原標(biāo)題：就近移民搬遷:新型城鎮(zhèn)化的一個重要推進(jìn)模式
通過移民搬遷安置一批農(nóng)村貧困人口既是實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略的重要組成部分，也是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵舉措。以“挖險根”和“斬窮根”為政策出發(fā)點，兼顧扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標(biāo)的陜西大規(guī)模移民工程是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的成功實踐。其主要啟示有：移民搬遷安置可稱為山區(qū)擺脫貧困的“治本之策”；從被動型治理邁向預(yù)防式治理是減災(zāi)治貧的發(fā)展方向；移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化要成為中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要推進(jìn)模式之一。
全面建成小康社會最艱巨且最繁重的任務(wù)在農(nóng)村地區(qū)，特別是在集中連片的特困地區(qū)。如何更好地找到“貧根”進(jìn)行對癥下藥和靶向治療對于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、提高減貧實效至關(guān)重要。黨的十八屆五中全會已明確提出，到2020年，要確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。2015年6月18日，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研期間，就涉及多個集中連片特困地區(qū)脫貧攻堅工作明確指出，實現(xiàn)貧困人口的精準(zhǔn)脫貧要因地制宜研究實施“四個一批”的脫貧攻堅行動計劃，即“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、移民搬遷安置一批、低保政策兜底一批、醫(yī)療救助扶持一批。”由此，移民搬遷在精準(zhǔn)扶貧方略和體系中的地位得以正式確立，并在減貧實踐中發(fā)揮著愈加重要的作用。2016年7月19日，習(xí)近平總書記在寧夏永寧縣閩寧鎮(zhèn)原隆移民村考察時指出，移民搬遷是脫貧攻堅的一種有效方式。要總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，把移民搬遷脫貧工作做好。2016年8月22至24日，習(xí)近平總書記考察青海期間深入到兩個少數(shù)民族村落，對當(dāng)?shù)馗刹恐赋觯欢ㄒ岩椎胤鲐毎徇w工程建設(shè)好，保質(zhì)保量讓村民們搬入新居。大家生活安頓下來后，各項脫貧措施要跟上，把生產(chǎn)搞上去。易地扶貧搬遷不僅要改善人居條件，更要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該說，易地扶貧搬遷成為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中的重大戰(zhàn)役。
挖險根與拔窮根：移民搬遷的“陜西樣本”
2011年5月6日，陜西省委、省政府正式啟動實施的、被譽為新中國成立以來最大規(guī)模移民工程的陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷工程，是秦巴山區(qū)大規(guī)模移民搬遷安置的“開山之作”，也開辟了減少貧困的有效實現(xiàn)路徑，打通了精準(zhǔn)扶貧的“最后一公里”。這一“敢為人先、主動創(chuàng)新”“領(lǐng)跑最先一公里”的區(qū)域性重大移民搬遷決策高度契合中央精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求，其取得的實際效果也進(jìn)一步證明了通過搬遷安置解決一批農(nóng)村貧困人口的可行性。
在政府推動下，以“避災(zāi)減貧”為目標(biāo)，以農(nóng)民為主體，堅持頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合的陜西大規(guī)模避災(zāi)扶貧移民搬遷工程，不僅僅是簡單地“搬家”和物理空間的變化，還是增強社會互動、推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程。經(jīng)過五年多的積極探索和認(rèn)真實踐，陜南地區(qū)已累計完成搬遷32.4萬戶、111.89萬人。作為以“挖窮根”與“拔險根”為核心追求的陜西移民搬遷政策取得了較為顯著的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效應(yīng)，產(chǎn)生了積極且廣泛的社會影響。
