社會主義民主政治的本質和核心是人民當家作主，是最大多數人享有的最廣泛的民主。民主的基本精神在全世界都是一致的，但是不同的國家、不同的國情和民情決定民主的具體模式有很大的區別。基層民主建設是中國整個民主事業的支柱，沒有占全國人口多數的農民的民主，就沒有中國的民主；沒有農村基層的民主，也就沒有國家的民主。新中國成立以來，人民實現了當家作主，農村基層民主實現了突破性的發展。1982年12月通過的憲法修正案，正式確立村民委員會作為農村基層群眾性自治組織，確定了村委會的法律地位，中國基層民主的法制建設正式拉開帷幕。經過30多年的發展，我國基層民主建設取得了舉世矚目的成就，但相對于西方國家300多年的民主建設歷程，我國民主的發展時間明顯太短，我國的基層民主建設仍處在初級階段 （或稱奠基階段）。筆者通過考察兩個行政村的民主選舉發現，選舉的實際操作與制度設計的初衷差距很大，民主選舉的實現很不充分，困難重重，農村基層民主建設任重道遠。
一、民主選舉是民主政治的基礎
社會主義國家的性質決定了社會主義民主的本質是人民當家作主?！?〕我國的民主包括4個方面，即民主選舉、民主決策、民主監督和民主管理。但是，民主不代表人人都能直接參與國家事務管理，尤其是人口數量眾多的人口大國。這就意味著人民不可能直接掌握公共權力，人民只有選舉出他們認為適合的政治家們來代表他們管理國家事務。實現人民當家作主和主權在民的關鍵，就在于人民要真正有權 （并能夠）選舉、更換和罷免公共權力的執掌者，使人民成為真正的 “權力源”。也就是說，人民雖然不能直接成為公共權力的使用者，但卻必須成為公共權力的所有者。〔2〕因此，現代民主政治的典型方式是代議制，即民眾無法直接掌握和管理政權，只能選擇民眾中的少數精英分子代行權利?？梢哉J為，民主選舉是民主政治的第一個核心內涵，也是民主建設的第一步。 “當代社會對于民主的認識，主要集中在政治選舉上。我們黨所提出的‘民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督’的‘四民主’內涵，以及群眾的 ‘知情權、參與權、選擇權和監督權’的 ‘四權利’概念，是對民主的一種比較全面的概括和高層次要求，其中 ‘民主選舉’和 ‘選擇權’是基礎和關鍵。”〔3〕
近現代的選舉有6個基本特征：首先，指的是“自由選舉”，即將選舉視為一種公民行使正當權利的行為；其次，選舉也應是 “民主選舉”，即體現多數人統治要求的選舉或產生多數人統治的選舉；其三，自由民主的選舉還要求有和平的社會環境及法治秩序作保障；其四，選舉必須由中立的、臨時的組織機構進行組織，選舉結束后自行解散，不要指望在高度集權的政府組織下能夠有客觀、自由、民主、公開的選舉和結果；其五，選舉必須是按照選舉規則公開地、程序化地進行，而投票則必須是秘密的；其六，選舉應該是競爭性的，不應該是等額的、被選舉人不應該是由上級指定的，并且允許選舉人自己填寫被選舉人?！?〕人類民主政治的實踐表明，沒有民主選舉，就沒有民主政治，民主選舉是民主政治的基礎。
筆者認為，上述選舉的6個基本特征也是實現民主選擇的重要條件。此外，民主選舉應當是選舉人個人意志的真實體現，不能以任何方式強迫、誘使選舉人違背其個人意志。只有真正實現這些，才能實現 “主權在民”。如果沒有民主選舉，或民主選舉流于形式，主權在民抑或人民當家作主都將失去實現的平臺而成為僅具有宣傳意義的空洞口號?！?〕
二、我國基層民主發展階段的總體判斷
