就社會發(fā)展“以人為本”的終極目標(biāo)而言，改革開放30多年來，中國社會所取得的最大成就，并不是搏得了世界第二大經(jīng)濟(jì)體的地位，而應(yīng)該是成功的減貧。中國的反貧困策略——農(nóng)村扶貧和社會救助也為實現(xiàn)聯(lián)合國及世界銀行的“千年目標(biāo)”做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，當(dāng)今中國仍然是一個發(fā)展中國家，中國仍有數(shù)以億計的貧困人口存在，貧富差距還很大，這些也都是不爭的事實。
一、中國貧困人口的規(guī)模
中國有兩種由政府發(fā)布的官方貧困標(biāo)準(zhǔn)，一種是民政部門及各地方政府發(fā)布的城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，主要用于由民政部門運(yùn)作的社會救助工作；另一種是國家統(tǒng)計局發(fā)布的國家貧困線，主要用于由國家扶貧部門主持的農(nóng)村扶貧工作。因此，關(guān)于中國貧困人口規(guī)模，也就存在兩種不同的統(tǒng)計口徑。
（一）民政部門管理的城鄉(xiāng)社會救助對象
根據(jù)最新出臺的《社會救助暫行辦法》，社會救助的對象可包括城鎮(zhèn)最低生活保障對象、農(nóng)村最低生活保障對象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助對象、自然災(zāi)害救助對象和臨時救助對象。但是，由于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度基本上是在低保對象和五保對象中實施的，所以它們的范圍有重復(fù)。自然災(zāi)害救助對象和臨時救助對象則伴隨天災(zāi)人禍的發(fā)生而形成，數(shù)量上不確定。基于這些考慮，本文中所稱“民政部門管理的城鄉(xiāng)社會救助對象”主要指城鎮(zhèn)最低生活保障對象、農(nóng)村最低生活保障對象和農(nóng)村五保供養(yǎng)對象。
1. 城鎮(zhèn)最低生活保障對象
民政部的官方網(wǎng)站提供了有關(guān)城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的歷時性數(shù)據(jù)。然而，要討論民政部門管理的城鄉(xiāng)社會救助對象，首先要關(guān)注貧困標(biāo)準(zhǔn)。最新出臺的《社會救助暫行辦法》規(guī)定：“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定、公布，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整。”（中華人民共和國國務(wù)院，2014）（表1，略）
根據(jù)《社會救助暫行辦法》：“國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。”（中華人民共和國國務(wù)院，2014）上述城鎮(zhèn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，是各地民政部門審核和批準(zhǔn)城鎮(zhèn)最低生活保障對象的最基本的法律依據(jù)。
從表2中可以看到，從有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的1996年開始一直到2003年，城市低保人數(shù)呈現(xiàn)高增長的趨勢。城市低保對象從1996年的85萬人，增加到2003年的2247萬人。前后相比，增加了25.4倍。此后，一直到2011年的9年中，城市低保對象的數(shù)量一直維持在2200萬-2300萬人的水平。當(dāng)然，其中也有一些細(xì)微的變化,在2003年達(dá)到2247萬人以后，2004年有一個整理性的回縮，降到2205萬人,然后又逐步上升；到2008年，突破2300萬人。2009年達(dá)到峰值，為2346萬人。此后，城市低保對象人數(shù)逐年下降，2011年跌破2300萬人的關(guān)口。2012年和2013年繼續(xù)以較大幅度下降，先后跌破2200萬人和2100萬人的大關(guān)，達(dá)到2003年以來的最低值。
2. 農(nóng)村最低生活保障對象
民政部官網(wǎng)也提供了有關(guān)農(nóng)村最低生活保障制度的歷時性數(shù)據(jù)，其中包括歷年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《社會救助暫行辦法》的規(guī)定，表3呈現(xiàn)的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，也是各地民政部門審核和批準(zhǔn)農(nóng)村最低生活保障對象的法律依據(jù)。（表3，略）
