社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主，是最大多數(shù)人享有的最廣泛的民主。民主的基本精神在全世界都是一致的，但是不同的國家、不同的國情和民情決定民主的具體模式有很大的區(qū)別。基層民主建設(shè)是中國整個(gè)民主事業(yè)的支柱，沒有占全國人口多數(shù)的農(nóng)民的民主，就沒有中國的民主；沒有農(nóng)村基層的民主，也就沒有國家的民主。新中國成立以來，人民實(shí)現(xiàn)了當(dāng)家作主，農(nóng)村基層民主實(shí)現(xiàn)了突破性的發(fā)展。1982年12月通過的憲法修正案，正式確立村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，確定了村委會(huì)的法律地位，中國基層民主的法制建設(shè)正式拉開帷幕。經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國基層民主建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但相對于西方國家300多年的民主建設(shè)歷程，我國民主的發(fā)展時(shí)間明顯太短，我國的基層民主建設(shè)仍處在初級(jí)階段 （或稱奠基階段）。筆者通過考察兩個(gè)行政村的民主選舉發(fā)現(xiàn)，選舉的實(shí)際操作與制度設(shè)計(jì)的初衷差距很大，民主選舉的實(shí)現(xiàn)很不充分，困難重重，農(nóng)村基層民主建設(shè)任重道遠(yuǎn)。
一、民主選舉是民主政治的基礎(chǔ)
社會(huì)主義國家的性質(zhì)決定了社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。〔1〕我國的民主包括4個(gè)方面，即民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理。但是，民主不代表人人都能直接參與國家事務(wù)管理，尤其是人口數(shù)量眾多的人口大國。這就意味著人民不可能直接掌握公共權(quán)力，人民只有選舉出他們認(rèn)為適合的政治家們來代表他們管理國家事務(wù)。實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和主權(quán)在民的關(guān)鍵，就在于人民要真正有權(quán) （并能夠）選舉、更換和罷免公共權(quán)力的執(zhí)掌者，使人民成為真正的 “權(quán)力源”。也就是說，人民雖然不能直接成為公共權(quán)力的使用者，但卻必須成為公共權(quán)力的所有者。〔2〕因此，現(xiàn)代民主政治的典型方式是代議制，即民眾無法直接掌握和管理政權(quán)，只能選擇民眾中的少數(shù)精英分子代行權(quán)利。可以認(rèn)為，民主選舉是民主政治的第一個(gè)核心內(nèi)涵，也是民主建設(shè)的第一步。 “當(dāng)代社會(huì)對于民主的認(rèn)識(shí)，主要集中在政治選舉上。我們黨所提出的‘民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督’的‘四民主’內(nèi)涵，以及群眾的 ‘知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)’的 ‘四權(quán)利’概念，是對民主的一種比較全面的概括和高層次要求，其中 ‘民主選舉’和 ‘選擇權(quán)’是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。”〔3〕
近現(xiàn)代的選舉有6個(gè)基本特征：首先，指的是“自由選舉”，即將選舉視為一種公民行使正當(dāng)權(quán)利的行為；其次，選舉也應(yīng)是 “民主選舉”，即體現(xiàn)多數(shù)人統(tǒng)治要求的選舉或產(chǎn)生多數(shù)人統(tǒng)治的選舉；其三，自由民主的選舉還要求有和平的社會(huì)環(huán)境及法治秩序作保障；其四，選舉必須由中立的、臨時(shí)的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織，選舉結(jié)束后自行解散，不要指望在高度集權(quán)的政府組織下能夠有客觀、自由、民主、公開的選舉和結(jié)果；其五，選舉必須是按照選舉規(guī)則公開地、程序化地進(jìn)行，而投票則必須是秘密的；其六，選舉應(yīng)該是競爭性的，不應(yīng)該是等額的、被選舉人不應(yīng)該是由上級(jí)指定的，并且允許選舉人自己填寫被選舉人。〔4〕人類民主政治的實(shí)踐表明，沒有民主選舉，就沒有民主政治，民主選舉是民主政治的基礎(chǔ)。
