2004年以來，我國(guó)逐步形成了相對(duì)完整的糧食調(diào)控政策，并在2014年后不斷進(jìn)行改革調(diào)整，取得較好的成效。新形勢(shì)下，應(yīng)以提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和開放條件下的糧食調(diào)控能力為核心，按照“量能分治，優(yōu)化儲(chǔ)備，內(nèi)外統(tǒng)籌，綜合平衡”的思路完善糧食調(diào)控政策體系。重點(diǎn)要健全產(chǎn)能保護(hù)政策和激勵(lì)制度，建立健全國(guó)家糧食產(chǎn)量調(diào)控機(jī)制，創(chuàng)設(shè)新的口糧產(chǎn)量調(diào)控政策工具，完善進(jìn)出口調(diào)控政策，改革糧食儲(chǔ)備管理機(jī)制，實(shí)施中性的需求管理政策，并加強(qiáng)糧食調(diào)控能力建設(shè)，提升調(diào)控水平。
隨著收儲(chǔ)制度等改革的實(shí)施，我國(guó)糧食市場(chǎng)化程度進(jìn)一步加深，糧食供求和價(jià)格波動(dòng)更加頻繁，國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的雙向影響日益增強(qiáng)，對(duì)于改進(jìn)糧食調(diào)控提出了更高的要求。新形勢(shì)下，應(yīng)以提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和開放條件下的糧食調(diào)控能力為核心，完善糧食調(diào)控政策體系，真正做到該放的徹底放開，該管的真正管起來，使糧食生產(chǎn)流通放而不亂，切實(shí)維護(hù)好國(guó)家糧食安全。
2004年以來糧食調(diào)控政策的實(shí)施及局部調(diào)整
糧食低需求彈性的經(jīng)濟(jì)屬性和基本生活品的社會(huì)屬性，決定了政府必須實(shí)施宏觀調(diào)控，保障國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的基本穩(wěn)定。改革開放以后，我國(guó)糧食市場(chǎng)化程度不斷加深，政府的調(diào)控政策也逐步完善，在2004年以后形成了相對(duì)完整的政策體系。
（一）2004年-2014年糧食調(diào)控政策的主要特征
這一時(shí)期，國(guó)家根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)糧食供求形勢(shì)，逐步建立起了以增產(chǎn)為主要目標(biāo)，以托市收儲(chǔ)為主要政策工具，以預(yù)期管理、需求管理和儲(chǔ)備投放為補(bǔ)充的糧食調(diào)控政策體系。
主要政策包括四個(gè)方面：一是對(duì)主糧實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)政策。2004 年以后，國(guó)家在主產(chǎn)區(qū)先后對(duì)水稻和小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，并在2008-2013年不斷提高最低收購(gòu)價(jià)格水平。二是對(duì)玉米和大豆實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策，并成為國(guó)家支持玉米和大豆生產(chǎn)的主要方式。三是通過行政管制對(duì)糧食（主要是玉米）深加工行業(yè)產(chǎn)能進(jìn)行嚴(yán)格限制，抑制非食用需求。四是通過政府儲(chǔ)備糧、托市收儲(chǔ)糧的收購(gòu)和投放來調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求。
實(shí)施上述糧食調(diào)控政策，有力保護(hù)了種糧農(nóng)民利益，促進(jìn)了我國(guó)糧食生產(chǎn)能力跨上新臺(tái)階，維護(hù)了糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定。但其不適應(yīng)性也日益突出：按高于市場(chǎng)均衡價(jià)的價(jià)格水平托市收購(gòu)給農(nóng)民發(fā)出增產(chǎn)信號(hào)，使得糧食庫(kù)存積壓嚴(yán)重，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越沉重；在價(jià)格支持政策的推動(dòng)下，主要農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)價(jià)格上漲速度明顯快于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛問題嚴(yán)重，價(jià)差驅(qū)動(dòng)型的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口一度迅速增加；政府托市收購(gòu)量過大，形成事實(shí)上的政策市，市場(chǎng)不能有效發(fā)揮作用，產(chǎn)業(yè)鏈下游企業(yè)活力明顯下降。
