導語：一段時間以來，在我國“城鄉(xiāng)二元、重城輕鄉(xiāng)”的現(xiàn)實背景下，鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設一直未得到應有的重視。2008年以前，城鄉(xiāng)之間分別根據(jù)“一法一條例”來編制規(guī)劃，相互間協(xié)調(diào)反饋不足?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒發(fā)以后，將鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃納入了法定規(guī)劃范疇，為廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的建設發(fā)展提供了法律依據(jù)和技術保障。
當前，伴隨著社會主義新農(nóng)村建設的深入推進和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的穩(wěn)步實施，鄉(xiāng)村規(guī)劃的地位和作用被普遍關注。同時，各地開展了面廣量大的鄉(xiāng)村規(guī)劃實踐，對鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展起到了很好的指導作用。
但總體來看，鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制存在以下三方面的問題：
一是以單個村莊規(guī)劃編制為主，因缺少區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的視角，有時難免陷于“就村論村”的困境；
二是法定城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的省域(區(qū)域)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市(縣)城市總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃等不同規(guī)劃層面均對鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容有所涉及，主要是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌語境下對鄉(xiāng)村發(fā)展的目標路徑、城鎮(zhèn)村體系、設施配置標準和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進行戰(zhàn)略性安排，但因其規(guī)劃側(cè)重點和規(guī)劃深度的關系，難以對廣大鄉(xiāng)村空間進行有效的引導，一般無法直接指導鄉(xiāng)村地區(qū)的建設實施；
三是為了彌補區(qū)域鄉(xiāng)村發(fā)展引導的缺位，各地陸續(xù)開展了區(qū)域?qū)用娴泥l(xiāng)村規(guī)劃編制研究工作，如以縣域為單位的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃等，類型繁多，但因缺少技術規(guī)范支撐、法定地位不明確等因素，這些規(guī)劃指導實施的作用也大打折扣。鑒于此，迫切需要對一定范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)進行規(guī)劃，并明確其法定地位，對鄉(xiāng)村地區(qū)的整體發(fā)展進行規(guī)劃引導，并在某些方面形成指導實施的設計指引導則，以促進鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
一、定位、作用與核心理念
（一）定位與作用
縣域是我國經(jīng)濟社會與行政管理的基本地域單元，是推進新型城鎮(zhèn)化、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要空間載體，本文建議以縣域為單元開展鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃的編制。
縣域鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃定位為城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，以豐富和完善現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，其應當著重發(fā)揮兩方面作用：
一是承上啟下，對城市總體規(guī)劃等上位規(guī)劃確定的鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的目標路徑、城鎮(zhèn)村體系安排、設施配置標準和產(chǎn)業(yè)引導等內(nèi)容進行優(yōu)化、深化、細化，補充縣域鄉(xiāng)村發(fā)展的其他有關內(nèi)容，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制；
二是指導實施，農(nóng)村地區(qū)面廣量大，像城鎮(zhèn)建成區(qū)那樣編制不同層面的規(guī)劃來指導建設難度較大，因此縣域鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃除對鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展進行全面指導外，還需在鄉(xiāng)村建筑與環(huán)境風貌特色塑造、交通及市政基礎設施的建設與改造、綠化環(huán)境建設等方面起到指導實施的作用。
（二）核心理念
1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是全面建成小康社會的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要保障。編制鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃要打破“城鄉(xiāng)二元”的禁錮，把城鄉(xiāng)作為綜合體統(tǒng)籌考慮，不能脫離“城”而單獨研究“鄉(xiāng)”，要從縣域整體層面謀劃鄉(xiāng)村發(fā)展，以建構區(qū)域功能協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)功能互補、空間布局合理與支撐體系完善的城鄉(xiāng)系統(tǒng)為根本目標，最終實現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展水平的相對均衡，建立城鄉(xiāng)和諧的發(fā)展關系。
2.“多規(guī)”融合
