《國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》強調(diào)，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。此條規(guī)定是戶籍改革的一大亮點，作出如此明確要求后，辛辛苦苦爭得一點發(fā)展機會的進城“農(nóng)民”是否可以避免“凈身出戶”，關(guān)鍵還是在于農(nóng)民“三權(quán)”能否隨時隨地得到切實保障。
破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，重在人地關(guān)系的均衡配置。在人地比例非均衡而又相對開放的條件下，城鄉(xiāng)生產(chǎn)率和勞動報酬的差異，加上社會經(jīng)濟發(fā)展的力量，共同牽引著農(nóng)民和農(nóng)家孩子走出農(nóng)村，到具有相對吸引力的城里世界去，這一過程現(xiàn)在還在進行中。
由此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系呈現(xiàn)了“在地”與“不在地”兩種類型，根據(jù)土地權(quán)利人與土地的相對距離關(guān)系，土地權(quán)益可以分為“在地”土地權(quán)益和“不在地”土地權(quán)益。在村莊居住并擁有的土地權(quán)益為“在地”權(quán)益，“不在地”權(quán)益主要是指，居住、生活或工作地與其應擁有的土地權(quán)益不在同一處所的情形(同一處所一般以村莊為限)。
因農(nóng)民進城，農(nóng)民子女在城市就學就業(yè)，農(nóng)村子女外嫁等原因，“不在地”土地權(quán)益所占份額越來越大。但是“不在地”土地權(quán)益，常常受到不良觀念的影響，得不到有效保護，甚至被隨意剝奪。
“不在地”土地權(quán)益的保護程度是檢驗農(nóng)地確權(quán)強度的重要指標。三十多年來農(nóng)村土地改革的艱難進程表明，強化“不在地”土地權(quán)益的保護，需要擺脫不適時宜的觀念影響，沖破狹隘的利益束縛，從想當然的理論思維回到現(xiàn)實世界，按照產(chǎn)權(quán)保護的基本邏輯，進一步深化農(nóng)地確權(quán)改革。
觀念革新需先行
首先在觀念上需要澄清認識，處理好兩大關(guān)系。一是身份權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的分離關(guān)系。從這方面也可領(lǐng)略戶籍改革的真諦和土地改革的要點。長期以來農(nóng)村身份權(quán)(成員權(quán))與財產(chǎn)權(quán)糾結(jié)不清，這種混雜狀況，與傳統(tǒng)社會習慣并非一致，舊時農(nóng)村社會雖然很重視血緣和宗族關(guān)系，重視契約精神同樣可圈可點，除宗族公地外，農(nóng)村田地房屋等土地財產(chǎn)方面還是突出以契約方式確立到戶到人。現(xiàn)在令人困擾的成員權(quán)問題源自計劃時期的集體權(quán)利觀，是那個時代的遺產(chǎn)，主要與我國特有的戶籍制度相關(guān)聯(lián)。如果將成員權(quán)與財產(chǎn)權(quán)繼續(xù)混在一起，因成員數(shù)量的增減，土地價值的增減，土地配置也必然長期處在動態(tài)調(diào)整之中，農(nóng)村基本的經(jīng)濟生活將會成為“子子孫孫無窮盡也”的非穩(wěn)定狀態(tài)。
隨著市場化改革的深入，經(jīng)濟上的集體權(quán)利觀與個人權(quán)利觀在農(nóng)村社會中也必然形成明顯沖突。隔三差五的調(diào)整分配土地，現(xiàn)實操作中也會帶來很多矛盾和復雜性。一些地方已經(jīng)進城的人，為了保證原有農(nóng)村房產(chǎn)被征后得到足夠的補償，想盡千方百計將戶口轉(zhuǎn)回農(nóng)村，一些地方農(nóng)民為了拆遷后多分房產(chǎn)，不斷上演“眼見他家結(jié)婚了、眼見他家生孩了、眼見他家離婚了”的鬧劇， 這些無奈之舉和理性狂涌現(xiàn)象正是現(xiàn)行戶籍制度下身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)混合的結(jié)果。另外，農(nóng)村集體收益分配權(quán)，也應該是以土地權(quán)益的權(quán)重或其他相關(guān)權(quán)益的股份確定，而不應該以村莊所謂成員權(quán)確定。
二是分享公共產(chǎn)品的權(quán)利與個人財產(chǎn)權(quán)的兼容關(guān)系。在現(xiàn)代社會個人完備的權(quán)利束中，公共產(chǎn)品分享權(quán)與個人土地財產(chǎn)權(quán)，是兩種重要而并行不悖的權(quán)利，也是“橋歸橋、路歸路”的問題，不能因為擁有其中一種而剝奪另一種權(quán)利。公共產(chǎn)品的分享權(quán)具有均等化同質(zhì)性特點，合法的個人財產(chǎn)權(quán)享受法律均等性保護，現(xiàn)實中個人之間的財產(chǎn)權(quán)利可能有較大差異，但這不是隨意剝奪的理由，因財產(chǎn)權(quán)導致的過高收入差距問題，可以通過稅收等其他制度安排加以調(diào)節(jié)。
