——基于湖南星鎮的田野觀察
摘要：鄉村振興戰略的實施與治理資源的下沉推動基層政府組織形象特征發生重大變化。基于制度邏輯的理論視角，構建出“多重制度邏輯-組織目標-差異化回應行為”的分析框架，并對湖南星鎮研學產業發展實踐進行歷時性觀察，以刻畫新時代基層政府的組織形象。研究發現，基層政府在鄉村產業振興中會受到服務導向的社會邏輯、執行導向的科層邏輯與經營導向的市場邏輯的形塑，而三種制度邏輯對基層政府組織目標約束與激勵的非均衡性，促使基層政府分別采取回避型、合規型以及積極型的差異化回應行為，最終塑造了“執行型經營者”的形象特征。“執行型經營者”不僅反映了鄉村產業發展中的制度情境復雜性，更體現了新時代基層政府對治理情境變革的適應性調整，但其對產業經營的深度介入，也會擠占鄉村產業內生力量的成長空間。因此，要進一步強化基層政府的服務導向，建立鄉村產業培育機制，實現內外相融合的鄉村產業新內源式發展。
關鍵詞：基層政府；組織形象；制度邏輯；鄉村產業
一、問題的提出
鄉村產業振興作為農村經濟社會發展的基礎，是實現農民增收和建設美麗鄉村的重要保障。黨的十九大提出鄉村振興戰略，并通過《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》、《全國鄉村產業發展規劃（2020—2025）》等一系列戰略部署，明確指出產業興旺是解決農村一切問題的前提，對農業農村現代化發展具有重要現實意義。同時，伴隨著治理重心的下移與治理資源的下沉，基層政府作為鄉村產業振興戰略的重要踐行者，合理界定其組織形象，不僅有利于鄉村產業振興政策體系的進一步完善，更對基層政權建設具有重要理論意義。
農村基層政府作為我國政權序列末梢，是農村社會的管理者與國家意志的執行者，其組織形象一直是學術界關注的焦點問題。學者們基于不同歷史時期的制度環境特征，通過現實經驗觀察，對基層政府組織形象進行概括，其中“謀利”、“公益”與“經營”是幾類典型特征。然而，近年來，國家治理體系與治理能力現代化建設為基層政府設置了多重目標追求，促使其組織形象發生適應性轉變，開始徘徊于“謀利”、“公益”以及“經營”之間，突破了傳統切片式組織形象。換言之，基層政府在推進農業農村現代化建設中，不可能只謀利不重視民生，也不可能過度強調民生建設卻忽視產業發展目標，而是會通過適度的自主性，對多重目標追求進行整合，以此來適應新時代鄉村產業發展的新變化，從而形成了更為立體化的組織形象。由此來看，既有研究對某一時期特定制度環境中主導制度邏輯的關注，使得組織自主性行為描述脫離于場域，忽視了地方性場域中制度邏輯的多樣性，進而導致對基層政府組織形象特征概括趨于單一，缺乏整體性把握。事實上，相較于“謀利”、“公益”與“經營”等單一的組織形象，處于地方性場域中的基層政府受到多重制度邏輯內容要求的制約與使動，基于組織目標采取差異化的行為策略，會形成具有復合型特征的組織形象。
那么，在新時代鄉村產業振興中，處于地方性場域中的基層政府，受到哪些制度邏輯的形塑，這些制度邏輯的內容要求又是什么？在多重制度邏輯的制約性與使動性影響下，基層政府又會采取何種差異化回應行為？最終塑造出什么樣的基層政府組織形象？為了回答上述問題，本文將基于制度邏輯的理論視角，通過對星鎮政府研學產業發展實踐的田野調查與歷時性觀察，重點探討基層政府在鄉村產業發展中的多重制度邏輯構成與組織自主性回應，從而勾勒出新時代鄉村產業振興中的基層政府組織形象特征全貌，并對其理論內涵與政策意蘊進行詮釋。
二、文獻回顧與理論構建
2.1 文獻回顧：基層政府在鄉村產業中的組織形象演變
基層政府處于政府體制、國家與社會關系以及“三農”的問題簇中，其在農村產業發展中表現出何種組織形象特征，不僅關涉政府職責承擔與功能發揮，也關乎國家治理的有效性。整體而言，農村基層政府的組織形象研究往往受到特定時期國家宏觀制度環境的影響，使其在鄉村產業發展中的組織角色類型演化呈現出強烈的歷時性特征。
首先，改革開放后，財政體制改革激發了鄉鎮政府自我利益訴求，使其逐漸呈現出企業家性質的“謀利型政府”。部分學者通過對中國鄉鎮政府的經驗觀察，提出“地方法團主義”、“政府即廠商”、“村鎮政府即公司”等命題，用以刻畫基層政府的“公司化”的組織形象，即基層政府類似于從事多種產業經營的“實業公司”，不僅會動員資源創辦集體企業，并會以所有者的身份直接干預企業內部的經營運營。這些發現表明，在計劃與市場雙軌并行的制度環境中，以經濟與財政效益最大化的市場邏輯塑造了基層政府的“公司化”特征。然而，政府間利益的分化也驅使基層政府主動拓展組織行為的政策空間，進而采用更加實用主義的態度來執行上級政府的政策，最終演變為“謀利型政權經營者”。
隨后，稅費改革與轉移支付體系推動國家“反哺”鄉村格局的形成，學界逐漸關注到社會邏輯的服務取向，努力呈現基層政府的“公益”組織形象。事實上，分稅制改革促使基層政府開始專注于發展民生事業，而基層政府則越來越具備“公益經營者”的特征。盡管為了最大化自身利益，鄉鎮政府獲取項目仍表現出強大的主動性和靈活性，但通過項目推動行政轄區范圍內“公益”事務發展則成為了首要目標。因此，基層政府的組織形象也逐漸從“企業家”轉變為“經紀人”，其職能則更加強調對各種資源的科學整合與有效配置。例如，在產業扶貧中，基層政府愈發強調農民增收、就業等民生服務內容，推動了組織從增長性政績向發展性政績轉變，加強了服務型政府建設，最終呈現為“發展型基層政權”。
