【北京市農村村級組織分化的動力主要來源于三個方面：集體經濟組織改制、城市化進程和村民內部矛盾】
村級組織分化的動力
歷史地看，農村改革帶來的村級組織分化由來已久。不論地方政府是否有意識地把村級組織分化作為改革目標，村級組織分化本身都是這個歷史過程的伴生物。
從北京市來看，這種動力主要來源于三個方面，即集體經濟組織改制、城市化進程和村民內部沖突。改制使村集體經濟組織獲得了獨立法人地位，賦予了個人股完整所有權，并使個人股與戶籍脫鉤，這些改革都為村級組織分化創造了條件。城市化改變了村集體經濟組織的產業結構和規模、村民的就業方式和村自治組織公共服務供給方式。在集體經濟組織改制過程中，一些村集體經濟組織成員內部會出現沖突，這些內部博弈影響了最終的改制方案，推動了村民的經濟權利與戶籍、就業方式分離。村級組織分化的基本功能表現為，調整并協調村莊內部權力利益關系，包括村級組織之間、村級組織與村民之間，村民與村民之間的權力利益關系。
集體經濟組織改制為村級組織分化創造了條件
北京市的農村政經分離起源于集體經濟組織改制。改制主要內容是將村集體經濟組織（一般稱為村經濟合作社或村農工商公司）改造為股份合作制或股份制公司。在改制過程中，根據工齡等標準把一部分股份的收益權量化到村民個人，以股份作為村民獲得集體經濟組織分紅的標準。
豐臺區東羅園村，是北京市最早實行股份合作制改革的村莊之一。1993年7月，豐臺區、南苑鄉和東羅園村派出代表到廣州市天河區考察股份合作制改革的經驗。同年10月，東羅園村通過了社區股份合作制章程。1994年1月，豐臺區工商行政管理局向東羅園農工商聯合公司頒發了企業營業執照。東羅園村集體經濟組織改制的基本特點是：（1）改革方向是股份合作制企業，正式名稱為東羅園農工商聯合公司；（2）公司股東僅限于現有農村集體經濟組織成員；（3）改制后集體股為主；（4）個人股按照勞動工齡進行量化；（5）個人股只有收益權，沒有所有權，不可以繼承轉讓；（6）為在職干部設置了干部貢獻股。
在東羅園村開始改制之后，豐臺區和北京市其他區縣的集體經濟組織改制也陸續展開。在改制不斷推進的過程中，一些在東羅園村沒有遇到的問題凸顯出來，這些問題包括：（1）個人股份沒有所有權，不能轉讓和繼承，容易帶來糾紛；（2）集體股所占比例過大，而集體股的代表權和收益分配方式都很不確定；（3）設立干部貢獻股容易引起普通群眾的不滿；（4）原有集體經濟組織成員轉為居民戶籍后沒有股份，帶來不同成員之間的矛盾。為解決這些問題，豐臺區果園村、萬泉寺村、菜戶營村、東管頭村、成壽寺村、石榴莊村等進行了更加深入的集體經濟組織改制探索，積累了新的經驗。
2002年，豐臺區石榴莊村進行了股份合作制改革，石榴莊農工商聯合公司改制為北京市金石莊源投資管理有限公司（以下簡稱為“金石公司”）。石榴莊村集體經濟改制的基本特點是：（1）個人股股東占85%股份，根據股東工齡全部量化到股東；集體股占15%，屬于股東共有股份，這使金石公司成為由個人股東控股的企業。（2）個人股股東擁有所有權，股份可以繼承和轉讓，且轉為居民戶籍的成員也可擁有股份，這使得個人股與戶籍脫鉤，村民政治身份與經濟權利出現分離。（3）沒有設立干部貢獻股。
從歷史進程看，北京市農村集體經濟組織改制的本意并非村級組織分化，但實行股份合作制改革，客觀上為村級組織分化創造了條件。股份合作制改革以前，村集體經濟組織長期被村黨組織（村黨支部或黨總支）和村自治組織（村委會或改社區后的居委會）代管，股份制改革后，集體經濟組織獲得了獨立的法人地位，得以從其他村級組織代管的狀態中分離出來。村集體經濟組織改制，也使村民的權益得到了明確并量化為個人股份，賦予了個人股包括繼承、轉讓和收益在內的完整所有權，并使得個人股可以在脫離農村戶籍后保留。這就為村民的經濟權利與戶籍分離創造了條件，為村經濟組織和自治組織確立了不同的成員范圍。