筆者認(rèn)為，上述選舉的6個(gè)基本特征也是實(shí)現(xiàn)民主選擇的重要條件。此外，民主選舉應(yīng)當(dāng)是選舉人個(gè)人意志的真實(shí)體現(xiàn)，不能以任何方式強(qiáng)迫、誘使選舉人違背其個(gè)人意志。只有真正實(shí)現(xiàn)這些，才能實(shí)現(xiàn) “主權(quán)在民”。如果沒有民主選舉，或民主選舉流于形式，主權(quán)在民抑或人民當(dāng)家作主都將失去實(shí)現(xiàn)的平臺(tái)而成為僅具有宣傳意義的空洞口號(hào)。〔5〕
二、我國基層民主發(fā)展階段的總體判斷
封建時(shí)代、半封建半殖民地的舊中國沒有民主可言，老百姓的生命權(quán)都得不到保障，更不用說選舉權(quán)這樣的 “高大上”的民主產(chǎn)品了。 “五四”運(yùn)動(dòng)首次高舉 “德先生”和 “賽先生”的旗號(hào) （即民主和科學(xué)），民主的概念才在中國落地，但生根發(fā)芽十分艱難，因?yàn)檐婇y勢力、帝國主義、資產(chǎn)階級(jí)、封建勢力、反動(dòng)勢力等不會(huì)任由民主發(fā)展，他們聯(lián)合起來采取一切手段扼殺中國人民向往的民主。新中國的成立，實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家作主，人民可以掌握國家和個(gè)人的命運(yùn)。尤其是改革開放以來，我國民主政治建設(shè)取得了舉世矚目的成就。農(nóng)村自治也被寫入 《憲法》《村民委員會(huì)組織法》等法律，農(nóng)村基層民主有了法律保障，農(nóng)村民主建設(shè)進(jìn)步巨大。據(jù)民政部報(bào)道，現(xiàn)在我們國家農(nóng)村有58．9萬個(gè)村委會(huì)，其中有98％以上都是實(shí)行直接選舉，大部分省份到目前已經(jīng)開展了8到9輪的村委會(huì)換屆選舉，村民平均參選率達(dá)到了95％以上。〔5〕但是，筆者認(rèn)為在廣大農(nóng)村地區(qū)，民主發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象仍很普遍，上述的官方數(shù)據(jù)也不能充分說明我國基層民主的發(fā)展實(shí)質(zhì)。
據(jù)中國社科院發(fā)布的 《中國政治發(fā)展報(bào)告（2013）》藍(lán)皮書顯示，以村民自治為開端的基層民主政治建設(shè)已經(jīng)超過30年，取得一系列重大成就，但是，中國的基層民主還處于初級(jí)階段，一些問題和挑戰(zhàn)繼續(xù)突破和解決。其中，比較突出的首先是貪污腐化和違法亂紀(jì)的情況較為嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了基層民主政治的健康發(fā)展，影響了干群關(guān)系和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定；其次是政府干預(yù)自治的現(xiàn)象仍然存在。同時(shí)，基層組織不依法自治或有法不依的現(xiàn)象依然存在。以村民自治為例，近年來基層干部違法現(xiàn)象呈上升趨勢，其嚴(yán)重程度也有所加重。客觀來講，與我國社會(huì)發(fā)展階段相一致，我國的民主仍處于初級(jí)階段 （或稱奠基階段）。2014年是每3年舉行1次的農(nóng)村 “兩委” （村民委員會(huì)、黨支部）換屆選舉年。筆者通過對兩個(gè)區(qū)位不同、發(fā)展水平不同的行政村的考察，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村民主選舉發(fā)展并不平衡、不充分，農(nóng)村民主選舉的實(shí)質(zhì)遭到嚴(yán)重侵害發(fā)展形勢不容樂觀。
三、兩個(gè)行政村村委會(huì)選舉考察
1．兩個(gè)行政村民主選舉概況
案例1：
