黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度進行了系統梳理，進一步明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點、完善和發展的方向。經過70年的艱辛探索、特別是40年的改革創新，我國農村制度框架和治理體系的四梁八柱已基本成熟定型。在未來的現代化進程中，隨著實踐的發展、認識的進步，農村各項重要制度還會進一步完善和發展。這種完善和發展，必須在堅持和鞏固各項重要制度的根本點的基礎上展開，必須以解放和發展農村社會生產力為最高準繩。
一、堅持和鞏固實施鄉村振興戰略“實現農業農村農民現代化”這個根本點，按照“農業農村優先發展”和“城鄉融合發展”的方向完善振興鄉村的制度政策
在我國現代化進程中，“城”和“鄉”都在進步，但“城”的發展是個快變量，“鄉”的發展是個慢變量，總體而言農業農村發展長期落在后面,形成明顯的城鄉二元結構。2018年我國城鄉居民收入和消費倍差依然分別高達2.69和2.15，城鄉基礎設施和公共服務差距更大，一些村莊缺人氣、缺活力、缺生機，村莊空心化、農戶空巢化、農民老齡化不斷加劇。在未來的現代化進程中，鄉村發展還會遇到一系列挑戰。正如習近平總書記指出的，“從世界各國看，在現代化過程中，鄉村必然要經歷一場痛苦的蛻變和重生?！睘橄廊淮嬖诘某青l二元結構、減輕未來鄉村蛻變和重生的痛苦程度，《決定》強調“實施鄉村振興戰略，完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉融合發展體制機制?！?/p>
落實《決定》的這一部署，首先需要明確堅持和鞏固實施鄉村振興戰略的根本點是什么。習近平總書記明確指出，“農業農村現代化是實施鄉村振興戰略的總目標”“我們要讓鄉村盡快跟上國家發展步伐”“確保‘三農’在全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家征程中不掉隊”“到2035年基本實現社會主義現代化，大頭重頭在‘三農’，必須向農村全面發展進步聚焦發力，推動農業農村農民與國家同步基本實現現代化。”這就回答了中央決定實施鄉村振興戰略的戰略意圖和根本點是實現農業農村農民現代化。
在堅持和鞏固這個根本點的基礎上，還應當按照“農業農村優先發展”和“城鄉融合發展”的方向，不斷完善和發展振興鄉村的具體政策，為振興鄉村提供全方位制度性供給?！稕Q定》為此作出了相應部署：一是產業發展方面，要求完善“保障國家糧食安全的制度政策”、擴大“農業對外開放”，這意味著需要進一步完善保障國家糧食安全的農業支持保護制度、高效順暢的國家糧食儲備制度和糧食流通制度，建立健全統籌利用國內外兩個市場兩種資源必備的制度；二是在公共服務方面，要求“完善城鄉公共文化服務體系，優化城鄉文化資源配置”“推動城鄉義務教育一體化發展”“健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險、基本醫療保險制度”，這意味著需要完善和發展提高鄉村文化、教育、醫療、社保水平必備的制度；三是在生態宜居方面，要求“統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界”“加強農業農村污染防治”，這意味著需要建立健全對城鎮開發邊界以外的廣大國土空間按照生態、生產、生活的維度進行規劃和用途統籌協調管控必備的制度；四是在鄉村治理方面，要求“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”“健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系”，這意味著既要完善和發展村民自治制度，也要建立健全促進國家治理資源更多地滲入鄉村社會急需的制度。
二、堅持和鞏固農村集體所有制土地“本集體成員集體所有”這個根本點，按照放活承包地經營權和宅基地使用權的方向完善集體土地的權利體系
據第二次全國土地調查，全國農村集體所有制土地為66.9億畝，占全部國土面積的46%。這是農村公有制經濟最基本的依托，也是農業農村發展最重要的物質基礎?！稕Q定》強調，“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟”“探索公有制多種實現形式”“深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度”。落實這些要求，最為關鍵的，是要明確堅持和鞏固農村土地集體所有制的根本點是什么、向哪個方向完善和發展。