從政策成效來考察，陜西省移民搬遷活動總體向好，綜合效益明顯。移民搬遷使得受災(zāi)害威脅的群眾遠(yuǎn)離了“災(zāi)害源”，山區(qū)農(nóng)民意外傷亡率明顯下降；搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，提高了公共服務(wù)的可及性并推進(jìn)了公共服務(wù)均等化的發(fā)展；搬遷群眾的生產(chǎn)生活方式更加多元化、現(xiàn)代化；移民搬遷的推進(jìn)在很大程度上減少了人對大自然的無序擾動，遷出區(qū)生物多樣性增加，陜西的生態(tài)環(huán)境得以進(jìn)一步改善。
大規(guī)模移民搬遷活動，既加速了陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，也拉動了移民搬遷區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展，促使當(dāng)?shù)厣鐣w福祉發(fā)生了大跨越。與沒有進(jìn)行移民搬遷的農(nóng)戶相比，移民搬遷戶的整體處境明顯改善，財產(chǎn)性收入大幅增加，山區(qū)脫貧致富步伐顯著加快。在推進(jìn)避災(zāi)扶貧移民搬遷工程中，陜西省不僅注重實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住”的目標(biāo)，還高度重視移民搬遷群眾“能致富”目標(biāo)的達(dá)成。工程以產(chǎn)業(yè)培育作為核心，通過強化規(guī)劃引領(lǐng)、鼓勵基層探索、增強社會協(xié)同和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合等方式，讓搬遷群眾增收有渠道、就業(yè)有崗位、創(chuàng)業(yè)有門路，經(jīng)濟社會效益日益凸顯，基本上實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的預(yù)期目標(biāo)。
陜西移民搬遷的實踐充分證明，兼顧避災(zāi)、扶貧、生態(tài)和發(fā)展等多維目標(biāo)的移民搬遷活動是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要路徑，也是推動陜南加快發(fā)展的有力舉措。實踐已證明，陜南移民搬遷工程既是破解秦巴山集中連片貧困地區(qū)發(fā)展難題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的積極探索，又是促進(jìn)山區(qū)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和公共服務(wù)均等化的重大舉措，也是貫徹習(xí)近平總書記提出的“五個扎實”要求，特別是貫徹落實“扎實做好保障和改善民生工作”的重要體現(xiàn)。
2014年1月下旬，李克強總理在陜南視察時強調(diào)指出，要通過區(qū)域整體開發(fā)創(chuàng)造有利于“造血式”扶貧的大環(huán)境，使貧困群眾有更多公平的發(fā)展機會，推動精準(zhǔn)扶貧更加有效、更可持續(xù)。要對不具備生存條件的地方進(jìn)行整體搬遷，通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，一方面不把扶貧資金投到那些該搬遷的村，避免浪費；另一方面也可使搬遷的群眾享受城里人一樣的公共服務(wù)。2016年3月24日，中央財辦副主任兼中央農(nóng)辦副主任韓俊同志在陜西調(diào)研時明確指出，中央制定脫貧攻堅“五個一批”之“易地搬遷一批”政策就是源于陜南移民搬遷的成功實踐。
“陜西樣本”的三大啟示
陜西大規(guī)模移民搬遷不僅引起了社會和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，還創(chuàng)造了諸多可借鑒、可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗，被稱為移民搬遷的“陜西樣本”。有學(xué)者基于陜南地區(qū)移民搬遷的實證分析，對連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的“結(jié)構(gòu)性制約”問題展開了研究；有學(xué)者對西部山區(qū)扶貧移民安置型社區(qū)治理及創(chuàng)新問題進(jìn)行了較為深入的研究；同時，城鎮(zhèn)化背景下移民搬遷過程中的政府作用也引發(fā)學(xué)者的討論。盡管很多學(xué)者對以陜南地區(qū)為典型代表的移民搬遷“陜西樣本”進(jìn)行了近乎全景式的研究，但是還缺乏對產(chǎn)生和引發(fā)的啟示展開應(yīng)有的研究。本文較為系統(tǒng)地探討在脫貧攻堅進(jìn)程中移民搬遷“陜西樣本”的若干重要啟示。
