——基于“制度-空間-治理”的分析范式
摘要：破解中國城鄉二元結構難題，凸顯了縣域在推動城鄉融合發展進程中的關鍵性作用。縣域既是城鄉要素互動的“最小完整單元”，也是社會矛盾交織的“集中承載區”，更是實現融合協調發展的“戰略性支點”，從而對中國式現代化強國建設具有底層邏輯意義。本研究構建“制度－空間－治理”三位一體的分析范式，突破傳統城鄉二元理論的解釋邊界，有助于深化對中國制度語境下城鄉互動連接機理的理解。基于對縣域發展中制度性壁壘、空間極化效應與治理效能滯后等現實瓶頸的系統分析，提出“要素市場化配置—空間多層級協同—治理適應性創新”的融合推進機制，從而為破除縣域資源錯配與體制性梗阻，為統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興發展目標，提供兼具理論深度與實踐向度的政策工具箱。
關鍵詞：縣域；城鄉融合發展；“制度－空間－治理”分析范式；中國式現代化
城鄉二元結構是中國經濟社會發展中長期存在的歷史性課題。改革開放以來，工業化與城市化的快速推進雖然推動了經濟騰飛，但是也加劇了城鄉發展的不均衡性。新時代背景下，城鄉關系正從“單向輸血”向“融合發展”轉型，其發展成效取決于兩個維度：一是城鄉關系的融合程度，二是縣域經濟的發展水平。因此，推進城鄉融合與縣域經濟發展的對接，本質上是中國式現代化道路模式的重要路徑選擇。它既避免了西方城市化進程中“鄉村消亡”的陷阱，又超越了傳統計劃經濟時代“城鄉分治”的局限，通過縣域這一“中介載體”，有助于實現制度創新與空間重構的辯證統一，從而有可能成為城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置、發展成果普惠共享的核心樞紐。
一、城鄉融合：縣域的重要性
2025年中央一號文件明確指出“推動鄉村全面振興與新型城鎮化有機結合”“完善城鄉融合發展體制機制”“著力壯大縣域富民產業”。因此，必須加快推進以縣域為基本單元，推動城鄉要素平等交換與公共資源均衡配置。縣域作為“城尾鄉頭”的紐帶，兼具城市與鄉村的雙重屬性，既是城鄉要素雙向流動的“中轉站”，也是產業梯度轉移的“承載地”，更是破解城鄉二元結構的“突破口”。縣域作為連接城市與鄉村的“樞紐節點”，具有獨特的空間屬性、制度彈性和治理優勢，能夠有效解決城鄉要素流動梗阻、資源配置失衡等問題。
（一）理論邏輯：縣域是城鄉融合的“最小完整單元”縣域在城鄉融合發展中的重要地位，源于其作為制度、空間與治理三重屬性的“最小完整單元”特性。從制度經濟學視角看，縣域是政策傳導與制度試驗的均衡節點：向上可承接中央與省級政策的剛性框架，向下能整合鄉鎮層級的差異化訴求，從而具備“頂天立地”的制度彈性。這種彈性體現為“約束性授權”與“適應性創新”的辯證統一，既通過土地、戶籍等基礎性制度的穩定性維系改革底線，又通過經營權流轉、公共服務梯度賦權等邊際調整釋放制度紅利，從而在制度剛性與靈活性之間實現動態平衡。在空間經濟學維度上，縣域的物理尺度與行政層級使其成為城鄉要素交互的“效率閾值單元”：過小的治理單元（如村級）因資源碎片化難以形成規模經濟，過大的單元（如市域）則因信息衰減導致政策執行偏差，而縣域恰能通過“城—鎮—村”三級網絡實現要素集聚效應與擴散效應的最優配比，降低交易成本的層級耗散。在治理結構層面上，縣域兼具“政策執行終端”與“利益協調中樞”的雙重功能，既要化解城鄉主體（政府、資本、農戶、村集體）的多元利益博弈，又需統籌經濟增長、生態保護與社會公平的多目標沖突，這種中間層級的治理效能使其成為破解“諾斯悖論”的關鍵場域。可見，縣域的“最小完整單元”屬性并非簡單的行政層級劃分，而是制度調適能力、空間配置效率與治理協同優勢的有機統一，由此為城鄉融合發展提供了兼具理論合法性與實踐操作性的基礎載體。
（二）治理邏輯：縣域是城鄉矛盾的“集中承載區”縣域作為銜接城市與鄉村的行政層級與地理單元，其獨特的中介性使其成為城鄉矛盾的“集中承載區”。這一特性根植于中國城鄉二元結構的制度演進邏輯與空間經濟規律的雙重塑造。從制度經濟學的視角來說，縣域既是國家治理體系縱向傳導的末端，又是地方性制度創新的試驗場，制度摩擦在此呈現“雙軌疊加”特征：一方面，自上而下的城鄉分治制度慣性（如土地用途管制、戶籍權益捆綁）與自下而上的市場化改革訴求（如要素自由流動、產權顯化交易）在此交匯碰撞；另一方面，縣域既要執行中央統一政策框架，又要回應基層差異化的現實訴求，這種制度剛性約束與地方彈性調適易于在此形成沖突。在空間經濟學維度上，縣域構成城鄉要素交互的“界面層”，其規模經濟與范圍經濟的雙重屬性決定了要素配置效率的閾值效應。當城鄉要素流動突破縣域空間承載力時，極化效應會加劇城鄉失衡；而要素流動不足則導致市場分割與資源錯配。從治理結構層面，其治理層級特征強化了矛盾聚焦：縣域政府兼具“政策執行者”與“利益協調者”雙重角色，既要承接上級考核壓力，又要直面多元主體（農戶、資本、村集體）的利益博弈，治理效能在多重目標擠壓下產生耗散。這種制度、空間與治理的三維疊加，使得縣域成為城鄉矛盾從隱性累積轉向顯性沖突的關鍵場域，也構成破解城鄉二元結構的改革突破口。
（三）改革邏輯：縣域是城鄉融合的“底層戰略支點”縣域作為城鄉融合的“底層戰略支點”，其核心地位源于制度彈性與空間層級的雙重屬性。從制度經濟學的邏輯出發，縣域是國家治理體系的“微型實驗場”，既承載中央政策的剛性框架，又具備地方創新的柔性空間，形成制度調適的“緩沖地帶”。這種雙軌特性使縣域能夠通過漸進式改革化解城鄉二元結構的制度黏性，例如在土地產權制度中嵌入動態調整機制，既維系集體所有制的穩定性，又賦予經營權市場化交易的靈活性，從而在制度摩擦中實現邊際突破。在空間經濟學視角下，縣域是城鄉要素交互的“界面層”，其地理半徑與行政層級決定了治理范圍的閾值效應———半徑過小易于陷入交易關系固化，過大的層級則易于誘發機會主義行為，而縣域的“適度規模”有助于降低交易成本并提升要素配置效率。在治理結構層面，縣域兼具“政策傳導末梢”與“利益協調中樞”的雙重角色，既要承接自上而下的城鄉統籌目標，又需整合自下而上的多元主體訴求，這種層級特征能夠通過中間層級的治理創新，在制度穩定與制度變遷之間構建動態平衡。由此，縣域的底層支點功能不僅體現為空間載體的物理銜接，更在于其作為制度創新與治理協同的“轉換樞紐”，為城鄉要素平等交換和功能互補提供結構性支撐。
二、縣域城鄉融合發展的理論探索