從表4中可以看到，農(nóng)村低保制度的發(fā)展可以說是一路高歌猛進(jìn)，從有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的2001年的305萬人開始，6年時間突破了1000萬人的大關(guān)。2007年達(dá)到3500多萬人。繼而，2008年突破4000萬人，2010年突破5000萬人，隨后停留在5300萬人的水平上至今。
3. 農(nóng)村五保供養(yǎng)對象
“五保供養(yǎng)”是中國特有的社會救助制度，與其他社會救助制度不同，這是以一些特殊人群的特殊需要作為享受待遇的前提條件。根據(jù)2006年國務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定：“老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。”
從表5可以看到，農(nóng)村五保供養(yǎng)對象人數(shù)在2006年有所爆發(fā)，一下子突破了500萬的大關(guān)，以后一直保持在530萬-550萬。另外，在“集中供養(yǎng)”和“分散供養(yǎng)”之間有一個此長彼消的過程：前者從不到140萬增長到180萬以上，后者則從將近400萬人下降到360萬人左右。
與其他社會救助方式不同，制定農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的基本原則是“不低于當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏健保瑫r根據(jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣吲c否及時作調(diào)整（表6，略）。2007年以來，農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)節(jié)節(jié)攀升；到2013年，集中供養(yǎng)的五保標(biāo)準(zhǔn)上升了1400%，分散供養(yǎng)的五保標(biāo)準(zhǔn)上升了1443%。兩者基本同步同幅增長。
（二）扶貧部門管理的農(nóng)村扶貧對象
中國扶貧工作是依據(jù)黨中央、國務(wù)院所制定的規(guī)劃開展的。在最新規(guī)劃《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》中，“將農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)”。根據(jù)國家統(tǒng)計局每年發(fā)布的農(nóng)村貧困人口以及扶貧工作情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可得表7（略）。
從表7中可以看到，進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)一直在不斷地調(diào)整，從2001年到2006年，因采用現(xiàn)價標(biāo)準(zhǔn)，每年都根據(jù)物價上漲進(jìn)行微調(diào)，標(biāo)準(zhǔn)一直為600-700元。同時，扶貧對象分成貧困人口和低收入人口。隨著扶貧工作的推進(jìn)，貧困人口從2001年的2970萬減少到2006年的2148萬，下降了27.8%；低收入人口從6102萬減少到3550萬，下降了41.8%。
2007年，扶貧工作試圖進(jìn)行較大的改變，貧困標(biāo)準(zhǔn)一下子提高了13.3%，達(dá)到785元；低收入標(biāo)準(zhǔn)提高了11.4%。這一年扶貧力度加大，貧困人口減少了669萬，低收入人口減少了709萬。2008年，又把貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到1196元，同時取消了貧困人口和低收入人口的區(qū)別，整個貧困群體增加到4007萬。這個標(biāo)準(zhǔn)施行了兩年，在2010年再次調(diào)整為1274元，但貧困人口則下降減少到2688萬，比2008年下降了32.9%。2011年，扶貧標(biāo)準(zhǔn)增加到2300元。這個標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)非常接近世界銀行每天1美元的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)。此后的5年均實行這個標(biāo)準(zhǔn)。
如果將以上城鎮(zhèn)低保對象、農(nóng)村低保對象和農(nóng)村五保對象加總起來稱為社會救助對象，那么，2013年由民政部門管理的這部分城鄉(xiāng)貧困人口大約有8000萬。