ＳＹ村是省級(jí)貧困村，遠(yuǎn)離市中心，距縣城約23公里，距鎮(zhèn)政府約25公里，無集體經(jīng)濟(jì)收入。全村人口約2500人，具有選民資格的選民2007人。其中，有數(shù)百人常年在外務(wù)工。村民競選村主任的積極性不高，現(xiàn)任村主任已連續(xù)擔(dān)任4屆，班子成員并未發(fā)生較大變動(dòng)。ＳＹ村村主任連任的原因，一是班子較為團(tuán)結(jié)，在群眾中有較高威望，得民心，群眾信任度高；二是ＳＹ村是貧困村，沒有集體經(jīng)濟(jì)，村莊經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，資源少，當(dāng)選村委領(lǐng)導(dǎo)班子對村民的吸引力不大，工資收入不如在外務(wù)工收入；三是基層工作，尤其是農(nóng)村工作很復(fù)雜、很繁瑣，需要投入大量時(shí)間和精力，很多人尚不具備 “義務(wù)為群眾服務(wù)”的覺悟；四是原班子有繼續(xù)執(zhí)政的沖動(dòng)，盡管在ＳＹ村當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)是個(gè)苦差，但畢竟還有一份工資，一個(gè)頭銜。以上幾個(gè)原因，使得群眾競選村主任的積極性不高，原班子幾乎沒有遭受任何競爭對手的挑戰(zhàn)而順利連任。可以說，ＳＹ村的狀況是占中國農(nóng)村大多數(shù)的一般農(nóng)村 （貧困村）的縮影。
案例2：
ＬＰ村位于城市邊緣，原先也比較落后，但自2008年所在城市開始大規(guī)模擴(kuò)張，發(fā)生征地后，ＬＰ村的經(jīng)濟(jì)區(qū)位發(fā)生根本性變化，土地迅速升值，交通條件得到極大改善。ＬＰ村距市中心約8公里，全村約3000人。自征地后，外出務(wù)工人員開始部分回流，自主創(chuàng)業(yè)。由于原班子財(cái)務(wù)嚴(yán)重不透明，征地款發(fā)放受到嚴(yán)重質(zhì)疑，于2014年的選舉中落選。ＬＰ村與我國其他地區(qū)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中出現(xiàn)的城市邊緣區(qū)、城中村有著極大的同質(zhì)性，是這些區(qū)域的典型代表。原班子落選的原因，一是由于財(cái)務(wù)嚴(yán)重不透明。自2008年開始征地以來，ＬＰ村的落后面貌得到徹底改變。但群眾對征地補(bǔ)償意見很大，并找到證據(jù)證明征地補(bǔ)償發(fā)放不到位，被截留 （或挪用、貪污等），嚴(yán)重侵犯群眾利益，導(dǎo)致民心喪失。二是群眾民主意識(shí)的覺醒。在這次選舉中，民憤積怨已久，越臨近選舉，老百姓要求換班子的呼聲越高，“遺老派”和 “新生派”的對抗就越激烈。“遺老派”直接給予其 “遺民”高額的經(jīng)濟(jì)回報(bào) （實(shí)質(zhì)是賄選，買選票），“新生派”則緊抓原班子財(cái)務(wù)不透明不放，站在維護(hù)群眾利益的角度爭取民心。最終，原班子落選。
２．農(nóng)村基層民主存在的核心困境
盡管以上兩個(gè)案例有顯著差別，但似乎都表明，農(nóng)村基層選舉是民主的，至少群眾 “投了票”。筆者也不否認(rèn)是民主的。但問題是，不管以什么方式“投了票”都不能說是衡量民主是否實(shí)現(xiàn)的唯一標(biāo)準(zhǔn)或主要標(biāo)準(zhǔn)。深入研究發(fā)現(xiàn)，無論是至今還是貧困村的ＳＹ村，還是征地暴富的ＬＰ村，其民主都是不充分、不完全的。在筆者看來，農(nóng)村基層民主存在的核心困境是：群眾的真實(shí)意愿得不到保障和落實(shí)。
群眾只有在沒有受到威脅、誘惑、收買等的情況下，遵照個(gè)人的判斷 （不管是理性的還是非理性的），投出自己認(rèn)為是最合適的領(lǐng)導(dǎo)人的情況下，才是真正民主的體現(xiàn)，那怕他選舉的對象不是那么得到廣泛認(rèn)可，那也是他的權(quán)利，是他個(gè)人民主的真實(shí)體現(xiàn)。從ＳＹ村來看，由于有很多青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，他們有的不愿、有的不能及時(shí)回到家鄉(xiāng)參選，參加這場關(guān)乎他們切身利益的政治活動(dòng)。因?yàn)榛丶亦l(xiāng)參選面臨較大的交通成本 （往返的交通費(fèi)）、誤工成本 （失去一段勞動(dòng)時(shí)間的工資）、機(jī)會(huì)成本 （回去可能會(huì)失去找到好工作的機(jī)會(huì)）和沉沒成本 （投進(jìn)去的成本就回不來了），而所有的這些成本，都需要群眾自己承擔(dān)。群眾特意回來參選的寥寥無幾，絕大多數(shù)是通過委托的方式參選。委托投票是法律允許的，但真正按照法律的規(guī)定來操作委托投票，在現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性。《選舉法》規(guī)定，要經(jīng)原居住地的選舉委員會(huì)認(rèn)可、要書面委托并不得超過3人。但在ＳＹ村，絕大部分外出選民沒有書面委托，知道換屆選舉的一般會(huì)通過電話或口頭委托，不知道換屆選舉的或聯(lián)系不上的就由留守的家人任意代行。另外，1人代投4票以上的現(xiàn)象也比較普遍，由于舉家務(wù)工的現(xiàn)象較多，由1人代全家投票的現(xiàn)象較為普遍，有的甚至連親戚朋友的票都代投了。因此，很多選票并非選民真實(shí)意志的體現(xiàn)，這樣的 “代理選舉” “代理民主”也就滑向了 “形式民主”。