從我國行政管理體制的現(xiàn)狀看，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)紅線保護規(guī)劃和交通規(guī)劃等由不同部門主導編制，存在標準不一、內(nèi)容重疊、協(xié)調(diào)不周和管理分割等現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村地區(qū)建設發(fā)展的過程中，由于規(guī)劃不一致造成的沖突也時有發(fā)生。因此，在編制鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃的過程中，要貫徹“多規(guī)”融合的理念和方法，將規(guī)劃、國土、環(huán)保、交通、發(fā)改和市政等部門的各類各級規(guī)劃要求在空間上統(tǒng)一起來，確保包括鄉(xiāng)村地區(qū)在內(nèi)的城鄉(xiāng)空間“一張圖”落地實施。
3.綠色生態(tài)
鄉(xiāng)村地區(qū)是城鄉(xiāng)空間的綠色生態(tài)基底，是有別于城市地區(qū)“鋼筋混凝土森林”的詩意綠洲。編制鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃，應該盡可能地保留和保護鄉(xiāng)村地區(qū)的資源環(huán)境、地形地貌、生物多樣性以及人與自然、生物之間的密不可分的共生共存關系，堅守基本農(nóng)田保護線、重要生態(tài)資源保護線，做到生態(tài)、生產(chǎn)、生活“三生”結合，營造良好的鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境。
4.彰顯特色
“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，這句充滿溫情的詩性語言，描繪了未來鄉(xiāng)村發(fā)展應有的景象。然而，在快速城鎮(zhèn)化的過程中，以農(nóng)耕經(jīng)濟為主要特征的“鄉(xiāng)村社會”正向以工業(yè)經(jīng)濟為主要特征的“城市社會”轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村特色被削弱甚至消失，鄉(xiāng)愁也逐漸成為“記憶的奢侈品”。因此，在編制鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃的過程中，要特別注重彰顯鄉(xiāng)村特色，要在地形地貌、建筑環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面?zhèn)鞒小⑼诰蚝团嘤l(xiāng)村特色，喚回村民的“鄉(xiāng)愁”記憶。
5.以人為本
縣域鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃與農(nóng)民的切身利益密切相關。在規(guī)劃編制和實施過程中要充分聽取基層的聲音，深入了解村民意愿，尊重農(nóng)民生活、生產(chǎn)習慣和鄉(xiāng)風民俗，讓廣大村民了解和參與規(guī)劃。同時，要從解決農(nóng)民最迫切、最關心的實際問題入手，避免大拆大建、急于求成、強迫命令，切實維護村民的合法權益，促進鄉(xiāng)村健康發(fā)展。
二、技術方法與關注重點
（一）技術方法
縣域鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃是以城市總體規(guī)劃為指導，以縣域為規(guī)劃單元，以鄉(xiāng)村地區(qū)為規(guī)劃對象的空間規(guī)劃。
規(guī)劃編制技術方法應當包括以下四個環(huán)節(jié)：
一是調(diào)查分析，在充分調(diào)研鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀、了解村民意愿的基礎上，總結鄉(xiāng)村發(fā)展成就、剖析存在的問題；
二是目標策略，即準確研判地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，借鑒先進經(jīng)驗，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角，因地制宜地確定鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展目標和路徑；
三是鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃的核心內(nèi)容—空間落實，即在協(xié)調(diào)“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”三大空間關系的基礎上，對空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設施支撐、生態(tài)保護、特色塑造、文化傳承和環(huán)境整治等方面作出統(tǒng)籌安排，并根據(jù)個案需要，在某些方面不僅應發(fā)揮規(guī)劃引導作用，還應達到建設指引深度，具體指導建設實施；
四是實施保障，制定行動計劃和政策保障措施，有條件的可以選擇重點村莊進行深化設計，規(guī)劃引領、重點示范，確保規(guī)劃實施。
當然，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化發(fā)展階段存在差異，鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)也不盡相同，其規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃重點和規(guī)劃深度應當有所差異，因地制宜地編制規(guī)劃。
（二）關注重點
1.關注新型城鎮(zhèn)化，構建新型城鄉(xiāng)關系
新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，要更加關注城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，既要讓“進城進鎮(zhèn)”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)真正的市民化，享受無差別的城市待遇，又要讓依舊在鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)村人口生活富足、安居樂業(yè)，共享現(xiàn)代化成果。