中國的農(nóng)村扶貧一直在不斷地調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)，每次大調(diào)整，貧困人口總是大幅度地增加。然后通過調(diào)整工作方式，增大扶貧力度，使既定的貧困人口較快地減少。
必須強(qiáng)調(diào)的是，上述兩種貧困標(biāo)準(zhǔn)（社會救助標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)）是以不同的方式和不同的口徑制定的，在工作中，由不同的政府部門，從不同的角度，分別用于不同的反貧困領(lǐng)域。因此，兩者絕不能直接等同。
二、20世紀(jì)80年代以來中國的減貧成就
自改革開放以來，中國政府和中國社會在減貧方面的努力及取得的成就是舉世矚目的。2004年，世界銀行前行長沃爾芬森(James Wolfensohn)曾評價說，中國使2.2億人民擺脫了貧困，其扶貧成就之大堪稱“人類歷史上無與倫比”（江國成，2004）。為更清晰地呈現(xiàn)減貧工作過程，我們從社會救助和農(nóng)村扶貧兩個方面加以敘述。
（一）社會救助
社會救助制度的建立和發(fā)展是20世紀(jì)90年代中國社會的一件大事。這項制度不但在保障層次和覆蓋范圍上完善了中國的社會保障制度，也對中國社會應(yīng)對“下崗失業(yè)”浪潮做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
1. 城鎮(zhèn)低保
我國的城市居民最低生活保障線制度最早創(chuàng)建始于1993年6月，由上海市政府首先啟動。這項制度的發(fā)展過程可以劃分為“創(chuàng)立推廣階段”和“提高完善階段”。
（1）創(chuàng)立推廣階段（1993-1999年）。一開始，上海市制定的城市居民最低生活保障線制度，將月平均標(biāo)準(zhǔn)定為120元／人。這項政策在1994年召開的第十次全國民政工作會議上得到充分肯定；會議決定在全國建立試點。至1995年上半年，已有青島、煙臺、廈門、福州、大連、廣州等城市先后建立類似的城市保障制度。1997年8月，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。該文件要求到1999年底，該項制度在全國所有的城市和縣政府所在的鎮(zhèn)建立起來。此后，作為中共中央、國務(wù)院的一項重要決策，這項制度的推進(jìn)速度明顯加快（見表8，略）。1999年11月，民政部宣布，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度，全國的低保對象增加到282萬；而且截至國慶50周年慶之時，低保標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了30%（范寶俊，1999）。根據(jù)1999年9月，國務(wù)院新頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”（中華人民共和國國務(wù)院令，1999）。這表明，城市居民最低生活保障制度已經(jīng)成為國家確認(rèn)的正式法律制度。
（2）提高完善階段（1999年10月至今）。伴隨21世紀(jì)的來臨，城市最低生活保障制度的發(fā)展進(jìn)入一個新的階段，其目標(biāo)是提升保障水準(zhǔn)和完善制度安排。在創(chuàng)立推廣階段，城市低保經(jīng)費(fèi)的支出主要依靠地方財政，結(jié)果經(jīng)濟(jì)越落后、財政越困難的地方，低保對象越多，需要支出的低保資金也越多。1999年，得到救助的人口只有281萬，僅占估算貧困人口的10%-20%。
2000年，為了配套深化國有企業(yè)改革，國務(wù)院下決心要做好城市低保這張“安全網(wǎng)”，這才沖破低保經(jīng)費(fèi)開支最大的制約。2000-2003年，中央財政對低保的投入從15億元逐漸增加到92億元，到2004年突破了100億元。此后一直直線上升，2011年達(dá)到502億元。加上地方財政支出，全部低保經(jīng)費(fèi)從2006年開始，每1-2年就邁上一個臺階。2008年達(dá)到393億元，2013年增至757億元（見表9，略）。
2002年以后，城鎮(zhèn)低保制度在中國的經(jīng)濟(jì)社會生活中發(fā)揮了巨大作用，保障人數(shù)一直穩(wěn)定在2000萬-2400萬的區(qū)間（見表2），但地方財政投入和中央財政投入都翻了2倍多。可以想見，增加的資金主要用于提高低保對象的生活水平和應(yīng)對物價上漲的影響。
2. 農(nóng)村低保