反觀ＬＰ村，則存在顯著差別。ＬＰ村村民視選舉為“推翻”原班子的最有力武器，是維護(hù)自身利益的最重要手段，因此非常重視。原班子也深刻了解到隱藏在群眾當(dāng)中的民意、來自競選對手的強(qiáng)大壓力、落選后失去的巨大經(jīng)濟(jì)利益以及被“新生派”翻舊賬的可能。意識(shí)到這些潛在的威脅后，原班子為了維持其既得利益，似乎失去了理性，采取很多非常甚至非法的手段參選，打壓競爭對手。其中，最明顯的就是賄選和威脅選舉。其中一個(gè)村民小組組長，直接給予其“支持者”高額的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，且報(bào)價(jià)一路上升，明目張膽地購買選民手中的選票。此外，還威脅、恫嚇“反對者”一旦繼續(xù)當(dāng)選后就要采取措施實(shí)施報(bào)復(fù)。盡管這樣，開明的群眾還是積極通過各種渠道伸張自己的權(quán)益。競選者也只能依靠自己的社會(huì)關(guān)系為選舉的正常進(jìn)行、為自身以及群眾的安全提供保護(hù)。從以上分析可知，原班子的“支持者”并非出于其真實(shí)意志，他們只是受到利益的誘惑和非法的威脅、恫嚇，在這種情形下做出的“理性”選擇。而一些搖擺不定、隔岸觀火的村民，則是根據(jù)自身收益最大化做出的決定。很明顯，這部分人的選舉并非真正的民主。只有那些堅(jiān)定的、追求民主公正的村民才會(huì)堅(jiān)持自己的選擇。因此，ＬＰ村的情況比ＳＹ村復(fù)雜得多，ＬＰ村“推翻了”原班子似乎實(shí)現(xiàn)了民主（之所以用“似乎”，是因?yàn)檎l也無法保證新班子執(zhí)政結(jié)果會(huì)怎樣。但無論如何，該村的民主向前走了一步），但代價(jià)是高昂的，過程是艱辛的，民主是不完全、充分的。
四、發(fā)展農(nóng)村基層民主的路徑選擇
目前，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為中國農(nóng)村基層民主進(jìn)程中存在難以逾越的 “陣痛”。筆者認(rèn)為，既然 “陣痛”無法避免，那么關(guān)鍵問題一是 “陣痛”的程度，國家和人民是否能夠承受？二是 “陣痛”的時(shí)間，國家和人民是否能夠堅(jiān)持？發(fā)現(xiàn)問題更要解決問題。筆者就減輕陣痛、縮短陣痛提出以下幾點(diǎn)建議：
１．加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)
在現(xiàn)代民主法治社會(huì)中，社會(huì)組織是每個(gè)社會(huì)成員維護(hù)自身權(quán)利、表達(dá)權(quán)利訴求的重要渠道和平臺(tái)，必須將分散的 “原子化”的人民群眾重新組織起來，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與。制度化的政治參與比非制度化的政治參與更有利于社會(huì)穩(wěn)定，穩(wěn)定的社會(huì)必須是制度化的政治參與。亨廷頓指出： “組織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是政治自由的前提。公民有組織地參與政治是現(xiàn)代社會(huì)政治發(fā)展的一個(gè)趨向。”〔6〕套用美國經(jīng)濟(jì)史學(xué)家道格拉斯·Ｃ·諾思的話： “有效的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵”，〔7〕有效的政治組織是政治穩(wěn)定的關(guān)鍵。農(nóng)村社會(huì)組織具有提高農(nóng)村人口在社會(huì)規(guī)則中的談判地位，強(qiáng)化農(nóng)民與政府、社會(huì)對話的功能。因此，政府應(yīng)放寬社會(huì)組織的準(zhǔn)入門檻，大力引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持農(nóng)民創(chuàng)建和參與各類社會(huì)組織，包括政治組織、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、公益組織等，通過這些組織最大限度地把農(nóng)民重新整合起來。農(nóng)民通過社會(huì)組織這一載體和橋梁，可以更好地伸張自己的權(quán)利，增強(qiáng)其作為一個(gè)社會(huì)群體的 “話語權(quán)”，實(shí)現(xiàn)對民主政治的有序參與。
