《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。此條規(guī)定是戶籍改革的一大亮點(diǎn)，作出如此明確要求后，辛辛苦苦爭(zhēng)得一點(diǎn)發(fā)展機(jī)會(huì)的進(jìn)城“農(nóng)民”是否可以避免“凈身出戶”，關(guān)鍵還是在于農(nóng)民“三權(quán)”能否隨時(shí)隨地得到切實(shí)保障。
破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，重在人地關(guān)系的均衡配置。在人地比例非均衡而又相對(duì)開(kāi)放的條件下，城鄉(xiāng)生產(chǎn)率和勞動(dòng)報(bào)酬的差異，加上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量，共同牽引著農(nóng)民和農(nóng)家孩子走出農(nóng)村，到具有相對(duì)吸引力的城里世界去，這一過(guò)程現(xiàn)在還在進(jìn)行中。
由此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系呈現(xiàn)了“在地”與“不在地”兩種類型，根據(jù)土地權(quán)利人與土地的相對(duì)距離關(guān)系，土地權(quán)益可以分為“在地”土地權(quán)益和“不在地”土地權(quán)益。在村莊居住并擁有的土地權(quán)益為“在地”權(quán)益，“不在地”權(quán)益主要是指，居住、生活或工作地與其應(yīng)擁有的土地權(quán)益不在同一處所的情形(同一處所一般以村莊為限)。
因農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民子女在城市就學(xué)就業(yè)，農(nóng)村子女外嫁等原因，“不在地”土地權(quán)益所占份額越來(lái)越大。但是“不在地”土地權(quán)益，常常受到不良觀念的影響，得不到有效保護(hù)，甚至被隨意剝奪。
“不在地”土地權(quán)益的保護(hù)程度是檢驗(yàn)農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)度的重要指標(biāo)。三十多年來(lái)農(nóng)村土地改革的艱難進(jìn)程表明，強(qiáng)化“不在地”土地權(quán)益的保護(hù)，需要擺脫不適時(shí)宜的觀念影響，沖破狹隘的利益束縛，從想當(dāng)然的理論思維回到現(xiàn)實(shí)世界，按照產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基本邏輯，進(jìn)一步深化農(nóng)地確權(quán)改革。
觀念革新需先行
首先在觀念上需要澄清認(rèn)識(shí)，處理好兩大關(guān)系。一是身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離關(guān)系。從這方面也可領(lǐng)略戶籍改革的真諦和土地改革的要點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村身份權(quán)(成員權(quán))與財(cái)產(chǎn)權(quán)糾結(jié)不清，這種混雜狀況，與傳統(tǒng)社會(huì)習(xí)慣并非一致，舊時(shí)農(nóng)村社會(huì)雖然很重視血緣和宗族關(guān)系，重視契約精神同樣可圈可點(diǎn)，除宗族公地外，農(nóng)村田地房屋等土地財(cái)產(chǎn)方面還是突出以契約方式確立到戶到人?，F(xiàn)在令人困擾的成員權(quán)問(wèn)題源自計(jì)劃時(shí)期的集體權(quán)利觀，是那個(gè)時(shí)代的遺產(chǎn)，主要與我國(guó)特有的戶籍制度相關(guān)聯(lián)。如果將成員權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)繼續(xù)混在一起，因成員數(shù)量的增減，土地價(jià)值的增減，土地配置也必然長(zhǎng)期處在動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，農(nóng)村基本的經(jīng)濟(jì)生活將會(huì)成為“子子孫孫無(wú)窮盡也”的非穩(wěn)定狀態(tài)。
