【摘要】鄉村治理是國家治理的重要組成部分，基于國家治理體系和治理能力現代化以及全面推進依法治國的背景，推進鄉村治理體系和治理能力現代化建設具有重要的戰略性地位。在走向權利的時代，現代鄉村治理應當以人權作為價值基準，以人權保障來化解鄉村治理危機，并以此推進鄉村治理的良性發展，促使鄉村和諧秩序形成，促進鄉村社會文明發展，進而推進國家治理現代化，實現國家的富強、民主、文明與和諧。
【關鍵詞】治理危機；鄉村治理；國家治理；人權保障
20世紀90年中后期，中國鄉村社會出現治理危機，進入21世紀之后鄉村治理出現“復合性危機”，為此國家和政府有針對性地出臺了費稅改革、取消農業稅與新農村建設等舉措，解決了村民負擔過重等問題。值得注意的是，建國以來體現在鄉村治理之中的治理權威以及理念沒有發生根本性變化;而我國社會正“走向權利的時代”，法治原則已經成為國家治理的主要原則，人權保障是治理的終極目標。顯然，如果不關切人權，不以人權保障作為價值基準，鄉村治理就無法實現良性發展。為此，基于國家治理體系和治理能力現代化以及全面推進依法治國的背景，特別是基于人權保障視角深入研究鄉村治理，具有深刻意義。
一、以人權作為鄉村治理的價值基準
20世紀90年代末，鄉村治理概念被提出，學者們試圖運用這一更具包容性的概念來解釋和分析鄉村社會[1]。而治理的興起與人權追求密切相關，治理理論涵蓋人權的相關價值。作為治理理論運用于鄉村研究而產生一個新的分析概念，鄉村治理應當是內涵著人權價值。
（一）治理與人權追求
治理（governance）原意是控制、引導和操縱，指的是在特定范圍內行使權威。它隱含著一個政治進程，即在眾多不同利益共同發揮作用的領域建立一致或取得認同。諸多學科對治理概念進行學科內的詮釋，創新性地學術嫁接并形成社會治理、地方治理、全球治理以及鄉村治理等概念。1989年，世界銀行面對全球化擴張以及本土化應對態勢的認識，發表了《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續增長》一文，初次提出關于治理的觀點，賦予治理新的內涵，興起了治理理論研究。法國學者阿爾卡塔拉認為，治理理論興起有以下幾個方面原因：國際組織從唯經濟論思維的死胡同撤退的嘗試;將權力從公共部門轉移到私人部門以減少國家的作用;在第三世界的公共領域進行改革而又避免過分干涉其內部事務;對民主化和人權的新的不懈追求;沖突之后的重建這樣的嚴峻挑戰[2]。為此，人權追求是治理理論興起的源動力之一。人權，即一個人之所以擁有這種權利，僅僅因為他是人的基本權利，它也是根據權利對于社會變革提出的要求[3]。由《世界人權宣言》《公民權利與政治權利國際公約》《經濟、社會與文化權利國際公約》組成的國際人權憲章，構建了人權體系，為世界各國人民享有各項人權提供依據，也為人們對社會和政府提出道德上的和政治上的要求提供參考，也深刻影響政府和社會治理方式和機制。
（二）以人權保障為核心的鄉村治理
目前，鄉村治理內涵的界定主要有公共權力導向、目標導向、主體導向，以村莊為載體的研究路徑，這些概念解釋鄉村治理某一方面，使鄉村治理的內涵更加豐富。但是，它們較少關切相關主體的權利與人權。十八屆三中全會以來，國家治理被賦予新的內涵，即它不但不壓制人權、犧牲人權，而恰恰是以人權保障為基礎、為目標的[4]。所以，鄉村治理的內涵也發生變化，也應該以人權保障為基礎和目的，使村民生活得更有尊嚴，提升村民的幸福感，最終促進村民的發展。首先，鄉村治理應當以人權為價值基準。鄉村治理從根本上說是圍繞“人”展開的。“人”之所以被稱之為“人”，之所以是“人”，就是因為其享有賴以存在的基本權利――人權，也就是國家人權憲章規定的“人類家庭所有成員的固有尊嚴及其平等的和不移的權利”，包括以生命權、自由權和隱私權為核心的公民權利;以選舉權、知情權、監督權為核心的政治權利;以及以財產權、工作權、社會保障權、受教育權、文化權為核心的經濟、社會與文化權利等等。