城鄉融合發展作為破解城鄉二元結構的戰略選擇，其理論邏輯建構必須突破單一學科范式的局限，從而構建跨學科交叉的分析框架。縣域作為城鄉要素交互的樞紐層級，承載著制度調適、空間重構與關系再造的三重使命。為此，本節以制度經濟學為內核，空間經濟學為骨架，共生治理理論為紐帶，構建“制度－空間－治理”三位一體的分析范式。
（一）城鄉要素流動的產權解構與制度彈性：制度經濟學視角
城鄉二元結構的本質是制度性分割的產物，推進縣域城鄉融合發展必須根植于中國的現實與制度經濟學的理論土壤，聚焦產權界定、交易成本與制度變遷的互動機制，構建適應城鄉動態均衡的制度彈性框架。
1.產權細分與權能配置的復合邏輯
產權制度是城鄉要素流動的基礎性約束。傳統城鄉二元格局下，農村土地產權呈現“集體所有權虛置、使用權受限、收益權模糊”的三重殘缺，導致要素配置效率低下。從制度變革角度來說，縣域城鄉融合必須通過產權細分實現權能結構與動態整合，才能形成城鄉要素平等交換和功能互補的內生機制。重點在于：一是權能解構。將土地產權分解為身份性權能（如承包權的成員資格保障）與市場性權能（如經營權的抵押、轉讓），前者維系制度穩定，后者激活要素流動性；二是動態整合。根據城鄉產業需求與主體行為偏好，通過契約設計將解耦后的權能重新組合，形成差異化產權束（如宅基地的居住權與經營性使用權分離）。這種“解構—整合”機制，既避免產權私有化的政治風險，又通過市場化賦能提升資源配置效率，構成城鄉融合的產權制度基礎。
2.交易成本約束下的制度創新路徑
城鄉要素流動受阻的深層原因在于制度性交易成本過高。科斯定理揭示，當交易成本為零時，初始產權配置不影響資源配置效率；但在現實場景中，戶籍壁壘、土地市場分割與信息不對稱推高交易成本，導致要素錯配。因此，縣域城鄉融合的制度創新，核心就在于通過三類工具降低交易成本：一是信息成本削減。構建縣域要素交易平臺，通過標準化合約與數字化技術實現信息透明化；二是談判成本壓縮。建立政府主導的仲裁機制與收益分配規則，減少主體間的策略性博弈；三是執行成本控制。利用區塊鏈智能合約自動履行交易條款，降低合約執行的不確定性。制度彈性在此體現為對交易成本結構的動態適配，即根據縣域城鄉融合階段特征調整制度供給強度與工具組合。
3.制度變遷的適應性效率機制
諾斯的“適應性效率”理論強調，有效制度應具備應對環境變化的動態調適能力。縣域城鄉融合的制度設計需兼顧穩定性與靈活性：(1)頂層制度剛性。保持土地集體所有制、戶籍制度框架等基礎性制度的穩定性，避免系統性風險；(2)底層制度彈性。賦予縣域層面政策試驗權，允許地方根據資源稟賦與市場條件創新實施細則（如宅基地退出補償標準的動態浮動）；(3)反饋調節回路。建立“政策試驗—效果評估—制度修正”的閉環機制，通過持續迭代優化制度效能。這種“剛柔相濟”的制度結構，既能抵御激進改革帶來的社會震蕩，又能通過邊際突破積累制度紅利。
（二）縣域層級的規模經濟與網絡重構：空間經濟學視角
縣域城鄉融合發展不僅涉及制度層面的權責調整，更需依托空間經濟學的理論工具，解析要素空間配置的效率閾值與結構優化路徑，構建“集聚—擴散—均衡”的動態空間秩序。
1.增長極理論的縣域適配性拓展
佩魯的增長極理論強調，經濟增長首先出現在具有創新能力的“極化中心”，隨后通過擴散效應帶動外圍區域。在縣域場景中，增長極的形成需滿足三重條件：一是要素密度閾值。人口、資本、技術等要素的空間集聚需突破臨界規模，形成自我強化的正反饋機制；二是產業關聯網絡。主導產業與配套產業形成前向、后向與側向關聯，降低交易成本并提升集群競爭力；三是制度賦能強度。地方政府通過土地供給、財稅優惠等政策工具，引導要素向增長極定向集聚。縣域增長極的獨特之處在于其“城鄉復合性”，既承接城市產業鏈延伸，又整合鄉村資源稟賦，形成“以城帶鄉、以鄉哺城”的雙向互動格局。
2.中心地體系的功能層級重構
克里斯塔勒的中心地理論，基于人類聚落等級分布的一般規律性解釋，揭示了空間結構的層級化規律。空間結構的層級化規律是多維度、多層次的，它不僅受到歷史、文化、經濟等因素的影響，還與城市規劃、政策導向密切相關。因此，在城鄉融合背景下，縣域中心地體系需突破傳統“縣城—鄉鎮—村莊”的行政層級束縛，轉向功能導向的網絡化重構。重點在于：一是功能互補性。依據資源稟賦與產業基礎，將縣域空間劃分為生產型中心（工業園區）、服務型中心（縣城）、生態型中心（特色村落）等功能節點；二是層級柔性化。通過交通基礎設施與數字技術壓縮時空距離，弱化行政層級對要素流動的剛性約束，形成“多中心嵌套”的空間結構；三是邊界滲透性。打破城鄉空間界限，允許要素跨行政邊界自由組合（如飛地經濟模式），提升資源配置彈性。
3.流空間范式的技術賦能效應
卡斯特在《信息時代三部曲：經濟、社會與文化》中提出了著名的“流空間”理論。該理論認為，傳統社會以“地方空間”為基礎，即社會活動與權力關系依附于具體的物理地域（如城市、國家）。而在信息時代，一種新的空間邏輯，即“流空間”逐漸占據主導地位。“流空間”是由資本、信息、技術、影像、人口等要素的“流動”所構成的社會空間形態，其本質是“通過流動而運作的共享時間之社會實踐的物質組織”。事實上，信息技術正在重塑經濟活動的空間邏輯。在縣域城鄉融合中，數字技術通過三重機制正在重構空間關系：（1）地理空間壓縮。電子商務、遠程服務等技術消解物理距離對要素流動的限制，使偏遠鄉村可直連全國乃至全球市場；（2）虛擬空間增值。通過數字孿生、區塊鏈等技術，將土地、生態等實體資源轉化為可交易的數字資產，拓展要素價值實現維度；（3）空間治理重構。大數據與人工智能技術賦能空間規劃決策，實現“人—地—產”匹配的動態優化。流空間與地方空間的交織，催生出“實體—虛擬”復合型城鄉空間形態，為融合發展提供新的載體。
（三）城鄉交互的界面機制與協同進化：共生治理理論視角
縣域城鄉融合發展本質上是一種新型共生治理關系的構建過程。生物學共生理論為解析縣域城鄉互動提供了關系性視角，重點在于強化城鄉之間通過物質交換、能量流動與信息傳遞實現協同進化。
1.共生界面的制度與技術建構
共生界面是城鄉要素交互的介質，其完善程度決定系統能量交換效率。縣域城鄉融合需構建兩類共生界面：一是制度性界面。包括產權交易平臺、生態補償機制、公共服務均等化制度等，通過規則設計降低交互摩擦；二是技術性界面。依托數字平臺（如農村產權交易所、智慧農業系統）實現要素的精準匹配與高效流轉。理想的界面架構應具備“低門檻、高彈性、強兼容”特性，既能容納多元主體參與，又可動態適應外部環境變化。
