就社會發展“以人為本”的終極目標而言，改革開放30多年來，中國社會所取得的最大成就，并不是搏得了世界第二大經濟體的地位，而應該是成功的減貧。中國的反貧困策略——農村扶貧和社會救助也為實現聯合國及世界銀行的“千年目標”做出了巨大貢獻。但是，當今中國仍然是一個發展中國家，中國仍有數以億計的貧困人口存在，貧富差距還很大，這些也都是不爭的事實。
一、中國貧困人口的規模
中國有兩種由政府發布的官方貧困標準，一種是民政部門及各地方政府發布的城鄉最低生活保障標準，主要用于由民政部門運作的社會救助工作；另一種是國家統計局發布的國家貧困線，主要用于由國家扶貧部門主持的農村扶貧工作。因此，關于中國貧困人口規模，也就存在兩種不同的統計口徑。
（一）民政部門管理的城鄉社會救助對象
根據最新出臺的《社會救助暫行辦法》，社會救助的對象可包括城鎮最低生活保障對象、農村最低生活保障對象、農村五保供養對象、城鄉醫療救助對象、自然災害救助對象和臨時救助對象。但是，由于城鄉醫療救助制度基本上是在低保對象和五保對象中實施的，所以它們的范圍有重復。自然災害救助對象和臨時救助對象則伴隨天災人禍的發生而形成，數量上不確定。基于這些考慮，本文中所稱“民政部門管理的城鄉社會救助對象”主要指城鎮最低生活保障對象、農村最低生活保障對象和農村五保供養對象。
1. 城鎮最低生活保障對象
民政部的官方網站提供了有關城鎮居民最低生活保障制度的歷時性數據。然而，要討論民政部門管理的城鄉社會救助對象，首先要關注貧困標準。最新出臺的《社會救助暫行辦法》規定：“最低生活保障標準，由省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府按照當地居民生活必需的費用確定、公布，并根據當地經濟社會發展水平和物價變動情況適時調整。”（中華人民共和國國務院，2014）（表1，略）
根據《社會救助暫行辦法》：“國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準，且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭，給予最低生活保障。”（中華人民共和國國務院，2014）上述城鎮最低生活保障標準，是各地民政部門審核和批準城鎮最低生活保障對象的最基本的法律依據。
從表2中可以看到，從有統計數據的1996年開始一直到2003年，城市低保人數呈現高增長的趨勢。城市低保對象從1996年的85萬人，增加到2003年的2247萬人。前后相比，增加了25.4倍。此后，一直到2011年的9年中，城市低保對象的數量一直維持在2200萬-2300萬人的水平。當然，其中也有一些細微的變化,在2003年達到2247萬人以后，2004年有一個整理性的回縮，降到2205萬人,然后又逐步上升；到2008年，突破2300萬人。2009年達到峰值，為2346萬人。此后，城市低保對象人數逐年下降，2011年跌破2300萬人的關口。2012年和2013年繼續以較大幅度下降，先后跌破2200萬人和2100萬人的大關，達到2003年以來的最低值。
2. 農村最低生活保障對象
民政部官網也提供了有關農村最低生活保障制度的歷時性數據，其中包括歷年農村最低生活保障標準。根據《社會救助暫行辦法》的規定，表3呈現的農村最低生活保障標準，也是各地民政部門審核和批準農村最低生活保障對象的法律依據。（表3，略）
從表4中可以看到，農村低保制度的發展可以說是一路高歌猛進，從有統計數據的2001年的305萬人開始，6年時間突破了1000萬人的大關。2007年達到3500多萬人。繼而，2008年突破4000萬人，2010年突破5000萬人，隨后停留在5300萬人的水平上至今。
3. 農村五保供養對象
“五保供養”是中國特有的社會救助制度，與其他社會救助制度不同，這是以一些特殊人群的特殊需要作為享受待遇的前提條件。根據2006年國務院發布的《農村五保供養工作條例》規定：“老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，享受農村五保供養待遇。”