所以，無論是鄉鎮政府，還是參與鄉村治理的其他社會組織，都應當尊重村民的人權，并為村民的人權的實現提供必要的經濟、政治和社會條件;村民應該以此來主張和維護自身的利益和自由。其次，鄉村治理應當以人權保障為價值指向。鄉村治理要深度關切村民的權利和利益，聚焦村民關注的問題，提供必要的政治、經濟和文化條件，切實保障人權的實現。如果鄉村治理離開村民的人權保障，離開村民高度關注的問題，則鄉村治理是不會產生實際的效果的。如果鄉村治理侵害村民的基本權利，可能會導致更大的矛盾和沖突，直接影響鄉村秩序，影響鄉村社會的發展。最后，鄉村治理應當以人權作為治理指標體系的重要內容。村民對基層政府、村委會的滿意度主要通過人權指標體系進行考量，諸如基層政府提供的公共服務，是否促進村民生存權、發展權、平等權、水權、環境權、受教育權等發展;村民是否享有知情權、表達權以及監督權等政治參與權。
（三）人權保障對鄉村治理的意義
1.有助于現代鄉村治理獲得正當性支撐。20世紀90年代后期，我國憲法確認依法治國的方略，鄉村治理從形式上進入“法治”時期，“人權得到最全面最切實的保障，是現代法治社會的一個根本目標，也是它的基本標志之一”[5]。在“國家尊重和保障人權”憲法原則下，基于法治模式下的鄉村治理最終應當回歸人權，使人權得到最為全面和切實的保障，特別是關切村民生存與發展的權利，才能使多中心治理主體達成治理共識，基層政府、村委會和其他社會組織才能獲得村民的認同和信任，使鄉村治理獲得正當性支撐。
2.有助于形成鄉村治理價值共識。鄉村治理中存在著多元主體，諸如基層政府、村委會、其他社會組織和村民，他們的利益需求、價值取向迥異。但是，多中心治理主體也存在最低限度的價值共識，即人權。正如英國學者米爾恩認為，人權是“普遍的最低限度的道德標準要求”[6]。因此，鄉村治理主體只有建基于人權，才可能對鄉村治理過程中的利益沖突、權利沖突進行協商，并且通過協商達成利益和權利的合理分配，實現利益和信息的均衡。
3.有助于化解鄉村治理危機。村民由于遭受不公正待遇以及各種權利遭受侵害，形成村民與基層政府之間、村民與村委會之間、村委會與基層政府之間的沖突，使國家公共權力與社會權力之間關系緊張，導致鄉村治理危機。當下，如果鄉村治理沒有真正意識到作為主體的村民的基本權利，沒有意識到村民權利意識的覺醒，沒有尊重和保障村民的基本權利，可能會導致鄉村中諸多矛盾的激化、擴散和升級。所以，只有關切村民的基本權利，以人權作為鄉村治理的價值基準，才能化解鄉村治理危機。
4.有助于推進鄉村治理現代化。黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標;黨的十八屆四中全會作出“全面推進依法治國”的決定，由此可見，法治方略是推進國家治理體系和治理能力現代化的主要方式，保障和促進公民的基本權利是國家治理體系和治理能力現代化實現的關鍵。所以，鄉村治理現代化也必然要以人權保障為核心，基層政府、村委會與其他社會組織切實保障村民的人權，才能推進鄉村治理的現代化。
二、以人權考量鄉村治理危機
鄉村治理危機是鄉村治理概念與鄉村治理現實不同一的結果，也就是現實的鄉村治理沒有達到鄉村治理理論預設和預期的目標價值，它是鄉村治理概念辯證發展的否定環節。從人權角度來說，鄉村治理危機的實質是人權危機。
（一）鄉村治理危機及其實質
我國傳統社會鄉村治理以“禮治”為主，并形成以鄉紳和宗族長為治理主體的鄉紳社會治理模式。傳統社會的“禮治”內含的等級差序、宗法觀念本身就與現代人權的平等、自由、權利等理念相違背。自近代以來，國家權力向基層擴張、滲透，特別是新中國建立以后，計劃經濟時代，以人民公社為模式，國家權力直接決定著鄉村社會的各個領域。20世紀70年代末改革開放以后，國家權力沿襲建國后的模式。人民公社制度解體后，權利真空在鄉村社會出現，隨后引發鄉村治理危機。基于此，國家實施“鄉政村治”的模式，即“基層政府執行本級人民代表大會的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作;各村設立村民委員會來管理本村事務，也就是在鄉鎮政府指導下實行村民自治”。