼受承包權制度，農民的土地承包權將隨著人口的自然消亡而消亡。三是第二輪承包期到期后，自動延長土地承包期30年，要繼續堅持“增人不增地、減人不減地”原則，不得打亂重分土地。集體經濟組織新增人口，既可以通過轉讓、繼承、贈與獲得繼受承包權，也可以通過市場流轉獲得土地經營權。四是要保護農戶承包權免遭來自所有權和經營權兩方面的夾擊與侵蝕，既要謹防鄉村干部借口堅持集體所有權而侵害農戶承包權，又要警惕地方政府與社會資本借口放活土地經營權而損害農戶承包權。
第三，圍繞規范土地經營，加強土地經營權的制度建設。一是將土地經營權區分為承包經營權和流轉經營權。承包經營權是作為集體經濟組織成員獲得土地承包權時自我經營土地的權利，或者繼受承包權人自我經營土地的權利；流轉經營權是通過土地流轉市場獲得的土地經營權。對這兩種經營權既要區別對待，又要共同保護。所謂區別對待，就是要看到承包經營權和流轉經營權的不同之處，承包經營權中既有承包權又有經營權，而流轉經營權中只有經營權沒有承包權，這兩種經營權中的權利含有量不同。所謂共同保護，就是既不得因強調承包經營權而忽視流轉經營權的保護，也不得借口擴大規模經營、發展新型經營主體而只扶助流轉經營權卻漠視承包經營權，要建立覆蓋兩種經營權的普惠型農業支持保護補貼政策體系。三是明確規定土地經營權人享有占有、使用、收益的權利以及出租（轉包）、入股、融資擔保等合理的處分權，尤其是要建立普惠型的融資擔保制度，保障小農經營戶獲得必要的金融信貸支持。重點是要將土地經營權的保護納入規范化、法治化的軌道。四是隨著農戶承包期的再延長，要相應延長土地流轉合同，穩定土地經營人的預期。五是進一步重視農業基礎設施建設，加大農業基礎設施建設投入力度，真正落實土地經營權人根據政策法律法規建設農業配套設施的權利。此外，在保障土地經營權人正當權益的同時，也要重點防止基層組織和個人強迫或限制承包農戶流轉土地、防止流轉土地的非農使用。要適當限制土地經營權的多次流轉等。
第四，圍繞保護農民產權，加強鄉村治理的制度建設。一是根據中共中央、國務院印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，研究制定《北京市完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法》。進一步明確和規定京郊農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權的具體權利，進一步理順“三權”之間的關系。二是切實修改《北京市建設征地補償安置辦法》，重新制定《北京市征地補償安置辦法》。重點有三個方面：首先，要根據憲法精神，將征地范圍局限在公共利益的需要上，并給予公正補償，加快建立城鄉統一的建設用地市場；凡是經濟建設需要產業用地的，由用地單位與村集體根據市場原則進行協商租地，或村集體以土地入股參與建設。在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經濟組織可以自主利用集體建設用地發展產業，壯大集體經濟。其次，凡因公共利益征收農村土地，屬于確權確地的土地，應當將土地補償費的85%或90%補償給農戶，其余10%或15%補償給集體經濟組織，以體現征地對集體承包地的集體所有權和承包經營權的征收補償。而征收確權不確地的確股、確利土地，土地補償款只能補償給集體經濟組織，由集體經濟組織合理進行按股分紅或分利。再次，盡快停止和取消現行農轉居政策。2014年國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確規定取消農業戶口和非農業戶口劃分，統一登記為居民戶口。2016年9月，北京市政府也發布《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，同樣明確了取消農業戶口和非農業戶口劃分，統一登記為居民戶口。在此形勢下，再實行農轉居政策就顯得十分荒唐，必須立即停止和取消已實行多年的征地農轉居政策。要加大城鄉社會保障制度建設力度，盡快實現城鄉基本公共服務均等化。三是進一步健全完善農村集體資產監督管理體制機制。特別是要針對一些圈占農村集體土地卻長期荒廢、以租代征土地未能確權、早期低價大規模出租集體土地、工商資本投機流轉大量土地卻閑置未利用等突出問題，要加強調查研究，采取切實有效的措施加以解決，以維護村集體和農民的土地權益。四是要將全面從嚴治黨、全面依法治國向鄉村全面延伸和全覆蓋。牢固樹立農村產權保護意識，建立健全農村產權保護政策法律制度，全面營造風清氣正的良好鄉村政治生態。
原載《中國經濟時報》2018年4月10日
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