實際上，“最低生活保障”這一概念最早是在農(nóng)村工作方面提出的。早在1990年，民政部在山西試點建設(shè)農(nóng)村社會保障體系時率先提出。然而由于各種因素，這個政策創(chuàng)意當(dāng)時在農(nóng)村沒能發(fā)展出具有可行性和可操作性的制度安排。
（1）制度創(chuàng)立階段（1996-2007年）。在20世紀(jì)90年代中期探索城市低保制度建立的過程中，農(nóng)村最低生活保障也隨之再次被提上議事日程。從此時一直到2007年實現(xiàn)農(nóng)村低保全覆蓋為止，屬于農(nóng)村低保制度發(fā)展的“制度創(chuàng)立階段”。
20世紀(jì)90年代中后期，京、滬、粵、遼等省份紛紛試點城鄉(xiāng)低保建設(shè)的“整體推進(jìn)”。至2003年，已經(jīng)有15個省的2037個縣市建立起農(nóng)村低保制度，救助對象達(dá)404萬，覆蓋當(dāng)時農(nóng)業(yè)人口的4‰，低保經(jīng)費(fèi)支出已達(dá)8億元。于是，民政部下文要求各地全面排查農(nóng)村特困人口，同時希望中央財政在經(jīng)費(fèi)上給予繼續(xù)支持。但是因為上層思想不統(tǒng)一，農(nóng)村低保的計劃沒有實行（傅航，2003）。作為替代，在尚未建立農(nóng)村低保制度的中西部地區(qū)，針對農(nóng)村特困戶進(jìn)行救助。此后有一段時間，在農(nóng)村出現(xiàn)了低保和特困戶救助“雙軌并行”的局面。2004年召開的中共十六屆四中全會，確立了構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo)，地方政府的積極性由此被調(diào)動起來。當(dāng)年的中央政策表述為：“有條件的地方，要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”；到2005年，改為“積極探索”；而到2006年的政策表述已經(jīng)改為“逐步建立”了。這幾年，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐明顯走上了快車道。2006年，已經(jīng)有18個省份、1791個縣（市）建立了農(nóng)村低保制度，救助對象有743萬戶、1509萬人；另有308萬戶、729萬人獲得特困救助；農(nóng)村低保總支出將近37億元（中華人民共和國民政部規(guī)劃財務(wù)司，2007）。在2007年的“兩會”上，溫家寶提出：“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。”民政部隨即承諾將在當(dāng)年上半年完成全國范圍內(nèi)的農(nóng)村低保建制。同年8月，民政部宣布：“到今年6月底，全國31個省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人。”（郭晉暉，2007）
（2）快速發(fā)展階段（2007年至今）。這一階段的特點是，國家對農(nóng)村低保的財政投入力度加大，低保對象迅速擴(kuò)展。自2007年農(nóng)村低保全覆蓋以后，各級政府對財政投入迅速增加。到2013年，農(nóng)村低保投入已經(jīng)超過800億元，比2007年增加了7倍，共增加763億元（見表10，略）。尤其是2011年，對農(nóng)村低保的財政投入首次超過了城市低保；而2013年的農(nóng)村低保投入則比城市低保高出110億元，超約13%。2007年以后，中央財政投入力度的加大，促使農(nóng)村低保人數(shù)快速擴(kuò)張。
3. 農(nóng)村五保
農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是一個極有中國特色的社會救助制度。20世紀(jì)50年代中期，在農(nóng)村合作化運(yùn)動中，對無依無靠、無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒（俗稱“三無對象”），由集體實行“五保供養(yǎng)制度”，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（老人）或保教（孤兒）。這些政策措施最早在1956年的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中得到了確認(rèn)。