城市化推動村級組織分化
進入21世紀，北京郊區的城市化進程開始加速。在此過程中，土地和資產大幅增值，工商業地產迅速發展，村集體經濟組織有能力也有動力從其他村級組織中脫離出來。城市化提供了交通基礎設施和收入更高的就業機會，使村民可以更便利地實現非農就業，能夠將工作、生活方式與其擁有的農村集體財產權利分離。城市化使地方政府愿意對農村進行土地整理以獲得建設用地，同時也對農村進行社區化改造和提供公共服務，促進了村自治組織轉為城市社區，自治組織與村集體經濟組織互相分離。
從北京市來看，城市化推動村級組織分化主要表現為三個不同的模式：（1）舊村改造模式，指地方政府對村集體經濟組織和村自治組織進行整體性改造，并使兩者互相分離；（2）產業升級模式，指村集體經濟組織的職能從農業轉為商業，不斷發展壯大并脫離了村自治組織；（3）征地拆遷模式，指征地拆遷使得村集體經濟組織的資產規模萎縮而失去重要性，村自治組織則轉變為社區居委會。
1.舊村改造模式。在城市化進程中，北京市一些近郊村被整體性改造，內容包括：（1）騰退集體土地，全部土地變為國有，村集體和村民個人獲得安置性住宅和商業地產；（2）村民戶籍轉為居民戶籍，逐步撤銷村委會并建立居委會。在舊村改造過程中，原有的村集體經濟組織通常會與村自治組織完全分離。
以豐臺區槐房村為例，2011年9月開始舊村改造，2012年6月基本完成土地騰退，之后槐房村村民3000余戶先后回遷到益嘉園、德鑫家園、御槐園等小區。在土地騰退過程中，原有村民95%轉為城鎮戶籍，2016年7月槐房社區成立。在舊村改造過程中，槐房村的村集體經濟組織改制為盛世公司，盛世公司不參與槐房社區工作，盛世公司與槐房社區的負責人也由不同的人擔任?；狈看逶谂f村改造之后，實現了村級組織分化。
舊村改造之后，村集體經濟組織從村自治組織獨立出來，減輕了為本村提供公共服務的負擔，也獲得了更多發展機會；同時，村自治組織轉為社區后，地方政府承擔了公共服務職能。但是，在通常情況下，村集體經濟組織也給予社區組織一定的經濟支持，如支付部分社區工作人員工資補貼、社區活動免費使用場地設施等?？磥?，舊村改造模式背景下的村級組織分化，既有較好的經濟表現，也有較好的公共服務。
2.產業升級模式。北京市一些交通便利、臨近城市中心的村抓住城市化加速的機遇，在集體土地上開發工業或商業地產。這些村的集體經濟組織一般改制為公司，在發展中完全脫離了農業生產經營，轉為經營工商業地產。其中，一部分村集體經濟組織在改制和壯大后，逐漸脫離村自治組織。
朝陽區十里河村，位于北京市東南三環，地理位置優越，村集體經濟組織在改革開放之后發展較快。1999年，十里河村成立北京創新世紀家居裝飾市場服務管理集團有限公司（以下簡稱為“世紀公司”）。2007年，世紀公司改制為以投資人為股東的民營企業。2008年，世紀公司正式更名為北京十里河投資管理集團有限公司（以下簡稱“十里河集團”），十里河村經濟合作社在世紀公司的股份完全退出，十里河集團成為完全由原來的社員個人持股的有限責任公司。至此，十里河集團和十里河村委會已經實現了完全的分離。
在村級組織分化過程中，集體經濟組織會帶動本村的產業升級，并提供大量就業機會；但由于經濟發展會帶來人口大量集聚，村集體經濟組織獨立后，通常不為本村公共服務提供足夠的資金和人力支持，村自治組織無法提供足夠的公共服務，而地方政府也不會對村自治組織有更多投入。產業升級模式帶來的村級組織分化過程中，村集體經濟組織通常有較好的經濟表現，但是，村自治組織提供的公共服務則明顯不足。