進入到鄉村產業振興時期，伴隨“資源下鄉”與“項目下鄉”，基層政府則逐漸表現出“經營村莊”的組織形象特征。一方面，在依托財政轉移支付和項目制形式的“專項資金”或“項目資金”下鄉中，基層政府通過對體制內資源的自主性獲得與使用、對村莊項目實施資本化運作等方式，實現項目資源的“經營性轉向”，其背后反映了基層政府的政績競爭導向及其對上負責的科層邏輯。另一方面，在依托招商引資的工商企業資本下鄉中，基層政府通常與企業合作，通過將涉農項目與工商資本下鄉相結合實現對鄉村的“經營”和“再造”，使得地區內產業項目具有較強的競爭性。
綜上所述，上述研究推動了學術界對基層政府發展鄉村產業中相關議題的深入認識，對于理解基層政府組織形象特征及其自主性行為具有重要意義，但依然存在以下可推進的空間：一方面，在研究的視角上，既有研究往往秉承著線性的歷史觀，強調某一時期特定制度環境下主導制度邏輯對基層政府組織形象的塑造，但卻一定程度上落入靜態觀察的窠臼，不僅忽視了地方性場域中的多重制度邏輯，更無法洞悉不同制度邏輯之間的競爭、互補關系及其對組織行為的影響。事實上，作為政權運作實體的鄉鎮政府往往嵌入于具體的地方性場域中，必然面臨著多重制度邏輯的制度安排與不同制度邏輯間關系的影響，進而呈現出多元而復雜的組織形象。另一方面，在研究內容上，已有研究發現基層政府在歷史進程中出現了“謀利”、“公益”、“經營”等多種形象表征，但這種以時間序列為基礎的選擇性觀察低估了基層政府自主性行為的復雜性，一定程度上造成對基層政府組織形象的片面解讀，致使其難以呈現新時代鄉村產業發展中的基層政府的組織形象全貌。鑒于此，有必要將基層政府置于地方性場域中，揭示其在具體治理情境中所面臨的多重制度邏輯內容要求與組織的差異化回應行為，從而刻畫新時代基層政府組織形象的總體性特征。
2.2 理論構建：基于制度邏輯的理論視角
任何組織行為的全面理解都無法脫離其所置身的場域。傳統新制度主義認為，組織遵守場域內主導制度邏輯，通過組織同構，獲取合法性，但這卻無法解釋組織在同構的制度壓力下所出現的異質化現象。學者們提出制度邏輯理論，認為組織所處場域的制度環境往往是多元的、碎片化的，存在著多種制度邏輯共同影響組織行為，而組織對多重制度邏輯的選擇性回應塑造出多樣化的組織行為，最終使組織呈現不同的特征。換言之，制度邏輯理論將行動者置于具體的社會場域中，關注制度復雜性與組織回應之間互動過程。本文透過制度邏輯理論視角，運用制度復雜性特征與嵌入能動性下組織回應的理論假設，構建一個“多重制度邏輯組織目標-差異化回應行為”的理論分析框架，以探究地方性場域下基層政府在鄉村產業振興中的組織形象特征。
2.2.1 制度的復雜性
制度邏輯是場域中能夠塑造行動主體認知和行為的文化、信念和規則。相較于傳統新制度主義所強調的單一主導制度邏輯而言，制度邏輯理論認為組織在場域中受到多種制度邏輯的影響與引導，其面對的制度情境往往是復雜和高度碎片化的。因此，組織行為并不取決于一個具備絕對支配地位的主導邏輯，而是時刻處于多樣的、甚至矛盾的多重制度邏輯共同影響之中。
在組織場域中，制度復雜性特征主要表現為制度邏輯的數量與不同制度邏輯間關系兩個方面。一方面，制度邏輯理論認為單一的制度邏輯難以解釋制度的復雜性。在其他條件相同的情況下，影響組織的制度邏輯數量越多，組織所面對的制度復雜性程度越顯著。例如，在行政服務中心的創建過程中，政府會受到市場、政治和科層三種不同制度邏輯的形塑。另一方面，每一種制度邏輯對于場域中的組織都有著特定的制度安排，為組織提供一系列不一樣的標準與規則，成為場域對組織的特定制度內容要求。制度邏輯間的互動模式使得不同制度邏輯間因內容要求的差異性而呈現出不同的關系。例如，當不同制度邏輯的內容要求不兼容時，制度邏輯間關系則呈現出競爭與沖突；而當不同制度邏輯的內容要求兼容時，制度邏輯間關系則呈現出關聯與互補。由此來看，制度復雜性特征表明組織在場域中需要面對多種制度邏輯的內容要求，而這些內容要求的差異性，使得不同制度邏輯之間既可能是相互競爭，又可能存在關聯互補。
2.2.2 嵌入能動性下的組織回應
傳統新制度主義認為，行動者嵌入于制度中，必然受到制度的約束，其本質是結構塑造行為的單向影響觀。與此不同，制度邏輯理論強調結構與行為的相互影響，提出嵌入能動性，認為嵌入于制度中的組織會受到制度邏輯的制約與使動，即多重制度邏輯不僅對組織產生共同約束，更使組織具有對制度邏輯進行創造性整合的能動性。其中，嵌入是制度邏輯約束的來源。每一個制度邏輯都有其特定的制度安排，而組織對不同制度邏輯嵌入的程度決定了制度邏輯對組織的約束力。能動性表明制度邏輯內容要求更為組織提供了行動機會。組織通過選擇性地對制度邏輯進行關注與回應，從而形成同一場域下組織的差異化行為。
在嵌入能動性的理論前提下，學者們從不同的視角探討組織回應多重制度邏輯的微觀實踐。從資源依賴視角，組織為了實現資源汲取目標，會分別對不同制度邏輯采取接受、妥協、回避以及抵抗的差異化應對策略；從組織合法性視角，組織會采取邊緣化身份、身份分化、身份間合作與持久身份等策略應對場域中的多種制度邏輯，從而實現獲取多元合法性的戰略目標；從目標整合視角來看，組織為了維持存續與發展的目標，會將所面對的制度邏輯進行主次優先排序，從而選擇回應方式。整體而言，學者們主要從工具的視角，探討嵌入能動性下組織回應制度邏輯的微觀實踐，認為制度邏輯是組織實現目標的工具，而組織可以用其來影響決策與發起活動。換言之，雖然制度邏輯由場域所決定，但制度邏輯的轉譯、傳輸與采用則取決于組織的基礎條件、戰略意圖與利益訴求。由此來看，組織受到制度邏輯制約的同時，也會依據目標行動的客觀現實與主觀需求，選擇性地回應制度邏輯的內容要求，從而充分展現其使動性。