（二）2014年后對(duì)糧食調(diào)控政策的局部調(diào)整
2014年以來，國(guó)家根據(jù)糧食供求關(guān)系出現(xiàn)的新變化和糧食產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的新問題，對(duì)前期實(shí)施的糧食調(diào)控政策進(jìn)行逐步調(diào)整。
一是逐步取消對(duì)大豆和玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。2014年國(guó)家啟動(dòng)了東北地區(qū)大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策試點(diǎn)。2016年按照“市場(chǎng)定價(jià)，價(jià)補(bǔ)分離，保障農(nóng)民利益”的原則，在東北地區(qū)啟動(dòng)玉米收儲(chǔ)制度改革，將玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為市場(chǎng)化收購(gòu)加生產(chǎn)者補(bǔ)貼的新機(jī)制。2017年，取消大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策，也實(shí)行市場(chǎng)化收購(gòu)加生產(chǎn)者補(bǔ)貼機(jī)制。
二是下調(diào)稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)，增強(qiáng)價(jià)格彈性。2017年國(guó)家下調(diào)稻谷最低收購(gòu)價(jià)；2018年進(jìn)一步下調(diào)稻谷最低收購(gòu)價(jià)并對(duì)主產(chǎn)省份給予適當(dāng)補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)小麥最低收購(gòu)價(jià)也進(jìn)行下調(diào)。
三是以玉米為重點(diǎn)實(shí)施糧食“去庫(kù)存”政策。2016年以后，國(guó)家通過定向銷售、劃轉(zhuǎn)輪換一次性儲(chǔ)備等方式，加快糧食去庫(kù)存。
四是鼓勵(lì)糧食深加工業(yè)發(fā)展。國(guó)家陸續(xù)取消了過去對(duì)玉米深加工行業(yè)的限制，一些省份還對(duì)玉米深加工企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，擴(kuò)大市場(chǎng)需求。
這些政策調(diào)整，開始將糧食定價(jià)權(quán)還給市場(chǎng)，價(jià)格信號(hào)對(duì)市場(chǎng)供求的調(diào)節(jié)作用重新得以發(fā)揮，越來越多的農(nóng)民根據(jù)價(jià)格信號(hào)和市場(chǎng)需求調(diào)整種植品種。臨時(shí)收儲(chǔ)制度的取消，使得玉米價(jià)格回落到市場(chǎng)均衡水平，玉米種植面積下降，玉米及其替代品進(jìn)口大幅下降，庫(kù)存也較快下降。整個(gè)糧食市場(chǎng)供求關(guān)系出現(xiàn)改善，“高產(chǎn)量，高進(jìn)口，高庫(kù)存”的困境開始緩解，市場(chǎng)化改革取得較好的成效。
總體來看，2014年以來的改革還只是局部性的探索，對(duì)中長(zhǎng)期糧食調(diào)控政策體系缺乏整體設(shè)計(jì)，一些深層次的問題沒有解決，在實(shí)踐中又產(chǎn)生了一些新的問題，如：還沒有建立起糧食產(chǎn)能保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，預(yù)期管理等產(chǎn)量調(diào)控手段缺乏，對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)一體化的新格局考慮不夠，糧食信息監(jiān)測(cè)、分析、預(yù)警體系還不健全，國(guó)家糧食平衡表制度尚未建立，糧食供求預(yù)警機(jī)制缺乏等等。
健全糧食調(diào)控政策體系的思路和建議
新形勢(shì)下，要以提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和開放條件下的糧食調(diào)控能力為核心，統(tǒng)籌處理好產(chǎn)量調(diào)控、合理儲(chǔ)備、適度進(jìn)口的關(guān)系，建立目標(biāo)明確、邊界清晰、操作簡(jiǎn)便的糧食調(diào)控政策體系。
（一）總體思路