但是，“鄉政村治”模式導致了農村各類資源被過度消耗，農民的基本權利（即人權）被再次剝奪的風險增加，農村發展再次陷入滯后和無序化狀態[7]。20世紀90年中期，基于“鄉政村治”模式下出現以農民暴力反抗費稅征收為主要特征的鄉村治理次危機，其源于政府向村民亂攤派、亂征收，以及“剪刀差”方式，對農村、農業和農民進行隱形剝削;還假借管理之名，在推進國家權力過程中謀取私利，導致基層政府組織服務功能弱化，并出現“權力尋租”現象;基層政府對村委會事務進行過渡干涉，踐踏村民正當的政治訴求。“農民真苦、農村真窮、農業真危險”是這一階段形象的描述，反映了村民的生存權、發展權、政治參與權危機。2004年取消農業稅之后，鄉村治理陷入新的治理危機，如鄉村經濟精英參與鄉村社會治理，特別是鄉村經濟精英可能與基層政府結盟，瓜分村民利益，損害村民合法利益;操縱村委會的選舉，損害村民政治參與權利等等。這一階段鄉村治理危機以土地征占和其他財產性沖突為主要特征，實質是村民的生存權、發展權、教育權、水權和環境權等危機。
（二）人權危機
從20世紀70年代末開始，國家和政府提出的“三步走”戰略，再到21世紀初，連續多年出臺有關農村問題的“一號文件”，關注和推動農村問題的解決，出臺諸多惠農政策，推動農村人權事業的發展，更好地促進村民的生存權和發展權，使農民生活得更有尊嚴更加幸福。但是，鄉村治理也面臨新的人權危機，突出表現為以下幾個方面：
1.生存權和發展權危機。主要表現為：一是土地征占引發的生存權和發展權危機。2004年取消農業稅之后，由于城市化規模加速，資本進入農村，地方政府和資本不斷地從農村和農民手中掠奪土地，嚴重威脅鄉村社會的長期穩定發展，形成諸多的農村社會公共沖突的發生，深刻影響鄉村治理的效果。如村委會、村干部等挪用、截留、霸占土地征用款，導致村委會與村民之間關系緊張，有的甚至造成流血沖突事件。地方政府、開發商與村民進行的交易不對等、信息不對稱，他們從中盈利，賺取豐厚利潤，村民無法通過合法途徑主張自己的權益，只能訴諸暴力，導致農民與基層政府之間、農民與開發商之間關系緊張。如2014年發生在青島市的“平度3?21縱火案”，雖系村委干部和工地承建商指使施暴者所為，但背后卻與地方政府所依賴的“土地財政”有關[8]。另外，土地征占導致農村耕地嚴重流失，嚴重威脅村民的生存和發展的權利。二是以水權和環境權引發的生存和發展權危機。當前，我國農村水污染嚴重，已經嚴重地影響農民清潔水的飲用，村民的水權遭受嚴重的挑戰。根據《中國環境統計年鑒2011）》數據計算，2010年在七大流域，真正可以安全飲用的Ⅰ-Ⅱ類水僅有287%;在六大河流，僅有151%;在重點監測評價的湖泊水庫，僅有302%[9]。與水權相近似的還有環境權。當前，農業和農村污染總量超過城市和工業，他們面源污染數量比較龐大。由于環境污染，出現了癌癥村，2013年我國政府以官方文件的形式承認癌癥村，據不完全統計全國有247個癌癥村，覆蓋27個省份。
2.幾項重要的政治權利、經濟權利和社會權利危機。一是平等權危機。表現為：農村兒童受教育與城鎮兒童受教育的不平等;男女享有財產的不平等，如村委會集體規定“出嫁女不享有土地補償款”;宗族勢力復興，導致農民的等級分化，嚴重影響農民平等權。二是受教育權危機。盡管免費義務教育政策已經落地，但是農村教育經費的投入、農村學校的減少、農村優質師資的流失等，嚴重地影響和制約農村孩子受教育權的實現。三是政治參與權、選舉權危機。1982年《憲法》確定了村民自治，但是隨著市場化深化與城鎮化進程加快，農村青壯年、文化素質較高的勞動力向城市流動，導致村委會的選舉流于形式，村民的選舉權和被選舉權遭受嚴重破壞。特別是宗族勢力、經濟精英介入農村兩委的選舉，干涉民主選舉，嚴重阻礙村民自治發展。四是農村弱勢群體人權保障危機。目前，留守在農村的基本上是老年人、兒童、婦女等弱勢群體，他們隨時都有可能遭受侵害，諸如農村婦女和留守女孩遭受強奸、猥褻情況頻發與增多。