2.2.3 制度復雜性下基層政府的差異化回應
根據制度邏輯理論內涵，可以發現嵌入于地方性場域中的基層政府組織，會受到多元且碎片化的制度環境形塑，產生多樣化的組織回應行為，從而使其在鄉村產業振興中呈現出不同的組織形象特征。一方面，制度復雜性表明基層政府并非只受到場域中某一主導制度邏輯影響，而是受到內容要求不一的多重制度邏輯影響。另一方面，嵌入能動性揭示了多重制度邏輯對組織的制約性與使動性，而組織會根據目標追求，采取差異化行為策略，對不同制度邏輯進行能動性回應。基于以上理論闡述本文構建出“多重制度邏輯-組織目標-差異化回應行為”的分析框架，用以刻畫鄉村產業振興中的基層政府組織形象（見圖1）。
在鄉村產業發展中，基層政府所處地方性場域中的多重制度邏輯，是理解其行為的邏輯起點。制度邏輯對基層政府的制約性與使動性，使得不同制度邏輯的內容要求都會對基層政府的組織目標形成約束與激勵，從而推動基層政府行為的產生。
事實上，基層政府在目標實現過程中也會受到行動基礎與利益訴求的影響，其中行動基礎是支撐基層政府實現目標的客觀現實，會影響其行動空間，而利益訴求則反映了基層政府選擇目標的利益立場，是組織的行動動力。當某一制度邏輯的內容要求與基層政府的行動基礎一致性程度較高時，基層政府對這一制度邏輯的嵌入程度較高，回避這一制度邏輯的行動空間被壓縮，往往只能選擇接受這一制度邏輯內容要求，進而對組織目標形成強約束；而當這一制度邏輯的內容要求與基層政府的利益訴求匹配程度越高時，基層政府遵守這一制度邏輯的行動意愿被激活，會主動選擇接受這一制度邏輯內容要求，從而對組織目標產生強激勵，反之亦然。
也就是說，由于行動基礎與利益訴求的存在，同一制度邏輯對基層政府組織目標的約束與激勵作用有所區別，而不同制度邏輯之間受到內容要求差異性影響，則更是如此。因此，基于行動基礎的目標約束與基于利益訴求的目標激勵是基層政府回應多重制度邏輯的重要影響因素。最后，基層政府對多重制度邏輯的差異化回應反映了組織在鄉村產業振興中的總體性特征，有助于從地方性場域的視角勾勒出新時代基層政府的組織形象全貌。
三、案例深描：星鎮研學產業發展過程的田野調查
遵循案例研究的理論抽樣原則，本文選取湖南西部的星鎮為研究對象，通過對星鎮研學產業發展實踐的田野調查，努力揭示新時代鄉村產業振興中的基層政府組織形象特征。在具體的資料收集上，本文遵循三角論證原則，分別采用了深度訪談法、參與式觀察法以及文本分析法。一方面，筆者于2021 年 11 月至12月期間，對星鎮研學產業進行實地考察與深度訪談，并以實習生身份參與該產業項目運行中，獲取了大量一手資料。另一方面，筆者收集整理了有關星鎮研學產業發展的政策文本、新聞報道以及宣傳手冊,豐富了數據資料收集渠道，從而保證對星鎮案例敘事的完整性。
星鎮位于湖南省H市X縣的南部，下轄14個行政村，戶籍人口為1．8萬人。星鎮不僅依山傍水，自然條件優越，更因毗鄰X縣高鐵南站，交通條件便利。自鄉村振興戰略實施以來，星鎮政府重點培育研學產業，打造文旅特色小鎮，獲得了省市縣各級政府的高度重視，成為全省鄉村產業振興重點工程。從實踐來看，星鎮政府研學產業發展主要經歷了“另起爐灶”、“骨感現實”以及“騎虎難下”三個階段。
3.1 另起爐灶：Ａ村向Ｂ村的研學產業嫁接
星鎮政府的產業振興行動緣起于A村的一個“好點子”。A村位于星鎮北部，曾是國家級貧困村，是福建省T市的對口幫扶村。在對口幫扶過程中，T市發現A村獨特的自然和文化資源不僅契合城市學生的研學需求，又能通過研學產品幫助村民增收，故而推動該市W中學與A村建立了夏令營合作關系。自2016年開始，T市W中學每年都會在寒暑假期間，組織學生團隊前往A村開展研學活動，內容主要為參觀當地自然風光、感受少數民族風情、體驗田間勞作等。截止到2019年，A村連續三年承接T市中學生研學活動，年接待規模從最初的百余人增長至兩千余人。研學產業的發展帶動A村村民自主創業，越來越多的村民通過改造自住宅提供住宿、開辦小型商店和超市、興建農家樂等方式，為研學活動提供服務。同時，外出務工的村民也出現回流，不僅為研學產業發展提供勞動力，更努力創新研學活動內容，進一步深化與T市的研學活動合作關系。
然而，在后續發展中，A村逐漸意識到交通條件與基礎設施對研學產業規模擴張的限制。A村村民通過集體商議，決定由村委向星鎮政府尋求財政、政策支持，試圖通過擴寬進村公路與修建研學活動場館，加強A村公共基礎設施建設，進而為研學產業發展提供強有力的設施保障。
“沒得辦法，很多情況靠我們自己解決不了的，我們村在山上，路不寬，彎道又多，學生要坐大巴上來還要擔心安全問題。我們村集體拿不出什么錢來。就想著，還是找政府看看，能不能幫我們把路再搞好一點，修些屋子。”
A村的想法很快反映至鎮政府。鎮政府領導班子則多次向縣委領導匯報，并于2019年陪同縣委領導一行前往A村考察研學產業。在了解A村研學產業取得的成績后，縣委書記格外重視，認為A村的研學產業為X縣鄉村產業高質量發展提供了新思路，要求星鎮政府要大力支持，將研學產業作為鄉村產業振興的突破點，打造具有地方特色的鄉村產業項目。X縣縣委領導的重視促使星鎮政府開始正式討論如何“幫助”研學產業發展。
“鎮上本來也一直在考慮如何搞好鄉村產業振興，上面有要求、有提法，我們也一直在想辦法把政策落實下去。……A村自己把這個研學做得有模有樣了，我們也高興，包括縣里的領導，前前后后考察了好幾次，都十分重視這種產業‘好苗子’，要求我們一定要把研學產業發展好。”
