2004年以來，我國逐步形成了相對完整的糧食調控政策，并在2014年后不斷進行改革調整，取得較好的成效。新形勢下，應以提高市場經(jīng)濟和開放條件下的糧食調控能力為核心，按照“量能分治，優(yōu)化儲備，內外統(tǒng)籌，綜合平衡”的思路完善糧食調控政策體系。重點要健全產能保護政策和激勵制度，建立健全國家糧食產量調控機制，創(chuàng)設新的口糧產量調控政策工具，完善進出口調控政策，改革糧食儲備管理機制，實施中性的需求管理政策，并加強糧食調控能力建設，提升調控水平。
隨著收儲制度等改革的實施，我國糧食市場化程度進一步加深，糧食供求和價格波動更加頻繁，國際國內市場的雙向影響日益增強，對于改進糧食調控提出了更高的要求。新形勢下，應以提高市場經(jīng)濟和開放條件下的糧食調控能力為核心，完善糧食調控政策體系，真正做到該放的徹底放開，該管的真正管起來，使糧食生產流通放而不亂，切實維護好國家糧食安全。
2004年以來糧食調控政策的實施及局部調整
糧食低需求彈性的經(jīng)濟屬性和基本生活品的社會屬性，決定了政府必須實施宏觀調控，保障國內糧食市場的基本穩(wěn)定。改革開放以后，我國糧食市場化程度不斷加深，政府的調控政策也逐步完善，在2004年以后形成了相對完整的政策體系。
（一）2004年-2014年糧食調控政策的主要特征
這一時期，國家根據(jù)當時國內糧食供求形勢，逐步建立起了以增產為主要目標，以托市收儲為主要政策工具，以預期管理、需求管理和儲備投放為補充的糧食調控政策體系。
主要政策包括四個方面：一是對主糧實施最低收購價政策。2004 年以后，國家在主產區(qū)先后對水稻和小麥實行最低收購價政策，并在2008-2013年不斷提高最低收購價格水平。二是對玉米和大豆實施臨時收儲政策，并成為國家支持玉米和大豆生產的主要方式。三是通過行政管制對糧食（主要是玉米）深加工行業(yè)產能進行嚴格限制，抑制非食用需求。四是通過政府儲備糧、托市收儲糧的收購和投放來調節(jié)市場供求。
實施上述糧食調控政策，有力保護了種糧農民利益，促進了我國糧食生產能力跨上新臺階，維護了糧食市場的穩(wěn)定。但其不適應性也日益突出：按高于市場均衡價的價格水平托市收購給農民發(fā)出增產信號，使得糧食庫存積壓嚴重，財政負擔越來越沉重；在價格支持政策的推動下，主要農產品的國內價格上漲速度明顯快于國際市場價格，國內外價格倒掛問題嚴重，價差驅動型的農產品進口一度迅速增加；政府托市收購量過大，形成事實上的政策市，市場不能有效發(fā)揮作用，產業(yè)鏈下游企業(yè)活力明顯下降。
（二）2014年后對糧食調控政策的局部調整
2014年以來，國家根據(jù)糧食供求關系出現(xiàn)的新變化和糧食產業(yè)出現(xiàn)的新問題，對前期實施的糧食調控政策進行逐步調整。
一是逐步取消對大豆和玉米的臨時收儲政策。2014年國家啟動了東北地區(qū)大豆目標價格補貼政策試點。2016年按照“市場定價，價補分離，保障農民利益”的原則，在東北地區(qū)啟動玉米收儲制度改革，將玉米臨時收儲政策調整為市場化收購加生產者補貼的新機制。2017年，取消大豆目標價格補貼政策，也實行市場化收購加生產者補貼機制。
二是下調稻谷、小麥最低收購價，增強價格彈性。2017年國家下調稻谷最低收購價；2018年進一步下調稻谷最低收購價并對主產省份給予適當補貼，同時對小麥最低收購價也進行下調。
三是以玉米為重點實施糧食“去庫存”政策。2016年以后，國家通過定向銷售、劃轉輪換一次性儲備等方式，加快糧食去庫存。
四是鼓勵糧食深加工業(yè)發(fā)展。國家陸續(xù)取消了過去對玉米深加工行業(yè)的限制，一些省份還對玉米深加工企業(yè)進行補貼，擴大市場需求。
這些政策調整，開始將糧食定價權還給市場，價格信號對市場供求的調節(jié)作用重新得以發(fā)揮，越來越多的農民根據(jù)價格信號和市場需求調整種植品種。臨時收儲制度的取消，使得玉米價格回落到市場均衡水平，玉米種植面積下降，玉米及其替代品進口大幅下降，庫存也較快下降。整個糧食市場供求關系出現(xiàn)改善，“高產量，高進口，高庫存”的困境開始緩解，市場化改革取得較好的成效。
總體來看，2014年以來的改革還只是局部性的探索，對中長期糧食調控政策體系缺乏整體設計，一些深層次的問題沒有解決，在實踐中又產生了一些新的問題，如：還沒有建立起糧食產能保護激勵機制，預期管理等產量調控手段缺乏，對國內外市場一體化的新格局考慮不夠，糧食信息監(jiān)測、分析、預警體系還不健全，國家糧食平衡表制度尚未建立，糧食供求預警機制缺乏等等。