封建時代、半封建半殖民地的舊中國沒有民主可言，老百姓的生命權都得不到保障，更不用說選舉權這樣的 “高大上”的民主產品了。 “五四”運動首次高舉 “德先生”和 “賽先生”的旗號 （即民主和科學），民主的概念才在中國落地，但生根發芽十分艱難，因為軍閥勢力、帝國主義、資產階級、封建勢力、反動勢力等不會任由民主發展，他們聯合起來采取一切手段扼殺中國人民向往的民主。新中國的成立，實現了人民當家作主，人民可以掌握國家和個人的命運。尤其是改革開放以來，我國民主政治建設取得了舉世矚目的成就。農村自治也被寫入 《憲法》《村民委員會組織法》等法律，農村基層民主有了法律保障，農村民主建設進步巨大。據民政部報道，現在我們國家農村有58．9萬個村委會，其中有98％以上都是實行直接選舉，大部分省份到目前已經開展了8到9輪的村委會換屆選舉，村民平均參選率達到了95％以上?！?〕但是，筆者認為在廣大農村地區，民主發展不平衡、不充分的現象仍很普遍，上述的官方數據也不能充分說明我國基層民主的發展實質。
據中國社科院發布的 《中國政治發展報告（2013）》藍皮書顯示，以村民自治為開端的基層民主政治建設已經超過30年，取得一系列重大成就，但是，中國的基層民主還處于初級階段，一些問題和挑戰繼續突破和解決。其中，比較突出的首先是貪污腐化和違法亂紀的情況較為嚴重，嚴重影響了基層民主政治的健康發展，影響了干群關系和農村社會的穩定；其次是政府干預自治的現象仍然存在。同時，基層組織不依法自治或有法不依的現象依然存在。以村民自治為例，近年來基層干部違法現象呈上升趨勢，其嚴重程度也有所加重。客觀來講，與我國社會發展階段相一致，我國的民主仍處于初級階段 （或稱奠基階段）。2014年是每3年舉行1次的農村 “兩委” （村民委員會、黨支部）換屆選舉年。筆者通過對兩個區位不同、發展水平不同的行政村的考察，發現農村民主選舉發展并不平衡、不充分，農村民主選舉的實質遭到嚴重侵害發展形勢不容樂觀。
三、兩個行政村村委會選舉考察
1．兩個行政村民主選舉概況
案例1：
ＳＹ村是省級貧困村，遠離市中心，距縣城約23公里，距鎮政府約25公里，無集體經濟收入。全村人口約2500人，具有選民資格的選民2007人。其中，有數百人常年在外務工。村民競選村主任的積極性不高，現任村主任已連續擔任4屆，班子成員并未發生較大變動。ＳＹ村村主任連任的原因，一是班子較為團結，在群眾中有較高威望，得民心，群眾信任度高；二是ＳＹ村是貧困村，沒有集體經濟，村莊經濟不發達，資源少，當選村委領導班子對村民的吸引力不大，工資收入不如在外務工收入；三是基層工作，尤其是農村工作很復雜、很繁瑣，需要投入大量時間和精力，很多人尚不具備 “義務為群眾服務”的覺悟；四是原班子有繼續執政的沖動，盡管在ＳＹ村當領導是個苦差，但畢竟還有一份工資，一個頭銜。以上幾個原因，使得群眾競選村主任的積極性不高，原班子幾乎沒有遭受任何競爭對手的挑戰而順利連任。可以說，ＳＹ村的狀況是占中國農村大多數的一般農村 （貧困村）的縮影。
案例2：
ＬＰ村位于城市邊緣，原先也比較落后，但自2008年所在城市開始大規模擴張，發生征地后，ＬＰ村的經濟區位發生根本性變化，土地迅速升值，交通條件得到極大改善。ＬＰ村距市中心約8公里，全村約3000人。自征地后，外出務工人員開始部分回流，自主創業。由于原班子財務嚴重不透明，征地款發放受到嚴重質疑，于2014年的選舉中落選。ＬＰ村與我國其他地區城鎮化快速推進過程中出現的城市邊緣區、城中村有著極大的同質性，是這些區域的典型代表。原班子落選的原因，一是由于財務嚴重不透明。自2008年開始征地以來，ＬＰ村的落后面貌得到徹底改變。但群眾對征地補償意見很大，并找到證據證明征地補償發放不到位，被截留 （或挪用、貪污等），嚴重侵犯群眾利益，導致民心喪失。二是群眾民主意識的覺醒。在這次選舉中，民憤積怨已久，越臨近選舉，老百姓要求換班子的呼聲越高，“遺老派”和 “新生派”的對抗就越激烈?！斑z老派”直接給予其 “遺民”高額的經濟回報 （實質是賄選，買選票），“新生派”則緊抓原班子財務不透明不放，站在維護群眾利益的角度爭取民心。最終，原班子落選。
２．農村基層民主存在的核心困境