然而，鎮政府在系統分析A村研學發展情況時，意識到這個忙“不好幫”。其原因在于，A村受限于地理位置，修建產業基礎設施的自然條件較差，致使財政資金缺口大。事實上，A村所處的地形過于崎嶇，導致研學產業的進村公路擴寬施工難度大，而研學活動場館修建也因缺乏大量平坦的建設用地，使得基礎設施建設成本過高。基于此，星鎮政府認為研學產業在A村發展空間小，便擱置了A村所提出的興建研學產業配套基礎設施的提議。另一方面，縣委領導對研學產業的高度重視，也促使鎮政府思考如何將研學產業“好點子”辦好。鎮政府通過反復討論，決定將注意力放到研學產業發展，而非A村基礎設施改善，決定另起爐灶，在地理位置與基礎設施條件更好的B村重新規劃建設，從而達到縣委領導下派的探索具有地方特色鄉村產業發展道路的政策要求。在扶貧期間，B村已經完成道路、住房風貌等改造，具備A村所欠缺的發展研學產業基礎設施條件。同時，B村不僅自然風景秀美，更位于星鎮中心地帶，地勢平坦，離X縣高鐵站僅2.5 公里，交通條件優越，有助于研學產業市場的開拓。至此，星鎮政府做出將研學產業從A村向B村嫁接的決定。
3.2 骨感現實：扶持Ｂ村研學產業發展的曲折
2019 年，星鎮政府通過外出考察學習與專家咨詢，對B村研學產業發展規劃進行多次論證，并最終形成扶持B村研學產業發展的決議，要求鎮政府相關部門工作人員與村干部做好服務工作，實現推動村民自主辦好研學產業的工作目標。隨后，B村村委會先后組織開展多次村民大會，進行研學產業發展的政策宣傳與組織動員。在B村村干部的宣傳動員與村委會的協商下，B村首先解決了產業的村集體用地問題，并表決通過了投資50萬元村集體收入用于研學產業發展的村民決議。
在此過程中，星鎮政府發現研學產業發展實踐與引導村民自主辦好研學產業行動預期間存在巨大鴻溝。一方面，村莊內部投資意愿較低，導致研學產業項目籌資方式單一、資金缺口大，難以支撐產業項目開展。B村原本設想通過村集體經濟投資50萬入股，刺激村莊內部投資意愿，從而將社會投資與村民自籌引入到研學產業中，探索以村民為主體的產業發展模式。在實踐中，盡管星鎮政府與B村村干部給予諸多支持，并反復進行政策宣傳與動員，但由于村民經濟條件和產業風險的顧慮，村莊內部始終未出現“投資大戶”，且村民自籌意愿較低，其結果是研學產業發展因缺乏資金而無法啟動。另一方面，B村村民參與積極性不高，造成研學產業經營主體缺位。星鎮政府原本想通過與B村村民分享致富“好點子”，激發村民在鄉村產業振興中的主體意識，從而形成政府引導村民自主創業的鄉村產業發展模式。但B村村民卻因缺乏產業經營經驗，對自主發展研學產業的熱情始終不高，最終導致研學產業經營主體欠缺。
“理想”與“現實”的落差使得星鎮政府意識到僅通過政策引導B村自主發展研學產業是行不通的。為此，星鎮政府決定引入成熟的外部市場主體，為B村建設研學產業發展注入市場活力與經營經驗，促成研學產業項目的成功落地。為此，星鎮政府主動聯系了X縣城投公司，積極推動B村與縣城投公司建立合作關系，確定了由城投公司主導的B村研學產業項目，從而形成了“政府引領＋市場主導＋村民參與”的鄉村產業發展模式。星鎮政府則將保障研學產業中的村民利益分享作為重點工作。
“還是高估了村民致富的決心和能力。……現在農民生活也都還可以了，很多人不愿意去冒（創業）風險了，怕賠錢。當然，還有很多也是確實沒有那個能力。……后來我們就想發動他們不行，也可以引進外面企業來嘛，讓他們為主把這個產業做起來，我們支持村集體入股嘛。另外，這個經濟搞活了，村民也多了增收的機會。”
3.3 騎虎難下：星鎮政府不得不扛的“擔子”
在星鎮政府的牽頭下，B村與X縣城投公司建立業務合作關系，并由城投公司出資組建專業化的研學公司，負責研學產業經營。在此過程中，星鎮政府與研學公司形成了兩點基本共識：一是項目建設確保良好的產業經濟效益；二是實現對當地經濟增長的帶動作用，尤其是帶動當地村民的就業和增收。
“把公司引進來，人家不賺錢也不可能，不盈利的話什么項目也搞不長久，所以我們首先一致的目標就是這個東西要能實現長期盈利。……因為我們這個雖然城投也投資，經營也主要是交給城投，但這也是作為市重點產業項目申報下來的，那我們要考慮對我們這個地方的一個作用嘛，不能說公司賺了錢，和我們老百姓一毛錢關系沒有。”
研學公司憑借專業化知識，推動了研學產業場館建設、業務產品設計等，有效化解了B村研學產業發展中的資金不足與經營主體欠缺問題。星鎮政府則將注意力置于如何動員村民參與和提高村民收入上，通過搭建協商平臺，組織村兩委、村民和研學公司進行討論，確定了由村民參與提供研學師生住宿的致富方案。在該方案中，研學產業的教學、體驗等核心業務由研學公司自主經營，而研學師生所需的住宿則由當地村民提供。為此，星鎮政府通過村兩委對農戶進行宣傳動員，并充分利用研學公司的農戶改造專項補貼資金，幫助農戶將自家住宅中的部分房間改造成符合住宿要求的研學宿舍，最終共改造農戶23戶，提供693個住宿床位。公司化運作與基層政府扶持使得以研學活動場館、研學宿舍為核心的研學產業基地迅速建成，保障了研學產業的硬件設施供給。2021年5月，B村研學營地正式營業，全年累計接待7．5萬人次，營業收入共計820萬元，創造凈利潤80萬元，其中提供住宿的農戶以每人次每晚15.5元的方式共獲利70萬元，村集體則以每人次每晚2元的方式進行分紅共增收10萬元。研學產業的發展不僅擴寬了B村村民經濟收入渠道，帶動村民致富增收，更為B村鄉村產業注入新動能，推動鄉村經濟的振興與發展。
