城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是人口、土地等資源要素在地理空間的優(yōu)化與整合。隨著越來越多的農(nóng)村人口“離農(nóng)、進(jìn)城”，由于土地的不可移動(dòng)性，農(nóng)村承包地、宅基地及其他土地必然要在剩余農(nóng)村人口中重新配置。雖然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)部分解決了上述問題，但它也增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、放大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而且無法覆蓋宅基地以及其他農(nóng)村土地。正因如此，十八屆五中全會(huì)和2016年中央一號(hào)文件都指出，要“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)（簡(jiǎn)稱“三權(quán)”）轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)工作加快推進(jìn)。本文在梳理改革試點(diǎn)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的典型做法、基本經(jīng)驗(yàn)、存在問題的基礎(chǔ)上，分析在更大范圍實(shí)施“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的若干理論問題，進(jìn)而給出推進(jìn)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的政策建議，不僅有助于政界和學(xué)界加深對(duì)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的認(rèn)識(shí)，還可以為深化有關(guān)改革提供決策參考。
一、各地“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的改革探索
近年來，一些農(nóng)村改革試點(diǎn)按照中央的有關(guān)要求，加快推進(jìn)承包地、宅基地或其他集體資源資產(chǎn)的有償轉(zhuǎn)讓工作，嘗試為部分農(nóng)民尤其是進(jìn)城落戶農(nóng)民“離農(nóng)、退地”提供通道，以加快“人地”資源的優(yōu)化配置。其中，重慶梁平縣、浙江樂清市、寧夏平羅縣等改革試點(diǎn)，因制度安排巧妙、改革特點(diǎn)鮮明、改革效果突出受到廣泛關(guān)注。
（一）“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓：梁平經(jīng)驗(yàn)
梁平縣地處重慶市東北部，戶籍人口約為93萬，常年外出人口達(dá)32.4萬，其中舉家外出的農(nóng)戶比例約占10%。2014年底，該縣的承包地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到50%，遠(yuǎn)高于全國平均水平。2014年11月，梁平縣被確定為全國第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，主要承擔(dān)土地承包權(quán)退出、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理等改革試驗(yàn)任務(wù)。
梁平縣的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓源于2014年，該縣農(nóng)民首小江計(jì)劃投資千萬元，在蟠龍鎮(zhèn)義和村一組的承包地建設(shè)冷水魚養(yǎng)殖基地。但由于項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)周期長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在隱患：一方面，農(nóng)戶雖然愿意把土地長(zhǎng)期出租，但擔(dān)心承租方因經(jīng)營(yíng)不善而拖欠租金甚至“跑路”，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地難以復(fù)墾，給自己造成損失。另一方面，承租方在建設(shè)養(yǎng)殖基地、發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)時(shí)，也會(huì)擔(dān)心農(nóng)民中途毀約收回土地，或坐地起價(jià)，影響經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性而不敢投入資金。
為了破解上述“土地流轉(zhuǎn)困局”，在政府有關(guān)部門的指導(dǎo)下，義和村采取了以下做法：一是相關(guān)農(nóng)戶將投資人首小江所需15畝土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“有償退還”給村集體，村集體承諾支付每畝地支付3萬元的退出補(bǔ)償；二是首小江為每畝承包地支付3.45萬元（其中0.45萬元為村集體收取的發(fā)包費(fèi)和管理費(fèi)），村集體吸收首小江為本集體成員，并在交納3000元手續(xù)費(fèi)后將其戶口遷入義和村；三是按照《農(nóng)村土地承包法》第四十四、四十五條的規(guī)定，首小江以“其他方式”承包該地塊至2065年，承包期接近50年；四是縣農(nóng)業(yè)部門接受義和村有關(guān)農(nóng)戶提出的承包地變更申請(qǐng)，向首小江發(fā)放“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”。最終，梁平縣義和村土地承包權(quán)“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”轉(zhuǎn)讓順利完成。
考慮到退出方有意愿，承接方有需求，為了推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出工作，2015年，在總結(jié)義和村土地退出做法的基礎(chǔ)上，梁平縣制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出試點(diǎn)實(shí)施辦法（試行）》，將屏錦鎮(zhèn)萬年村、禮讓鎮(zhèn)西川村確定為退出試點(diǎn)區(qū)域，并安排了80萬元用作土地退出補(bǔ)償試點(diǎn)的周轉(zhuǎn)資金。至2016年5月，萬年村已有30戶農(nóng)戶自愿有償退出承包地19.7畝，每畝平均獲得1.4萬元的退出補(bǔ)償。
