導語：一段時間以來，在我國“城鄉二元、重城輕鄉”的現實背景下，鄉村的規劃建設一直未得到應有的重視。2008年以前，城鄉之間分別根據“一法一條例”來編制規劃，相互間協調反饋不足。《中華人民共和國城鄉規劃法》頒發以后，將鄉規劃、村莊規劃納入了法定規劃范疇，為廣大鄉村地區的建設發展提供了法律依據和技術保障。
當前，伴隨著社會主義新農村建設的深入推進和新型城鎮化戰略的穩步實施，鄉村規劃的地位和作用被普遍關注。同時，各地開展了面廣量大的鄉村規劃實踐，對鄉村地區的發展起到了很好的指導作用。
但總體來看，鄉村地區的規劃編制存在以下三方面的問題：
一是以單個村莊規劃編制為主，因缺少區域統籌發展的視角，有時難免陷于“就村論村”的困境；
二是法定城鄉規劃體系中的省域(區域)城鎮體系規劃、市(縣)城市總體規劃和鄉鎮總體規劃等不同規劃層面均對鄉村規劃的內容有所涉及，主要是在城鄉統籌語境下對鄉村發展的目標路徑、城鎮村體系、設施配置標準和產業發展等進行戰略性安排，但因其規劃側重點和規劃深度的關系，難以對廣大鄉村空間進行有效的引導，一般無法直接指導鄉村地區的建設實施；
三是為了彌補區域鄉村發展引導的缺位，各地陸續開展了區域層面的鄉村規劃編制研究工作，如以縣域為單位的鎮村布局規劃、美麗鄉村建設規劃和鄉村發展規劃等，類型繁多，但因缺少技術規范支撐、法定地位不明確等因素，這些規劃指導實施的作用也大打折扣。鑒于此，迫切需要對一定范圍內的鄉村地區進行規劃，并明確其法定地位，對鄉村地區的整體發展進行規劃引導，并在某些方面形成指導實施的設計指引導則，以促進鄉村地區的可持續發展。
一、定位、作用與核心理念
（一）定位與作用
縣域是我國經濟社會與行政管理的基本地域單元，是推進新型城鎮化、促進城鄉發展一體化的重要空間載體，本文建議以縣域為單元開展鄉村建設總體規劃的編制。
縣域鄉村建設總體規劃定位為城市總體規劃的專項規劃，以豐富和完善現有城鄉規劃體系，其應當著重發揮兩方面作用：
一是承上啟下，對城市總體規劃等上位規劃確定的鄉村地區發展的目標路徑、城鎮村體系安排、設施配置標準和產業引導等內容進行優化、深化、細化，補充縣域鄉村發展的其他有關內容，指導鄉鎮總體規劃和村莊規劃的編制；
二是指導實施，農村地區面廣量大，像城鎮建成區那樣編制不同層面的規劃來指導建設難度較大，因此縣域鄉村建設總體規劃除對鄉村地區的發展進行全面指導外，還需在鄉村建筑與環境風貌特色塑造、交通及市政基礎設施的建設與改造、綠化環境建設等方面起到指導實施的作用。
（二）核心理念
1.城鄉統籌
城鄉統籌是全面建成小康社會的內在要求，是實現城鄉一體化發展的重要保障。編制鄉村建設總體規劃要打破“城鄉二元”的禁錮，把城鄉作為綜合體統籌考慮，不能脫離“城”而單獨研究“鄉”，要從縣域整體層面謀劃鄉村發展，以建構區域功能協調、城鄉功能互補、空間布局合理與支撐體系完善的城鄉系統為根本目標，最終實現區域城鄉發展水平的相對均衡，建立城鄉和諧的發展關系。
2.“多規”融合
從我國行政管理體制的現狀看，城鄉規劃、土地利用規劃、生態紅線保護規劃和交通規劃等由不同部門主導編制，存在標準不一、內容重疊、協調不周和管理分割等現象。在鄉村地區建設發展的過程中，由于規劃不一致造成的沖突也時有發生。因此，在編制鄉村建設總體規劃的過程中，要貫徹“多規”融合的理念和方法，將規劃、國土、環保、交通、發改和市政等部門的各類各級規劃要求在空間上統一起來，確保包括鄉村地區在內的城鄉空間“一張圖”落地實施。