研學公司的引入使星鎮政府順利退居幕后，開始放手讓市場發揮作用，但研學產業的后續發展則再次打破了星鎮政府“功成身退”的預期。從實踐來看，利益關系協調的現實需求、業務開展的路徑依賴以及績效考核的理性行動促使星鎮政府走向“騎虎難下”的形勢，依然需要介入到研學產業的經營活動中。
首先，利益關系協調的現實需求促使基層政府的持續性參與。“公司＋農戶＋村集體”的產業發展模式，使公司、農戶和村集體成為研學產業利益分配的相關主體。在產業規劃初期的利益分配方案制定中，公司、農戶和村集體都有著不同利益訴求，難以形成一致的方案，只能尋求星鎮政府作為第三方進行協調。隨著研學產業的不斷盈利，各個主體的逐利性也逐漸顯現，其在研學產業經營管理的分歧也愈發加劇，溝通協商愈發困難。為此，星鎮政府的領導班子多次參與研學產業合作主體的利益分配協調，促成產業合作模式的持續發展。
其次，業務經營形成對基層政府的路徑依賴。由于產業發展初期的政府引領，研學產業遇到具體的經營難題時，各個主體習慣于尋求基層政府的幫助，逐漸形成了對星鎮政府的路徑依賴。例如，在研學營地的營業初期，研學公司的專業化宣傳推廣并沒有為研學產業帶來較為明顯的業務擴張。面對公司、村委會向星鎮政府“訴苦”，星鎮政府借助組織關系網絡，在縣教育系統進行推薦和宣傳，促使周邊有研學需求的中小學開始紛紛選擇B村研學營地開展戶外研學，直接推動了研學營地業務接待量的迅速增長。同時，星鎮政府的官方“背書”也促使B村快速成為遠近聞名的“研學明星村”。事實上，政府介入的“立竿見影”也強化了研學產業經營對基層政府關系網絡及其行政力量的依賴。
最后，鄉村產業振興的績效考核驅使基層政府主動介入到研學產業經營中。目前，星鎮的研學產業已成為市縣兩級政府所關注的鄉村產業振興重點工程，并獲得省委高度重視，多次接待省委領導、周邊市縣領導進行工作視察與經驗學習。在鄉村產業振興的績效考核下，星鎮政府領導班子的有限理性，推動其主動介入到研學產業的日常運營與業務決策中。例如，星鎮政府意識到研學產業發展對組織工作考核的正面作用，會格外重視研學產業的經濟效益，主動幫助B村解決研學產業的經營問題，甚至參與到研學產業業務活動的實際開展中。
“在有些問題的處理上，似乎我們更像研學產業經營的‘老板’，公司、農戶，包括村里面，遇到什么困難，他們解決不了協調不了的，就習慣來找我們，讓我們出面去做決定、去解決。上邊也有考核指標，我們也要把它發展好，保證經濟效益。”
截止目前為止，在星鎮政府的扶持下，研學產業規模不斷擴張，其用地面積從原來不足3000平方米增長至15000平方米，從一次性接納不足百人增長到上千人次。同時，為了進一步延長研學產業鏈，星鎮政府以勞動教育為中心，以花瑤民俗、中醫藥文化、公益大愛為特色，以國防科工為支撐，著力打造勞動教育、花瑤人文、中醫藥文化、公益大愛、國防科工五大主題課程，研發出夏冬令營、畢業季、親子游、黨建培訓等多類長短線特色產品，豐富了研學產業的課程產品。隨著B村研學產業規模的不斷發展，星鎮政府不得不挑起一些研學產業的經營重擔，其組織職能早已不再局限于推動產業項目落地的協助工作，而是逐漸成為研學產業項目經營決策的參與者、產品內容的設計者以及業務擴展的行動者。
四、多重制度邏輯下基層政府的內容要求與組織回應
基于星鎮研學產業建設的田野調查，可以發現基層政府在鄉村產業發展中往往面臨著多重制度邏輯，而組織差異化回應行為最終勾勒其在鄉村產業振興中的組織形象特征。一方面，多重制度邏輯對基層政府提出多樣化的制度安排與內容要求，體現了鄉村產業振興中制度情境的復雜性。另一方面，組織的嵌入能動性促使基層政府對不同制度邏輯內容要求的目標約束、激勵程度進行識別，從而形成組織對多重制度邏輯的差異化回應行為。
4.1 多重制度邏輯的內容要求
縱觀研學產業發展的過程，可以發現星鎮政府受到地方性場域中復雜性制度情境影響，會受到制度內容要求不一的多重制度邏輯塑造，其中主要包括服務導向的社會邏輯、執行導向的科層邏輯以及經營導向的市場邏輯。
4.1.1 社會邏輯的服務導向
社會邏輯是指基層政府作為公共組織，在公共事務管理、公共服務供給中所需遵循的規則。一般而言，社會邏輯要求基層政府根據鄉村產業發展需求，圍繞社會公共價值目標，對所在轄區內村民、企業等產業經營主體的公共服務需求作出回應。因此，社會邏輯的核心內容在于服務導向，要求基層政府以公共利益為核心，滿足鄉村產業發展的公共服務需求。
在研學項目中，社會邏輯的服務導向主要體現為公共基礎設施建設。研學產業原本由A村自發形成，但在后續發展中卻因A村的自然地理條件，導致其產業發展規模受到交通、場館等公共基礎設施的制約。為此，A村主動尋求星鎮政府的幫助，希望能夠通過財政撥款，拓寬鄉村公路與修建活動場館，補齊公共基礎設施短板，從而擴大研學產業規模。事實上，道路、水電設施、教學設施以及公共活動場所等基礎設施建設是鄉鎮政府硬公共服務供給，構成了農村基層公共服務體系的基礎。因此，在鄉村產業發展中，基層政府面對社會邏輯的服務導向內容要求，需要為鄉村產業發展提供必不可少的基礎設施支撐。
4.1.2 科層邏輯的執行導向
科層邏輯是指基層政府作為官僚組織，在職能履行、政策執行中所要遵循的規則。在鄉村產業振興政策執行中，基層政府遵循的科層邏輯體現為處于科層體系的任何組織需要圍繞上級目標與政策安排，開展組織行動。換言之，基層政府開展產業振興活動面臨著實現上級目標、執行上級任務的制度安排，即科層邏輯的執行導向內容要求。