盡管以上兩個案例有顯著差別，但似乎都表明，農村基層選舉是民主的，至少群眾 “投了票”。筆者也不否認是民主的。但問題是，不管以什么方式“投了票”都不能說是衡量民主是否實現的唯一標準或主要標準。深入研究發現，無論是至今還是貧困村的ＳＹ村，還是征地暴富的ＬＰ村，其民主都是不充分、不完全的。在筆者看來，農村基層民主存在的核心困境是：群眾的真實意愿得不到保障和落實。
群眾只有在沒有受到威脅、誘惑、收買等的情況下，遵照個人的判斷 （不管是理性的還是非理性的），投出自己認為是最合適的領導人的情況下，才是真正民主的體現，那怕他選舉的對象不是那么得到廣泛認可，那也是他的權利，是他個人民主的真實體現。從ＳＹ村來看，由于有很多青壯年勞動力外出務工，他們有的不愿、有的不能及時回到家鄉參選，參加這場關乎他們切身利益的政治活動。因為回家鄉參選面臨較大的交通成本 （往返的交通費）、誤工成本 （失去一段勞動時間的工資）、機會成本 （回去可能會失去找到好工作的機會）和沉沒成本 （投進去的成本就回不來了），而所有的這些成本，都需要群眾自己承擔。群眾特意回來參選的寥寥無幾，絕大多數是通過委托的方式參選。委托投票是法律允許的，但真正按照法律的規定來操作委托投票，在現實中缺乏可操作性?！哆x舉法》規定，要經原居住地的選舉委員會認可、要書面委托并不得超過3人。但在ＳＹ村，絕大部分外出選民沒有書面委托，知道換屆選舉的一般會通過電話或口頭委托，不知道換屆選舉的或聯系不上的就由留守的家人任意代行。另外，1人代投4票以上的現象也比較普遍，由于舉家務工的現象較多，由1人代全家投票的現象較為普遍，有的甚至連親戚朋友的票都代投了。因此，很多選票并非選民真實意志的體現，這樣的 “代理選舉” “代理民主”也就滑向了 “形式民主”。
反觀ＬＰ村，則存在顯著差別。ＬＰ村村民視選舉為“推翻”原班子的最有力武器，是維護自身利益的最重要手段，因此非常重視。原班子也深刻了解到隱藏在群眾當中的民意、來自競選對手的強大壓力、落選后失去的巨大經濟利益以及被“新生派”翻舊賬的可能。意識到這些潛在的威脅后，原班子為了維持其既得利益，似乎失去了理性，采取很多非常甚至非法的手段參選，打壓競爭對手。其中，最明顯的就是賄選和威脅選舉。其中一個村民小組組長，直接給予其“支持者”高額的經濟回報，且報價一路上升，明目張膽地購買選民手中的選票。此外，還威脅、恫嚇“反對者”一旦繼續當選后就要采取措施實施報復。盡管這樣，開明的群眾還是積極通過各種渠道伸張自己的權益。競選者也只能依靠自己的社會關系為選舉的正常進行、為自身以及群眾的安全提供保護。從以上分析可知，原班子的“支持者”并非出于其真實意志，他們只是受到利益的誘惑和非法的威脅、恫嚇，在這種情形下做出的“理性”選擇。而一些搖擺不定、隔岸觀火的村民，則是根據自身收益最大化做出的決定。很明顯，這部分人的選舉并非真正的民主。只有那些堅定的、追求民主公正的村民才會堅持自己的選擇。因此，ＬＰ村的情況比ＳＹ村復雜得多，ＬＰ村“推翻了”原班子似乎實現了民主（之所以用“似乎”，是因為誰也無法保證新班子執政結果會怎樣。但無論如何，該村的民主向前走了一步），但代價是高昂的，過程是艱辛的，民主是不完全、充分的。
四、發展農村基層民主的路徑選擇
目前，學術界普遍認為中國農村基層民主進程中存在難以逾越的 “陣痛”。筆者認為，既然 “陣痛”無法避免，那么關鍵問題一是 “陣痛”的程度，國家和人民是否能夠承受？二是 “陣痛”的時間，國家和人民是否能夠堅持？發現問題更要解決問題。筆者就減輕陣痛、縮短陣痛提出以下幾點建議：
１．加強農村社會組織建設