3.綠色生態
鄉村地區是城鄉空間的綠色生態基底，是有別于城市地區“鋼筋混凝土森林”的詩意綠洲。編制鄉村建設總體規劃，應該盡可能地保留和保護鄉村地區的資源環境、地形地貌、生物多樣性以及人與自然、生物之間的密不可分的共生共存關系，堅守基本農田保護線、重要生態資源保護線，做到生態、生產、生活“三生”結合，營造良好的鄉村地區環境。
4.彰顯特色
“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，這句充滿溫情的詩性語言，描繪了未來鄉村發展應有的景象。然而，在快速城鎮化的過程中，以農耕經濟為主要特征的“鄉村社會”正向以工業經濟為主要特征的“城市社會”轉型，鄉村特色被削弱甚至消失，鄉愁也逐漸成為“記憶的奢侈品”。因此，在編制鄉村建設總體規劃的過程中，要特別注重彰顯鄉村特色，要在地形地貌、建筑環境、歷史文化、產業發展等方面傳承、挖掘和培育鄉村特色，喚回村民的“鄉愁”記憶。
5.以人為本
縣域鄉村建設總體規劃與農民的切身利益密切相關。在規劃編制和實施過程中要充分聽取基層的聲音，深入了解村民意愿，尊重農民生活、生產習慣和鄉風民俗，讓廣大村民了解和參與規劃。同時，要從解決農民最迫切、最關心的實際問題入手，避免大拆大建、急于求成、強迫命令，切實維護村民的合法權益，促進鄉村健康發展。
二、技術方法與關注重點
（一）技術方法
縣域鄉村建設總體規劃是以城市總體規劃為指導，以縣域為規劃單元，以鄉村地區為規劃對象的空間規劃。
規劃編制技術方法應當包括以下四個環節：
一是調查分析，在充分調研鄉村地區發展現狀、了解村民意愿的基礎上，總結鄉村發展成就、剖析存在的問題；
二是目標策略，即準確研判地區城鎮化發展階段，借鑒先進經驗，以城鄉統籌的視角，因地制宜地確定鄉村地區的發展目標和路徑；
三是鄉村建設總體規劃的核心內容—空間落實，即在協調“生態、生產、生活”三大空間關系的基礎上，對空間布局、產業發展、設施支撐、生態保護、特色塑造、文化傳承和環境整治等方面作出統籌安排，并根據個案需要，在某些方面不僅應發揮規劃引導作用，還應達到建設指引深度，具體指導建設實施；
四是實施保障，制定行動計劃和政策保障措施，有條件的可以選擇重點村莊進行深化設計，規劃引領、重點示范，確保規劃實施。
當然，由于各地經濟社會發展水平、城鎮化發展階段存在差異，鄉村地區發展面臨的問題和挑戰也不盡相同，其規劃內容、規劃重點和規劃深度應當有所差異，因地制宜地編制規劃。
（二）關注重點
1.關注新型城鎮化，構建新型城鄉關系
新型城鎮化的核心是人的城鎮化，要更加關注城鎮化的質量，既要讓“進城進鎮”的農業轉移人口實現真正的市民化，享受無差別的城市待遇，又要讓依舊在鄉村地區的農村人口生活富足、安居樂業，共享現代化成果。
因此，要在城鄉統籌的理念下，深入研究城鎮與鄉村在產業結構、功能形態、空間景觀和社會文化等方面的客觀差異，建立城鄉互動、協調發展的新型城鄉關系，構建城鄉特色互補、城鄉一體化發展的新格局。同時，要不斷加大社會公共資源向農村傾斜的力度，通過城鎮基礎設施向農村延伸、社會公共服務覆蓋農村等手段，逐步縮小城鄉差距。
2.關注村莊布局，明確鄉村發展空間載體