一般而言，上級政府對鄉村產業振興會作出明確的制度安排，并通過壓力型體制進行縱向壓力傳導，確保政策的有效執行。在研學產業中，縣委領導對研學產業的高度重視，要求星鎮政府探索研學產業發展模式，打造具有地方特色的鄉村產業道路。因此，發展研學產業逐漸演變成為星鎮政府的中心工作。同時，鄉村產業重點項目立項進一步強化了科層制度邏輯對基層政府的執行導向內容要求。項目制作為一種剛性管理較為突出的治理模式，上級政府“發包”后對基層政府的執行落實有著規范且嚴格的考核要求。隨著研學產業申報市重點項目成功，星鎮政府不僅需要完成上級政府的行政任務，還需努力達到項目管理、考核的指標要求。這無疑更加彰顯了科層邏輯的執行特征。
4.1.3 市場邏輯的經營導向
市場邏輯是指基層政府作為市場參與主體，在經營、交易等市場活動中所需遵循的規則。作為一種市場行為，鄉村產業振興的成效直接取決于產業項目能否適應市場環境，實現成功經營。在鄉村產業振興中，基層政府作為市場活動的參與主體，會主動與企業、村民共同關注鄉村產業的經營，努力以較少的成本實現最大的經濟效益，從而實現組織對產業經營經濟效益的推進作用。這表明市場邏輯的核心內容在于經營導向，要求基層政府以經濟效益最大化為原則，推動鄉村產業發展。因此，相較于科層邏輯下的經營村莊而言，市場邏輯的經營導向強調基層政府遵從市場規則，對產業發展的“成 本－效益”進行理性分析，而并非以政績競爭與對上負責為核心的項目經營。
在鄉村產業發展前期，基層政府在項目選擇、申報中需要開展類似“經營性投資”的分析與決策、即需要對項目建設的收益前景、經濟效益以及市場規模進行系統評估。為此，星鎮政府不僅通過外出學習、聘請專業化團隊的方式，對研學產業市場前景進行項目評估，更是借助專家咨詢對項目建設選址進行考察，控制項目建設成本。在產業項目建設過程中，基層政府為了培育、扶持產業項目，也需要為其解決產業經營的實際問題，從而保證產業發展的可持續發展與經濟效益。星鎮政府通過引進專業化研學公司，幫助研學產業解決融資、經營等難題；通過搭建協商平臺，制定科學合理的利益分配方案，實現研學產業基地的建成；通過項目宣傳推介，拓展研學市場，提高研學產業經濟效益。
4.2 基層政府對多重制度邏輯的差異化回應
在地方性場域中，多重制度邏輯對基層政府形成多樣化的制度內容要求，而組織的嵌入能動性使基層政府能夠基于社會、科層、市場三種制度邏輯的制約性與使動性，即服務導向、執行導向、經營導向三種內容要求的組織目標約束與激勵程度，分別采取差異化回應行為。
4.2.1 基層政府對社會邏輯的回避型回應
社會邏輯的服務導向要求基層政府對鄉村產業經營主體的公共服務需求做出有效回應，而這一內容要求對基層政府的目標約束與目標激勵都較弱。一方面，社會邏輯的硬性公共服務供給內容要求與星鎮政府的公共財政緊缺現實不一致，表明星鎮政府對社會邏輯的嵌入程度較低，所產生的目標約束也較弱。在鄉村產業發展中，基層政府受限于財政資金，會以技術指導性、政策咨詢性等軟性公共服務供給為主，引導農村產業發展。雖然A村希望星鎮政府能夠修建研學產業發展所需的基礎設施，但星鎮政府的財政短缺，導致其并不具備回應社會邏輯的行動基礎，會努力爭取以軟性公共服務供給為主，其結果是社會邏輯的服務導向對星鎮政府的組織目標呈現弱約束。另一方面，社會邏輯的硬性公共服務收益周期長與星鎮政府追求短期收益的利益訴求不匹配，致使星鎮政府主動接受社會邏輯的意愿不足，所產生的目標激勵也較弱。基層政府在鄉村產業振興中會格外重視項目建設與收益周期。對于研學產業發展而言，A村提出的完善基礎設施建設本質是一種周期性長且見效慢的公共服務供給，對星鎮政府的組織目標呈現弱激勵。
由于社會邏輯的服務導向內容要求對組織目標的弱約束與弱激勵，星鎮政府采取了回避型的回應行為，其具體策略主要包括選擇性忽視與模糊化處理。一方面，當星鎮政府意識到A村基礎設施改造的施工難度和財政缺口后，會主動忽視研學產業發展的硬性公共服務供給需求。另一方面，基層政府對服務對象、內容也會采取模糊化處理。星鎮政府會抓住縣委領導對研學產業的重視，擱置A村研學產業發展的公共基礎設施建設需求，將研學產業項目嫁接到自然地理較為良好、基礎設施較為完善的B村開展，從而用對B村的技術指導與政策咨詢的軟性公共服務供給替代A村的基礎設施建設的硬性公共服務供給，回應社會邏輯的服務導向內容要求。
4.2.2 基層政府對科層邏輯的合規型回應
科層邏輯的執行導向要求基層政府在鄉村產業振興中嚴格執行上級任務，對基層政府的組織目標具有強約束與中等激勵。在組織目標約束上，科層邏輯的有效執行內容要求與星鎮政府政策執行的壓力型體制相一致，壓縮了星鎮政府回避科層邏輯的行動空間，進而對組織目標形成強約束。上級政府的行政發包形成影響基層政府執行的政治勢能，使得有效執行行政任務成為基層政府必須面對的體制性壓力。研學產業作為縣委領導“點名”的行政任務，星鎮政府為了回應上級政府的行政發包，將探索研學產業發展模式劃定為全鎮的中心工作。在組織目標激勵上，科層邏輯的項目考核驗收要求與基層政府遵守目標責任制的利益訴求具有一定匹配性，促使基層政府會選擇底線控制，進而對組織目標形成中等程度激勵。在項目執行中，上級政府往往將項目目標分解成指標考核體系，通過目標責任制對項目完成情況進行驗收考核。為了完成項目驗收與目標考核，基層政府行政人員基于有限理性，會以項目任務的“實施與否”為底線，進行項目風險防控。因此，面對目標責任制下的項目考核驗收，基層政府需要努力確保組織行動合規合法，避免上級政府的行政問責。