從表5可以看到，農村五保供養對象人數在2006年有所爆發，一下子突破了500萬的大關，以后一直保持在530萬-550萬。另外，在“集中供養”和“分散供養”之間有一個此長彼消的過程：前者從不到140萬增長到180萬以上，后者則從將近400萬人下降到360萬人左右。
與其他社會救助方式不同，制定農村五保供養標準的基本原則是“不低于當地村民平均生活水平”，同時根據當地村民平均生活水平的提高與否及時作調整（表6，略）。2007年以來，農村五保供養標準節節攀升；到2013年，集中供養的五保標準上升了1400%，分散供養的五保標準上升了1443%。兩者基本同步同幅增長。
（二）扶貧部門管理的農村扶貧對象
中國扶貧工作是依據黨中央、國務院所制定的規劃開展的。在最新規劃《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》中，“將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準”。根據國家統計局每年發布的農村貧困人口以及扶貧工作情況的統計數據，可得表7（略）。
從表7中可以看到，進入21世紀以來，農村扶貧標準一直在不斷地調整，從2001年到2006年，因采用現價標準，每年都根據物價上漲進行微調，標準一直為600-700元。同時，扶貧對象分成貧困人口和低收入人口。隨著扶貧工作的推進，貧困人口從2001年的2970萬減少到2006年的2148萬，下降了27.8%；低收入人口從6102萬減少到3550萬，下降了41.8%。
2007年，扶貧工作試圖進行較大的改變，貧困標準一下子提高了13.3%，達到785元；低收入標準提高了11.4%。這一年扶貧力度加大，貧困人口減少了669萬，低收入人口減少了709萬。2008年，又把貧困標準提高到1196元，同時取消了貧困人口和低收入人口的區別，整個貧困群體增加到4007萬。這個標準施行了兩年，在2010年再次調整為1274元，但貧困人口則下降減少到2688萬，比2008年下降了32.9%。2011年，扶貧標準增加到2300元。這個標準已經非常接近世界銀行每天1美元的國際貧困標準。此后的5年均實行這個標準。
如果將以上城鎮低保對象、農村低保對象和農村五保對象加總起來稱為社會救助對象，那么，2013年由民政部門管理的這部分城鄉貧困人口大約有8000萬。
中國的農村扶貧一直在不斷地調整貧困標準，每次大調整，貧困人口總是大幅度地增加。然后通過調整工作方式，增大扶貧力度，使既定的貧困人口較快地減少。
必須強調的是，上述兩種貧困標準（社會救助標準和扶貧標準）是以不同的方式和不同的口徑制定的，在工作中，由不同的政府部門，從不同的角度，分別用于不同的反貧困領域。因此，兩者絕不能直接等同。
二、20世紀80年代以來中國的減貧成就
自改革開放以來，中國政府和中國社會在減貧方面的努力及取得的成就是舉世矚目的。2004年，世界銀行前行長沃爾芬森(James Wolfensohn)曾評價說，中國使2.2億人民擺脫了貧困，其扶貧成就之大堪稱“人類歷史上無與倫比”（江國成，2004）。為更清晰地呈現減貧工作過程，我們從社會救助和農村扶貧兩個方面加以敘述。
（一）社會救助
社會救助制度的建立和發展是20世紀90年代中國社會的一件大事。這項制度不但在保障層次和覆蓋范圍上完善了中國的社會保障制度，也對中國社會應對“下崗失業”浪潮做出了應有的貢獻。
1. 城鎮低保
我國的城市居民最低生活保障線制度最早創建始于1993年6月，由上海市政府首先啟動。這項制度的發展過程可以劃分為“創立推廣階段”和“提高完善階段”。
