信訪制度在當(dāng)前社會(huì)矛盾復(fù)雜多樣、僅靠法院難以完全解決的情況下，可以給弱勢(shì)群體以權(quán)利救濟(jì)，可以緩解社會(huì)矛盾。正是因?yàn)樾旁L制度能解決可以解決的問(wèn)題，卻不能解決無(wú)法解決的問(wèn)題，從而形成了信訪制度運(yùn)轉(zhuǎn)中的一種均衡。理解這種均衡是理解信訪制度運(yùn)作的關(guān)鍵。
“滿紙荒唐言”
到農(nóng)村調(diào)研，不經(jīng)意發(fā)現(xiàn)一個(gè)十分有趣的現(xiàn)象，就是幾乎每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有幾個(gè)老上訪戶，每天或每周都來(lái)上訪，其上訪的理由幾乎不成立，訴求根本就不可能解決，或者就沒(méi)有什么明確的訴求。而且他們每次來(lái)上訪，聲音都很大，脾氣都很大，根本就不講理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門對(duì)這些老上訪戶當(dāng)然也十分熟悉，十分了解他們上訪的規(guī)律，一般會(huì)安排人要么洗耳恭聽(tīng)，要么好言相勸。這個(gè)接訪的干部必須極有耐心，語(yǔ)言小心，態(tài)度誠(chéng)懇。上訪戶即使來(lái)時(shí)怒氣沖沖，不達(dá)目的誓不罷休，最多也只是石頭砸在棉花上，有力使不上，也就無(wú)可奈何。
這些上訪者大致有以下六種類型。
一是對(duì)社會(huì)不滿，有怨氣，很生氣，來(lái)上訪主要是為了發(fā)泄。知道問(wèn)題解決不了，罵上一通可以解氣。這樣的上訪者，可能隔一段時(shí)間來(lái)罵上一頓，之后也就沒(méi)有什么事情了，這是最好應(yīng)對(duì)的。
二是有困難要求助，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門根本就不可能滿足救助要求。經(jīng)常來(lái)，天天來(lái)，希望碰碰運(yùn)氣，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些壓力，以解決自己的困難。
三是因?yàn)闅v史遺留問(wèn)題不解決而堅(jiān)持上訪，時(shí)間久了，忘記為什么上訪，每周一次到鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門上訪成了習(xí)慣。
四是強(qiáng)迫癥式的偏執(zhí)性上訪。上訪既是反映情況，要求解決問(wèn)題，又是表達(dá)抗議。
五是通過(guò)上訪獲得利益。尤其是一些身體、智力有殘疾者，每每通過(guò)上訪獲得好處。
六是通過(guò)上訪來(lái)尋求安慰。
所有這些上訪者，其訴求要么不明確，要么無(wú)法解決，要么解決了又會(huì)提起新的訴求。總之，這些上訪者反復(fù)出現(xiàn)，周期性出現(xiàn)，其中個(gè)別人每次上訪都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大吵大鬧，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的辦公秩序。但總體來(lái)講，這些提出訴求或表達(dá)抗議的上訪以及偏執(zhí)性上訪，并不違法，這樣的上訪無(wú)法解決，也只能持續(xù)下去。而反復(fù)出現(xiàn)的無(wú)法解決的上訪，就屬于無(wú)理上訪。
剛聽(tīng)到這些無(wú)理上訪的故事時(shí)，我感到很難理解。一個(gè)無(wú)理上訪的人，每周甚至每天都來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上訪，政府干部每次都必須耐心聽(tīng)取訴求，好言相勸，耐心相待，甚至還要倒茶管飯，安排送上訪人回家，等等。這些上訪者明顯沒(méi)有正當(dāng)理由，卻每周或每天來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又必須安排專人接待對(duì)話，徒耗行政資源。我就想，若這樣的上訪者不是三兩個(gè)，而是二三十個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有行政人員都來(lái)接訪恐怕都不夠。若有二三百個(gè)纏訪人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就一定無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)下去了。
奇怪的是，雖然我調(diào)研的每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎都有這樣無(wú)理的纏訪人，卻也就只有幾個(gè)人，而不會(huì)很多。幾乎沒(méi)有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)有十幾個(gè)常年纏訪的上訪人。