2006年我國出臺新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，標(biāo)志著農(nóng)村五保供養(yǎng)工作進(jìn)入歷史新階段。在此之前可稱為“集體供養(yǎng)階段”，之后可稱為“財政供養(yǎng)階段”。兩個階段的五保供養(yǎng)工作相比較，最大的進(jìn)步是將原來“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費(fèi)和實物”，改為“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預(yù)算中安排”,“中央財政對財政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助”。這是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度質(zhì)的飛躍，五保對象從“吃百家糧”變?yōu)椤俺曰始Z”。表11（略）顯示各級地方財政對于農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的資金投入一直都在增加，增長的幅度除2010年外，都在20%左右，5年中大約翻了一番。考慮到2007年以后，五保對象始終保持在530萬-550萬人，增加的資金應(yīng)該主要用于應(yīng)對物價上漲和提高五保對象的生活水平了。
（二）農(nóng)村扶貧
在2001年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的題為《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》的白皮書中，將從改革開放到20世紀(jì)末的中國農(nóng)村扶貧劃分為三個階段：1978-1985年的“體制改革推動扶貧階段”，1986-1993年的“大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段”和1994-2000年“脫貧攻堅階段”(中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2001)。進(jìn)入21世紀(jì)，中國政府連續(xù)制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，標(biāo)志著農(nóng)村扶貧又走上了新的里程。2011年，國務(wù)院新聞辦發(fā)布了題為《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》的白皮書，在回顧新世紀(jì)第一個十年的農(nóng)村扶貧時著重強(qiáng)調(diào)：“國家把扶貧開發(fā)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃”（中華人民共和國國務(wù)院，2011：1）。因此，可以把2001年以來的扶貧工作劃為第四階段，稱為“全方位推進(jìn)階段”。
三、中國反貧困策略的整合
從社會政策的角度看，任何政策都不可能是十全十美的，就像任何治病的藥都會有副作用一樣。一項政策，即使在剛剛實施時勢頭很好，給人感覺是解決了大問題，但隨著時間的推移，其不足之處乃至負(fù)面影響就會慢慢地顯露出來。中國的反貧困政策，主要是社會救助和農(nóng)村扶貧，這兩項政策各有所長，但同時也各有所短。只有把這兩種政策有機(jī)地整合到一起，做到功能耦合，才能發(fā)揮出“1＋1＞2”的整體效應(yīng)來。
社會救助政策的優(yōu)點在于能夠把有限的資金用到最需要的人身上，因為任何人想要得到救助，都必須經(jīng)過法定的“家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”。但是，社會救助政策也有其明顯的缺陷，因為這項制度實際上并不能夠幫助受助者脫貧，因為政策設(shè)計的初衷就只是保障受助者最起碼的生活需要。
17世紀(jì)初，英國從“需要”出發(fā)做“國家濟(jì)貧”的制度安排時，主要瞄準(zhǔn)的對象是沒有勞動能力的人，并且為此設(shè)計了一整套行政程序，以確認(rèn)受助者是因為沒有勞動能力而不是因為懶惰。但是在現(xiàn)代社會里，陷入貧困窘境的人，除了因為沒有勞動能力，還有可能是因為沒有工作機(jī)會，譬如失業(yè)，而且后者的數(shù)量可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者。在這樣的社會背景下，一味地從“需要”出發(fā)給予救助，對受助者個人及其家庭可能不利。與此同時，對社會的整體利益來說，可能更加不利。于是，從20世紀(jì)80年代以來，國際上關(guān)于貧困治理出現(xiàn)了許多新政策，譬如“積極的勞動力市場政策”，譬如“減貧”、“千年目標(biāo)”和“工作福利”等，無不強(qiáng)調(diào)挖掘貧困群體自身的潛力，讓他們盡可能地自食其力。