（1）創立推廣階段（1993-1999年）。一開始，上海市制定的城市居民最低生活保障線制度，將月平均標準定為120元／人。這項政策在1994年召開的第十次全國民政工作會議上得到充分肯定；會議決定在全國建立試點。至1995年上半年，已有青島、煙臺、廈門、福州、大連、廣州等城市先后建立類似的城市保障制度。1997年8月，國務院頒發了《國務院關于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。該文件要求到1999年底，該項制度在全國所有的城市和縣政府所在的鎮建立起來。此后，作為中共中央、國務院的一項重要決策，這項制度的推進速度明顯加快（見表8，略）。1999年11月，民政部宣布，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮已經全部建立起城市居民最低生活保障制度，全國的低保對象增加到282萬；而且截至國慶50周年慶之時，低保標準普遍提高了30%（范寶俊，1999）。根據1999年9月，國務院新頒布的《城市居民最低生活保障條例》規定：“持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利”（中華人民共和國國務院令，1999）。這表明，城市居民最低生活保障制度已經成為國家確認的正式法律制度。
（2）提高完善階段（1999年10月至今）。伴隨21世紀的來臨，城市最低生活保障制度的發展進入一個新的階段，其目標是提升保障水準和完善制度安排。在創立推廣階段，城市低保經費的支出主要依靠地方財政，結果經濟越落后、財政越困難的地方，低保對象越多，需要支出的低保資金也越多。1999年，得到救助的人口只有281萬，僅占估算貧困人口的10%-20%。
2000年，為了配套深化國有企業改革，國務院下決心要做好城市低保這張“安全網”，這才沖破低保經費開支最大的制約。2000-2003年，中央財政對低保的投入從15億元逐漸增加到92億元，到2004年突破了100億元。此后一直直線上升，2011年達到502億元。加上地方財政支出，全部低保經費從2006年開始，每1-2年就邁上一個臺階。2008年達到393億元，2013年增至757億元（見表9，略）。
2002年以后，城鎮低保制度在中國的經濟社會生活中發揮了巨大作用，保障人數一直穩定在2000萬-2400萬的區間（見表2），但地方財政投入和中央財政投入都翻了2倍多。可以想見，增加的資金主要用于提高低保對象的生活水平和應對物價上漲的影響。
2. 農村低保
實際上，“最低生活保障”這一概念最早是在農村工作方面提出的。早在1990年，民政部在山西試點建設農村社會保障體系時率先提出。然而由于各種因素，這個政策創意當時在農村沒能發展出具有可行性和可操作性的制度安排。
（1）制度創立階段（1996-2007年）。在20世紀90年代中期探索城市低保制度建立的過程中，農村最低生活保障也隨之再次被提上議事日程。從此時一直到2007年實現農村低保全覆蓋為止，屬于農村低保制度發展的“制度創立階段”。
20世紀90年代中后期，京、滬、粵、遼等省份紛紛試點城鄉低保建設的“整體推進”。至2003年，已經有15個省的2037個縣市建立起農村低保制度，救助對象達404萬，覆蓋當時農業人口的4‰，低保經費支出已達8億元。于是，民政部下文要求各地全面排查農村特困人口，同時希望中央財政在經費上給予繼續支持。但是因為上層思想不統一，農村低保的計劃沒有實行（傅航，2003）。作為替代，在尚未建立農村低保制度的中西部地區，針對農村特困戶進行救助。此后有一段時間，在農村出現了低保和特困戶救助“雙軌并行”的局面。2004年召開的中共十六屆四中全會，確立了構建社會主義和諧社會的戰略目標，地方政府的積極性由此被調動起來。當年的中央政策表述為：“有條件的地方，要探索建立農村最低生活保障制度”；到2005年，改為“積極探索”；而到2006年的政策表述已經改為“逐步建立”了。這幾年，農村低保制度的建設步伐明顯走上了快車道。2006年，已經有18個省份、1791個縣（市）建立了農村低保制度，救助對象有743萬戶、1509萬人；另有308萬戶、729萬人獲得特困救助；農村低保總支出將近37億元（中華人民共和國民政部規劃財務司，2007）。在2007年的“兩會”上，溫家寶提出：“今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度。”民政部隨即承諾將在當年上半年完成全國范圍內的農村低保建制。同年8月，民政部宣布：“到今年6月底，全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人。”（郭晉暉，2007）