習近平總書記多次強調，“農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度”“不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了”?！段餀喾ā芬幎ǎ稗r民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。由此可見，堅持和鞏固農村土地集體所有制，在于堅持和鞏固“本集體成員”和“集體所有”這兩個根本點。堅持和鞏固“本集體成員”這個根本點，就是要堅持集體所有權的權利主體是本集體成員，非本集體成員不能成為集體所有權的權利主體。這意味著“三權分置”前的土地承包經營權、宅基地使用權和“三權分置”后的土地承包權、宅基地資格權具有成員權屬性，只能由本集體成員獲得和持有,只能在本集體內部轉讓。堅持和鞏固“集體所有”這個根本點，就是要堅持集體所有的總有屬性，不能搞成本質上屬于私有的共同共有或按份共有。這意味著集體成員可以對集體所有的土地行使占有、使用、收益等權能，以及入股、租賃、抵押等部分處分權能，但不能請求分割土地所有權。
在堅持和鞏固“本集體成員集體所有”的基礎上，也應當順應城鄉人口雙向流動的大趨勢，按照放活承包地經營權和宅基地使用權的方向，重構集體土地產權的權利體系，有序擴大權利體系的開放性，讓出村的人能放心地走、進村的人能順暢地來。對承包地而言，就是要完善所有權、承包權、經營權“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。對宅基地而言，就是要探索所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，“重點結合發展鄉村旅游業”適度放活宅基地和農民房屋使用權?！叭龣喾种谩北旧硪矔S實踐的發展而不斷完善，例如，隨著“不在村”集體成員在城市融合程度的提高，其存量承包權、資格權需要逐步退出；隨著土地承包關系長期化和城市規劃區的擴圍，一些地方新增集體成員在承包地、新增成員家庭在宅基地上的成員權不再自動獲取。
三、堅持和鞏固扶貧政策“使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”這個根本點，按照“建立解決相對貧困長效機制”的方向重塑扶貧政策體系
在農業發展的支撐、工業化城鎮化的拉動、協調和共享發展的促進下，我國農村居民收入和消費水平快速增長，就業、教育、社保、醫療等民生保障水平大幅提高。在此過程中，針對部分群體被甩在后面、貧困面貌變化不大的情況，國家先后實施了多輪專項扶貧規劃，尤其是黨的十八大以來實施了精準扶貧、精準脫貧戰略。全國農村貧困人口從1978年的70739萬人，減少到2018年的1660萬人?！艾F行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的目標，2020年即將實現。針對這種情況，《決定》強調“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。
落實《決定》的這一部署，一方面要堅持和鞏固現行扶貧政策的根本點，即“使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”；另一方面，要根據絕對貧困消除后相對貧困上升為主要矛盾的新情況，完善和發展扶貧政策的具體內容，構建新型扶貧政策體系。習近平總書記2018年9月21日在十九屆中央政治局第八次集體學習時強調，“2020年全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在。到那時，現在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉村振興戰略框架下統籌安排。這個問題要及早謀劃、早作打算。”
為順利轉入解決相對貧困的新階段，需要從兩個方面完善和發展扶貧制度政策：一是對脫貧攻堅政策體系進行梳理，將適用的部分納入鄉村振興戰略框架下統籌安排。需要從提高治理效能、促進國家治理體系現代化的視角，明確2020年后哪些政策可以繼續堅持，哪些政策需要修改后實行，哪些政策已完成歷史使命可以退出。二是針對相對貧困的人群、區域、流動等特征，構建解決相對貧困的長效機制。借鑒國際經驗，以收入中位數的一定比例確定相對貧困線，用以框定扶貧政策的受眾、評估扶貧政策的效果；發揮再分配機制的作用，制定和實施具有自動瞄準屬性的公共政策，如對農村學前教育、農村小學營養餐、農民工子弟學校等的政府補貼；發揮第三次分配的作用，鼓勵發展慈善等社會公益事業；多維度加大對相對貧困人口集中分布的欠發達地區的支持力度；建立城鄉一體的大扶貧體制。
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員
中國鄉村發現網轉自：重農評
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