梁平縣土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓說明，打破土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的傳統(tǒng)邊界，土地承包權(quán)的權(quán)益價(jià)值才能得以體現(xiàn)，才能避免進(jìn)城農(nóng)戶對(duì)承包地“占而不用、荒而不讓”的低效做法。在現(xiàn)有的政策框架下，承接方取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格后，便可以有償獲得土地承包權(quán)，成為土地的承包經(jīng)營(yíng)者。
（二）房地一體跨村轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)宅基地退出：樂清個(gè)案
浙江樂清市是中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育最早的地區(qū)之一。2015年樂清市二三產(chǎn)業(yè)比重超過97%，城鄉(xiāng)常住居民人均可支配收入分別為46352元和24891元，遠(yuǎn)高于全國平均水平。由于人多地少且經(jīng)商氛圍濃厚，當(dāng)?shù)?0%以上農(nóng)民都離開農(nóng)村，成為在全國乃至全球發(fā)展的大小商人。長(zhǎng)期以來，為了獲得經(jīng)營(yíng)發(fā)展資金，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村住房抵押、轉(zhuǎn)讓的需求十分強(qiáng)烈。2015年12月，經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，樂清市成為農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)。
為了將民間大量存在的農(nóng)村房屋交易規(guī)范化，本世紀(jì)以來，當(dāng)?shù)卣_始對(duì)農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓進(jìn)行登記備案。至2007年底，經(jīng)住建局登記備案的農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓累計(jì)為88起。此時(shí)，任何人理論上都可以購置有房屋產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)村房屋并在住建局登記過戶。2008年，受國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)文件和辦法的影響，樂清市暫停農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓登記。雖然政府不再備案過戶，但當(dāng)?shù)剞r(nóng)村住房轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)需求日益強(qiáng)烈，民間自發(fā)的農(nóng)房轉(zhuǎn)讓依然盛行。2009年7月，樂清再次放開農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓，“對(duì)持有集體土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證的農(nóng)村房產(chǎn)，允許在市域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人口間轉(zhuǎn)讓”。壓抑的農(nóng)村住房交易需求得以釋放，2010年農(nóng)房轉(zhuǎn)讓達(dá)383起。此后，隨著工商業(yè)的蓬勃發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化加速，樂清市農(nóng)村房屋和宅基地“房地一體”的跨村、跨鎮(zhèn)交易現(xiàn)象日益普遍。至2016年2月底，樂清市已累計(jì)完成7185起農(nóng)村房屋交易，轉(zhuǎn)讓面積達(dá)115.73萬平方米。其中，僅“十二五”期間，就有5409起農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓在樂清市住建局進(jìn)行了登記備案。
2015年以前，農(nóng)村住宅轉(zhuǎn)讓，出讓人必須出具非唯一住房證明、不再申請(qǐng)宅基地承諾書、村集體同意轉(zhuǎn)讓聲明等材料；受讓人必須具有本市農(nóng)業(yè)戶口；必須需要繳納契稅、營(yíng)業(yè)稅等稅費(fèi)（總稅率約6.3%）和村集體基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)（每宗0.5萬元-1.2萬元）。考慮到戶籍制度改革和社會(huì)發(fā)展需要，樂清市2015年底制定的《集體土地范圍內(nèi)的房屋登記辦法》規(guī)定，除有正式交易合同外，農(nóng)村房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓登記，只需提供（1）房屋所有權(quán)證；（2）完稅憑證或減免稅憑證；（3）房屋所在地村集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)讓的書面材料。違法違章建筑，無法申請(qǐng)房屋所有權(quán)證，也就不能登記過戶。
作為全國百強(qiáng)縣和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，樂清市的經(jīng)驗(yàn)表明，提高資源資產(chǎn)的可交易性，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本邏輯。人口流動(dòng)要求農(nóng)村宅基地和房屋進(jìn)行市場(chǎng)化交易。與其壓抑農(nóng)民的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓需要，讓其在監(jiān)管之外無序發(fā)展，不如對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化引導(dǎo)，減少交易成本、增加政府稅收。
（三）農(nóng)村集體收益分配權(quán)轉(zhuǎn)讓：溫州做法
對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、集體資產(chǎn)數(shù)量較大的村莊而言，集體資產(chǎn)收益的增值和分配是事關(guān)村民切身利益的大事。集體收益分配權(quán)轉(zhuǎn)讓既是集體收益分配權(quán)完整性的體現(xiàn)，也是集體收益增值的重要途徑。各地在這方面有不少實(shí)踐探索。