在現代民主法治社會中，社會組織是每個社會成員維護自身權利、表達權利訴求的重要渠道和平臺，必須將分散的 “原子化”的人民群眾重新組織起來，實現有序的政治參與。制度化的政治參與比非制度化的政治參與更有利于社會穩定，穩定的社會必須是制度化的政治參與。亨廷頓指出： “組織是通往政治權力之路，也是穩定的基礎，因而也是政治自由的前提。公民有組織地參與政治是現代社會政治發展的一個趨向。”〔6〕套用美國經濟史學家道格拉斯·Ｃ·諾思的話： “有效的經濟組織是經濟增長的關鍵”，〔7〕有效的政治組織是政治穩定的關鍵。農村社會組織具有提高農村人口在社會規則中的談判地位，強化農民與政府、社會對話的功能。因此，政府應放寬社會組織的準入門檻，大力引導、鼓勵和支持農民創建和參與各類社會組織，包括政治組織、經濟組織、文化組織、公益組織等，通過這些組織最大限度地把農民重新整合起來。農民通過社會組織這一載體和橋梁，可以更好地伸張自己的權利，增強其作為一個社會群體的 “話語權”，實現對民主政治的有序參與。
２．提升人民群眾的政治素質
列寧說過，“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不可能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治”?！?〕雖然現代社會的農村人口幾乎沒有文盲，但是其政治素質不高卻是不爭的事實。大部分農村人口由于自身素質的原因，對于正確履行和維護其合法的政治權利缺乏必要的認識，遠離社會政治活動，更不用說主動通過合法有序的政治參與表達其政治價值取向 （這也是農村流動人口非制度參與日益增加的重要內因之一）。因此，必須切實提高流動人口的文化和政治素質，培養其成為成熟的政治參與主體。要加強對農村人口的民主、法治教育，使其真正意識到自己是這個國家的主人，形成行使政治權利的內在驅動力。在選舉前期，要利用多種形式深入人民群眾當中開展政治權利宣傳教育，尤其是法律教育、政治技能教育和民主意識教育，養成政治自覺，提高他們的政治素質和政治參與能力。只有讓流動人口真正熟悉和掌握現代政治生活的規則，他們才能成為具有政治人格和政治能力的政治群體，才會通過制度化渠道來進行政治參與。
３．確保選舉信息全程公開透明
成功的選舉應以選民的有效參與為基礎，而選民的有效參與是建立在選民享有充分知情權和選舉權基礎之上的。當前，人民群眾在基層政治中存在嚴重的信息不對稱，不能及時掌握和了解公示情況、選舉程序等關鍵信息，群眾必須花費大量精力自己去收集，這也是其參選熱情不高的重要原因。盡管 《選舉法》等相關法律法規對選舉的程序有嚴格的信息公開制度，但仍難避免類似本文案例2中原班子對信息進行 “選擇性”公開，即對自己有利的公開，對自己不利的不 （及時）公開。信息不對稱必然導致程序不公平，程序不公平必然導致結果不公平。在信息化時代，信息公開可以有多種手段。在基層選舉期間，組織部門和民政部門可以通過向選民群發信息短信的方式，讓選民知曉基層選舉的核心信息。農村選舉必須按照國家相關法律法規對選舉過程進行公開，接受群眾監督。
４．嚴格落實責任追究機制
長期以來，選舉法律法規的不完善是學界和政界討論的重點話題，客觀現實也是如此。但是，筆者認為，與選舉法律法規的不完善相比，執法不嚴、有法不依、違法不究更不容忽視，更是農村民主得不到真正落實的障礙，也是當前一些地方政府失去公信力、飽受人民詬病的主要原因。在本文的案例2中，之所以出現原班子和 “新生派”的尖銳對抗，與監管部門的缺失密切相關。群眾在遭遇不公平時希望上級政府出來 “主持公道” （這是人民群眾尋求政治救濟的渠道），但無奈的是事態的發展并非如此。因此，當務之急應該是嚴格落實責任追究機制，對違反選舉法、破壞選舉正常進行的行為進行嚴懲，維護選舉的公平正義，重新樹立政府的公信力。而后才是著手完善相關法律法規。尤其對于原來的班子，更要要求其嚴格守法。同時，要及時受理人民群眾合法、合理的申訴，保障民主選舉的順利進行。
參考文獻:略
作者系系南寧市社會科學院《創新》編輯部
中國鄉村發現網轉自:《農村經濟》2015年03期
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