2.財產權保障。財產權是社會權利的核心，生命的權利和自由的權利都必須以財產權為基礎，設立政府的目的以及政府的性質和范圍都是為了保障公民的財產權。基層政府無視村民的合法的私有財產權，任意踐踏和強占，特別是對農民合法經營的土地和住宅進行強制征收和強制拆遷，導致基層政府和村民的沖突。所以，基層政府必須保障村民的合法的私有財產。
3.農村社會保障制度建設。在市場化、城鎮化、工業化浪潮沖擊下，農村勞動力資源持續單向度地向城市流動，“空心村”出現，農村的醫療保險、養老保險等社會保障不完備。國家要推進新型農村醫療保險建設，使農民能夠看得起病;推進農村養老保險建設，使農民老有所養。
4.加強農村弱勢群體的權利保護。大量農村勞動力資源流向城市，只有老人、婦女和兒童留守在農村，他們的各種權利隨時都有可能遭受侵害，所以，基層政府、村委會以及一些治安組織應當積極對這些弱勢群體的權利進行保障，使他們免受犯罪違法行為的侵害。
（三）以人權保障化解鄉村治理危機
縱觀國家現代化建設，從中國現代國家建構的目標和結果上看，只是在國家權力一統天下——民族國家的形成——的意義上達到了目標，也就是說，基于公民權利和法治原則之上的民主國家的建構遠沒有完成。基于此，鄉村治理的邏輯和走向卻是傳統的政權與農民關系——強力與服從形式的不斷翻版和改造而已［10］。如何走出鄉村治理的邏輯怪圈？合理且符合現代性的路徑是以人權保障化解鄉村治理危機。如果鄉村治理不很好地關切村民的人權，很有可能會使鄉村公共沖突、矛盾不斷地升級、擴散，進而深刻影響鄉村秩序、鄉村文明和鄉村社會的發展，影響到鄉村和諧。為此，現代鄉村治理必須以把人權作為鄉村治理的價值基準，以人權保障來化解鄉村治理的危機，不斷推進鄉村治理的良性發展。
三、以人權保障推進鄉村治理的良性發展
以人權保障推進鄉村治理的良性發展，使鄉村治理概念與現實的同一得以可能，也是鄉村治理概念辯證發展的否定之否定環節。就具體策略來說，通過保障村民的生存權和發展權、政治權利與社會權利等，構建鄉村治理多中心治理的互動生態，以此推動鄉村治理的良性發展。
（一）生存權和發展權保障
村民的生存權和發展權是首位人權，國家和政府應積極保障村民生存權和發展權保障，以促進鄉村治理的良性發展。從宏觀上來說，國家和中央政府應當建立完善的農村土地制度，改善水、空氣等環境，為鄉村治理創設大的經濟、政治和社會環境。第一，國家和政府應當進行土地確權。國家應當為土地確權提供必要的法律制度農村承包經營權、宅基地、農村集體建設用地及征地制度等的關系厘清提供制度基礎，使土地能夠形成規模經營，成為農村經濟發展的生產要素，獲得自由流動和優化配置，從而杜絕村委會、村委會干部、鄉村經濟精英控制土地資源，以及截留、挪用村民因為征地理應獲得土地補償款。第二，國家和中央政府應當統籌水污染、環境污染治理，實施積極的防止水污染和環境污染的國家人權戰略。積極對主要河流、湖泊的水污染以及地下水污染進行治理，確保村民的飲用水安全，為農村提供清潔水源，保障農民的水權；積極對環境污染進行治理，防止污染下鄉，為農村提供清新空氣環境。第三，國家應當積極實施扶貧戰略，加大中央財政對農村支持力度，以農村經濟發展促進鄉村治理的良性發展。從微觀上來說，基層政府、村委會、其他社會組織以及村民應著力促進鄉村經濟發展，切實保障村民的生存權和發展權。第一，基層政府要依法行政。基層政府應嚴格履行上級政令，服務鄉村社會，特別是嚴格落實國家有關土地、水和環境方面的政策、法律，做到嚴格執法。一方面，基層政府不能使用公共權力任意侵害村民的生存權和發展權，諸如不能任意侵害、剝奪村民的耕地；不能任意截留失地村民的補償款等；另一方面，基層政府通過積極行政行為，積極引導村民使用土地、水資源，切實保護環境，為村民提供實實在在的公共服務，諸如政務公開、興修水利設施等惠民措施。第二，村委會與其他社會組織要尊重村民的生存權和發展權。村委會作為村民自治組織，不能成為某個宗族的村委會，也不能成為基層政府的附庸而且完全依賴基層政府；它應該關注村民的生存和發展問題，并及時向基層政府提出保障的要求。其他社會組織參與鄉村治理過程中不能侵害村民的經濟利益，特別是不能以自身的技術和專業優勢，損害少數村民的權益。第三，村民應當著力培育自身的人權意識，當自身的權益遭受侵害時，應當尋求合法合理的途徑解決，避免付諸暴力的沖動。