溫州市作為全國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，于2011年率先開展農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。改革堅(jiān)持以“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”為導(dǎo)向，實(shí)行政經(jīng)分開，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能。按照“產(chǎn)權(quán)到人（戶）、權(quán)隨人（戶）走”的原則，構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。目前全市村集體經(jīng)濟(jì)組織股改完成率達(dá)99.6%，量化集體凈資產(chǎn)165億元、認(rèn)定持股社員680.9萬人。
其主要做法：首先，量化股權(quán)，明晰農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份占有。將村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化到人（戶），明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)久化、定量化占有。在股權(quán)設(shè)置上，原則上不設(shè)集體股，只設(shè)個(gè)人股；個(gè)人股一般由人口股和農(nóng)齡股構(gòu)成，人口股占比不低于60%；倡導(dǎo)股權(quán)“生不增、死不減”靜態(tài)管理。股權(quán)可繼承、轉(zhuǎn)讓和贈(zèng)與。在量化對(duì)象確認(rèn)上，主要以農(nóng)業(yè)戶籍在村，結(jié)合勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定股改量化對(duì)象。強(qiáng)調(diào)依法、依規(guī)進(jìn)行股權(quán)量化。在具體操作上，確保農(nóng)民知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，賦能活權(quán)，激活農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份權(quán)能。賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的收益權(quán)能。農(nóng)民憑股權(quán)分紅，股權(quán)可用于抵質(zhì)押貸款，也可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。例如，樂清市長(zhǎng)虹村開展股權(quán)內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，規(guī)定個(gè)人股權(quán)轉(zhuǎn)讓不能超過50%，股東個(gè)人持股不得超過全社總股本的10%，目前該村社已發(fā)生9起股權(quán)轉(zhuǎn)讓。第三，政經(jīng)分開，探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式。重點(diǎn)抓好村股份經(jīng)濟(jì)合作社組織、財(cái)務(wù)、議事等各項(xiàng)制度建設(shè)。政府設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)用于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易。截至2015年底，全市共完成交易1083宗、涉及資金10.49億元，交易后平均溢價(jià)18%。
溫州農(nóng)村集體收益分配權(quán)轉(zhuǎn)讓的做法表明，無論是落實(shí)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”改革要求，還是保障集體資產(chǎn)股份的保值、增值，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革都必定要在股份量化的基礎(chǔ)上，給予集體成員集體股份收益轉(zhuǎn)讓權(quán)。
（四）“三權(quán)”和集體成員身份的一攬子退出：平羅經(jīng)驗(yàn)
寧夏平羅縣是全國33個(gè)改革試點(diǎn)之一。為了落實(shí)寧夏自治區(qū)“插花安置”生態(tài)移民的工作部署。2013年初，寧夏平羅縣結(jié)合自治區(qū)的西海固生態(tài)移民“插花安置”工作，制定了《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲(chǔ)參考價(jià)格暫行辦法》、《農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲(chǔ)暫行辦法》，并出資500萬元設(shè)立土地退出收儲(chǔ)基金，啟動(dòng)了農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體成員身份權(quán)的“一攬子退出”試驗(yàn)。
其主要做法為：一是參照自治區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟晖恋亓鬓D(zhuǎn)均價(jià)，根據(jù)地理區(qū)位和土地肥瘦，將全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每畝土地收儲(chǔ)價(jià)格確定為從300到600元不等的7個(gè)檔次。承包地退出總補(bǔ)貼=每年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（每年提高5%）×第二輪承包期的剩余年限。二是按區(qū)位將標(biāo)準(zhǔn)面積為270平米（約合0.4畝）的宅基地收儲(chǔ)價(jià)格確定為1萬元、9000元和8000元三個(gè)等級(jí)。超標(biāo)部分以1萬元/畝的庭院經(jīng)濟(jì)用地予以補(bǔ)償，補(bǔ)償額最高不得超過宅基地價(jià)格的40%。三是按照建造年限和建筑結(jié)構(gòu)，確定農(nóng)村房屋收儲(chǔ)價(jià)格每平米不高于700元。
盡管平羅縣的土地收儲(chǔ)價(jià)格不高——以典型農(nóng)戶退出270平方米宅基地、100平方米（2010年建造的磚木結(jié)構(gòu)）房屋、6畝承包地和4口人的集體成員身份為例，退出補(bǔ)償合計(jì)約為14萬元。政府又設(shè)置了嚴(yán)格的退出條件，規(guī)定“遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所或者長(zhǎng)期外出有穩(wěn)定的收入來源的”的才可以申請(qǐng)，“單純依靠土地生存，沒有其他收入來源的”不允許退出。但是不到一年時(shí)間，政府有關(guān)部門就收到了3000多份退出申請(qǐng)。最終，至2015年8月本次收儲(chǔ)工作結(jié)束，平羅縣已收購宅基地和房屋1718處，耕地面積8650畝，安置生態(tài)移民1174戶。