中國的扶貧政策也在20世紀(jì)80年代誕生。1982年，當(dāng)時負(fù)責(zé)社會救濟(jì)工作的民政部提出“農(nóng)村扶貧”，嘗試以“主動的扶貧”來改變“被動的救濟(jì)”狀況，培養(yǎng)社會積極的“造血功能”來取代之前依賴政府的消極的“輸血功能”。由于扶貧政策在農(nóng)村發(fā)揮了積極的影響，取得了很好的社會經(jīng)濟(jì)效益。1985年，中國政府設(shè)立“國務(wù)院扶貧辦公室”，專門管理農(nóng)村扶貧工作。中國農(nóng)村的貧困人口在20世紀(jì)70年代末時高達(dá)2.5億，占當(dāng)時10億人口的1/4，到80年代中期減少了50%。中國政府有組織、有計劃地大規(guī)模開展經(jīng)濟(jì)開發(fā)性農(nóng)村扶貧，國家財政撥付扶貧轉(zhuǎn)款，對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付大量增加。通過這些努力，20世紀(jì)80年代的中國農(nóng)村貧困人口平均每年減少1350萬，到80年代末，減少到3000多萬；到20世紀(jì)末，中國的貧困人口再次減少到3000萬。
然而，進(jìn)入新世紀(jì)，中國社會被連續(xù)幾年“扶貧效果不佳”所困擾：2001年到2005年平均每年只減少112萬。尤其是2003年，由于受到“非典”和自然災(zāi)害的影響，貧困人口不降反升，比前一年還多出了80萬。
值得深思的是，開發(fā)性扶貧的結(jié)果，是20世紀(jì)80年代末和90年代末貧困人口都“剩下”3000萬。這是一種偶然巧合，還是其中可能隱含著某種客觀規(guī)律？我們借用眼科醫(yī)學(xué)上對“真性近視”和“假性近視”的區(qū)分，也許可以將貧困也區(qū)分為“真性貧困”和“假性貧困”。“假性貧困”實際上是政策失誤所導(dǎo)致，一旦改變政策，調(diào)動起農(nóng)民的積極性，扶貧的效率和效果都十分顯著。而“真性貧困”則主要是貧困人口本身受自然條件和所處的社會環(huán)境制約，因此屢屢扶持仍難以脫貧，其中可能還有一部分人屬于“高度真性貧困”。因此，這“剩下”的3000萬人很可能屬于“真性貧困”，沿用經(jīng)濟(jì)開發(fā)的老辦法，效率和效果總是不盡如人意。
“真性貧困”主要涉及三類農(nóng)村困難群體：一類是鰥寡孤獨(dú)；另一類是因居住地生活環(huán)境惡化而生存困難的群體；還有一類是生活區(qū)域自然災(zāi)害頻繁的困難群體。很明顯，“開發(fā)性扶貧”并不能有效地使這些困難群體擺脫貧困。
于是，在2007年前后國家產(chǎn)生了一個新的政策思路——以開發(fā)式扶貧去扶持“可以扶持”的貧困群體；而以農(nóng)村低保去救助實際上“難以扶持”的貧困群體。
與此同時，囿于種種原因，農(nóng)村低保制度的建設(shè)曾經(jīng)一度推進(jìn)緩慢。最主要的原因是當(dāng)時有個認(rèn)識誤區(qū)，認(rèn)為農(nóng)村有了扶貧就不需要低保了。2006年以后，扶貧和救助分工的思路逐漸明確，加上地方政府高漲的積極性形成了一種“倒逼”機(jī)制，促使農(nóng)村低保在2007年迅速實現(xiàn)了“全覆蓋”。在2011年發(fā)表的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》白皮書中，寫道：“2007年，國家決定在全國農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，將家庭年人均純收入低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的所有農(nóng)村居民納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題”（中華人民共和國國務(wù)院，2011:2）。
此后，農(nóng)村扶貧的策略發(fā)生了較大的變化，從對貧困家庭的扶持轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢逋七M(jìn)”。2008-2010年是全國扶貧工作“整村推進(jìn)”的首個實施階段，目的是要實現(xiàn)對“老、少、邊、窮”地區(qū)的“三個確保”。2011年，國家扶貧新標(biāo)準(zhǔn)定為人均純收入2300元。2012年，國務(wù)院扶貧辦首次針對592個國家重點縣，以“全覆蓋”的方式啟動11個連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅規(guī)劃。2013年再次全面實施新的10年扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。這個戰(zhàn)略分為三個層次：首先是14個集中連片特困地區(qū)，680個縣全覆蓋；其次是592個國家重點縣全覆蓋，其中包括集中連片特困地區(qū)內(nèi)的440個，以及區(qū)外的152個；最后是3萬個村的整村推進(jìn)。