為了回應科層制度邏輯的執行導向，星鎮政府采取合規型的回應行為，其具體行為策略如下：一是“務必行動”。對于上級政府高度重視的研學產業，星鎮基層政府秉承一定要有所行動的回應策略。即便是研學產業的建設和發展面臨諸多現實挑戰，星鎮政府始終認為開展產業振興工作是國家戰略的要求，而研學產業作為縣委領導拍板的項目，采取措施推進項目落地不僅是組織的行政任務，更是政治任務。為此，星鎮政府將B村的研學產業發展作為全鎮的中心工作，將大量資源投放至研學產業的項目落地中。二是“確保合規”。在項目轉移至B 村后，星鎮政府雖處于“摸著石頭過河”的狀態，但其組織行動始終以不違背產業項目發展的目標為底線，通過動員村民、引進市場主體以及搭建協商平臺，滿足上級政府對研學產業項目的考核要求。例如，星鎮政府始終以確保村民增收、帶動村民就業的鄉村產業振興政策要求與項目驗收考核標準為行動準則，協調村民與企業之間的利益分配，促成了村企合作的產業發展模式，保證了研學產業項目的合規運營。
4.2.3 基層政府對市場邏輯的積極型回應
市場邏輯的經營導向要求基層政府遵循市場規律，對鄉村產業的“成本－效益”進行理性分析，提高鄉村產業經濟效益，而這一內容要求對基層政府的組織目標形成強約束與強激勵。一方面，市場邏輯的成本控制與星鎮政府的資源短缺客觀現實相一致，致使星鎮政府難以回避市場邏輯，從而對其組織目標形成強約束。資源短缺成為影響基層政府政策執行的關鍵，使得基層政府項目開展呈現負重運作的“小馬拉大車”現狀。為了化解項目落地的資源困境，基層政府需要對項目建設的成本投入進行有效評估，從而確定一個成本可控的產業項目建設方案。因此，資源短缺的客觀現實促使星鎮政府高度嵌入于市場邏輯之中，其組織目標不可避免地受到市場邏輯的強約束。另一方面，市場邏輯的經濟效益最大化與基層政府推動地方經濟發展利益訴求相匹配，激發了星鎮政府遵循市場邏輯的意愿，會對星鎮政府組織目標產生強激勵。一直以來，以GDP為核心的經濟增長成為地方政府的組織目標追求，推動政府將大量工作精力投入到地區經濟發展中。自研學營地運行以來，2021年全年共計接待研學參觀游客7．5萬人次，B村村民通過提供研學宿舍床位的方式創收70萬元，村集體則以分紅方式增收10萬元，為地方經濟發展注入新活力。為此，星鎮政府將研學營地、民宿農家樂發展項目建設列入《2022年全鎮工作計劃》，提出按照研學營地＋基地模式，加強村寨接待能力，將“人流量”變“現金流”的經濟發展目標，努力將研學產業建設成為全縣經濟高質量發展的示范樣板。這表明市場邏輯所強調的經濟效益最大化能夠對星鎮政府發展地方經濟的組織目標產生強激勵，使政府將越來越多的政策注意力與資源投入到研學產業發展中，從而提高研學產業經濟效益，實現農民富與農村美的鄉村產業振興目標。
市場邏輯的經營導向對組織目標的強約束與強激勵，促使星鎮政府采取積極型回應行為，其具體策略為“主動擇優”與“親力親為”。一方面，星鎮政府基于成本效益評估，主動對研學產業項目進行規劃、選址，從而將項目嫁接至基礎條件更優越、市場前景更廣闊的B村。另一方面，面對鄉村產業項目建設中的經營難題，星鎮政府遵循竭盡所能的行動原則，會主動承擔責任，親力親為地幫助其解決具體經營困難，以保證產業的有效經營。例如，在研學產業發展初期，星鎮政府會積極促成縣城投公司與B村的合作，成立研學公司，積極推動研學項目落地；在研學產業市場拓展面臨困境時，星鎮政府及其官員會利用自身關系網絡與資源，出面推廣研學業務，并聯系潛在消費群體，保證了研學項目的經濟效益；在研學產業后續發展中，星鎮政府也會主動推進研學產業主題課程的研發，設計出多類長短線特色產品，豐富研學產業的課程產品，延長研學產業的產業鏈。
五、執行型經營者：新時代基層政府的組織形象
在鄉村產業振興中，社會邏輯的服務導向、科層邏輯的執行導向與市場邏輯的經營導向對星鎮政府組織目標約束與激勵的非均衡性，促使組織分別采取了回避型、合規型以及積極型三種差異化組織回應行為，最終塑造了執行型經營者的組織形象。執行型經營者表明，基層政府在鄉村產業振興中會圍繞行政任務目標，積極介入到鄉村產業項目中，進而成為鄉村產業經營的核心行動主體。作為一種“復合型”組織形象，執行型經營者一定程度上弱化了基層政府的服務屬性，使其更多地兼顧執行性與經營性。其中，經營性特征揭示了鄉村產業發展內生力量不足的客觀現實，要求基層政府通過參與產業決策、運營、維護以及業務活動，成為鄉村產業經營的核心行動主體，從而保證產業項目的經濟效益；執行性特征則要求基層政府的經營性行動要始終以上級任務目標為軸心，進而保證科層結構的壓力傳導與國家鄉村振興戰略的實施。
相較于謀利型政府、公益經營者、經營村莊等組織形象而言，執行型經營者反映了基層政府所處地方性場域的制度復雜性。一方面，執行型經營者表明基層政府在鄉村產業發展中并非僅面臨一種主導性制度邏輯，而是受到多重制度邏輯的形塑，揭示了地方性場域中制度邏輯數量與內容要求的多樣性。事實上，謀利型政府強調基層政府對經濟與財政效益的追求，其實質是市場邏輯的形塑作用；公益經營者則關注到國家以民生項目反哺農村的服務型政府建設，反映了社會邏輯對基層政府行為的影響；經營村莊的動力則來源于科層體系中激勵結構與項目制運作的共同作用，體現了科層制度邏輯對基層政府行為的支配。與此不同，執行型經營者受到了社會、科層、市場三種制度邏輯的形塑，勾勒了新時代鄉村產業振興中制度情境的復雜性。另一方面，執行型經營者揭示了地方性場域中多重制度邏輯之間的兼容性問題，即基層政府所面對的多重制度邏輯間不僅存在沖突與競爭，還可能呈現關聯與互補的關系，進而加劇了制度情境的復雜性程度。在鄉村產業振興中，雖然三種制度邏輯對基層政府的制度內容要求存在差異，但科層邏輯與市場邏輯在產業項目目標上的共性，使兩者彼此相互強化，一定程度上削弱了社會邏輯的影響，最終塑造了基層政府在鄉村產業發展中經營與執行的組織形象特征。