平羅縣是全國為數(shù)不多開展農(nóng)村土地、房屋、集體成員身份等“一攬子”退出的試點(diǎn)。其成功經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)前有相當(dāng)一部分離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)戶“欲退地而不得”，如果政府提供相應(yīng)的制度安排，即便補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是太高，他們也愿意徹底放棄農(nóng)村土地和集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，徹底離開農(nóng)村、融入城市。
二、“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓改革的基本經(jīng)驗(yàn)
“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、涉及面廣、需要凝聚智慧、開拓創(chuàng)新的工作。從上述各地的案例可以看出，加快“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓是現(xiàn)階段釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的迫切需要。總結(jié)重慶梁平、浙江樂清、寧夏平羅等地的做法，可以得到以下四點(diǎn)基本經(jīng)驗(yàn)。
1.“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓要基于農(nóng)民自愿原則，維護(hù)好農(nóng)民的開展土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)“三財(cái)產(chǎn)權(quán)利。自愿有償是“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的基本共識(shí)，也是各地試點(diǎn)中一貫堅(jiān)持的原則。已經(jīng)確立的農(nóng)民權(quán)益要真正交到農(nóng)民手里，不能依靠行政命令加以干預(yù)。農(nóng)民擁有的“三權(quán)”是否轉(zhuǎn)讓、何時(shí)轉(zhuǎn)讓、以什么價(jià)格轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓給誰，都應(yīng)由其自主決策。政府該做的事情是制定規(guī)則，維護(hù)規(guī)則的嚴(yán)肅性，讓農(nóng)民在規(guī)則框架下做出自己選擇。只有實(shí)現(xiàn)了自愿轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民的權(quán)益才會(huì)得到保障，農(nóng)民才能得到更多的財(cái)產(chǎn)收益。土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)是農(nóng)民在農(nóng)村最大的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，既要維護(hù)和保障他們的權(quán)益不受侵犯，又要使其財(cái)產(chǎn)權(quán)利保值增值，實(shí)現(xiàn)最大收益。土地確權(quán)、宅基地確權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)量化改革是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。只有把這些權(quán)益落實(shí)到農(nóng)民自己手里，他們才會(huì)真正關(guān)心其增值增效，關(guān)心集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。
2.“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓要求打破傳統(tǒng)集體組織邊界。“進(jìn)城、離農(nóng)”農(nóng)戶的“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓，除了關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)外，還必須考慮農(nóng)戶退出的農(nóng)村土地連同房屋誰來承接、以什么價(jià)格承接。在農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移、集體成員人數(shù)不斷萎縮的背景下，將受讓人限制在原集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，就無法充分發(fā)揮市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的功能，也無法使農(nóng)戶上述權(quán)益的保障在增值層面有所突破。只有打破原有集體組織邊界，讓更多人參與土地退出交易市場(chǎng)，才能發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地和房屋的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值，才能更好地保障進(jìn)城農(nóng)戶有關(guān)權(quán)益、保障土地退出者的經(jīng)濟(jì)利益。無論是重慶梁平的“進(jìn)退聯(lián)動(dòng)”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，寧夏平羅為了安置生態(tài)移民而進(jìn)行的“政府收儲(chǔ)”，還是浙江樂清的農(nóng)村房屋連同宅基地“跨村”交易，實(shí)際上都打破了原集體的邊界。不難想象，如果沒有經(jīng)營(yíng)大戶、生態(tài)移民、外來經(jīng)商人員等集體外部人員的參與，即使農(nóng)戶“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的意愿再，也會(huì)因承接方缺乏而無法退出。
3.“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓要處理好成員資格的認(rèn)定、成員權(quán)的內(nèi)涵之間的關(guān)系。打破傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織邊界后的權(quán)益轉(zhuǎn)讓涉及到成員資格認(rèn)定以及成員權(quán)內(nèi)涵的問題，這是集體所有制下無法回避的問題。這些地方實(shí)踐都嘗試著厘清和回答如下問題：到底哪些人應(yīng)該是集體成員；“三權(quán)”退出是否影響退出戶的集體成員資格；作為集體成員又具有哪些權(quán)利；“三權(quán)”退出是否影響其他權(quán)利的獲得等。對(duì)比來看，關(guān)于“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓后，受讓人是否成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員、享受相關(guān)權(quán)利，各試點(diǎn)的規(guī)定不盡相同。梁平給予受讓人土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)；樂清只給予受讓人房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，其宅基地使用權(quán)依附于房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)；寧夏平羅則給予受讓人完整的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這意味著改革時(shí)，農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)是可以分開考慮的。