2.共生能量的增值與分配機制
共生能量是縣域城鄉系統協同演化的動力源泉，其生成與分配遵循特定規律：（1）能量生成。通過制度創新釋放改革紅利（如土地資本化）、技術創新提升要素生產率（如數字農業）、組織創新優化資源配置（如農民合作社）；（2）能量分配。建立“效率優先、兼顧公平”的分配規則，既要通過市場化機制激勵能量創造，又要借助財政轉移支付、生態補償等手段矯正分配偏差；（3）能量循環。構建“鄉村資源溢價—城市資本反哺—城鄉功能互補”的閉環，實現能量的可持續流動。
3.共生模式的階段演化規律
城鄉關系歷經“寄生—偏利—互惠”的階段性演進，其演化方向受制度環境、技術條件與主體博弈的綜合影響。其中：（1）寄生型共生。城鄉間單向資源汲取（如工農產品價格剪刀差），鄉村處于依附地位。（2）偏利型共生。要素市場化改革啟動，但收益分配仍向城市傾斜（如土地增值收益的城市偏向）。（3）互惠型共生。通過制度重構與技術賦能，形成城鄉要素雙向流動與價值共享機制。縣域的特殊性在于其可作為“過渡試驗場”，通過局部突破加速共生模式向高階躍遷。
（四）理論整合：制度－空間－治理的三維耦合機制
制度經濟學、空間經濟學與共生治理理論的整合并非簡單疊加，而是通過內在邏輯耦合形成系統性分析框架，其整合路徑體現為三重機制：（1）制度彈性塑造空間結構。產權制度、戶籍制度等基礎性制度通過界定要素流動權限，直接影響城鄉空間形態。例如：土地經營權市場化改革可促進農業規模經營，推動鄉村空間從“碎片化”向“集約化”轉型；戶籍制度松動則加速人口向縣城集聚，重塑城鄉人口分布格局。制度彈性為空間重構提供合法性基礎與調適空間。（2）空間重構反饋制度創新。要素空間配置效率的變化反作用于制度設計。當特定空間形態（如產業集群）產生顯著的規模經濟效應時，將倒逼制度層面的配套改革（如用地指標動態調整）；反之，空間失衡（如城鄉公共服務斷層）則暴露制度缺陷，激發創新需求。這種反饋機制推動制度體系的持續優化。（3）共生關系調和制度與空間張力。制度剛性可能抑制空間活力（如過度規劃導致要素錯配），空間自發演化也可能沖擊制度穩定（如灰色土地市場蔓延）。共生理論通過界面機制與能量分配規則，在制度約束與空間訴求之間建立緩沖地帶，促進兩者的動態均衡。例如，生態補償制度既維系生態保護紅線（制度剛性），又通過市場交易激活生態資源價值（空間彈性）。
城鄉融合絕非簡單的資源再分配或空間再規劃，而是通過制度創新激活市場活力，借助空間重構提升配置效率，依托共生機制實現利益共享。因此，上述制度經濟學、空間經濟學與共生治理理論的整合框架，能夠為縣域城鄉融合發展提供兼具解釋力與操作性的理論工具，有助于推進城鄉關系的研究從“問題應對”向“系統建構”的范式躍遷。
三、縣域城鄉融合發展面臨的難境：根源與現象
城鄉融合發展是實現鄉村振興與新型城鎮化協同推進的核心戰略，而縣域作為城鄉要素交互的樞紐節點，承擔著破解二元結構、促進共同富裕的重要使命。然而，受制于歷史制度慣性、市場機制缺陷與治理能力短板，縣域城鄉融合在實踐中仍面臨多重難境。
（一）制度性壁壘：城鄉二元結構的路徑依賴從機理層面來說，城鄉二元結構的制度性壁壘，源于初始制度安排通過自我強化機制形成的穩態鎖定。一是制度鎖定效應。城鄉分治的制度體系是由戶籍、土地、公共服務等子系統所耦合而成的“制度矩陣”。任一制度的局部調整都會引發其他子系統的連鎖反應，迫使改革面臨高昂的協調成本。二是利益結構剛性。城市部門通過土地資本化、勞動力價格差獲取超額收益，形成維護現狀的利益集團；鄉村治理主體則在資源分配中尋租，強化制度運行的慣性。利益固化進一步引發“改革悖論”，即制度調整的潛在受益者因缺乏組織能力而失語，既得利益者則憑借資源優勢扭曲改革方向。三是認知慣性約束。長期的制度運行塑造了穩定的行為預期與認知框架。政策制定者習慣以“城市優先”思維配置資源，將鄉村定位為生產要素的供給池與風險緩沖帶；農戶對土地保障功能的路徑依賴，抑制了產權市場化探索的個體意愿；工商資本則形成“鄉村開發＝低成本擴張”的固化認知，缺乏對城鄉價值協同的長期投入。這種分離的社會認知，使得突破性改革總是面臨觀念層面的“無形之墻”。從實踐層面而言，盡管計劃經濟時期形成的戶籍、土地、公共服務等制度，在市場化改革中雖有所調整，但核心邏輯仍未徹底打破，形成“半開放”的制度環境。具體表現為：（1）土地制度僵化。主要是土地要素難以實現市場化配置。農業農村部抽樣調查數據表明，2019年全國農村宅基地閑置率至少達到18.1％。另一方面是增值收益分配失衡。土地征收補償標準長期低于市場價值。根據官方數據，1998年全國地方土地出讓收入為507億元，而2021年這一收入規模已高達8.7萬億元，增長約171倍。（2）戶籍制度黏性。一方面是教育、醫療等公共服務與戶籍身份掛鉤，導致2億多農民工陷入“半城鎮化”困境。另一方面是市民化成本高企。進城農民工市民化所需的公共投入遠超縣級財政承受能力。（3）財政制度偏向。根據《中國財政年鑒》和全國區縣的預決算公開數據，全國縣級一般公共預算支出總量從1993年的1033.71億元增加到2017年的85205.4億元，年均增速20.43％，高于全國年均17.3％的增長速度；2017年縣級一般預算支出占全國財政支出和地方一般公共預算支出的比重分別為42%和49.2%，縣級政府承擔全國60%-70%的農林水事務、醫療衛生支出、教育支出。與此同時，根據《中國縣域統計年鑒》數據，2012-2021年，全國縣域GDP由27.8萬億元增加至43.2萬億元，年均增長5.1％，低于同期全國GDP的年均增速8.8％，且縣域GDP占全國的比重從51.6％下降到37.6％。此外，縣級財政收入高度依賴上級轉移支付，轉移性收入占縣級一般公共預算支出的比重中位數約為80％。