在2007年以來的這段時間內(nèi)，農(nóng)村扶貧基本已經(jīng)告別了之前扶貧到戶的傳統(tǒng)工作方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾膮^(qū)域性經(jīng)濟(jì)開發(fā)。于是，在農(nóng)村低保和社會救助的保護(hù)傘下，所有的貧困人口和貧困家庭均逐漸得到庇護(hù)，其結(jié)果為2007年以來農(nóng)村低保對象規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大（見表4）。以上的事實說明，在中國的反貧困政策中，扶貧和救助位置的擺放還不夠妥當(dāng)，還需要在工作實踐中繼續(xù)磨合。
以上討論的是農(nóng)村的扶貧與救助，實際上，城市的反貧困政策與之類似。在20世紀(jì)90年代，中國政府和社會都把建設(shè)城市居民的最低生活保障制度放在第一位。當(dāng)時在下崗、失業(yè)的浪潮所帶來的巨大的社會壓力下，社會保險制度破綻百出且無法在短期內(nèi)修補(bǔ)完善。于是，編織最低生活保障制度這張“最后的安全網(wǎng)”就成了應(yīng)對危機(jī)的緊急措施，保證所有因社會或個人的原因收入喪失的城市居民，不至于落到貧困無助的境地。如今，社會救助這張“最后的安全網(wǎng)”已經(jīng)織就，在此基礎(chǔ)上，城市反貧困政策需要繼續(xù)前進(jìn)，通過城市扶貧來使一部分有能力、有潛力的城市貧困人口最終走出困境。
城市扶貧的含義是政府和社會通過政策扶持、資金扶持等途徑，創(chuàng)造更多的工作機(jī)會，幫助有勞動能力的城市貧困群體改變他們的生產(chǎn)手段，重建他們的生活方式，以使其家庭獲得可持續(xù)的生計。
“可持續(xù)生計”在1995年社會發(fā)展峰會上通過的《哥本哈根宣言》中表述為：“使所有男人和婦女通過自由選擇的生產(chǎn)性就業(yè)和工作，獲得可靠和穩(wěn)定的生計。”結(jié)合以上“城市扶貧”和“可持續(xù)生計”兩個概念，本文提出以下的政策建議。
第一，政府和全社會不應(yīng)把城市貧困群體看成社會的負(fù)擔(dān)，而應(yīng)該將貧困群體視為一種寶貴的人力資源，充分信任他們有能力去創(chuàng)造適合自己的工作機(jī)會。
第二，中國需要為一批能夠自我生存、自我發(fā)展的“飯碗型”的小型經(jīng)營實體提供發(fā)展空間，因為這些經(jīng)營實體向城市貧困群體提供了大量的就業(yè)機(jī)會。尤其是當(dāng)下中國的服務(wù)市場尚有較大空間，需要政府在這方面給予充分激勵。
第三，城市扶貧要重視社區(qū)的作用，使社區(qū)建設(shè)工作與解決當(dāng)前最迫切的問題聯(lián)系到一起。比如有部分救助對象雖然有勞動能力但是能力不強(qiáng)或者其他方面能力有所欠缺，如果由社區(qū)把他們組織起來，在社會服務(wù)領(lǐng)域還是比較有希望能找到就業(yè)出路的。
第四，值得注意的是，聯(lián)合國提出的目標(biāo)不是消滅貧困，而是“減貧”。在西方歷史上，自20世紀(jì)40年代末英國建立“福利國家”開始，到60年代中美國建立“偉大社會”，都曾經(jīng)豪言宣布說貧困已終結(jié)。但是80年代以來，受到全球化的影響，全世界都出現(xiàn)了“新貧困”現(xiàn)象。此后，國際社會對反貧困的結(jié)果和效果采取了更為謹(jǐn)慎的態(tài)度。因而反貧困戰(zhàn)略和策略應(yīng)該隨著社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和扶貧對象本身的變化，更有效、更明智地采取更富有彈性的社會政策措施。
第五，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會工作者主動介入并干預(yù)救助及扶貧有積極意義。社會工作旨在“助人自助”和“科學(xué)助人”。社會救助和社會工作同根同源，都從慈善事業(yè)發(fā)展而來。社會工作者通常針對救助對象和扶貧對象采取的個案管理、小組工作和社區(qū)工作等方法，都已經(jīng)成為扶貧工作的國際慣例。港臺地區(qū)在這些方面開展得較早，積累的經(jīng)驗也較多。現(xiàn)在也出現(xiàn)社工以“資產(chǎn)建設(shè)”的理念幫助貧困家庭創(chuàng)業(yè)，做一些成本不高的小生意，以期幫助他們逐漸擺脫對政府、社會的依賴。在大陸地區(qū)，近年來在上海、廣東、福建、山東、遼寧等地，社工活動發(fā)展很快，已經(jīng)有了很多成功經(jīng)驗，其實可以向全國推廣。
參考文獻(xiàn)（略）
作者單位：中國社會科學(xué)院社會政策研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會發(fā)展研究》2015年第2期
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