總的思路是：量能分治，優(yōu)化儲(chǔ)備，內(nèi)外統(tǒng)籌，綜合平衡。即：對(duì)產(chǎn)量和產(chǎn)能按照不同的原則治理，產(chǎn)能主要由政府定，通過耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，確保糧食產(chǎn)能安全；產(chǎn)量主要由市場(chǎng)定，可高可低、可增可減，政府實(shí)行宏觀指導(dǎo)性調(diào)控，保障糧食產(chǎn)量在合理區(qū)間波動(dòng)。改革糧食儲(chǔ)備體系，建立以調(diào)節(jié)儲(chǔ)備為主要工具的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，通過對(duì)儲(chǔ)備糧的收購(gòu)和投放來影響糧食供求。統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，合理掌控糧食進(jìn)出口的數(shù)量和節(jié)奏，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)備、進(jìn)出口數(shù)量合理均衡，總體上實(shí)現(xiàn)供需動(dòng)態(tài)平衡。
（二）政策框架
新時(shí)期糧食調(diào)控政策框架包括供給側(cè)調(diào)控政策、流通領(lǐng)域調(diào)控政策、需求側(cè)調(diào)控政策三大部分。
供給側(cè)調(diào)控政策包括產(chǎn)能穩(wěn)定機(jī)制、產(chǎn)量調(diào)控機(jī)制和進(jìn)口調(diào)控機(jī)制。重點(diǎn)是建立健全產(chǎn)量調(diào)控機(jī)制，可用的政策工具包括建立國(guó)家產(chǎn)量調(diào)控指導(dǎo)目標(biāo)制度、編制和定期發(fā)布國(guó)家糧食供求平衡表、建立正常的輪作休耕制度等。同時(shí)，創(chuàng)設(shè)對(duì)口糧的產(chǎn)量調(diào)控政策工具。
流通領(lǐng)域調(diào)控政策包括戰(zhàn)略儲(chǔ)備輪庫(kù)和動(dòng)用機(jī)制、調(diào)節(jié)儲(chǔ)備收儲(chǔ)和出庫(kù)機(jī)制、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理機(jī)制。重點(diǎn)是建立糧食調(diào)節(jié)儲(chǔ)備制度，將其作為調(diào)控短期和局部性市場(chǎng)波動(dòng)的核心政策工具。
需求側(cè)調(diào)控政策包括加工行業(yè)管理機(jī)制和出口調(diào)控機(jī)制。重點(diǎn)是建立中性的需求管理政策，減少行政性管制。
（三）政策建議
一是健全產(chǎn)能保護(hù)政策和激勵(lì)制度。在我國(guó)糧食需求峰值到來之前，要長(zhǎng)期保持糧食產(chǎn)能穩(wěn)定并有序提升，因此糧食產(chǎn)能安全戰(zhàn)略要長(zhǎng)期堅(jiān)持。一方面，要落實(shí)藏糧于地政策，嚴(yán)格保護(hù)耕地，建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和耕地質(zhì)量提升行動(dòng)，保證耕地面積不減少，質(zhì)量有提高。另一方面，要落實(shí)好藏糧于技政策，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，特別是種業(yè)創(chuàng)新，不斷提升糧食生產(chǎn)效率。同時(shí)，必須建立產(chǎn)能保護(hù)激勵(lì)制度。可以通過逐步整合生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，制定與糧食產(chǎn)能保護(hù)掛鉤的補(bǔ)貼制度，以調(diào)動(dòng)各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體保護(hù)糧食產(chǎn)能。第一步，可合并大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼和玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼，統(tǒng)一為旱地生產(chǎn)補(bǔ)貼。第二步，結(jié)合稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)制度改革，建立口糧生產(chǎn)補(bǔ)貼制度，并實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。第三步，將旱地生產(chǎn)補(bǔ)貼與口糧生產(chǎn)補(bǔ)貼再合并，統(tǒng)一為糧食產(chǎn)能補(bǔ)貼，并拓展到所有糧食品種，這樣既能避免分品種施策的弊端，也有利于生產(chǎn)者實(shí)施輪作。糧食產(chǎn)能補(bǔ)貼與糧食產(chǎn)能保護(hù)行為掛鉤，只在“兩區(qū)”內(nèi)實(shí)施，生產(chǎn)者耕地只要是用于糧食生產(chǎn)、輪作、暫時(shí)性休耕都可以享受補(bǔ)貼，非糧化的耕地則不能享受。補(bǔ)貼對(duì)象為“兩區(qū)”糧食實(shí)際生產(chǎn)者，兼具穩(wěn)定產(chǎn)能和保障收入的功能。目前的生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)際上已成為普惠制收入補(bǔ)貼（目前的生產(chǎn)者補(bǔ)貼盡管是要求發(fā)放到生產(chǎn)者，但土地承包權(quán)擁有人仍會(huì)通過增加地租的方式來分享補(bǔ)貼。在一些地方，補(bǔ)貼甚至通過這種方式100%轉(zhuǎn)移給了土地承包權(quán)擁有人），也為這一政策改革奠定了基礎(chǔ)。