（二）要素流動梗阻：市場機制的“半開放”困境從機理層面來說，城鄉要素流動的“半開放”困境，源于市場機制在行政干預與制度黏性擠壓下的功能性扭曲。一是產權開放與權能殘缺。城鄉要素市場化以產權明晰為前提，但現行產權制度存在“身份性”與“經濟性”權能的割裂。土地、戶籍等要素雖部分開放交易權限，但其核心權能（如土地發展權、戶籍福利捆綁）仍被行政性鎖定。這種“半產權”狀態導致要素流動僅能實現有限價值顯化，難以形成完整的市場定價機制。二是交易自由與隱性壁壘。城鄉要素市場在準入環節呈現形式開放，但運行中仍被隱性壁壘阻滯。一方面，要素跨域流動面臨“玻璃門”（如地方保護主義的變相限制）與“旋轉門”（如政策執行中的彈性裁量），實際交易成本遠超制度文本的預設；另一方面，價格形成機制受非市場因素（如政績考核導向的資源傾斜）干擾，要素比價關系難以真實反映稀缺性與外部性。三是治理缺位與過度干預的循環。城鄉要素市場的有效運行需治理體系在“秩序維護”與“活力釋放”之間精準平衡，但現實中常陷入“一管就死、一放就亂”的惡性循環。治理缺位體現為市場規則模糊（如生態補償標準缺失）、監管能力薄弱（如數字平臺算法黑箱）；過度干預則表現為行政力量替代市場進行要素定價（如指令性土地流轉），從而形成“市場失靈—行政替代—更大失靈”的退化路徑。從實踐層面而言，盡管國家做出了積極的政策努力，但城鄉要素單向流動與錯配問題依然突出，土地、勞動力、資本等要素難以實現高效循環。具體表現為：（1）勞動力“鐘擺式遷移”。一方面引發人力資本流失，農民工在城鄉間周期性流動，職業培訓參與率僅30.6%。另一方面提升家庭分離與社會成本。2024年，中國外出農民工達到1.79億人，占農村總人口的38.5％，占全部農民工的59.6％，半數以上的農民工家庭處于“拆分式生存”狀態，留守兒童、留守老人等現象加劇社會治理壓力。（2）土地要素“低效鎖定”。不僅造成宅基地閑置與低效利用，而且導致土地市場化配置不足。全國閑置農房超7000萬套，但抵押融資、經營性開發仍受嚴格限制。（3）資本“離農脫實”傾向。據人民銀行統計，2022年末農村（縣及縣以下）涉農貸款余額41.02萬億元，僅占金融機構人民幣各項貸款余額的19.2％，存在明顯的農村金融抑制。工商資本流轉土地中，85％用于非糧生產（如經濟作物、文旅開發），威脅糧食安全，隱含著工商資本“非糧化”風險。
（三）空間失衡矛盾：集聚效應與擴散效應的非對稱從機理層面來說，城鄉空間失衡的本質是集聚效應與擴散效應的動態關系斷裂，源于制度安排與市場機制存在扭曲。一是要素流動的制度性扭曲。土地用途管制與戶籍福利捆綁形成“單向閥門效應”，促使勞動力、資本等要素持續向城市集聚，而生態資源、文化資源等鄉村優勢要素因產權殘缺難以逆向流動。二是市場機制的擴散功能失靈。擴散效應的有效發揮依賴市場網絡的滲透性與外部性的空間溢出。但基礎設施與信息網絡的非均衡分布導致市場半徑收縮，鄉村被擠壓至產業鏈末端；知識溢出與技術擴散受人力資本斷層與組織壁壘限制，創新紅利難以惠及腹地；生態價值、文化資本等正外部性缺乏市場化實現路徑，鄉村空間增值收益被城市無償捕獲。三是政策干預的協同失效。一方面，增長極戰略過度依賴行政資源集中（如開發區建設），加劇要素虹吸效應；另一方面，均衡化政策（如轉移支付）因瞄準偏差與執行損耗，難以激活鄉村內生動力。更關鍵的是，城鄉空間規劃、產業布局與生態治理等政策子系統缺乏橫向協同，導致空間資源配置陷入“局部優化—整體失衡”的囚徒困境。從實踐層面而言，在業已推進的縣域空間重構中，要素過度集聚與邊緣區域衰退并存，城鄉功能互補性不足。具體表現為：（1）產業空間錯配。一方面是低端產能過剩。中部地區某縣縣城工業園區內60多家企業，其中20％是“僵尸企業”，絕大部分是利潤微薄的低端制造業。另一方面是農業產業鏈斷裂。農產品加工轉化率僅65％（發達國家超90％）。當前我國農產品的物流成本占總成本40％，新鮮產品的物流成本達到了60％，而發達國家的物流成本不足總成本的10％，因此與發達國家相比還有很大的差距，加之倉儲物流成本占比也高達25％，農民的收益空間被嚴重擠壓。（2）公共服務空間斷層。突出表現為優質資源過度集中與縣域數字鴻溝加劇分化。80％的三甲醫院、重點中學集中于縣城。2024年農村互聯網普及率（67.4％）低于城鎮（82.6％），形成新的社會排斥。（3）生態空間擠壓。表現為城市擴張侵蝕生態用地與生態補償機制缺位。2024年全國水土流失面積占土地總面積的比例為17.3％。以山東省莒縣為例，其縣域生態空間年均減少0.7％；貴州某縣為發展旅游過度開發梯田，導致土壤有機質含量下降30％。
（四）治理能力短板：政策懸浮與主體協同缺位從機理層面來說，城鄉融合發展的治理效能損耗，源于政策系統與主體結構的失衡。一是政策供給與制度土壤的適配斷層。城鄉融合政策常呈現“懸浮式”特征，即頂層設計基于理想化制度假設（如要素完全流動、主體理性協同），卻忽視縣域層級的制度黏性約束（如土地產權模糊、組織碎片化）。二是多中心治理的協同耗散。城鄉融合涉及政府、市場、村集體、農戶等多元主體，其利益目標與行動邏輯缺乏一致性。政府追求政策績效合法性，資本遵循投資回報最大化，農戶側重風險規避與短期收益。由于治理架構缺乏有效的激勵相容，主體間陷入零和博弈或“策略性不作為”。三是治理工具箱的剛性錯配。運動式治理依賴行政權威的短期動員，難以形成長效運行機制；科層化管控受制于信息衰減與執行偏差，導致政策目標在傳遞中持續耗散。從實踐層面而言，縣域治理體系在城鄉融合中的行為偏差，制約著政策的落地效果。具體表現為：（1）政策執行偏差。一是運動式治理。部分地區為完成考核指標強制農民“上樓”，導致宅基地騰退后就業、養老等配套缺失，返貧風險上升。二是數字化形式主義。2019年全國縣域數字農業農村發展總體水平僅36.0％。（2）多元主體協同不足。一是政府－市場－社會聯動缺位。工商資本下鄉項目僅37％與村集體建立利益聯結機制，農民常被排斥于決策鏈條之外。二是基層治理能力薄弱。鄉鎮干部隊伍整體專業背景較為單一，專業技術型人才缺乏，尤其是涉及法律、經濟、規劃等專業的干部較少，項目招引“饑不擇食”現象普遍。（3）風險防控機制缺失。一是債務風險累積。部分地區專項債付息壓力提升，例如，2023年黑龍江、天津、青海等地專項債付息規模占其本級政府性基金收入比重超35％，甘肅、河南等地專項債付息規模增速超20％，隱性債務規模持續擴大。二是社會矛盾激化。據國土資源部統計，因土地征收等引起的農村群體性事件一度占到全部農村群體性事件的65％以上，85％的信訪案件更是與土地征收或拆遷安置問題相關。