隨著市場(chǎng)化改革的深入，經(jīng)濟(jì)上的集體權(quán)利觀與個(gè)人權(quán)利觀在農(nóng)村社會(huì)中也必然形成明顯沖突。隔三差五的調(diào)整分配土地，現(xiàn)實(shí)操作中也會(huì)帶來(lái)很多矛盾和復(fù)雜性。一些地方已經(jīng)進(jìn)城的人，為了保證原有農(nóng)村房產(chǎn)被征后得到足夠的補(bǔ)償，想盡千方百計(jì)將戶口轉(zhuǎn)回農(nóng)村，一些地方農(nóng)民為了拆遷后多分房產(chǎn)，不斷上演“眼見(jiàn)他家結(jié)婚了、眼見(jiàn)他家生孩了、眼見(jiàn)他家離婚了”的鬧劇， 這些無(wú)奈之舉和理性狂涌現(xiàn)象正是現(xiàn)行戶籍制度下身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)混合的結(jié)果。另外，農(nóng)村集體收益分配權(quán)，也應(yīng)該是以土地權(quán)益的權(quán)重或其他相關(guān)權(quán)益的股份確定，而不應(yīng)該以村莊所謂成員權(quán)確定。
二是分享公共產(chǎn)品的權(quán)利與個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的兼容關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)個(gè)人完備的權(quán)利束中，公共產(chǎn)品分享權(quán)與個(gè)人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是兩種重要而并行不悖的權(quán)利，也是“橋歸橋、路歸路”的問(wèn)題，不能因?yàn)閾碛衅渲幸环N而剝奪另一種權(quán)利。公共產(chǎn)品的分享權(quán)具有均等化同質(zhì)性特點(diǎn)，合法的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)享受法律均等性保護(hù)，現(xiàn)實(shí)中個(gè)人之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利可能有較大差異，但這不是隨意剝奪的理由，因財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的過(guò)高收入差距問(wèn)題，可以通過(guò)稅收等其他制度安排加以調(diào)節(jié)。
農(nóng)村中的留守農(nóng)民不乏“羨慕嫉妒恨”的狹隘小農(nóng)意識(shí)，他們認(rèn)為“不在地”權(quán)利人進(jìn)城當(dāng)了“工人”，享受到城市相應(yīng)待遇，就不應(yīng)該擁有農(nóng)村地產(chǎn)。一些對(duì)“不在地”土地權(quán)益覬覦已久的農(nóng)民，用所謂村莊范圍的公共表決機(jī)制，以“多數(shù)人暴政”的方式?jīng)Q定土地財(cái)產(chǎn)配置。因?yàn)檗r(nóng)村的這種逆淘汰機(jī)制，即使得來(lái)全不費(fèi)功夫就再次實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，也不能保證“耕者有其能”，從長(zhǎng)期看更不能保證“耕者有其權(quán)”和“耕者有其效”?？傊?，個(gè)人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與公民的一般社會(huì)權(quán)益是兼容并存的關(guān)系，在農(nóng)村土地確權(quán)中要突出強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)。
確權(quán)改革要做牢
除觀念革新外，更重要的是要將土地確權(quán)改革做實(shí)做牢，確?！安辉诘亍蓖恋貦?quán)益的保護(hù)。這次確權(quán)要做到“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，將宅基地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的政策具體化。在確權(quán)中，也要厘清兩種集體概念。財(cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)法相關(guān)的概念，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域集體組織一般是以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)合作而成的，缺乏私人產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的集體組織必然帶有明顯的政治性，集體所有權(quán)作為一個(gè)整體概念應(yīng)該屬于公權(quán)范疇，而公權(quán)范圍的事務(wù)與公共治理機(jī)制相關(guān)，所以現(xiàn)在村民委員會(huì)民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)際效果與農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)高度相聯(lián)，現(xiàn)實(shí)中村民自治效果不高，農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)自然高不起來(lái)，一人一票的政治表決權(quán)難以有效保障一人一份的土地權(quán)益。