村莊布局是鄉村地區空間規劃的核心任務，對于推進鄉村地區集約節約建設、引導社會公共資源配置和公共財政投向、促進城鄉基本公共服務均等化、加快農業現代化進程等具有重要的現實意義。村莊布局是在新型城鎮化戰略和城鄉空間布局原則的指導下，統籌考慮鄉村地區自然地理條件、產業布局、基本農田保護、基礎設施和公共服務設施配套、歷史文化傳統等因素，對自然村落的規模、職能和設施等進行的空間安排。由于各地經濟發展水平、村莊集聚規模和產業類型差異較大，而村莊布局又是關系鄉村空間重構的重要抓手，在規劃時應因地制宜、慎重考慮，避免大拆大建、過度集聚。
3.關注產業發展，引導農民就地、就近就業
鄉村產業崛起、農業現代化發展是新型城鎮化的基礎，是農民就地、就近就業、安居樂業的重要保障。規劃應當綜合考慮城鄉差異、經濟社會發展狀況和歷史文化傳承等因素，關注農村產業發展對鄉村地區“三生”空間的影響，為農業現代化、鄉村旅游、傳統手工業等的發展提供適宜的物質空間，引導農民就地、就近就業。在農業現代化的大背景下，通過合理的1.5產業發展策略，引導鄉村產業布局，包括農產品加工業以及由此帶動的產前、產中和產后服務業。1.5產業既是第一產業向第二產業的深化以及第一產業與第三產業的對接，又是第二、第三產業對第一產業的反向滲透，是現代農業與現代工業、商貿業有機融合的必然要求。
4.關注設施支撐，實現城鄉均等化服務
推進城鄉基本公共服務均等化發展，讓更多的農民享受到與市民均等的公共服務，是城鄉一體化建設的重要內容與目標。
鄉村公共服務設施配置應當堅持以下主要原則：
一是以共建共享為目標，優先考慮城鎮基礎設施和公共服務向農村的延伸與覆蓋，促進城市文明向農村輻射。
二是從構建健康、穩定的社會發展環境出發，結合村莊功能和需求，合理布局和配置各類相關設施，做到規模適度、效率最優，避免過度建設。
三是根據村莊的區位條件、產業特征、人口規模與經濟發展等差異，分類提出基本公共服務設施配置內容和建設標準，滿足不同村莊的使用需求。
5.關注規劃實施，指導鄉村發展建設
鄉村規劃的實施有別于一般的城鎮規劃，實施主體較為多元，且自主性很強，若采用城鎮規劃“統規統建”的方式，則會導致規劃內容機械、深度難以把握和不能體現鄉土特色等問題，在規劃落實上也會有一定的難度。基于鄉村規劃實施主體多元的特殊性，鄉村規劃應特別強調實際指導作用。
要做好實施性的鄉村規劃，應根據規劃實施主體、實施方式和實施時序，形成規劃引導和建設指引兩方面的內容，從而使得規劃內容在深度上具有明顯的層次差異。
在宏觀方面，對鄉村的長遠發展進行“規劃引導”，同時也對村民自主建設的內容提出相關建議。
在微觀方面，針對鄉村急需解決的問題，提出具體的做法作為“建設指引，以保障規劃的實施成效。
三、規劃策略
（一）技術路線
規劃梳理現狀條件，分析現狀問題，塑造規劃目標，提出規劃策略，按照“規劃引導+建設指引+重點示范”三者結合的模式，從三個層面展開規劃設計。其中，規劃引導方面以解決鄉村空間可持續發展、改善農民生產生活條件為出發點，重點針對空間布局、產業發展、設施支撐、生態保護和特色塑造等方面進行部署。建設指引方面圍繞建筑設計與改造、基礎設施建設和綠化景觀改善三個方面，對村莊進行全方位改造提升，指導鄉村建設及環境整治。重點示范針對重點村莊展開詳細設計，進一步落實和細化相關內容，塑造村莊特色。
（二）規劃引導
1.空間布局：以村莊分類為基礎，
引導村莊布局及建設整治規劃綜合考量村莊的城鄉關系、生態環境、特色資源和區位條件等因素，將村莊劃分成特色村、重點村和一般村三類。
特色村、重點村通過產業投入和設施配套，積極吸引周邊村莊人口向本村集聚。一般村控制新建、翻建行為，積極引導人口外遷，近期著重對村莊環境衛生等進行整治提升，保障村民基本生活需求。