（五）內生動力不足：鄉村價值湮沒與創新乏力從機理層面來說，城鄉融合進程中鄉村內生動力的弱化，本質上是價值認知斷裂與創新機制梗阻的復合性危機。一是價值認知的路徑依賴。鄉村價值評估長期受“城市中心主義”支配，將經濟產出效率作為核心度量標準，導致生態、文化、社會等多元價值被系統性低估。價值尺度的單一化扭曲了城鄉交換關系，使得鄉村陷入“越開發越貶值”的認知陷阱。二是創新生態的制度抑制。土地產權模糊與抵押權限缺失，抑制要素重組與技術創新投資；城鄉知識傳遞通道斷裂，技術擴散受制于信息壁壘與技能鴻溝；制度環境的剛性約束，使得鄉村創新淪為城市技術溢出的被動承接者，難以孕育原生性變革動力。三是主體能力的代際斷層。青壯年群體通過教育遷移與就業轉移持續外流，留守主體面臨知識老化與技能單一的雙重約束；傳統鄉村精英（如鄉賢、能人）體系的解構，新型經營主體（如合作社、家庭農場）因政策波動與市場風險難以穩定成長；代際間生產技術、經營理念的傳承斷裂，導致鄉村社會陷入“無人可用”與“無力創新”的復合困境。從實踐層面而言，城鄉融合不僅是資源輸入工程，更需激發鄉村內生發展能力，但現實困境重重。具體表現為：(1)人力資本流失。一方面是人口空心化。根據第七次全國人口普查數據，截至2021年底，中國縣域常住人口約為7.4億，相比2010年減少了約4000萬人，占全國人口比重降低了6.1個百分點，縣域人口呈現逐步減少的趨勢，且60歲以上老人占比超20％，青壯年勞動力持續外流。另一方面是人才“引留難”。2023屆本科生到縣域就業的比例僅為27％，且我國農業科技人才總量相對不足且分布不均，東部地區農業科技人才占比46.51％，遠高于中部地區的32.95％和西部地區的20.54％。(2)產業升級瓶頸。一方面是傳統農業附加值低。《中國統計年鑒》的數據表明，2021年，中國農業勞動生產率為4.87萬元，而工業和服務業的勞動生產率分別為20.77萬元和17.00萬元，農業勞動生產僅為工業的1/4、服務業的1/3，小農戶與現代市場銜接困難。另一方面是新興產業支撐不足。2023年我國數字經濟占GDP的比重為42.8％，較上年提升1.3個百分點。而縣域數字經濟的發展相對滯后，其占GDP的比重低于全國平均水平，數字化轉型滯后。(3)文化認同弱化。一是鄉土文化消解。2000年至2010年，中國自然村總數從363萬個銳減至271萬個，平均每天消失80到100個，近年來傳統村落則以每天1.6個的速度持續遞減；非遺傳承人老齡化嚴重，2024年全國人大常委會執法檢查組發現，國家級非遺代表性傳承人的平均年齡在65歲以上，鄉村文化記憶斷層。二是主體性喪失。農民普遍對鄉村規劃缺乏參與感，易陷入“等靠要”的被動發展模式。基于上述，可以認為縣域城鄉融合發展困境的深層癥結，在于制度性摩擦、空間性失衡與治理性乏力所形成的疊加效應。破解之道在于，以制度創新為核心，推動土地、戶籍、財政等關鍵領域改革；以空間優化為抓手，重構城鄉產業、生態、服務網絡；以治理現代化為保障，構建多元主體協同機制。唯有如此，方能激活縣域內生動力，實現城鄉要素平等交換、公共資源均衡配置與發展成果普惠共享，走出一條具有中國特色的城鄉融合發展之路。
四、促進縣域城鄉融合發展的實施路徑
城鄉融合發展在縣域層面的推進實施，往往面臨要素配置低效、產業銜接斷裂與制度供給滯后等核心矛盾。本節圍繞“制度包容化—要素市場化—產業協同化—治理彈性化”的融合路徑尋找可能的操作策略。其重點是通過制度設計平衡效率與公平，依托空間重構激活縣域樞紐功能，借助數字技術實現治理現代化；其線索是以要素流動驅動產業重組、以產業升級倒逼制度創新、以制度創新反哺要素優化，從而構建“制度創設市場—市場重塑產業—產業反饋制度”的演進路徑。
（一）制度包容化設計：破除城鄉二元結構的歧視性藩籬
構建全域統籌的制度供給體系，建立城鄉統一的市場規則和治理標準。首先，深化戶籍制度改革，建立以居住證為載體的人口管理制度，剝離依附于戶籍的公共服務差異，實現基本公共服務常住人口全覆蓋。其次，創新土地管理制度，建立縣域土地指標統籌交易平臺，允許集體經營性建設用地與國有土地同等入市，探索宅基地“三權分置”的有效實現形式。最后，重構財政金融制度，設立城鄉融合發展專項資金，建立涉農資金整合使用機制，引導金融機構開發針對縣域融合發展的金融產品。
具體來說：一是戶籍制度的服務化轉型。傳統戶籍制度的功能異化加劇了“人戶分離”矛盾。改革應遵循“去身份化、強服務化”的演進路徑，重點實施“一脫鉤兩掛鉤”策略———基本公共服務供給與戶籍登記脫鉤，社會保障權益與居住證制度掛鉤，財政轉移支付與常住人口規模掛鉤。二是集體產權的市場化改造。農村集體產權制度改革需要突破“封閉運行”的傳統模式。有必要實施“確權—活權—賦權”三步走戰略：全面推進集體資產清產核資與股份量化，建立“確權到人、權跟戶走”的動態管理機制；創新集體建設用地入市模式，探索“作價入股”“異地置換”等多樣化實現形式；賦予農民對集體資產股份的完整權能，建立縣域統一的農村產權交易平臺。其中，基礎性的制度設計尤為重要。一方面是強化農民土地發展權。明確農民對承包地、宅基地和集體經營性建設用地的使用權、收益權和流轉權，允許農民在符合規劃的范圍內自主開發土地，讓農民分享土地增值收益。另一方面是盤活沉睡的集體資產。支持村集體以土地經營權入股、合作開發等方式發展特色產業，增強農民可持續增收能力；鼓勵農民通過土地發展權參與現代農業、鄉村旅游、康養產業等，推動“農業＋”多業態發展；推動土地經營權抵押貸款。三是行政體制的適應性重構。傳統科層制管理模式難以適應城鄉融合發展需求。需要構建“縣－鎮－村”三級協同治理體系，重點實施“雙向賦權”改革：向上建立縣級統籌協調機制，整合分散在各部門的城鄉發展事權；向下推進經濟發達鎮行政改革試點，賦予重點鎮縣級經濟社會管理權限。同時建立“負面清單＋彈性權限”的動態調整機制，增強基層治理的適應性。
（二）要素市場化配置：破除城鄉要素流動的制度性梗阻
城鄉要素流動的制度性障礙，根植于產權權能的模糊性與非對稱性。傳統產權框架下，農村土地、勞動力等要素的權能被行政性分割（如戶籍捆綁公共服務、土地用途管制），導致要素難以實現市場化配置。破解這一困境需要三方面的努力，前提條件是必須破解傳統產權權能的模糊性與非對稱性：一是身份性權能與經濟性權能分離。將附著于戶籍、土地的身份屬性（如集體成員資格）與市場屬性（如經營權流轉）剝離，前者維系制度穩定，后者激活要素流動。二是存量權能與增量權能分化。在保持存量權益（如土地承包權）穩定的前提下，賦予增量權益（如宅基地經營權）市場化流轉權限，釋放改革紅利。三是實體權能與虛擬權能耦合。通過數字技術將實體資源（如土地、生態）轉化為可交易的虛擬權證（如地票、碳匯憑證），拓展要素價值實現渠道。