（2）快速發展階段（2007年至今）。這一階段的特點是，國家對農村低保的財政投入力度加大，低保對象迅速擴展。自2007年農村低保全覆蓋以后，各級政府對財政投入迅速增加。到2013年，農村低保投入已經超過800億元，比2007年增加了7倍，共增加763億元（見表10，略）。尤其是2011年，對農村低保的財政投入首次超過了城市低保；而2013年的農村低保投入則比城市低保高出110億元，超約13%。2007年以后，中央財政投入力度的加大，促使農村低保人數快速擴張。
3. 農村五保
農村五保供養制度是一個極有中國特色的社會救助制度。20世紀50年代中期，在農村合作化運動中，對無依無靠、無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒（俗稱“三無對象”），由集體實行“五保供養制度”，即保吃、保穿、保住、保醫、保葬（老人）或保教（孤兒）。這些政策措施最早在1956年的《高級農業生產合作社示范章程》中得到了確認。
2006年我國出臺新的《農村五保供養工作條例》，標志著農村五保供養工作進入歷史新階段。在此之前可稱為“集體供養階段”，之后可稱為“財政供養階段”。兩個階段的五保供養工作相比較，最大的進步是將原來“五保供養是農村的集體福利事業。農村集體經濟組織負責提供五保供養所需的經費和實物”，改為“農村五保供養資金，在地方人民政府財政預算中安排”,“中央財政對財政困難地區的農村五保供養，在資金上給予適當補助”。這是農村五保供養制度質的飛躍，五保對象從“吃百家糧”變為“吃皇糧”。表11（略）顯示各級地方財政對于農村五保供養工作的資金投入一直都在增加，增長的幅度除2010年外，都在20%左右，5年中大約翻了一番。考慮到2007年以后，五保對象始終保持在530萬-550萬人，增加的資金應該主要用于應對物價上漲和提高五保對象的生活水平了。
（二）農村扶貧
在2001年國務院新聞辦公室發表的題為《中國的農村扶貧開發》的白皮書中，將從改革開放到20世紀末的中國農村扶貧劃分為三個階段：1978-1985年的“體制改革推動扶貧階段”，1986-1993年的“大規模開發式扶貧階段”和1994-2000年“脫貧攻堅階段”(中華人民共和國國務院新聞辦公室，2001)。進入21世紀，中國政府連續制定了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》和《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》，標志著農村扶貧又走上了新的里程。2011年，國務院新聞辦發布了題為《中國農村扶貧開發的新進展》的白皮書，在回顧新世紀第一個十年的農村扶貧時著重強調：“國家把扶貧開發納入國民經濟和社會發展總體規劃”（中華人民共和國國務院，2011：1）。因此，可以把2001年以來的扶貧工作劃為第四階段，稱為“全方位推進階段”。
三、中國反貧困策略的整合
從社會政策的角度看，任何政策都不可能是十全十美的，就像任何治病的藥都會有副作用一樣。一項政策，即使在剛剛實施時勢頭很好，給人感覺是解決了大問題，但隨著時間的推移，其不足之處乃至負面影響就會慢慢地顯露出來。中國的反貧困政策，主要是社會救助和農村扶貧，這兩項政策各有所長，但同時也各有所短。只有把這兩種政策有機地整合到一起，做到功能耦合，才能發揮出“1＋1＞2”的整體效應來。