健全糧食調控政策體系的思路和建議
新形勢下，要以提高市場經(jīng)濟和開放條件下的糧食調控能力為核心，統(tǒng)籌處理好產量調控、合理儲備、適度進口的關系，建立目標明確、邊界清晰、操作簡便的糧食調控政策體系。
（一）總體思路
總的思路是：量能分治，優(yōu)化儲備，內外統(tǒng)籌，綜合平衡。即：對產量和產能按照不同的原則治理，產能主要由政府定，通過耕地保護、高標準基本農田建設，確保糧食產能安全；產量主要由市場定，可高可低、可增可減，政府實行宏觀指導性調控，保障糧食產量在合理區(qū)間波動。改革糧食儲備體系，建立以調節(jié)儲備為主要工具的市場調節(jié)機制，通過對儲備糧的收購和投放來影響糧食供求。統(tǒng)籌國際國內兩個市場，合理掌控糧食進出口的數(shù)量和節(jié)奏，實現(xiàn)糧食生產、儲備、進出口數(shù)量合理均衡，總體上實現(xiàn)供需動態(tài)平衡。
（二）政策框架
新時期糧食調控政策框架包括供給側調控政策、流通領域調控政策、需求側調控政策三大部分。
供給側調控政策包括產能穩(wěn)定機制、產量調控機制和進口調控機制。重點是建立健全產量調控機制，可用的政策工具包括建立國家產量調控指導目標制度、編制和定期發(fā)布國家糧食供求平衡表、建立正常的輪作休耕制度等。同時，創(chuàng)設對口糧的產量調控政策工具。
流通領域調控政策包括戰(zhàn)略儲備輪庫和動用機制、調節(jié)儲備收儲和出庫機制、監(jiān)測預警機制和應急管理機制。重點是建立糧食調節(jié)儲備制度，將其作為調控短期和局部性市場波動的核心政策工具。
需求側調控政策包括加工行業(yè)管理機制和出口調控機制。重點是建立中性的需求管理政策，減少行政性管制。
（三）政策建議
一是健全產能保護政策和激勵制度。在我國糧食需求峰值到來之前，要長期保持糧食產能穩(wěn)定并有序提升，因此糧食產能安全戰(zhàn)略要長期堅持。一方面，要落實藏糧于地政策，嚴格保護耕地，建設糧食生產功能區(qū)，開展高標準農田建設和耕地質量提升行動，保證耕地面積不減少，質量有提高。另一方面，要落實好藏糧于技政策，持續(xù)推進農業(yè)技術進步，特別是種業(yè)創(chuàng)新，不斷提升糧食生產效率。同時，必須建立產能保護激勵制度。可以通過逐步整合生產者補貼政策，制定與糧食產能保護掛鉤的補貼制度，以調動各類農業(yè)生產主體保護糧食產能。第一步，可合并大豆生產者補貼和玉米生產者補貼，統(tǒng)一為旱地生產補貼。第二步，結合稻谷、小麥最低收購價制度改革，建立口糧生產補貼制度，并實現(xiàn)標準統(tǒng)一。第三步，將旱地生產補貼與口糧生產補貼再合并，統(tǒng)一為糧食產能補貼，并拓展到所有糧食品種，這樣既能避免分品種施策的弊端，也有利于生產者實施輪作。糧食產能補貼與糧食產能保護行為掛鉤，只在“兩區(qū)”內實施，生產者耕地只要是用于糧食生產、輪作、暫時性休耕都可以享受補貼，非糧化的耕地則不能享受。補貼對象為“兩區(qū)”糧食實際生產者，兼具穩(wěn)定產能和保障收入的功能。目前的生產者補貼實際上已成為普惠制收入補貼（目前的生產者補貼盡管是要求發(fā)放到生產者，但土地承包權擁有人仍會通過增加地租的方式來分享補貼。在一些地方，補貼甚至通過這種方式100%轉移給了土地承包權擁有人），也為這一政策改革奠定了基礎。
二是建立健全國家糧食產量調控機制。主要通過預期管理，對糧食生產進行指導性調控。可考慮建立國家糧食產量調控指導目標制度，綜合考慮國內庫存、國內生產條件、國際市場情況，分析提出年度和中期（未來3年）國家年度產量調控目標（區(qū)間值），引導市場預期，變純粹被動應急為相對主動調控。同時，由國家糧食主管部門牽頭，滾動編制年度和季度國家糧食平衡表，及時公布國內糧食生產、庫存、進出口、需求等數(shù)據(jù)，穩(wěn)定市場預期。完善耕地輪作休耕制度，將其作為調控國家糧生產的重要政策工具，通過年度輪作休耕面積的變化來影響糧食產能利用率，使糧食產量在合理區(qū)間波動。產量調控政策具有相機抉擇性質，需要根據(jù)具體情況決定如何實施，如在國家糧食供求關系較為寬松、國際糧食價格較低時，可增加輪作休耕耕地面積，反之則減少。