2.產業發展：以鄉村旅游為突破，引導產業發展
規劃提出第一產業外向延伸的思路，依托優勢產業，挖掘生態資源、濱水景觀和民俗文化等特色資源，促進農業與旅游業融合發展。以農事活動為基礎，以農業生產、農產品加工為載體，發展鄉村旅游項目，滿足游客食、住、行、游、購、娛的需求，推進傳統農業產品向休閑商品轉變，農業園區向休閑景區轉變。
3.設施支撐：以城鄉均等為目標，配套基本公共服務
規劃綜合考慮村莊交通區位、人口規模、產業特色以及城鎮基本公共服務便利性等方面的差異，結合村莊分類，針對村莊實際需求，分別配置不同標準的基本公共服務設施。重點村和特色村的公共服務設施配置應當能夠滿足本村及周邊一定范圍內鄉村地區村民的基本公共服務需求，特色村可以在某些特色服務上有所加強。一般村的公共服務設施配置在現有基礎上進行整合，不再另行新建。
4.生態保護：以生態保護為導向，引導鄉村空間發展
結合地區生態環境敏感，規劃選取河流、湖泊、植被、土地利用現狀、建成區等作為生態敏感性分析的主要影響因子，在生態限制因子和生態潛力因子綜合評價的基礎上，采用K-means聚類法將縣域空間分為適宜建設區、一般適宜建設區、較不適宜建設區、不適宜建設區四類。
5.特色塑造：以鄉土風情為抓手，
塑造特色風貌鄉村風貌特色塑造重點體現在延續原有鄉村格局和空間尺度、挖掘和展示地域建筑特色、塑造本地化的綠化環境景觀三個方面。在村莊布局引導上，規劃延續原有適應地形地貌特征的形態格局，在建筑特色彰顯上規劃以本地化和鄉土化為出發點，在提取現狀建筑風貌、繼承傳統建筑形制；在綠化景觀塑造上，尊重生態景觀和地形條件，以營造自然、輕松、和諧的氛圍為目的，使自然環境與人文景觀相互融合。
（三）建設指引
結合當地的實際情況，建設指引包括三方面內容：
一是建筑設計與改造，包括民居改造、公共建筑設計、廁所改造和廚房改造等；
二是基礎設施建設，包括給水安全、污水處理、雨水排放、桿線改造、垃圾收運和道路硬化等；
三是綠化景觀改善，包括村莊綠化、村莊標識、廣告標語和駁岸渡口等重點空間設計。
考慮到鄉村地區規劃實施的自主性特點，建設指引內容采用“模式設計+分類引導”的方式，既提出各類設施的布局原則及技術要點，又提供通用設施的施工圖集或建設案例。因此，在深度上達到既可指導村莊建設規劃編制，又能有效指導具體工程建設的程度，便于村民在自主建設過程中直接應用，提高效率；在做法上強調與地區特殊地形地貌和地方風土人情的結合，使規劃更有針對性與特色。
（四）重點示范
規劃選擇典型村莊展開針對性設計，編制村莊建設規劃，重點解決空間優化、民居改造、道路硬化和綠化美化等問題，落實規劃引導和建設指引內容，切實發揮示范引領作用。
結束語
在當前貫徹落實新型城鎮化、大力推進生態文明建設的背景下，編制縣域鄉村建設總體規劃有利于深化落實城市總體規劃的戰略要求，有利于促進城鄉統籌發展，有利于鄉村地區煥發活力。
然而，縣域鄉村建設總體規劃作為城鄉規劃法定規劃編制體系中的新生事物，盡管有些地區已經開展了探索性實踐，但其法定地位、內容體系、規劃方法和規劃深度等仍處于研究探索階段，尚未形成共識。本文是筆者結合工作實踐的一些思考和總結，在此拋磚引玉，以期引起業界同行對鄉村規劃的進一步關注和討論。
中國鄉村發現網轉自：規劃師雜志
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