社會救助政策的優點在于能夠把有限的資金用到最需要的人身上，因為任何人想要得到救助，都必須經過法定的“家庭經濟調查”。但是，社會救助政策也有其明顯的缺陷，因為這項制度實際上并不能夠幫助受助者脫貧，因為政策設計的初衷就只是保障受助者最起碼的生活需要。
17世紀初，英國從“需要”出發做“國家濟貧”的制度安排時，主要瞄準的對象是沒有勞動能力的人，并且為此設計了一整套行政程序，以確認受助者是因為沒有勞動能力而不是因為懶惰。但是在現代社會里，陷入貧困窘境的人，除了因為沒有勞動能力，還有可能是因為沒有工作機會，譬如失業，而且后者的數量可能遠遠大于前者。在這樣的社會背景下，一味地從“需要”出發給予救助，對受助者個人及其家庭可能不利。與此同時，對社會的整體利益來說，可能更加不利。于是，從20世紀80年代以來，國際上關于貧困治理出現了許多新政策，譬如“積極的勞動力市場政策”，譬如“減貧”、“千年目標”和“工作福利”等，無不強調挖掘貧困群體自身的潛力，讓他們盡可能地自食其力。
中國的扶貧政策也在20世紀80年代誕生。1982年，當時負責社會救濟工作的民政部提出“農村扶貧”，嘗試以“主動的扶貧”來改變“被動的救濟”狀況，培養社會積極的“造血功能”來取代之前依賴政府的消極的“輸血功能”。由于扶貧政策在農村發揮了積極的影響，取得了很好的社會經濟效益。1985年，中國政府設立“國務院扶貧辦公室”，專門管理農村扶貧工作。中國農村的貧困人口在20世紀70年代末時高達2.5億，占當時10億人口的1/4，到80年代中期減少了50%。中國政府有組織、有計劃地大規模開展經濟開發性農村扶貧，國家財政撥付扶貧轉款，對貧困地區的轉移支付大量增加。通過這些努力，20世紀80年代的中國農村貧困人口平均每年減少1350萬，到80年代末，減少到3000多萬；到20世紀末，中國的貧困人口再次減少到3000萬。
然而，進入新世紀，中國社會被連續幾年“扶貧效果不佳”所困擾：2001年到2005年平均每年只減少112萬。尤其是2003年，由于受到“非典”和自然災害的影響，貧困人口不降反升，比前一年還多出了80萬。
值得深思的是，開發性扶貧的結果，是20世紀80年代末和90年代末貧困人口都“剩下”3000萬。這是一種偶然巧合，還是其中可能隱含著某種客觀規律？我們借用眼科醫學上對“真性近視”和“假性近視”的區分，也許可以將貧困也區分為“真性貧困”和“假性貧困”。“假性貧困”實際上是政策失誤所導致，一旦改變政策，調動起農民的積極性，扶貧的效率和效果都十分顯著。而“真性貧困”則主要是貧困人口本身受自然條件和所處的社會環境制約，因此屢屢扶持仍難以脫貧，其中可能還有一部分人屬于“高度真性貧困”。因此，這“剩下”的3000萬人很可能屬于“真性貧困”，沿用經濟開發的老辦法，效率和效果總是不盡如人意。
“真性貧困”主要涉及三類農村困難群體：一類是鰥寡孤獨；另一類是因居住地生活環境惡化而生存困難的群體；還有一類是生活區域自然災害頻繁的困難群體。很明顯，“開發性扶貧”并不能有效地使這些困難群體擺脫貧困。
于是，在2007年前后國家產生了一個新的政策思路——以開發式扶貧去扶持“可以扶持”的貧困群體；而以農村低保去救助實際上“難以扶持”的貧困群體。
與此同時，囿于種種原因，農村低保制度的建設曾經一度推進緩慢。最主要的原因是當時有個認識誤區，認為農村有了扶貧就不需要低保了。2006年以后，扶貧和救助分工的思路逐漸明確，加上地方政府高漲的積極性形成了一種“倒逼”機制，促使農村低保在2007年迅速實現了“全覆蓋”。在2011年發表的《中國農村扶貧開發的新進展》白皮書中，寫道：“2007年，國家決定在全國農村全面建立最低生活保障制度，將家庭年人均純收入低于規定標準的所有農村居民納入保障范圍，穩定、持久、有效地解決農村貧困人口溫飽問題”（中華人民共和國國務院，2011:2）。