因此，要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念下，深入研究城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)結構、功能形態(tài)、空間景觀和社會文化等方面的客觀差異，建立城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)關系，構建城鄉(xiāng)特色互補、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。同時，要不斷加大社會公共資源向農(nóng)村傾斜的力度，通過城鎮(zhèn)基礎設施向農(nóng)村延伸、社會公共服務覆蓋農(nóng)村等手段，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。
2.關注村莊布局，明確鄉(xiāng)村發(fā)展空間載體
村莊布局是鄉(xiāng)村地區(qū)空間規(guī)劃的核心任務，對于推進鄉(xiāng)村地區(qū)集約節(jié)約建設、引導社會公共資源配置和公共財政投向、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程等具有重要的現(xiàn)實意義。村莊布局是在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)空間布局原則的指導下，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村地區(qū)自然地理條件、產(chǎn)業(yè)布局、基本農(nóng)田保護、基礎設施和公共服務設施配套、歷史文化傳統(tǒng)等因素，對自然村落的規(guī)模、職能和設施等進行的空間安排。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、村莊集聚規(guī)模和產(chǎn)業(yè)類型差異較大，而村莊布局又是關系鄉(xiāng)村空間重構的重要抓手，在規(guī)劃時應因地制宜、慎重考慮，避免大拆大建、過度集聚。
3.關注產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導農(nóng)民就地、就近就業(yè)
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)崛起、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的基礎，是農(nóng)民就地、就近就業(yè)、安居樂業(yè)的重要保障。規(guī)劃應當綜合考慮城鄉(xiāng)差異、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和歷史文化傳承等因素，關注農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展對鄉(xiāng)村地區(qū)“三生”空間的影響，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村旅游、傳統(tǒng)手工業(yè)等的發(fā)展提供適宜的物質(zhì)空間，引導農(nóng)民就地、就近就業(yè)。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大背景下，通過合理的1.5產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，引導鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局，包括農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以及由此帶動的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務業(yè)。1.5產(chǎn)業(yè)既是第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)的深化以及第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的對接，又是第二、第三產(chǎn)業(yè)對第一產(chǎn)業(yè)的反向滲透，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)、商貿(mào)業(yè)有機融合的必然要求。
4.關注設施支撐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化服務
推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化發(fā)展，讓更多的農(nóng)民享受到與市民均等的公共服務，是城鄉(xiāng)一體化建設的重要內(nèi)容與目標。
鄉(xiāng)村公共服務設施配置應當堅持以下主要原則：
一是以共建共享為目標，優(yōu)先考慮城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務向農(nóng)村的延伸與覆蓋，促進城市文明向農(nóng)村輻射。
二是從構建健康、穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境出發(fā)，結合村莊功能和需求，合理布局和配置各類相關設施，做到規(guī)模適度、效率最優(yōu)，避免過度建設。
三是根據(jù)村莊的區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)特征、人口規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展等差異，分類提出基本公共服務設施配置內(nèi)容和建設標準，滿足不同村莊的使用需求。
5.關注規(guī)劃實施，指導鄉(xiāng)村發(fā)展建設
鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施有別于一般的城鎮(zhèn)規(guī)劃，實施主體較為多元，且自主性很強，若采用城鎮(zhèn)規(guī)劃“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”的方式，則會導致規(guī)劃內(nèi)容機械、深度難以把握和不能體現(xiàn)鄉(xiāng)土特色等問題，在規(guī)劃落實上也會有一定的難度。基于鄉(xiāng)村規(guī)劃實施主體多元的特殊性，鄉(xiāng)村規(guī)劃應特別強調(diào)實際指導作用。
要做好實施性的鄉(xiāng)村規(guī)劃，應根據(jù)規(guī)劃實施主體、實施方式和實施時序，形成規(guī)劃引導和建設指引兩方面的內(nèi)容，從而使得規(guī)劃內(nèi)容在深度上具有明顯的層次差異。
在宏觀方面，對鄉(xiāng)村的長遠發(fā)展進行“規(guī)劃引導”，同時也對村民自主建設的內(nèi)容提出相關建議。
在微觀方面，針對鄉(xiāng)村急需解決的問題，提出具體的做法作為“建設指引，以保障規(guī)劃的實施成效。
三、規(guī)劃策略
（一）技術路線