在現(xiàn)行制度框架下，為了彌補(bǔ)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的缺陷，初始權(quán)利關(guān)系確定后，政府和農(nóng)村村級(jí)集體組織要轉(zhuǎn)變角色，從直接的土地權(quán)益控制身份中積極退出，做農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)者的表率，一步到位解決所謂的授權(quán)問(wèn)題。
當(dāng)然土地確權(quán)有許多細(xì)致的工作要做，護(hù)權(quán)本身就是動(dòng)態(tài)確權(quán)的后續(xù)部分，這方面政府的責(zé)任很大。一是政府和農(nóng)村集體不能再隨意侵害農(nóng)民土地權(quán)益，侵害農(nóng)村土地權(quán)益的相關(guān)責(zé)任人要受到嚴(yán)厲的懲治。二是對(duì)于農(nóng)村土地權(quán)益的民間侵害行為，也要通過(guò)相對(duì)獨(dú)立的司法保護(hù)機(jī)制加以遏制。不管農(nóng)民進(jìn)城與否，不管權(quán)利人如何流動(dòng)，在適度有限合理的用途管制下，權(quán)利人有自由處置土地的權(quán)利。
我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)在形式上是按家戶制度到位的，現(xiàn)在城市女孩美其名曰“招商銀行”，農(nóng)村外嫁女也總戴著“潑出去水”的名分，其實(shí)這些都是對(duì)女性歧視的表現(xiàn)，都是對(duì)女孩在家庭財(cái)產(chǎn)繼承上的不尊重。涉及農(nóng)村外嫁女的土地確權(quán)，就須突破傳統(tǒng)性別歧視，在農(nóng)村子女外嫁時(shí)進(jìn)行必要的分割交易，以解決外嫁女“不在地”土地權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題。
去除杞人之憂
一些學(xué)者曾經(jīng)認(rèn)為，給予農(nóng)民充分的土地權(quán)益無(wú)異于侵害農(nóng)民利益，現(xiàn)在他們的這種憂慮升級(jí)為，確保進(jìn)城農(nóng)民的土地權(quán)益就是侵害留守農(nóng)民的利益。
他們還擔(dān)心，“不在地”權(quán)利人不能直接耕種田地，認(rèn)為會(huì)導(dǎo)致土地拋荒浪費(fèi)等，其實(shí)土地只要存在，特別是沒(méi)有被污染，就不存在根本性浪費(fèi)的問(wèn)題。確實(shí)，農(nóng)民舉家外遷，一年半載不會(huì)徹底處置農(nóng)村地產(chǎn)。待到安穩(wěn)腳根，農(nóng)地增值時(shí)，他們可能會(huì)作一次性交易處理。除此之外，他們也會(huì)有臨時(shí)的處置方法，有償或無(wú)償讓渡兼而有之，有時(shí)甚至還要請(qǐng)人守屋，這是農(nóng)村舊有的習(xí)慣。“不在地”權(quán)利人往往都會(huì)對(duì)土地有所交待，其他人大可不必?fù)?dān)心外出戶如何處置土地?！安辉诘亍睓?quán)利人保護(hù)土地最好的方式是交易，關(guān)鍵在于政府能否成為客觀公正的保護(hù)者。
更為靜止僵化的邏輯認(rèn)為，土地權(quán)益如果充分到戶到人，天下就會(huì)大亂。他們總是認(rèn)為，因?yàn)檗r(nóng)民種田，才給予農(nóng)村土地使用權(quán)，除此之外，無(wú)所謂其他權(quán)益。他們不知道，農(nóng)村土地的稀缺性，遲早會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地的價(jià)值不斷升發(fā)出來(lái)，在面對(duì)已經(jīng)計(jì)價(jià)的資源時(shí)，他們想到的只是根據(jù)土地使用者的需要分配土地使用權(quán)的辦法，顯然不是萬(wàn)全之策，只是一個(gè)不斷累積矛盾的餿主意。這種在所謂集體成員范圍內(nèi)，以調(diào)整分配代替權(quán)利人之間交易的方式配置農(nóng)村土地，既不助于效率提升，更有損于公正公平。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》
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