農(nóng)村中的留守農(nóng)民不乏“羨慕嫉妒恨”的狹隘小農(nóng)意識，他們認為“不在地”權(quán)利人進城當了“工人”，享受到城市相應待遇，就不應該擁有農(nóng)村地產(chǎn)。一些對“不在地”土地權(quán)益覬覦已久的農(nóng)民，用所謂村莊范圍的公共表決機制，以“多數(shù)人暴政”的方式?jīng)Q定土地財產(chǎn)配置。因為農(nóng)村的這種逆淘汰機制，即使得來全不費功夫就再次實現(xiàn)“耕者有其田”，也不能保證“耕者有其能”，從長期看更不能保證“耕者有其權(quán)”和“耕者有其效”。總之，個人土地財產(chǎn)權(quán)與公民的一般社會權(quán)益是兼容并存的關(guān)系，在農(nóng)村土地確權(quán)中要突出強調(diào)這一點。
確權(quán)改革要做牢
除觀念革新外，更重要的是要將土地確權(quán)改革做實做牢，確保“不在地”土地權(quán)益的保護。這次確權(quán)要做到“確實權(quán)、頒鐵證”，將宅基地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的政策具體化。在確權(quán)中，也要厘清兩種集體概念。財產(chǎn)權(quán)是一個經(jīng)濟法相關(guān)的概念，在經(jīng)濟領(lǐng)域集體組織一般是以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)合作而成的，缺乏私人產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的集體組織必然帶有明顯的政治性，集體所有權(quán)作為一個整體概念應該屬于公權(quán)范疇，而公權(quán)范圍的事務與公共治理機制相關(guān)，所以現(xiàn)在村民委員會民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督的實際效果與農(nóng)民土地權(quán)益的保護高度相聯(lián)，現(xiàn)實中村民自治效果不高，農(nóng)民土地權(quán)益的保護自然高不起來，一人一票的政治表決權(quán)難以有效保障一人一份的土地權(quán)益。在現(xiàn)行制度框架下，為了彌補農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的缺陷，初始權(quán)利關(guān)系確定后，政府和農(nóng)村村級集體組織要轉(zhuǎn)變角色，從直接的土地權(quán)益控制身份中積極退出，做農(nóng)民土地權(quán)益保護者的表率，一步到位解決所謂的授權(quán)問題。
當然土地確權(quán)有許多細致的工作要做，護權(quán)本身就是動態(tài)確權(quán)的后續(xù)部分，這方面政府的責任很大。一是政府和農(nóng)村集體不能再隨意侵害農(nóng)民土地權(quán)益，侵害農(nóng)村土地權(quán)益的相關(guān)責任人要受到嚴厲的懲治。二是對于農(nóng)村土地權(quán)益的民間侵害行為，也要通過相對獨立的司法保護機制加以遏制。不管農(nóng)民進城與否，不管權(quán)利人如何流動，在適度有限合理的用途管制下，權(quán)利人有自由處置土地的權(quán)利。
我國農(nóng)村土地確權(quán)在形式上是按家戶制度到位的，現(xiàn)在城市女孩美其名曰“招商銀行”，農(nóng)村外嫁女也總戴著“潑出去水”的名分，其實這些都是對女性歧視的表現(xiàn)，都是對女孩在家庭財產(chǎn)繼承上的不尊重。涉及農(nóng)村外嫁女的土地確權(quán)，就須突破傳統(tǒng)性別歧視，在農(nóng)村子女外嫁時進行必要的分割交易，以解決外嫁女“不在地”土地權(quán)益的保護問題。
去除杞人之憂
一些學者曾經(jīng)認為，給予農(nóng)民充分的土地權(quán)益無異于侵害農(nóng)民利益，現(xiàn)在他們的這種憂慮升級為，確保進城農(nóng)民的土地權(quán)益就是侵害留守農(nóng)民的利益。
他們還擔心，“不在地”權(quán)利人不能直接耕種田地，認為會導致土地拋荒浪費等，其實土地只要存在，特別是沒有被污染，就不存在根本性浪費的問題。確實，農(nóng)民舉家外遷，一年半載不會徹底處置農(nóng)村地產(chǎn)。待到安穩(wěn)腳根，農(nóng)地增值時，他們可能會作一次性交易處理。除此之外，他們也會有臨時的處置方法，有償或無償讓渡兼而有之，有時甚至還要請人守屋，這是農(nóng)村舊有的習慣。“不在地”權(quán)利人往往都會對土地有所交待，其他人大可不必擔心外出戶如何處置土地。“不在地”權(quán)利人保護土地最好的方式是交易，關(guān)鍵在于政府能否成為客觀公正的保護者。
更為靜止僵化的邏輯認為，土地權(quán)益如果充分到戶到人，天下就會大亂。他們總是認為，因為農(nóng)民種田，才給予農(nóng)村土地使用權(quán)，除此之外，無所謂其他權(quán)益。他們不知道，農(nóng)村土地的稀缺性，遲早會導致農(nóng)村土地的價值不斷升發(fā)出來，在面對已經(jīng)計價的資源時，他們想到的只是根據(jù)土地使用者的需要分配土地使用權(quán)的辦法，顯然不是萬全之策，只是一個不斷累積矛盾的餿主意。這種在所謂集體成員范圍內(nèi)，以調(diào)整分配代替權(quán)利人之間交易的方式配置農(nóng)村土地，既不助于效率提升，更有損于公正公平。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《市縣領(lǐng)導參閱》
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