重點在于：（1）勞動力要素———從“半城鎮化”到“人的城市化”。中國城鄉融合的最大短板在于農民工群體的“半城鎮化”困境。2022年我國戶籍人口城鎮化率為47.7％，而常住人口城鎮化率為65.22％，兩者之間仍存在較大差距，表明盡管在城鎮居住的進城農民工數量達到1.3億人，但真正實現戶籍落戶的比例仍然較低，其市民化程度滯后于工業化進程。其中，戶籍制度與公共服務捆綁形成的“隱性門檻”，是阻礙勞動力要素完全流動的關鍵制度障礙。可能的破解路徑包括：一是梯度賦權改革。在縣域層面推行“居住證積分制”，以外來人口居住年限、社保繳納、技能等級等指標作為公共服務獲取依據。二是人力資本投資。建立縣域“農民工職業培訓基金”，按企業用工需求的30％定向補貼技能培訓。三是社會保障銜接。探索“土地承包權置換城市社保”機制尤為重要。（2）土地要素———產權細分與市場聯動。由于土地要素的城鄉割裂源于產權制度的“三重殘缺”，所以必須推進“產權細分—交易賦能—增值共享”的改革深化。一是三權分置的彈性設計。承包權側重保障功能（如設置最低流轉價格保護線），經營權側重效率功能（允許抵押、入股）。成都崇州市“農業共營制”中，農戶以承包權入股合作社，職業經理人負責經營，2022年畝均增收200元左右，2018-2022年崇州農村居民人均可支配收入由21438元提高至30163元，年均增長9.1％。二是集體土地入市的制度創新。廣東南海區允許集體經營性建設用地直接入市，土地出讓收益的60％返還村集體。三是地票交易的空間置換。重慶地票制度通過“宅基地復墾—指標生成—異地交易”機制，實現土地價值的跨區域顯化。截至2022年底，重慶農村土地交易所已累計交易地票36.9萬畝724.42億元，并累計為農村輸送反哺資金700余億元，復墾農戶獲得戶均7萬余元的凈收益。（3）資本與技術要素———城鄉循環體系的構建。城鄉資本流動長期存在“農村失血”與“資本懸浮”并存的悖論。可能的破解方案包括：一是推進縣域金融創新。推廣“土地經營權抵押貸款＋風險補償基金”模式。山東壽光市出臺涉農貸款風險補償政策，并設立2000萬元融資增信擔保基金，對參與整村授信的金融機構按照貸款損失的1.5％～3％給予風險補償，緩解涉農信貸風險，累計為1285戶小微企業及新型農業經營主體發放貸款10.2億元。二是構建技術下鄉的激勵機制。對城市科研機構在縣域設立技術轉化中心給予稅收減免（如前三年免征企業所得稅）。浙江新昌縣與浙江大學共建“縣域創新研究院”，即浙江大學－新昌聯合創新中心（天姥實驗室），積極對接當地企業進行成果轉化，完成藥物研發30余項、開發性能檢測60余項，項目總額達千萬元。三是強化數字技術賦能。拼多多“農地云拼”通過分布式ＡＩ聚合需求，縮短農產品流通鏈路。截至2021年10月，拼多多扶持的“新新農人”數量已超過12.6萬人，在涉農商家中的占比超過13％，其數量在兩年內增長了近10萬人，呈現爆發式增長態勢，且每位“新新農人”平均帶動當地就業崗位超過50個。
（三）產業融合升級：縣域經濟的內生動力重構
城鄉產業融合是縣域經濟高質量發展的核心動力，其關鍵在于打破城鄉產業分割，按照“縣域統籌、差異定位、鏈條延伸”原則，構建城鄉產業協同發展體系，形成“垂直分工—水平協作—網絡創新”的產業生態系統。一是優化縣域產業空間布局，明確縣城、中心鎮、特色村的產業分工，打破“鄉村原料供應—城市加工制造”的單向鏈條，推進縣域產業鏈的縱向整合，形成“縣城總部＋鄉鎮車間＋村級網點”的產業組織形態；二是促進三次產業深度融合，發展“農業＋文旅”“農業＋康養”“農業＋電商”等新業態，培育農產品精深加工產業集群，形成產業集群的多維協同效應，以規模經濟、范圍經濟與知識溢出的協同作用形成競爭力；三是建設城鄉產業協同發展平臺，打造縣域特色產業園區，建立城鄉產業利益聯結機制，推廣“龍頭企業＋合作社＋農戶”的產業化聯合體模式。以數字技術重塑縣域城鄉產業的空間邏輯、組織形態與產業生態。
具體而言：（1）農業產業鏈延伸與價值捕獲。重點通過“縱向整合＋橫向聯合”重構農業產業體系。一是農業產業化聯合體。通過縣域農產品精深加工園區建設，將初級產品轉化為高附加值商品，提升鄉村在價值鏈中的議價能力。河南滑縣成立“小麥產業聯合體”，整合種植戶、加工企業與電商平臺，開發專用面粉、速凍面團等深加工產品，小麥訂單種植面積10萬余畝，每年可讓農民增收1000多萬元。二是地理標志品牌運營。福建安溪縣通過“安溪鐵觀音”地理標志品牌授權管理，建立從茶園到茶杯的全流程溯源體系，2022年品牌價值達1428.5億元，茶農人均收入2.23萬元。三是三產融合的增值路徑。浙江德清縣莫干山民宿經濟通過“農房＋文創＋旅游”模式，提升了土地和房屋的經濟價值，帶動了當地居民的收入增長。據統計，德清縣莫干山鎮的民宿產業帶動農村富余勞動力就業5000余人，青年返鄉創業3000余人，農戶收入增加5200多萬元。（2）縣域產業集群的協同效應。產業集群是縣域經濟規模報酬遞增的空間載體，應該遵循“特色化、專業化、網絡化”三條培育路徑：一是特色化定位。貴州仁懷市聚焦醬香白酒產業，形成“高粱種植—基酒釀造—包裝配套—物流營銷”的全產業鏈，2022年白酒總產值完成899.7億元，貢獻全市GDP的52.7％。二是專業化分工。浙江諸暨市襪業集群通過“專業村—小微園—創新綜合體”的分工體系，將生產成本降低1/4至1/3，同時推動了產品的快速迭代。三是網絡化創新。江蘇昆山市構建“龍頭企業＋孵化器＋產業基金”的創新生態，截至2024年，昆山市新增認定高新技術企業1054家，累計有效高新技術企業數已突破3300家，研發投入強度顯著提高。（3）數字經濟驅動的城鄉產業重構。數字技術正在重塑縣域產業空間格局：一是生產端的智能化。廣東佛山順德區的家電企業通過工業互聯網平臺實現了顯著的數字化轉型，例如，美的廚熱洗碗機順德工廠通過數字化改造，實現了設備聯網與智能化生產，使單位生產成本降低24％、交付時間縮短41％、研發時間縮短30％、返修率降低51％。二是流通端的去中介化。抖音電商“山貨上頭條”項目在助銷縣域農產品方面取得了顯著成效，截至2023年9月，累計銷售農特產品達47.3億單，并且減少了農產品的中間環節損耗。三是消費端的場景融合。湖南長沙縣打造“智慧文旅平臺”，通過AR導覽、VR實景直播等新技術，2022年接待游客總量達到2101萬人次，全縣旅游綜合收入達到200.5億元。
（四）制度創新與治理現代化：彈性治理框架的構建