4.“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓要制定多樣化的實(shí)施方案。農(nóng)戶分層分化是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的重要特征。分化使得農(nóng)戶的收入來源、經(jīng)濟(jì)狀況、土地依賴等都產(chǎn)生了巨大差異。政府在開展土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓工作時(shí)，要因地制宜，考慮不同地區(qū)、不同類型農(nóng)戶的差異化改革需求，分類分層有序推進(jìn)。“一刀切”的“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓政策難以取得滿意的效果。寧夏平羅縣在實(shí)施“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓時(shí)，著重把退出方區(qū)分為進(jìn)城農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶和老年農(nóng)戶三類，對(duì)于不同類型的農(nóng)戶制定不同的補(bǔ)貼方案。在浙江樂清等基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的東部沿海地區(qū)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)形態(tài)早已消失，不存在“農(nóng)民退休”的問題，而且農(nóng)戶擁有較多財(cái)富，不擔(dān)心社會(huì)保障，他們主要期待獲得與城鎮(zhèn)居民一樣的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)利。
三、“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓改革試點(diǎn)存在的主要問題
農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓，是一項(xiàng)新事物，各地在試點(diǎn)過程中也存在一些問題，主要表現(xiàn)為以下四方面：
1.二輪承包期影響“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓。第二輪承包期大部分地方將于2027年或2028年到期。十八屆三中全會(huì)《決定》提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”，但是如何實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”，如何處理二輪承包和“長(zhǎng)久不變”的關(guān)系目前尚無定論。在“長(zhǎng)久不變”落實(shí)之前，“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓至少面臨以下三個(gè)問題：（1）超過二輪承包期的“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓合同的法律效力問題；（2）隨著二輪承包期臨近，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格將越來越低；（3）在二輪承包期結(jié)束，開始下一輪承包時(shí)，如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)依然沒有清晰界定，二輪承包期內(nèi)已經(jīng)有償退出“三權(quán)”的農(nóng)戶，是否會(huì)重新要求獲得成員權(quán)，繼而參與下一輪承包？
2.“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓受讓人的成員資格問題。如果“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的受讓人是本村人，其在本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格不存在問題；如果受讓人不是本村人，其成員資格如何獲得，目前還沒有相應(yīng)的政策。實(shí)踐中，各地的做法有明顯差別：寧夏平羅的農(nóng)村社區(qū)，基于對(duì)生態(tài)移民弱勢(shì)群體的關(guān)懷，將其視為完全的集體組織成員，享有與其他村民一樣的待遇；重慶梁平義和村則先讓受讓人戶口遷入本村，取得本村集體成員資格，有權(quán)在承包合同期內(nèi)承包土地和使用宅基地的權(quán)利，但也規(guī)定不能獲得集體收益分配權(quán)；浙江樂清的農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)受讓人，一般不會(huì)成為村集體組織成員，只擁有房屋和宅基地的使用權(quán)；福建晉江的華僑在原住村獲得宅基地后，雖然村里將其視作村民，但他們并不享有完全的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。
3.產(chǎn)權(quán)改革滯后影響進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體資產(chǎn)權(quán)益分配。盡管進(jìn)城落戶農(nóng)民仍擁有集體資產(chǎn)權(quán)益分配權(quán)，但是，其權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，這與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革滯后有關(guān)。在集體資產(chǎn)股份量化之前，擁有的權(quán)益真正變?yōu)樨?cái)富的渠道還不暢通。