三是創(chuàng)設新的口糧產量調控政策工具。按照“價補分離”的原則對稻谷小麥托市收儲政策進行根本性改革，實施“生產者補貼+成本價托市收購”制度。一方面，按照“價補分離”思路，取消最低收購價制度，對“兩區(qū)”內農民種植水稻和小麥發(fā)放生產者補貼（未來過渡到糧食產能補貼），以保證農民的基本收益，也能穩(wěn)定產能。另一方面，鑒于口糧的重要性，建立“按成本價臨時性托市收購”制度，作為政府調控口糧產量的底線手段。在口糧產量可能出現(xiàn)較大滑坡時，啟動臨時性托市收購政策，產量回升時取消。
四是改革糧食儲備管理機制。在糧食購銷高度分散化、市場化的背景下，糧食儲備將是政府調控市場的主要方式。為解決政府儲備的穩(wěn)定性和市場調控的隨機性之間的矛盾，可考慮將現(xiàn)行的政府儲備劃分為戰(zhàn)略儲備和調節(jié)儲備。戰(zhàn)略儲備由目前的中央儲備構成，規(guī)模、功能、管理體制不變。調節(jié)儲備可由目前的地方儲備和應急儲備合并構成，是政府應對局部性、短時間市場波動的主要政策工具。對調節(jié)儲備可建立“中央統(tǒng)籌，地方管理，區(qū)域聯(lián)動”的運行機制，中央對儲備規(guī)模、標準、收儲和動用程序、經(jīng)費獎補方式等作出統(tǒng)一規(guī)定，具體收儲和動用由地方政府負責。利用國家糧食競價銷售平臺，建立相鄰地區(qū)之間的調控聯(lián)動機制。具體可先行試點，取得經(jīng)驗后再推開。對調節(jié)儲備規(guī)模，應結合糧食生產、貿易等情況實行動態(tài)管理，并和戰(zhàn)略儲備、企業(yè)商業(yè)儲備規(guī)模保持合理比例。在常規(guī)年份，總體儲備規(guī)模（戰(zhàn)略儲備、調節(jié)儲備和商業(yè)儲備）可設定為一個生產周期（半年左右）的全國年消費量。
五是完善進出口調控政策。對于國內產需缺口較大的農產品，要建立穩(wěn)定進口的調節(jié)機制，包括定期發(fā)布國內生產、進口、庫存、消費等信息，有效引導國際市場預期；按照“透明和可預測”的原則，進一步完善進口關稅配額管理制度。也要健全產業(yè)損害預警系統(tǒng)、快速反應機制和貿易救濟機制，能有效應對貿易摩擦。同時，加快建設全面、連續(xù)、及時的全球糧食市場信息監(jiān)測與預警體系，跟蹤分析和評估主要國家農業(yè)政策、主要貨幣匯率走勢、氣候變化、國際游資動向等對國際糧食價格的影響，分析全球主要糧食品種價格走勢，為國家糧食調控提供決策支撐。
六是實施中性的需求管理政策。逐步清理取消對糧食深加工行業(yè)的各項補貼、市場準入限制等政策，主要運用環(huán)境監(jiān)管、安全監(jiān)管等社會性管制措施進行管理，控制高能耗、高污染、不安全的糧食深加工業(yè)發(fā)展。對于工業(yè)酒精、燃料乙醇等非食物生產行業(yè)，不鼓勵，不限制，但必須讓環(huán)境成本和安全成本內化（即價格充分反映了環(huán)境、安全等綜合成本），由市場決定行業(yè)發(fā)展。
七是加強糧食調控能力建設，提升調控水平。健全涵蓋國家、省、市、縣四級信息監(jiān)測體系，利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術，全面準確掌握市場行情，及時發(fā)布信息。建立糧食預測預警機制，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題并提出相應的政策建議，政府根據(jù)預警信號合理采用動用庫存等政策工具。健全糧食應急工作體系，完善加工網(wǎng)絡、供應網(wǎng)絡、儲運網(wǎng)絡等應急保障系統(tǒng)。適應糧食流通市場化的新形勢，健全糧食運輸協(xié)調機制，確保糧食運輸及時、快速、安全，滿足糧食調控的需要。
作者系國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部副部長、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：2018年第10期《中國糧食經(jīng)濟》 微信公眾號（原創(chuàng)）
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