治理體系現代化是城鄉融合發展的制度保障。在治理體系方面，要構建“黨委領導、政府主導、市場運作、社會參與”的多元治理格局。在基層治理方面，要完善村民自治機制，培育農村社會組織，建立鄉賢理事會等協商議事平臺。關鍵是兼顧改革動力激發與系統性風險防控，通過彈性化的制度設計與協同化的治理機制，構建“激勵相容—風險可控”的政策框架。要遵循的三項基本原則：一是頂層制度的穩定性。保持土地集體所有制、戶籍制度框架等基礎性制度的連續性與權威性，避免制度真空引發的秩序失序。二是底層制度的靈活性。賦予縣域政策試驗權，允許地方根據資源稟賦與市場條件創新實施細則（如差異化宅基地退出補償標準）。三是反饋調節的敏捷性。建立“政策試點—效果評估—制度迭代”的閉環機制，通過持續學習優化制度效能。
重點在于：（1）縣域治理體系的適應性改革。考慮到中國城鄉轉型的復雜性與漸進性特征，有必要“以縣域為單元推動制度彈性化改革，以構建多元協同治理新格局”為線索，實現城鄉治理從“管控型”向“服務型”的范式轉型。鑒于傳統“壓力型體制”導致了政策執行的偏差，應該著力推進“負面清單＋容錯機制”的治理創新。一是權力配置重構。廣東佛山將66項縣級審批權下放至獅山鎮，企業開辦時間縮短至0.41天，新增市場主體3.1萬家。二是政策試驗容錯。全國33個農村土地制度改革試點縣在改革過程中形成了一批可復制、可推廣的制度創新成果，部分關鍵經驗已納入《土地管理法》修訂，體現“局部試錯—全局優化”的彈性邏輯。三是數字治理升級。浙江“基層治理四平臺”集成綜治、市場監管、綜合執法等職能，各類矛盾糾紛辦結率達92.97％，事件處置效率大大提升，群眾安全感滿意度升至99.28％。（2）公共服務均等化的制度設計。構建“分類供給—動態調整”的縣域統籌機制。對于基礎教育、基礎醫療等普惠性服務，應強化中央與省級財政的垂直統籌，建立“按常住人口配置資源”的供給標準；對于養老、文化等差異化服務，則鼓勵縣域政府通過購買服務、特許經營等方式引入社會資本，形成“政府保底線、市場提質量”的混合供給模式。重點在于：一是財政支出結構調整。建立“按常住人口配置資源”的轉移支付公式。2022年中央財政鄉村振興補助資金達1650億元，同口徑較去年增長5.4％，資金分配重點向中西部地區傾斜。二是公私合作供給機制。浙江德清縣通過PPP模式引入社會資本建設縣域醫共體，基層就診率從2017年的不足５成提升至2022年的72.24％，鄉鎮衛生院CT、MRI設備配置率顯著提升。三是數字化服務下沉。騰訊“為村”平臺覆蓋全國1.6萬個行政村，提供在線教育、醫療問診等服務，服務農戶1437萬戶。四是戶籍與公共服務解綁。在縣域層面率先試點“居住證積分制”，以外來人口居住年限、社保繳納、技能水平等指標作為公共服務獲取依據，逐步實現“戶籍身份”向“居民權利”的過渡，緩解農民工“半城鎮化”困境。（3）縣域治理體系改革與“放管服”深化。一是推進事權財權匹配改革。應通過“專項債券定向投放”“城鄉土地增值收益共享”等機制重構縣域財力保障體系。二是加快基層治理數字化轉型。通過搭建縣域“城鄉資源交易平臺”，實現土地流轉、項目招標、政策申領的線上化與透明化。三是構建“政府—市場—社會”協同治理機制。政府角色由“全能管理者”轉向“規則制定者”與“利益協調者”，重點強化制度供給（如產權保護法規）與風險防控（如防范資本下鄉圈地）；培育鄉村合作社、鄉賢理事會等在地化組織，承接部分公共服務（如垃圾分類、文化傳承），緩解政府行政成本壓力，同時增強鄉村內生治理能力。四是構建利益協調與糾紛化解機制。四川邛崍市建立“土地仲裁庭＋巡回法庭”機制，涉地糾紛調解成功率顯著提升。近3年來，邛崍市調處各類矛盾糾紛8790件，調解成功8630件，調解成功率達到98.18％。
五、進一步的政策建議
城鄉融合發展既需要頂層設計的戰略指引，更依賴縣域層面的制度創新與政策適配。基于前述分析，本節從財稅改革、要素配置、風險防控等維度進一步創新政策優化路徑，目的在于通過“制度創新降成本、數字技術提效率、分類治理防風險”的組合拳，構建縣域城鄉融合的可持續動力機制。
（一）深化財稅制度改革，強化縣域“造血功能”當前縣域城鄉融合的財政困局集中體現為“事權下沉”與“財權上移”的結構性矛盾。我國財政自給率呈現明顯的區域不平衡特征。2019年，東部、中部、西部及東北地區縣域一般公共預算收入分別占全國縣域一般公共預算收入的43.6％、30.1％、21.8％和4.4％。對于西部與東北部地區來說，財政投入的不足，將嚴重制約城鄉基礎設施與公共服務投入。對此，需重點推進三方面改革：一是構建“城鄉融合稅”體系。可以考慮設立“土地增值收益共享”機制，試點將城市土地出讓金收益的一定比例定向劃撥至縣域城鄉融合專項基金，優先用于鄉村教育、醫療等軟性公共服務補短板。例如，浙江德清縣通過農村土地制度改革，實現集體經營性建設用地入市收益6.62億元，增值收益調節金2.01億元，惠及農民23萬余人。二是優化轉移支付制度。改革傳統“基數法”分配模式，建立“常住人口＋發展缺口”的財政轉移支付公式。對人口凈流出縣域，增設“空心化補償系數”，動態提高公共服務人均撥款標準；對生態功能區縣域，探索“橫向生態補償”機制，要求受益城市按碳排放量比例反哺鄉村生態保護成本。三是創新縣域融資工具。推廣“專項債＋REITs”組合融資模式。允許縣域將城鄉融合項目（如冷鏈物流園、文旅綜合體）打包發行基礎設施REITs，吸引社會資本參與。四川瀘縣鄉村振興專項債券一期項目總投資為30.31億元，其中計劃通過專項債券募集16.32億元，撬動了超過23.62億元的社會資本。
（二）推進要素市場化配置改革，破除“半開放”壁壘城鄉要素流動的“半市場化”特征，源于產權制度缺陷與交易平臺缺失。政策優化需聚焦以下突破口：一是農村產權交易平臺升級。在縣域層面整合土地、勞動力、技術等要素交易功能，建立“一站式”城鄉要素交易所。引入區塊鏈技術實現產權確權、交易備案、收益分配的全程可追溯。截至2022年12月12日，成都農交所德陽所首創“三書模式”（律師法律審查意見及見證書、公證書、交易鑒證書）開展閑置農房使用權流轉463宗，實現成交金額6467.1萬元。二是戶籍制度漸進式開放。在縣域試點“梯度賦權”政策。對穩定就業1年以上的農民工，開放子女義務教育與公租房申請資格；連續居住3年以上者，可享受本地戶籍居民醫保報銷比例。江蘇昆山通過“居住證積分入學”制度滿足外來務工人員隨遷子女的入學需求，對滿足積分要求但積分較低、未能取得公辦學校就讀資格的非戶籍常住人口子女，該辦法提出了“統籌入學”的要求，由昆山市教育局和各區鎮，盡可能安排學生到民辦學校就讀，2016年昆山公辦幼兒園、小學、初中起始年級學位數在4.5萬個左右，本地戶籍報名人數為2.7萬人，新市民子女通過積分初審的為2.3萬人。三是土地指標跨區域交易。擴大城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的跨省交易范圍，建立“東西部土地指標交易所”。重慶的地票制度為建立城鄉統一的建設用地市場提供了有效的探索性試驗，不僅有助于盤活農村閑置資源，而且有助于落實耕地占補平衡。