（二）政治權利保障鄉村治理要保障村民的政治參與權，即村民的知情權、參與權、表達權和知情權。
1．建構自治權。20世紀80年代至今，一直延續的是“鄉政村治”模式，導致村委會過度依賴基層政府，成為基層政府的下屬機構，喪失自主管理、自我決策的功能。“鄉政村治”是威權治理結構和理念的產物，體現人民公社體制權力運行的邏輯，將國家的力量延伸到鄉村社會，實施單一主體、單一向度的管理和控制。破解這一難題，應當建構真正屬于村民的自治權，即村民自我管理社區公共事務的權利，才能推動鄉村政治的發展，才能切實維護自身的利益，促進自身的全面發展。
2．發展鄉村社會組織，鼓勵其參與鄉村治理。鄉村社會組織通過對公共事務的關切和參與來表達、維護自身的權利和利益，使鄉村公共利益在多元的協商機制基礎之上得到合法合理的分配。它可以有效地遏制宗族勢力操作鄉村社會的事務管理；有效地連接村民與基礎政府之間的溝通、協商和對話，緩沖基層政府與村民之間的對立、矛盾和沖突。一方面，村民可以通過鄉村社會組織，凝聚力量，有效監督基礎政府的權力運用和制衡公共權力，維護自身利益；另一方面，基層政府也可以通過鄉村社會組織的緩沖，有效地與村民溝通、對話，建立起村民對基礎政府的信任。
3．加強基層民主政府建設。基層政府是連接村民與上級政府的紐帶，上級政府通過基層政府，使自上而下的政策、法律能夠得以實施；村民通過基層政府，可以反映自身的政治、利益和價值訴求。所以，必須加強基層民主政府建設，擴大村民參與鄉村治理途徑，吸納更多的村民加入到公共事務的管理中來；通過法律制度指導村委會的建設，以法治原則建立健全農村公共服務和社會治理的議事規則，厘清鄉鎮政府與村委會之間的各種關系以及鄉鎮政府的工作原則、內容、方式、責任和配套機制，在法律的范圍內指導村民的民主生活，不能干涉村民的政治生活的自由，形成干部與群眾之間的交流互動；尊重法律賦予村民的監督權，自覺接受村民的監督，形成鄉鎮政府與村民之間的良性互動。
（三）社會權利保障社會權利是指公民從社會獲得基本生活條件的權利，國家和政府保障村民的社會權利，主要有以下幾個方面：
1．基層服務型政府建設。轉變政府職能，不是說簡單地取消鄉鎮政權建制，而是要限制基層政府的行政權力，轉變治理觀念，使基層政府從管理觀念到服務觀念轉變，為鄉村提供更多的公共服務產品，如教育產品的服務、醫療服務、文化活動和場館服務等，使村民能夠享受到社會通行的文明生活標準。
2．財產權保障。財產權是社會權利的核心，生命的權利和自由的權利都必須以財產權為基礎，設立政府的目的以及政府的性質和范圍都是為了保障公民的財產權。基層政府無視村民的合法的私有財產權，任意踐踏和強占，特別是對農民合法經營的土地和住宅進行強制征收和強制拆遷，導致基層政府和村民的沖突。所以，基層政府必須保障村民的合法的私有財產。
3．農村社會保障制度建設。在市場化、城鎮化、工業化浪潮沖擊下，農村勞動力資源持續單向度地向城市流動，“空心村”出現，農村的醫療保險、養老保險等社會保障不完備。國家要推進新型農村醫療保險建設，使農民能夠看得起病；推進農村養老保險建設，使農民老有所養。
4．加強農村弱勢群體的權利保護。大量農村勞動力資源流向城市，只有老人、婦女和兒童留守在農村，他們的各種權利隨時都有可能遭受侵害，所以，基層政府、村委會以及一些治安組織應當積極對這些弱勢群體的權利進行保障，使他們免受犯罪違法行為的侵害。
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中國鄉村發現網轉自：《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2016年01期
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