4.留守農(nóng)戶進(jìn)城落戶農(nóng)民擁有“三權(quán)”有一定的意見。其主要原因是進(jìn)城落戶農(nóng)民生活在城市，無法履行農(nóng)村居民相應(yīng)的義務(wù)，還要享受農(nóng)村居民身份相關(guān)的待遇，權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等。相當(dāng)一部分農(nóng)民認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與戶籍相聯(lián)系，如果戶口已經(jīng)不在本村，且在外面有了穩(wěn)定的工作，則不應(yīng)該再保留土地承包權(quán)和集體收益分配權(quán)。也有農(nóng)民認(rèn)為，應(yīng)該保留進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)，以便他們“萬一在城市發(fā)展的不好再回來”。大部分農(nóng)民都認(rèn)為，對(duì)于宅基地，無論外出農(nóng)民是否已經(jīng)在城里落戶，都應(yīng)該予以保留，因?yàn)椤罢厥撬孑厒飨聛淼摹薄?/p>
四、對(duì)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓改革試點(diǎn)中若干問題的理論思考
1.賦予進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的合法身份。農(nóng)民進(jìn)城落戶后，由于他們擁有本村農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等，所以，他仍是該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。如果擁有土地承包權(quán)權(quán)益，則仍是以土地集體所有為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員；如果他們擁有宅基地和房屋，仍是社區(qū)成員，擁有社區(qū)成員權(quán)的權(quán)益。如果沒有宅基地和房屋，且大部分時(shí)間不在本村居住，則不再擁有社區(qū)成員權(quán)，不再享有社區(qū)成員的權(quán)利和義務(wù)。如果他們持有集體資產(chǎn)的股權(quán)，則仍是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；他們的政治權(quán)益依照《選舉法》和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定予以確認(rèn)。
2.“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓要有法可依。《農(nóng)村土地承包法》第十條指出，“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。”該法第三十二條對(duì)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”《土地管理法》第二條規(guī)定，“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是法律允許的。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也指出，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，保障宅基地用益物權(quán)，讓集體土地真正成為集體成員可以擁有的財(cái)產(chǎn)。因此，法律和政策都允許進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓其農(nóng)村“三權(quán)”。
3.“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓要打破村組界限。農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”的一個(gè)重要前提，是轉(zhuǎn)讓價(jià)格符合他們的預(yù)期。而價(jià)格是由供求關(guān)系決定的，供求關(guān)系與市場(chǎng)邊界密切相關(guān)。市場(chǎng)由封閉到開放，供求關(guān)系就會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。把農(nóng)村“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的范圍限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，既不符合法律規(guī)定，也不利于“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓。為了讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則中，其中的一個(gè)原則是“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。”這也就意味著非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可以流轉(zhuǎn)承包地。而同等條件應(yīng)該是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人之間的比較，這實(shí)際上已經(jīng)打破了集體經(jīng)濟(jì)組織的界限。但在實(shí)際工作中，多數(shù)地方都限制了向集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)。
4.宅基地使用權(quán)退出需要規(guī)劃先行。在各地進(jìn)行的宅基地使用權(quán)退出試點(diǎn)中，始終堅(jiān)守的一個(gè)原則是維持宅基地總量的零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)，這與我國目前宅基地面積過大，超額劃撥宅基地有關(guān)。宅基地退出要以村莊規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃為基礎(chǔ)，在規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定農(nóng)戶宅基地有償退出機(jī)制。
5.進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)轉(zhuǎn)讓。進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)與其擁有的集體資產(chǎn)股權(quán)相對(duì)應(yīng)。集體資產(chǎn)股權(quán)量化到個(gè)人后，該量化的股權(quán)是取得集體收益分配權(quán)的唯一憑據(jù)。集體經(jīng)濟(jì)組織要制定靈活的股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，以提高集體資產(chǎn)股權(quán)持有者轉(zhuǎn)讓股權(quán)的收益。進(jìn)城落戶農(nóng)民持有的股權(quán)允許全部有償轉(zhuǎn)讓。放松對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓受讓方的限制，允許非集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體資產(chǎn)股權(quán)，受讓股權(quán)成功后，受讓人便成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