二是建立健全國(guó)家糧食產(chǎn)量調(diào)控機(jī)制。主要通過預(yù)期管理，對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行指導(dǎo)性調(diào)控。可考慮建立國(guó)家糧食產(chǎn)量調(diào)控指導(dǎo)目標(biāo)制度，綜合考慮國(guó)內(nèi)庫(kù)存、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)條件、國(guó)際市場(chǎng)情況，分析提出年度和中期（未來3年）國(guó)家年度產(chǎn)量調(diào)控目標(biāo)（區(qū)間值），引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，變純粹被動(dòng)應(yīng)急為相對(duì)主動(dòng)調(diào)控。同時(shí)，由國(guó)家糧食主管部門牽頭，滾動(dòng)編制年度和季度國(guó)家糧食平衡表，及時(shí)公布國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)、庫(kù)存、進(jìn)出口、需求等數(shù)據(jù)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。完善耕地輪作休耕制度，將其作為調(diào)控國(guó)家糧生產(chǎn)的重要政策工具，通過年度輪作休耕面積的變化來影響糧食產(chǎn)能利用率，使糧食產(chǎn)量在合理區(qū)間波動(dòng)。產(chǎn)量調(diào)控政策具有相機(jī)抉擇性質(zhì)，需要根據(jù)具體情況決定如何實(shí)施，如在國(guó)家糧食供求關(guān)系較為寬松、國(guó)際糧食價(jià)格較低時(shí)，可增加輪作休耕耕地面積，反之則減少。
三是創(chuàng)設(shè)新的口糧產(chǎn)量調(diào)控政策工具。按照“價(jià)補(bǔ)分離”的原則對(duì)稻谷小麥托市收儲(chǔ)政策進(jìn)行根本性改革，實(shí)施“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+成本價(jià)托市收購(gòu)”制度。一方面，按照“價(jià)補(bǔ)分離”思路，取消最低收購(gòu)價(jià)制度，對(duì)“兩區(qū)”內(nèi)農(nóng)民種植水稻和小麥發(fā)放生產(chǎn)者補(bǔ)貼（未來過渡到糧食產(chǎn)能補(bǔ)貼），以保證農(nóng)民的基本收益，也能穩(wěn)定產(chǎn)能。另一方面，鑒于口糧的重要性，建立“按成本價(jià)臨時(shí)性托市收購(gòu)”制度，作為政府調(diào)控口糧產(chǎn)量的底線手段。在口糧產(chǎn)量可能出現(xiàn)較大滑坡時(shí)，啟動(dòng)臨時(shí)性托市收購(gòu)政策，產(chǎn)量回升時(shí)取消。
四是改革糧食儲(chǔ)備管理機(jī)制。在糧食購(gòu)銷高度分散化、市場(chǎng)化的背景下，糧食儲(chǔ)備將是政府調(diào)控市場(chǎng)的主要方式。為解決政府儲(chǔ)備的穩(wěn)定性和市場(chǎng)調(diào)控的隨機(jī)性之間的矛盾，可考慮將現(xiàn)行的政府儲(chǔ)備劃分為戰(zhàn)略儲(chǔ)備和調(diào)節(jié)儲(chǔ)備。戰(zhàn)略儲(chǔ)備由目前的中央儲(chǔ)備構(gòu)成，規(guī)模、功能、管理體制不變。調(diào)節(jié)儲(chǔ)備可由目前的地方儲(chǔ)備和應(yīng)急儲(chǔ)備合并構(gòu)成，是政府應(yīng)對(duì)局部性、短時(shí)間市場(chǎng)波動(dòng)的主要政策工具。對(duì)調(diào)節(jié)儲(chǔ)備可建立“中央統(tǒng)籌，地方管理，區(qū)域聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行機(jī)制，中央對(duì)儲(chǔ)備規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、收儲(chǔ)和動(dòng)用程序、經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)方式等作出統(tǒng)一規(guī)定，具體收儲(chǔ)和動(dòng)用由地方政府負(fù)責(zé)。