在脫貧攻堅進(jìn)程中，移民搬遷的“陜西樣本”是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧理念要求在地方落實工作中的成功實踐。
移民搬遷安置可成為山區(qū)擺脫貧困的“治本之策”
擺脫貧困是人類社會發(fā)展的永恒主題，更是我國山區(qū)在現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要發(fā)展目標(biāo)。然而，由于部分地區(qū)環(huán)境資源承載能力較弱、人口居住極其分散以及各類地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)等原因，以往的扶貧方式大都難以真正取得實效。這是因為以往扶貧的共同做法，主要是注重在貧困村修路、建水窖、改造電網(wǎng)、翻修村委會等，這些投入巨大的工程雖然與貧困戶的發(fā)展有關(guān)，但是尚未觸及減貧的核心問題，導(dǎo)致扶貧成效不明顯。只有通過徹底斬斷致貧返貧鏈條，實現(xiàn)“挪窮窩、改窮業(yè)、斷窮根”，才能更好地做到“擺脫貧困”，而不是深受貧困束縛。尤其在那些滑坡、泥石流等自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域，如秦巴山區(qū)、云貴高原，頻繁的人類活動以及有限的環(huán)境資源承載能力，事實上加劇了山區(qū)各類自然災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險。采取主動出擊而不是被動應(yīng)對的方式，將高寒偏遠(yuǎn)山區(qū)居民從山上搬遷到開闊平坦的安全地帶，既提高了他們的安全系數(shù)，也保護(hù)了脆弱的環(huán)境，同時還減少了地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險發(fā)生的概率，是一種“三贏”的決策。也就是說，在貧困山區(qū)、災(zāi)害頻發(fā)疊加的區(qū)域，與其加大扶貧力度或投入巨資進(jìn)行災(zāi)后就地重建，不如主動在自然災(zāi)害“脅迫”面前進(jìn)行“科學(xué)妥協(xié)和讓步”，采取規(guī)避各類風(fēng)險的“搬遷式移民安置”道路。
事實上，在陜南地區(qū)2011年啟動實施大規(guī)模避災(zāi)扶貧移民搬遷工程之前，當(dāng)?shù)匾蚕群笸瞥鲞^各類的遷移、扶貧舉措，但令人遺憾的是總跳不出簡單“復(fù)制農(nóng)村”的“怪圈”。山區(qū)居民和新建房屋仍然面臨著各種地質(zhì)災(zāi)害的嚴(yán)重威脅，當(dāng)?shù)鼐用癫粌H難以享受到均等化的公共服務(wù)，也難以有效地擺脫貧困。實踐探索和理論研究均已表明，實施移民搬遷政策可以讓山區(qū)群眾徹底地擺脫“受災(zāi)—貧困—扶貧—再受災(zāi)—再貧困—再扶貧”的惡性循環(huán)；“從山溝到城鎮(zhèn)，從土屋變洋房，生活水平有了質(zhì)的飛躍”；它有效幫助山區(qū)移民對象鏟除“險根”、拔掉“窮根”，可謂一舉多得、標(biāo)本兼治。在政府推動下，企業(yè)參與、社會協(xié)同和群眾自愿地以減輕環(huán)境資源承載力、提高人口和產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)、減少山區(qū)民眾災(zāi)害脅迫為核心的移民搬遷這一重大舉措是“以退為進(jìn)”的有效路徑，對于減少貧困、改善民生、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等都具有舉足輕重的作用。與此同時，“移民”不僅是最為重要的一種扶貧路徑，從古到今還是推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的重要方式。在這些意義上，移民搬遷無疑可以成為我國山區(qū)擺脫貧困的“治本之策”。[1]
預(yù)防式治理的扶貧方式是減災(zāi)治貧的發(fā)展方向
治理之道如何選擇，事關(guān)治理成效。在時間維度上，以主動性和前瞻性為依據(jù)，可以將令人眼花繚亂的治理劃分為“被動型治理（或稱為滅火式治理、運動式治理）”和“預(yù)防式治理”。被動型治理更多指的是相關(guān)事務(wù)或事件已經(jīng)發(fā)生后治理主體所采取的應(yīng)對舉措，主動性和前瞻性均不足，在一定意義上屬于“事后補救”的范疇。預(yù)防式治理則強調(diào)治理主體本著未雨綢繆的理念，在相關(guān)事務(wù)或事件尚未發(fā)生時，主動采取各種手段和方式去進(jìn)行處理，力爭取得事半功倍的成效。
