每和樹(shù)凱一起聊天，總有收獲。原因在于兩點(diǎn)：其一，他非常了解基層，其二，他樂(lè)于探究道理。此兩點(diǎn)用專業(yè)術(shù)語(yǔ)說(shuō)，就變成，他是那種企圖連接政策研究和學(xué)術(shù)研究的作者。在今天這兩類研究常受困于互輕、互拒及互不溝通的狀況下，樹(shù)凱的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》這樣的作品實(shí)屬難得。
在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》這本書(shū)中，作者著力回答了這樣幾個(gè)問(wèn)題。
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際職能是什么。不同于以往根據(jù)各種書(shū)面資料進(jìn)行推論的研究方法，樹(shù)凱從具體實(shí)踐中觀察到基層工作的最基本的兩項(xiàng)——管制鄉(xiāng)間秩序和提供公共服務(wù)。前者涉及控制——通過(guò)會(huì)議、文件、匯報(bào)和檢查，對(duì)村莊進(jìn)行日常行政監(jiān)督；后者涉及公共支援——通過(guò)治安、教育和衛(wèi)生輔助，保障管片和包村的生產(chǎn)和生活秩序。基于作者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的直接經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)治理的親自參與，作品對(duì)上述兩職能給出詳細(xì)描述。此方法恰和瞿同祖先生的《清代地方政府》一樣，都留意到了政策法律在基層“不總是被遵守”的事實(shí)，因而力圖超越對(duì)法律和行政典章的資料依賴，來(lái)“勾勒實(shí)際運(yùn)作中的地方政府之輪廓”。
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的挑戰(zhàn)是什么。樹(shù)凱的答案是陷入治理的僵局。樹(shù)凱認(rèn)為治理的僵局表現(xiàn)為財(cái)政危機(jī)、政策失靈、權(quán)威下降和制度異化：各種制度不適應(yīng)社會(huì)需求逐漸空置，成為擺設(shè)無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。究其原因，樹(shù)凱認(rèn)為除了傳統(tǒng)體制的強(qiáng)大慣性這一歷史原因之外，一個(gè)新的因素不容忽視，這就是基層政府的自利性追求膨脹。自利性的追求不斷沖破規(guī)則的約束，對(duì)治理產(chǎn)生了長(zhǎng)遠(yuǎn)的負(fù)面影響。在這一點(diǎn)上，樹(shù)凱和瞿同祖先生的意見(jiàn)不同，瞿先生深信，清代地方政府的主要特征，由其中央集權(quán)制所決定；而樹(shù)凱認(rèn)為，現(xiàn)今基層政府的自利性膨脹，甚至形成獨(dú)立的利益主體，“極端的表現(xiàn)是，有的基層政府既不是中央的基層政府，也不是民眾的基層政府，只是地方官員的政府”（P291）。
第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎樣才能突破治理僵局。樹(shù)凱提倡“政府的制度化”。然而，既然前文談到基層制度已經(jīng)被異化和空置，那么，何者可以保證不再被異化和控制？他提出調(diào)整兩個(gè)關(guān)系作為新制度化的基礎(chǔ)：政治和行政、政府和社會(huì)。前者是職能區(qū)分，在基層政府中適當(dāng)區(qū)分其政治職能和行政職能，讓政治過(guò)程承擔(dān)民意的表達(dá)和整合職能，行政過(guò)程承擔(dān)執(zhí)行和管理職能；后者是結(jié)構(gòu)設(shè)置，力圖建立授權(quán)關(guān)系，來(lái)加強(qiáng)基層政府對(duì)社會(huì)要求的回應(yīng)性和責(zé)任性。
應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這兩個(gè)關(guān)系的性質(zhì)，是希望按照分化的原則進(jìn)行基層政府的制度化：政府職能的分化和政府結(jié)構(gòu)位置的分化。職能分化，意在解決基層政府的管制效率——利益政治和行政管制互為滋擾的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)位置的分化，意在解決基層政府的權(quán)威重建和鞏固問(wèn)題。我以為，在國(guó)家政權(quán)建設(shè)中，它們的確都是關(guān)涉到鞏固基礎(chǔ)的關(guān)鍵性問(wèn)題。
作者系北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)智庫(kù)網(wǎng)
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