規(guī)劃梳理現(xiàn)狀條件，分析現(xiàn)狀問題，塑造規(guī)劃目標，提出規(guī)劃策略，按照“規(guī)劃引導+建設指引+重點示范”三者結合的模式，從三個層面展開規(guī)劃設計。其中，規(guī)劃引導方面以解決鄉(xiāng)村空間可持續(xù)發(fā)展、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件為出發(fā)點，重點針對空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設施支撐、生態(tài)保護和特色塑造等方面進行部署。建設指引方面圍繞建筑設計與改造、基礎設施建設和綠化景觀改善三個方面，對村莊進行全方位改造提升，指導鄉(xiāng)村建設及環(huán)境整治。重點示范針對重點村莊展開詳細設計，進一步落實和細化相關內(nèi)容，塑造村莊特色。
（二）規(guī)劃引導
1.空間布局：以村莊分類為基礎，
引導村莊布局及建設整治規(guī)劃綜合考量村莊的城鄉(xiāng)關系、生態(tài)環(huán)境、特色資源和區(qū)位條件等因素，將村莊劃分成特色村、重點村和一般村三類。
特色村、重點村通過產(chǎn)業(yè)投入和設施配套，積極吸引周邊村莊人口向本村集聚。一般村控制新建、翻建行為，積極引導人口外遷，近期著重對村莊環(huán)境衛(wèi)生等進行整治提升，保障村民基本生活需求。
2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展：以鄉(xiāng)村旅游為突破，引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展
規(guī)劃提出第一產(chǎn)業(yè)外向延伸的思路，依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，挖掘生態(tài)資源、濱水景觀和民俗文化等特色資源，促進農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)融合發(fā)展。以農(nóng)事活動為基礎，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工為載體，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游項目，滿足游客食、住、行、游、購、娛的需求，推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品向休閑商品轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)園區(qū)向休閑景區(qū)轉(zhuǎn)變。
3.設施支撐：以城鄉(xiāng)均等為目標，配套基本公共服務
規(guī)劃綜合考慮村莊交通區(qū)位、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特色以及城鎮(zhèn)基本公共服務便利性等方面的差異，結合村莊分類，針對村莊實際需求，分別配置不同標準的基本公共服務設施。重點村和特色村的公共服務設施配置應當能夠滿足本村及周邊一定范圍內(nèi)鄉(xiāng)村地區(qū)村民的基本公共服務需求，特色村可以在某些特色服務上有所加強。一般村的公共服務設施配置在現(xiàn)有基礎上進行整合，不再另行新建。
4.生態(tài)保護：以生態(tài)保護為導向，引導鄉(xiāng)村空間發(fā)展
結合地區(qū)生態(tài)環(huán)境敏感，規(guī)劃選取河流、湖泊、植被、土地利用現(xiàn)狀、建成區(qū)等作為生態(tài)敏感性分析的主要影響因子，在生態(tài)限制因子和生態(tài)潛力因子綜合評價的基礎上，采用K-means聚類法將縣域空間分為適宜建設區(qū)、一般適宜建設區(qū)、較不適宜建設區(qū)、不適宜建設區(qū)四類。
5.特色塑造：以鄉(xiāng)土風情為抓手，
塑造特色風貌鄉(xiāng)村風貌特色塑造重點體現(xiàn)在延續(xù)原有鄉(xiāng)村格局和空間尺度、挖掘和展示地域建筑特色、塑造本地化的綠化環(huán)境景觀三個方面。在村莊布局引導上，規(guī)劃延續(xù)原有適應地形地貌特征的形態(tài)格局，在建筑特色彰顯上規(guī)劃以本地化和鄉(xiāng)土化為出發(fā)點，在提取現(xiàn)狀建筑風貌、繼承傳統(tǒng)建筑形制；在綠化景觀塑造上，尊重生態(tài)景觀和地形條件，以營造自然、輕松、和諧的氛圍為目的，使自然環(huán)境與人文景觀相互融合。
（三）建設指引
結合當?shù)氐膶嶋H情況，建設指引包括三方面內(nèi)容：
一是建筑設計與改造，包括民居改造、公共建筑設計、廁所改造和廚房改造等；
二是基礎設施建設，包括給水安全、污水處理、雨水排放、桿線改造、垃圾收運和道路硬化等；
三是綠化景觀改善，包括村莊綠化、村莊標識、廣告標語和駁岸渡口等重點空間設計。
考慮到鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃實施的自主性特點，建設指引內(nèi)容采用“模式設計+分類引導”的方式，既提出各類設施的布局原則及技術要點，又提供通用設施的施工圖集或建設案例。因此，在深度上達到既可指導村莊建設規(guī)劃編制，又能有效指導具體工程建設的程度，便于村民在自主建設過程中直接應用，提高效率；在做法上強調(diào)與地區(qū)特殊地形地貌和地方風土人情的結合，使規(guī)劃更有針對性與特色。
（四）重點示范
規(guī)劃選擇典型村莊展開針對性設計，編制村莊建設規(guī)劃，重點解決空間優(yōu)化、民居改造、道路硬化和綠化美化等問題，落實規(guī)劃引導和建設指引內(nèi)容，切實發(fā)揮示范引領作用。
結束語
在當前貫徹落實新型城鎮(zhèn)化、大力推進生態(tài)文明建設的背景下，編制縣域鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃有利于深化落實城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略要求，有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于鄉(xiāng)村地區(qū)煥發(fā)活力。
然而，縣域鄉(xiāng)村建設總體規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃法定規(guī)劃編制體系中的新生事物，盡管有些地區(qū)已經(jīng)開展了探索性實踐，但其法定地位、內(nèi)容體系、規(guī)劃方法和規(guī)劃深度等仍處于研究探索階段，尚未形成共識。本文是筆者結合工作實踐的一些思考和總結，在此拋磚引玉，以期引起業(yè)界同行對鄉(xiāng)村規(guī)劃的進一步關注和討論。
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