（三）構建數字化治理體系，降低制度性交易成本城鄉要素流動受阻本質上源于信息不對稱、由于契約不完全和治理碎片化導致的交易成本過高，而數字技術的引入，可以通過降低信息搜尋成本、優化契約執行效率、重構治理組織形態，來緩解城鄉融合中的“制度性摩擦”。通過加強數據資源整合與共享、提升信息技術應用能力、創新治理理念與方式以及強化安全保障與隱私保護等措施，可以推動政府治理向更加高效、透明、精準和便捷的方向發展。因此，相關政策設計和實現形式應注重數字技術的三層次賦能：一是產業數字化賦能。在縣域推廣“農業數字孿生系統”，通過物聯網傳感器監測土壤墑情、作物長勢，結合ＡＩ算法生成精準種植方案，實現農業生產的智能化管理。例如，廣東徐聞縣引入騰訊ＡＩ種植模型，推出了“菠蘿君”智能機器人，該技術依托農業大數據，全面賦能菠蘿產業鏈，助力解決種植、保鮮、加工、物流、宣傳、營銷等各類問題。二是治理數字化升級。搭建縣域“城鄉智慧治理大腦”，集成人口流動、土地權屬、環境質量等實時數據，實現數據共享與治理協同。通過機器學習預測城鄉融合政策效果，例如推廣“云上政務大廳”，實現城鄉醫保參保、宅基地審批等高頻事項“一網通辦”。安徽金寨縣通過“皖事通”Ａｐｐ開通農村建房在線審批，辦理時限將由原來的35個工作日減少至27個工作日以內。三是技能數字化普及。強化普及性數字技能教育和應用宣傳，緩解實施主體的數字排斥，防范由數字鴻溝所引致的就業市場分化和收入差距深化。
（四）實施差異化區域策略，避免“一刀切”改革風險中國縣域發展水平的差異化本質上是資源稟賦、制度環境與歷史路徑依賴共同作用的結果。城鄉融合的實現高度依賴于地方的情景適配，標準化的政策移植和純粹的增量改革均可能因“空間失衡”而引發“制度排異反應”，因此發展政策的設計應根據各區位縣域發展的邏輯分野，進行空間異質性的協同性布局和產業安排。基于各區位的經濟發展水平和主要資源稟賦，縣域政策的設計可遵循以下“分類指導”原則：一是集聚型縣域（東部工業強縣）。側重“以產促融”，重點推進產業園區擴容與公共服務擴容。例如，福建晉江通過“產業社區”模式，在工業園區配套保障性住房與職工子弟學校，目前晉江市已累計向外來人口提供保障性住房3836套，占全市配售配租總數的59.8％，已有超過110萬外來人口通過辦理居住證享受市民化待遇。二是均衡型縣域（中部農業大縣）。聚焦“以農興城”，發展農產品精深加工與縣域冷鏈物流網絡。河南省整體冷鏈物流基礎設施建設較為完善，冷庫總容量超過1400萬立方米，形成“田間預冷—縣域分揀—全國配送”體系，使蔬菜損耗率大大降低，帶動了大量農戶增收，省級以上龍頭企業帶動農戶898萬戶。三是生態型縣域（西部山區縣）。探索“生態產權證券化”，將森林碳匯、水資源使用權等打包發行綠色債券。云南普洱市通過茶樹林碳匯交易，帶動農戶增收，實現生態保護與城鄉收入增長雙贏，例如，2024年初，寧洱哈尼族彝族自治縣勐先鎮和平村、謙樂村的66戶林農通過碳匯交易獲得收益分成6.1萬元。
（五）健全風險防控機制，保障農民主體權益城鄉融合中的正式制度（產權法律）與非正式制度（鄉土倫理）的碰撞，可能誘發社會風險，其中資本的“制度套利”（通過土地流轉合同漏洞侵占農民長期收益）、生態的“逆向選擇”（工商資本偏好投資高污染項目以轉嫁環境成本）以及治理的“道德缺位”（地方政府為政績工程放松監管引發債務危機），則是當前城鄉融合實踐過程中暴露出的主要風險敞口。要通過構建“風險識別－防控處置－權益救濟”全鏈條機制，在守住糧食安全、生態安全底線的同時，確保農民在產業發展、土地改革、鄉村治理中的知情權、參與權和收益權，真正實現“農民主體地位”從制度設計到實踐落地的貫通。為此，制度創新過程中，政策工具的制定要強化三重保障：一是建立“負面清單”管理制度。明確禁止社會資本進入的領域（如基本農田非糧化、生態紅線區開發），縣域政府需定期公開土地流轉與項目審批信息，接受村民代表大會監督。二是完善農民權益救濟渠道。在縣域法院設立“城鄉融合糾紛速裁庭”，對土地征收補償、宅基地退出等案件實行7日內立案、30日內審結。同步推廣“法律明白人”制度，每個行政村培養3-5名懂法律、會調解的村民代表。三是構建動態風險評估體系。設計城鄉融合“五維風險評估指標”，包括生態承載力（如單位GDP能耗）、農民滿意度（如征地補償到位率）、財政可持續性（如債務率）等，對高風險縣域實施“一票否決”式政策熔斷。
（六）強化縣域治理能力建設，激活基層創新活力治理現代化理論強調，治理效能的提升依賴于“權責配置合理性”“激勵相容性”“組織適應性”三者的協同。因此，要強化縣域治理能力建設，特別是激活基層政府的創新活力，需要適當放權，并解決“激勵錯配”問題。一是推進“省直管縣”體制改革。增加縣域經濟社會管理權限，省級政府通過“負面清單”下放審批權，減少市級行政干預。浙江省在全省140個開發區和113個特色小鎮實施“區域環評＋環境標準”改革，環評編制時間平均縮減65％，進一步提高了審批效率。二是建立“容錯糾錯”激勵機制。對縣域自主創新的城鄉融合試點（如集體土地入市模式），允許在無明確禁止性規定前提下先行先試。對因政策探索導致的非原則性失誤，實行盡職免責。切實轉變基層政府在改革過程中“不敢改、不愿改”的保守工作方式。當前縣域治理已進入“精細化治理＋創新驅動”新階段，需持續推動制度供給創新、技術應用創新和治理主體創新，形成“頂層設計牽引＋基層實踐突破”的良性循環，為實現基層治理現代化提供持久動力。
作者系華南農業大學國家農業制度與發展研究院院長，經濟管理學院教授、博士生導師；中國鄉村發現網轉自:《南京農業大學學報(社會科學版) 》20250416網絡首發
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