利用國(guó)家糧食競(jìng)價(jià)銷售平臺(tái)，建立相鄰地區(qū)之間的調(diào)控聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體可先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再推開。對(duì)調(diào)節(jié)儲(chǔ)備規(guī)模，應(yīng)結(jié)合糧食生產(chǎn)、貿(mào)易等情況實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并和戰(zhàn)略儲(chǔ)備、企業(yè)商業(yè)儲(chǔ)備規(guī)模保持合理比例。在常規(guī)年份，總體儲(chǔ)備規(guī)模（戰(zhàn)略儲(chǔ)備、調(diào)節(jié)儲(chǔ)備和商業(yè)儲(chǔ)備）可設(shè)定為一個(gè)生產(chǎn)周期（半年左右）的全國(guó)年消費(fèi)量。
五是完善進(jìn)出口調(diào)控政策。對(duì)于國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口較大的農(nóng)產(chǎn)品，要建立穩(wěn)定進(jìn)口的調(diào)節(jié)機(jī)制，包括定期發(fā)布國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、進(jìn)口、庫(kù)存、消費(fèi)等信息，有效引導(dǎo)國(guó)際市場(chǎng)預(yù)期；按照“透明和可預(yù)測(cè)”的原則，進(jìn)一步完善進(jìn)口關(guān)稅配額管理制度。也要健全產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警系統(tǒng)、快速反應(yīng)機(jī)制和貿(mào)易救濟(jì)機(jī)制，能有效應(yīng)對(duì)貿(mào)易摩擦。同時(shí)，加快建設(shè)全面、連續(xù)、及時(shí)的全球糧食市場(chǎng)信息監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系，跟蹤分析和評(píng)估主要國(guó)家農(nóng)業(yè)政策、主要貨幣匯率走勢(shì)、氣候變化、國(guó)際游資動(dòng)向等對(duì)國(guó)際糧食價(jià)格的影響，分析全球主要糧食品種價(jià)格走勢(shì)，為國(guó)家糧食調(diào)控提供決策支撐。
六是實(shí)施中性的需求管理政策。逐步清理取消對(duì)糧食深加工行業(yè)的各項(xiàng)補(bǔ)貼、市場(chǎng)準(zhǔn)入限制等政策，主要運(yùn)用環(huán)境監(jiān)管、安全監(jiān)管等社會(huì)性管制措施進(jìn)行管理，控制高能耗、高污染、不安全的糧食深加工業(yè)發(fā)展。對(duì)于工業(yè)酒精、燃料乙醇等非食物生產(chǎn)行業(yè)，不鼓勵(lì)，不限制，但必須讓環(huán)境成本和安全成本內(nèi)化（即價(jià)格充分反映了環(huán)境、安全等綜合成本），由市場(chǎng)決定行業(yè)發(fā)展。
七是加強(qiáng)糧食調(diào)控能力建設(shè)，提升調(diào)控水平。健全涵蓋國(guó)家、省、市、縣四級(jí)信息監(jiān)測(cè)體系，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，全面準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)行情，及時(shí)發(fā)布信息。建立糧食預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題并提出相應(yīng)的政策建議，政府根據(jù)預(yù)警信號(hào)合理采用動(dòng)用庫(kù)存等政策工具。健全糧食應(yīng)急工作體系，完善加工網(wǎng)絡(luò)、供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)、儲(chǔ)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)等應(yīng)急保障系統(tǒng)。適應(yīng)糧食流通市場(chǎng)化的新形勢(shì)，健全糧食運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制，確保糧食運(yùn)輸及時(shí)、快速、安全，滿足糧食調(diào)控的需要。
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：2018年第10期《中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)》 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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