移民搬遷是非結(jié)構(gòu)性減災(zāi)的重要方式，陜西移民搬遷工程對于我國加強各類災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)的重要啟示價值在于“防范勝于治療”。“結(jié)構(gòu)式減災(zāi)”通常只能治標(biāo)而無法治本，非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)才是降低未來自然災(zāi)害損失的有效手段。[2]我國最早的醫(yī)書《黃帝內(nèi)經(jīng)》認(rèn)為，“不治已病治未病”，體現(xiàn)了重在預(yù)防的理念。如果說災(zāi)害（或者說風(fēng)險）也是人類社會中的一種“疾病”，治療它的關(guān)鍵在于預(yù)防。老子所提出的主張，“為之于未有，治之于未亂”，所反映的也是一種重在預(yù)防的思想。正如有的學(xué)者所言，面對未來的發(fā)展以及風(fēng)險社會的出現(xiàn)，減災(zāi)治貧要“跳出以往‘應(yīng)急救援、原地重建’傳統(tǒng)的治理型抗災(zāi)邏輯，政府要展現(xiàn)出足夠的魄力和遠(yuǎn)見，采取具有預(yù)見性的減災(zāi)策略。”[3]就是說，避災(zāi)扶貧移民搬遷活動不是被動型的治理舉措，而是主動型、預(yù)防式的治理路徑；它在具體執(zhí)行中雖然還存在一定的問題，但是已顯示出前瞻性、主動性的特點，展現(xiàn)出減災(zāi)致貧的未來發(fā)展方向，具有廣闊的發(fā)展前景。
陜西移民搬遷還表明，減少風(fēng)險是環(huán)境改善和擺脫貧困的重要結(jié)合點，政府在這一進(jìn)程中可以扮演更加積極、更具智慧的角色，而不是被動的應(yīng)對者，更不能只是充當(dāng)“滅火者”的角色。改善環(huán)境、擺脫風(fēng)險是實現(xiàn)可持續(xù)生計的重要手段，也是政府職能的重要體現(xiàn)。陜南的大規(guī)模移民搬遷安置政策已超越“擺脫貧困”的理念和做法，高位推動進(jìn)行“看真貧、扶真貧、真扶貧”，其本質(zhì)特征在于“擺脫風(fēng)險”或者說“減少風(fēng)險”。它不僅改善了陜南山區(qū)生態(tài)環(huán)境，也推動了精準(zhǔn)扶貧；讓居民既遠(yuǎn)離了自然災(zāi)害風(fēng)險，也更好地融入現(xiàn)代社會。從政策制定的出發(fā)點來看，陜南避災(zāi)移民搬遷政策實施既要擺脫以地質(zhì)災(zāi)害為主的自然災(zāi)害風(fēng)險，實現(xiàn)“挖險根”的目的，也要擺脫以經(jīng)濟貧困為核心的貧困風(fēng)險，實現(xiàn)“拔窮根”的落腳點。這種理念和行為其實已經(jīng)跨越了“被動型治理”，朝著“預(yù)防式治理”的方向有力邁進(jìn)。它背后所反映的是政府職能主動性轉(zhuǎn)型。事實上，現(xiàn)代政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療。[4]”發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用這一基本背景和大趨勢下，陜西移民搬遷所揭示的邁向預(yù)防式治理之道或許能夠提供有益的啟示。預(yù)防式治理對于減少治理風(fēng)險、減輕公共部門負(fù)擔(dān)和增強治理的主動性等具有不可忽視的價值。
移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化要成為中國新型城鎮(zhèn)化的重要推進(jìn)模式之一
城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式關(guān)系到“鄉(xiāng)土中國”邁向“城鎮(zhèn)中國”的進(jìn)度和水平。2011年5月正式啟動的史無前例的陜南避災(zāi)移民搬遷工程，規(guī)模宏大、類型復(fù)雜、持續(xù)時間長，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路在秦巴山集中連片特困地區(qū)因地制宜的深入實施和表率。作為涉及生態(tài)、經(jīng)濟、社會、公共服務(wù)保障、文化等諸多層面的陜西移民搬遷工程體現(xiàn)了不再“簡單復(fù)制農(nóng)村”的老路，而是強調(diào)通過集中安置的方式以及“三靠近”原則（靠近城鎮(zhèn)、靠近園區(qū)、靠近中心村）來實現(xiàn)移民搬遷和城鎮(zhèn)化相結(jié)合道路。