五、加快推進(jìn)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓改革的政策建議
結(jié)合當(dāng)前改革試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，加快推進(jìn)農(nóng)民尤其是進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓，需要重點(diǎn)做好以下五個(gè)方面的工作。
1.以系統(tǒng)化思維推進(jìn)相關(guān)改革。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”權(quán)益是一項(xiàng)涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重大系統(tǒng)工程，需要重新審視和探索集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的大背景下探索土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)方式。農(nóng)村土地是農(nóng)民的最大資產(chǎn)，土地制度改革要以完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為出發(fā)點(diǎn)，重視土地之于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)屬性，通過創(chuàng)新體制機(jī)制，讓農(nóng)民獲得更大的土地財(cái)產(chǎn)收益。土地確權(quán)工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，做好這項(xiàng)工作對(duì)于土地制度改革至關(guān)重要。農(nóng)民宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的權(quán)益，也是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)。
2.以依法自愿為原則引導(dǎo)“三權(quán)”有償退出。必須在依法自愿的原則下推進(jìn)相關(guān)工作。首先要為轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”提供法律和政策保障。其次，打破轉(zhuǎn)讓邊界能夠提高“三權(quán)”擁有者的財(cái)產(chǎn)收益，同時(shí)也提高了集體經(jīng)濟(jì)組織的價(jià)值和社會(huì)認(rèn)可度，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。第三，為進(jìn)城落戶農(nóng)民在城市生活提供生活保障和公共服務(wù)，降低其進(jìn)城落戶的成本，有助于他們轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”。第四，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
3.積極穩(wěn)妥擴(kuò)大“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)邊界。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只有面向市場(chǎng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才有可能發(fā)展壯大。只有拆掉農(nóng)村的“圍墻”，才能提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的效率，農(nóng)民的收益才會(huì)改善。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的轉(zhuǎn)讓都要突破本村或本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的限制，要向市場(chǎng)要價(jià)格，讓市場(chǎng)給集體經(jīng)濟(jì)組織估值。
4.以二輪承包到期為節(jié)點(diǎn)完成相關(guān)改革。由于全國大部分地區(qū)二輪承包期在2027年或2028年到期，面臨簽署下一輪承包合同的問題。特別是實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制長(zhǎng)久不變，使得下一輪承包所面臨的難度更大，交易成本更高。為了避免這種情況發(fā)生，應(yīng)該加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程，二輪承包期到期之前，完成農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)股份量化到人工作。按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，完成集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)認(rèn)定。以確權(quán)時(shí)點(diǎn)固化成員權(quán)資格，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。下一輪承包以當(dāng)時(shí)所擁有的權(quán)益大小為基準(zhǔn)，簽署長(zhǎng)期承包合同。
5.修改相關(guān)法律、法規(guī)和政策。一是通過立法確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。二是廢止和修訂已經(jīng)出臺(tái)的阻礙“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律、法規(guī)和政策條文。三是修改《農(nóng)村土地承包法》與《土地管理法》不一致的地方。四是修訂《農(nóng)村土地承包法》第二十六條中，對(duì)遷入小城鎮(zhèn)落戶和遷入設(shè)區(qū)的市的不同對(duì)待。五是修改《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的限制。
作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第05期
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