此后，農村扶貧的策略發生了較大的變化，從對貧困家庭的扶持轉變為“整村推進”。2008-2010年是全國扶貧工作“整村推進”的首個實施階段，目的是要實現對“老、少、邊、窮”地區的“三個確保”。2011年，國家扶貧新標準定為人均純收入2300元。2012年，國務院扶貧辦首次針對592個國家重點縣，以“全覆蓋”的方式啟動11個連片特困地區區域發展與脫貧攻堅規劃。2013年再次全面實施新的10年扶貧開發戰略。這個戰略分為三個層次：首先是14個集中連片特困地區，680個縣全覆蓋；其次是592個國家重點縣全覆蓋，其中包括集中連片特困地區內的440個，以及區外的152個；最后是3萬個村的整村推進。
在2007年以來的這段時間內，農村扶貧基本已經告別了之前扶貧到戶的傳統工作方式，轉變為純粹的區域性經濟開發。于是，在農村低保和社會救助的保護傘下，所有的貧困人口和貧困家庭均逐漸得到庇護，其結果為2007年以來農村低保對象規模持續擴大（見表4）。以上的事實說明，在中國的反貧困政策中，扶貧和救助位置的擺放還不夠妥當，還需要在工作實踐中繼續磨合。
以上討論的是農村的扶貧與救助，實際上，城市的反貧困政策與之類似。在20世紀90年代，中國政府和社會都把建設城市居民的最低生活保障制度放在第一位。當時在下崗、失業的浪潮所帶來的巨大的社會壓力下，社會保險制度破綻百出且無法在短期內修補完善。于是，編織最低生活保障制度這張“最后的安全網”就成了應對危機的緊急措施，保證所有因社會或個人的原因收入喪失的城市居民，不至于落到貧困無助的境地。如今，社會救助這張“最后的安全網”已經織就，在此基礎上，城市反貧困政策需要繼續前進，通過城市扶貧來使一部分有能力、有潛力的城市貧困人口最終走出困境。
城市扶貧的含義是政府和社會通過政策扶持、資金扶持等途徑，創造更多的工作機會，幫助有勞動能力的城市貧困群體改變他們的生產手段，重建他們的生活方式，以使其家庭獲得可持續的生計。
“可持續生計”在1995年社會發展峰會上通過的《哥本哈根宣言》中表述為：“使所有男人和婦女通過自由選擇的生產性就業和工作，獲得可靠和穩定的生計。”結合以上“城市扶貧”和“可持續生計”兩個概念，本文提出以下的政策建議。
第一，政府和全社會不應把城市貧困群體看成社會的負擔，而應該將貧困群體視為一種寶貴的人力資源，充分信任他們有能力去創造適合自己的工作機會。
第二，中國需要為一批能夠自我生存、自我發展的“飯碗型”的小型經營實體提供發展空間，因為這些經營實體向城市貧困群體提供了大量的就業機會。尤其是當下中國的服務市場尚有較大空間，需要政府在這方面給予充分激勵。
第三，城市扶貧要重視社區的作用，使社區建設工作與解決當前最迫切的問題聯系到一起。比如有部分救助對象雖然有勞動能力但是能力不強或者其他方面能力有所欠缺，如果由社區把他們組織起來，在社會服務領域還是比較有希望能找到就業出路的。
第四，值得注意的是，聯合國提出的目標不是消滅貧困，而是“減貧”。在西方歷史上，自20世紀40年代末英國建立“福利國家”開始，到60年代中美國建立“偉大社會”，都曾經豪言宣布說貧困已終結。但是80年代以來，受到全球化的影響，全世界都出現了“新貧困”現象。此后，國際社會對反貧困的結果和效果采取了更為謹慎的態度。因而反貧困戰略和策略應該隨著社會、經濟環境和扶貧對象本身的變化，更有效、更明智地采取更富有彈性的社會政策措施。
第五，社會服務機構和社會工作者主動介入并干預救助及扶貧有積極意義。社會工作旨在“助人自助”和“科學助人”。社會救助和社會工作同根同源，都從慈善事業發展而來。社會工作者通常針對救助對象和扶貧對象采取的個案管理、小組工作和社區工作等方法，都已經成為扶貧工作的國際慣例。港臺地區在這些方面開展得較早，積累的經驗也較多。現在也出現社工以“資產建設”的理念幫助貧困家庭創業，做一些成本不高的小生意，以期幫助他們逐漸擺脫對政府、社會的依賴。在大陸地區，近年來在上海、廣東、福建、山東、遼寧等地，社工活動發展很快，已經有了很多成功經驗，其實可以向全國推廣。
參考文獻（略）
作者單位：中國社會科學院社會政策研究中心
中國鄉村發現網轉自:《社會發展研究》2015年第2期
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