２．提升人民群眾的政治素質(zhì)
列寧說過，“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識(shí)字。不識(shí)字就不可能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治”。〔8〕雖然現(xiàn)代社會(huì)的農(nóng)村人口幾乎沒有文盲，但是其政治素質(zhì)不高卻是不爭的事實(shí)。大部分農(nóng)村人口由于自身素質(zhì)的原因，對于正確履行和維護(hù)其合法的政治權(quán)利缺乏必要的認(rèn)識(shí)，遠(yuǎn)離社會(huì)政治活動(dòng)，更不用說主動(dòng)通過合法有序的政治參與表達(dá)其政治價(jià)值取向 （這也是農(nóng)村流動(dòng)人口非制度參與日益增加的重要內(nèi)因之一）。因此，必須切實(shí)提高流動(dòng)人口的文化和政治素質(zhì)，培養(yǎng)其成為成熟的政治參與主體。要加強(qiáng)對農(nóng)村人口的民主、法治教育，使其真正意識(shí)到自己是這個(gè)國家的主人，形成行使政治權(quán)利的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。在選舉前期，要利用多種形式深入人民群眾當(dāng)中開展政治權(quán)利宣傳教育，尤其是法律教育、政治技能教育和民主意識(shí)教育，養(yǎng)成政治自覺，提高他們的政治素質(zhì)和政治參與能力。只有讓流動(dòng)人口真正熟悉和掌握現(xiàn)代政治生活的規(guī)則，他們才能成為具有政治人格和政治能力的政治群體，才會(huì)通過制度化渠道來進(jìn)行政治參與。
３．確保選舉信息全程公開透明
成功的選舉應(yīng)以選民的有效參與為基礎(chǔ)，而選民的有效參與是建立在選民享有充分知情權(quán)和選舉權(quán)基礎(chǔ)之上的。當(dāng)前，人民群眾在基層政治中存在嚴(yán)重的信息不對稱，不能及時(shí)掌握和了解公示情況、選舉程序等關(guān)鍵信息，群眾必須花費(fèi)大量精力自己去收集，這也是其參選熱情不高的重要原因。盡管 《選舉法》等相關(guān)法律法規(guī)對選舉的程序有嚴(yán)格的信息公開制度，但仍難避免類似本文案例2中原班子對信息進(jìn)行 “選擇性”公開，即對自己有利的公開，對自己不利的不 （及時(shí)）公開。信息不對稱必然導(dǎo)致程序不公平，程序不公平必然導(dǎo)致結(jié)果不公平。在信息化時(shí)代，信息公開可以有多種手段。在基層選舉期間，組織部門和民政部門可以通過向選民群發(fā)信息短信的方式，讓選民知曉基層選舉的核心信息。農(nóng)村選舉必須按照國家相關(guān)法律法規(guī)對選舉過程進(jìn)行公開，接受群眾監(jiān)督。
４．嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制
長期以來，選舉法律法規(guī)的不完善是學(xué)界和政界討論的重點(diǎn)話題，客觀現(xiàn)實(shí)也是如此。但是，筆者認(rèn)為，與選舉法律法規(guī)的不完善相比，執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依、違法不究更不容忽視，更是農(nóng)村民主得不到真正落實(shí)的障礙，也是當(dāng)前一些地方政府失去公信力、飽受人民詬病的主要原因。在本文的案例2中，之所以出現(xiàn)原班子和 “新生派”的尖銳對抗，與監(jiān)管部門的缺失密切相關(guān)。群眾在遭遇不公平時(shí)希望上級(jí)政府出來 “主持公道” （這是人民群眾尋求政治救濟(jì)的渠道），但無奈的是事態(tài)的發(fā)展并非如此。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，對違反選舉法、破壞選舉正常進(jìn)行的行為進(jìn)行嚴(yán)懲，維護(hù)選舉的公平正義，重新樹立政府的公信力。而后才是著手完善相關(guān)法律法規(guī)。尤其對于原來的班子，更要要求其嚴(yán)格守法。同時(shí)，要及時(shí)受理人民群眾合法、合理的申訴，保障民主選舉的順利進(jìn)行。
參考文獻(xiàn):略
作者系系南寧市社會(huì)科學(xué)院《創(chuàng)新》編輯部
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2015年03期
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