如果只有幾個(gè)纏訪人每周甚至每天都來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上訪，這就好辦。辦法是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排一個(gè)耐心細(xì)致的接訪員，每天專門接待這些定期來(lái)的上訪者，耐心接待，不能解決問(wèn)題，也不激化矛盾。不是不解決問(wèn)題，而是根本不可能解決。關(guān)鍵是不要激化矛盾，防止這些上訪變成惡性事件。對(duì)于可以解決的上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一定要想方設(shè)法解決的，絕大多數(shù)上訪都已經(jīng)解決了，少數(shù)無(wú)法解決的上訪就維持在那里，不激化就可以了。
以不變應(yīng)萬(wàn)變
浙江寧海縣紀(jì)委研究室葛主任轉(zhuǎn)述一位老干部講工作方法時(shí)的比喻：“農(nóng)村有些事情就像牛尾巴，越摸越翹。”有些事情不要急于解決，要拖，拖一段時(shí)間，膿皰破了，解決起來(lái)就很容易。在上海郊區(qū)農(nóng)村調(diào)研，一位鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記說(shuō)，對(duì)待上訪，要“上一上，放一放”，不能立即無(wú)條件地回應(yīng)，也不可能所有上訪都解決，因?yàn)橛行┥显L是解決不了的。
具體到無(wú)理上訪，中國(guó)的政府是人民政府，不是衙門，不可能不讓群眾上訪反映情況，表達(dá)訴求，甚至進(jìn)行抗議。問(wèn)題是，群眾所反映的情況、表達(dá)的訴求以及提出的抗議也可能是無(wú)理的，沒(méi)有辦法解決的，難以溝通的。
因?yàn)閬?lái)上訪的人可能就是有偏執(zhí)人格障礙的人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能將這些人送到精神病院去，因此，就安排專人來(lái)接待這些人，耐心聽(tīng)取上訪意見(jiàn)，細(xì)致做好工作。能幫助解決的問(wèn)題一定幫助解決，不能解決的問(wèn)題也盡可能說(shuō)明情況，甚至出面協(xié)調(diào)。這樣，通過(guò)專人接訪就可以將少數(shù)無(wú)理的纏訪者擋在這里，不激化矛盾，以拖應(yīng)變，時(shí)間長(zhǎng)了，一些纏訪人會(huì)自動(dòng)退出上訪。
其中一些人退出是因?yàn)橄胪耍€有一些是因?yàn)樾蝿?shì)已經(jīng)發(fā)生變化，過(guò)去的訴求已經(jīng)沒(méi)有意義了，還有一些人就是年齡太大來(lái)不了，或去世了。
結(jié)果就是，無(wú)理者也是有機(jī)會(huì)上訪的，因?yàn)閰^(qū)分上訪是有理還是無(wú)理需要一定的時(shí)間和成本。對(duì)于無(wú)理上訪，原則上是不可以滿足其訴求的，這些無(wú)理上訪如果變成了纏訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦法就是拿出好態(tài)度，解決不了問(wèn)題，至少可以用好的態(tài)度將事態(tài)維持在原狀，不讓矛盾激化，到最后上訪者甚至與接訪人都成了好朋友。以拖應(yīng)變，以不變應(yīng)萬(wàn)變。最終，在上訪者與接訪人之間、在上訪訴求與信訪制度之間形成了制衡。
信訪界的“天平”
上訪能解決可以解決的問(wèn)題，上訪不能解決無(wú)法解決的問(wèn)題。對(duì)于這些無(wú)法解決的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至上級(jí)政府也不能拒絕接訪。不能因?yàn)槭菬o(wú)理上訪就拒絕接訪，不能像法院那樣不予立案。所有上訪都要接待。
但接待并非就一定要解決，有些無(wú)理上訪是沒(méi)有辦法解決的，但可以聽(tīng)上訪人的講述，聽(tīng)他們的訴求，可以走程序，可以在不同層級(jí)政府和不同的部門之間來(lái)回往復(fù)。最終上訪的解決不是因?yàn)閱?wèn)題被解決了（因?yàn)楦揪徒鉀Q不了），而是因?yàn)楦鞣N原因使問(wèn)題被取消了，因?yàn)檫@些上訪本身就是無(wú)解的。
上訪無(wú)解并非是上訪制度沒(méi)有用處的證據(jù)，相反，這些無(wú)解的上訪在持續(xù)不斷地循環(huán)，只要不激化，就可以拖到自動(dòng)退出或被動(dòng)退出。若這些上訪訴求本身是有理的，是可以解決的，各級(jí)政府面對(duì)這樣的長(zhǎng)期上訪，也一定極為頭痛，也就會(huì)想各種辦法來(lái)盡可能解決，甚至有時(shí)候不惜違反原則地讓步來(lái)解決上訪者提出的無(wú)理要求。但是要有一個(gè)前提，就是這個(gè)讓步不會(huì)激發(fā)上訪者提出更加不合理的訴求，不會(huì)刺激更多無(wú)理上訪的產(chǎn)生。
正是老上訪戶的纏訪，給想走上訪路的謀利者以極大教訓(xùn)，一個(gè)正常的人就不太可能指望通過(guò)纏訪來(lái)獲得自己不該得到的利益。
這樣說(shuō)來(lái)，上訪制度不是無(wú)所不能，也不是一無(wú)所能，而是一種有效的制度安排。但若指望依靠上訪制度來(lái)解決所有問(wèn)題，期待就過(guò)高了。以為信訪制度一無(wú)所能，從而要求取消信訪制度，則又走到另一個(gè)極端上了。
（本文節(jié)選自賀雪峰新著《最后一公里村莊》)
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