在這一過程中，突出“以產(chǎn)定搬、以搬促城、產(chǎn)城融合”的移民搬遷思路，各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等規(guī)模化的市場經(jīng)濟形態(tài)，形成了較為有力的產(chǎn)業(yè)支撐，同時新型籌資模式、社區(qū)化治理、信息化管理系統(tǒng)，這些都有利于移民搬遷安置活動，也有利于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的穩(wěn)健可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過5年多的實踐探索顯示：開展移民搬遷活動是快速提升貧困山區(qū)城鎮(zhèn)化水平的有效路徑，更是推動就地（就近）城鎮(zhèn)化的有力舉措。在移民搬遷中有效推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不僅有利于增強農(nóng)村社會穩(wěn)定，也顯著提升了城鄉(xiāng)發(fā)展活力，還有助于集中連片特困地區(qū)減少貧困及社會風(fēng)險。
由于地形地貌的差異性、國情的復(fù)雜性以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的非平衡性，中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不可能只有一種方式，而應(yīng)是多元化路徑或模式。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的模式有7種，即“建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)和新城、城市擴展、舊城改造、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化”。[5]事實上，2011年以來，陜南地區(qū)所采取的“政府主導(dǎo)、農(nóng)戶自愿、市場參與、梯次推進(jìn)”的引導(dǎo)方式，呈現(xiàn)出“山上建園區(qū)，山下建社區(qū)”的搬遷模式，“離土不離鄉(xiāng)”為主的集中安置與就業(yè)方式。同時，其所形成的“倒逼”效應(yīng)，既是對已有“推進(jìn)模式”的豐富和發(fā)展，也是帶動農(nóng)村發(fā)展的重要體現(xiàn)，可稱之為“移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化”。
移民搬遷式就近城鎮(zhèn)化模式既改善了山區(qū)生態(tài)環(huán)境，也明顯改善山區(qū)農(nóng)戶居住環(huán)境及生產(chǎn)生活條件，推動了精準(zhǔn)扶貧；移民搬遷戶既遠(yuǎn)離了自然災(zāi)害風(fēng)險，也更好地融入現(xiàn)代社會。對于我國城鎮(zhèn)化多元路徑的探索無疑具有較高的借鑒價值。特別是西部地區(qū)以及貧困地區(qū)可以把這種移民搬遷型就近城鎮(zhèn)化道路作為重要的選項或者推進(jìn)模式。這對于節(jié)約社會成本、促進(jìn)基層和諧以及提高城鎮(zhèn)化的效益無疑都具有明顯的積極作用。
注：
本文受陜西省農(nóng)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新與推廣聯(lián)盟科技項目“陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的成效評價及政策完善研究”、西北農(nóng)林科技大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練重點項目“脫貧攻堅進(jìn)程中駐村工作隊工作狀況評估與對策研究”資助，批準(zhǔn)號：2015LM015、2016C097
注釋：
[1]何得桂：《山區(qū)避災(zāi)移民搬遷政策執(zhí)行研究：陜南的表述》[M].北京：人民出版社，2016年版，第289頁。
[2]Kundzewicz Z.W,“Non-Structural Flood Protection and Sustainability”[J],Water International, 2002, 27(1), PP.3-13.
[3]何得桂，廖白平：機遇與挑戰(zhàn)：西部地區(qū)開展避災(zāi)移民的 SWOT 態(tài)勢分析——以陜南為例[J].災(zāi)害學(xué)，2014年第2期。
[4]（美）戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》[M].周敦仁譯，上海：上海譯文出版社，1996年版，第20頁。
[5]李強，陳宇琳，劉精明：中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究[J].中國社會科學(xué)，2012年第7期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家治理》周刊2016年第33期
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