執行型經營者作為組織嵌入能動性的產物，反映出基層政府并非同等對待所面對的制度邏輯，而是通過對社會、市場、科層三種邏輯的制度安排進行識別，基于組織目標約束與激勵程度，對其進行主次排序，進而借助差異化的回應性行為，最終將不同制度邏輯整合于組織發展中。從實踐來看，組織自身的資源短缺與自上而下的壓力型體制構成了基層政府實現鄉村產業振興目標的行動基礎，而項目收益周期與地方經濟效益依然是影響基層政府發展鄉村產業積極性的關鍵。這進一步表明，執行型經營者是新時代基層政府對治理情境變革的適應性調整，體現了基層政府對鄉村產業振興治理目標的調適性應對，使其能夠確保鄉村產業振興行動的迅速落實，形成積極的產業實效。換言之，作為執行型經營者的基層政府，不僅能夠在資源相對短缺的情況下，實現鄉村產業項目落地的壓力傳導，保證國家鄉村產業振興戰略的落實，更化解了當前鄉村產業發展的內生動力不足的難題，提高了產業項目收益，推動了地方經濟發展。
值得注意的是，執行型經營者也反映出，基層政府在自上而下的治理資源輸入過程中，往往會深度介入鄉村產業中，一定程度上弱化了公共服務供給者的組織形象。這表明基層政府在鄉村產業振興中更多地遵從市場邏輯，會在資源配置上側重于基礎條件好的鄉村，其結果是雖保證了產業建設的有效性，但卻忽視了對低起點鄉村產業發展的幫扶與支持，進而催生鄉村產業發展的“馬太效應”。同時，執行型經營者也意味著基層政府在鄉村產業振興中的行為邊界模糊，其在產業經營性活動中的直接“出面”，甚至“代勞”，并不是有效化解當前鄉村產業發展內生力量不足的科學方案。相反，執行型經營者也會擠占鄉村內生力量的成長空間，進而導致鄉村產業內生動力不足與可持續發展能力弱等問題更為突出。
六、結論與討論
近年來，伴隨著鄉村振興戰略的全面實施，基層政府推進鄉村產業振興的實踐愈發豐富，賦予了基層政府復雜且多元的組織形象特征。基于制度邏輯的理論視角，將基層政府置于地方場域中，構建了“多重制度邏輯-組織目標-差異化回應行為”的分析框架，通過對星鎮政府研學產業項目的歷時性觀察，認為地方性場域中的多重制度邏輯對基層政府提出了多樣化制度內容要求，而基層政府受到多重制度邏輯對組織目標約束與激勵的非均衡性影響，會采取差異化回應策略，最終呈現出執行型經營者形象。執行型經營者不僅反映了新時代基層政府所處地方性場域的制度情境復雜性，更體現了基層政府對治理情境變革的適應性調整。
本文為鄉村產業發展中的基層政府組織形象提供了新的關注焦點與分析思路。首先，強化對基層政府產業發展行為所面臨的復雜制度情境分析。本文強調基層政府組織形象的塑造，不是受特定歷史時期的單一主導制度邏輯的影響，而是受到服務導向的社會邏輯、執行導向的科層邏輯以及經營導向的市場邏輯的多重影響。這有助于我們從地方性場域的整體視角理解基層政府的行為，進而描繪基層政府的組織形象全貌，避免落入管中窺豹的靜態觀察窠臼。其次，揭示了地方性場域中基層政府自主性行為的復雜性。在鄉村產業發展中，社會、科層、市場三種制度邏輯對基層政府組織目標約束與激勵的非均衡性，促使其分別采取回避型、合規型以及積極型三種差異化組織回應行為。這表明嵌入于地方性場域中的基層政府受到制度邏輯的制約性與使動性影響，會基于組織目標，對不同制度邏輯進行識別，從而形成具有差異化的組織回應行為。最后，呈現新時代基層政府組織形象的復合性特征。相較于“謀利”、“公益”、“經營”等單一組織形象特征而言，執行型經營者表明基層政府在鄉村產業振興中會圍繞自身行政任務目標，積極介入到鄉村產業項目中，在產業發展的規劃與決策中發揮作用，最終成為產業經營的核心行動主體。科層邏輯與市場邏輯彼此間的相互關聯與強化，一定程度上削弱了社會邏輯對基層政府的影響，使基層政府的執行性與經營性的組織形象特征更為凸顯。事實上，基層政府執行能力的提高能夠保證產業項目順利落地，實現鄉村產業振興資源的下沉；而經營能力的增強則有助于化解鄉村產業振興中內生動力不足的難題，對產業項目培育具有重要意義。
除此之外，在政策意蘊上，執行型經營者對于落實產業政策，推動鄉村產業實現“從無到有”等方面具有重要現實意義，但政府的過度介入也會加劇鄉村產業內生動力不足與可持續能力弱的現實問題。這要求基層政府仍需不斷完善鄉村產業振興的治理機制，探索更加合理與更加長效的鄉村產業發展模式。首先，要推動鄉村產業振興頂層設計的層次化和差異化，以不同地區、不同村莊的產業建設條件為基礎，因地制宜與因時制宜相結合地分類設定政府產業發展目標，避免“一把尺子量到底”致使基層政府“削足適履”；其次，要充分解構鄉村產業振興的特殊性與復雜性，在剛性約束機制之外，探索更多彈性的地方政府管理模式，為基層政府釋放更多能動性空間，解綁“任務式”壓力；最后，要關注鄉村產業內生力量發展，進一步強化基層政府工作的服務導向，建立促進鄉村市場發育與產業積累的培育機制，從而實現外發促內生與內外相融合的鄉村產業新內源式發展。
（注釋從略）
（作者許源源系中南大學公共管理學院院長、教授、博士生導師；康兒麗系中南大學公共管理學院博士研究生。文章來源：《公共管理學報》2023年第4期）
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