3. 征地拆遷模式。在城市擴張過程中，一些近郊村被大規模征地，集體土地不斷減少，而征地之后的村民絕大多數轉為居民戶籍，同時村委會也轉為社區并建立居委會，原來的村集體經濟組織被取消或者因為規模很小而不再重要，從而出現村級組織分化。
海淀區肖家河村有過兩次比較大的征地拆遷，第一次是在2000年前后中國農業大學征地，被征地的村民轉為居民；第二次在2010年之后，北京大學大規模征地。經歷過多次征地和拆遷之后，原來的肖家河村集體經濟組織留下的土地和集體資產很少，目前只有少量的房屋出租。肖家河的戶籍人口中絕大多數已經轉為城鎮戶口，肖家河村也轉為肖家河社區。肖家河社區與原村集體經濟組織不再有關系，完全分離。
從經濟后果來看，征地拆遷模式與產業升級模式相反。征地拆遷使得村集體經濟組織的資產規模大大減少，以至于不再重要；而村自治組織則轉為社區，繼續承擔基層公共服務。村集體經濟組織在失去重要性之后，與新建的社區實現完全分離。在征地拆遷模式中，由于地方政府承擔社區的公共服務投入，社區比之前的村自治組織能夠更有效地服務轄區居民。
村民內部利益沖突推動村級組織分化
在北京市農村集體經濟組織改制過程中，一些村集體經濟組織成員內部出現利益沖突，這些沖突推動了村民的經濟權利與戶籍、就業方式分離，推動了村民獲得個人股的完整所有權，從而推動了村級組織分化。
2002年，朝陽區十里河村進行了農村集體經濟產權制度改革，直接目標是實現集體資產的保值增值。當時，并沒有考慮歷史上已轉為居民的原集體經濟組織成員的權益，結果引發了內部矛盾。這些矛盾沒有被村里重視，引發了轉居村民的大規模上訪，最終導致十里河村的第一次股份制改革失敗。矛盾激化之后，朝陽區政府總結教訓，在改制中重視了對已經轉居的原集體經濟組織成員權益的保障。到2007年，十里河村最終完成了集體經濟組織改制。在最終的改制方案中，村民個人無論是否保留本村戶口都具有村集體經濟的股份。這樣一來，十里河人的村民身份和股民身份就發生分化，分別屬于不同類型的村級組織。
地方政府如何處理村級組織分化
從北京市農村改革的歷程來看，村級組織分化是一個長期的歷史過程。調查發現，在村級組織分化的過程中，北京市形成了以下較為成熟的工作經驗。
1.保持改革敏感性，重視并及時回應基層農村出現的問題。20世紀90年代，農村集體經濟組織開始改制，北京市領導高度重視，從區縣、到鄉鎮、到村，不同層級都設立了股份合作制改革領導小組，由專門的領導和機構來實際推進。
2.堅持多樣化試點，由點到面穩步推進。在農村集體經濟組織改制過程中，豐臺區針對改制中出現的一些問題，鼓勵和支持不同情況的村進行新的嘗試，不斷總結經驗，形成了比較成熟的做法。隨后，豐臺區的成熟經驗再向全市推廣。這種由點到面、逐步深化的改革方式可以降低改革風險、更快地積累經驗，也有助于觀察改革在不同情況下的適用性并及時完善改革措施。
3.重視總結基層創新經驗，及時出臺相關政策。北京市和豐臺區政府在集體經濟組織改制的每個階段都出臺了相關政策，保證了改制的順利推進。地方政府在改革中及時出臺政策文件進行支持，可以賦予改革合法性，保障了改革成果的可持續性，也為改革經驗的推廣提供了便利。
4.通過培訓、講座、考察等方式交流經驗和凝聚共識。在集體經濟組織改制過程中，北京市相關部門對各區縣工作人員開展了股份合作制方面的培訓，各區縣、鄉鎮和村也分別邀請先進單位介紹經驗。不僅如此，一些鄉鎮和村還赴外地進行考察和學習。這些交流學習開闊了相關人員的眼界，吸取了其他地區和單位的改革經驗，也凝聚了在改革目標、改革方法等方面的共識。
作者單位：國務院發展研究中心信息中心
中國鄉村發現網轉自：中國經濟報告 微信公眾號（原創）
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