黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對(duì)支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，進(jìn)一步明確了各項(xiàng)制度必須堅(jiān)持和鞏固的根本點(diǎn)、完善和發(fā)展的方向。經(jīng)過70年的艱辛探索、特別是40年的改革創(chuàng)新，我國農(nóng)村制度框架和治理體系的四梁八柱已基本成熟定型。在未來的現(xiàn)代化進(jìn)程中，隨著實(shí)踐的發(fā)展、認(rèn)識(shí)的進(jìn)步，農(nóng)村各項(xiàng)重要制度還會(huì)進(jìn)一步完善和發(fā)展。這種完善和發(fā)展，必須在堅(jiān)持和鞏固各項(xiàng)重要制度的根本點(diǎn)的基礎(chǔ)上展開，必須以解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力為最高準(zhǔn)繩。
一、堅(jiān)持和鞏固實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化”這個(gè)根本點(diǎn)，按照“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”和“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的方向完善振興鄉(xiāng)村的制度政策
在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，“城”和“鄉(xiāng)”都在進(jìn)步，但“城”的發(fā)展是個(gè)快變量，“鄉(xiāng)”的發(fā)展是個(gè)慢變量，總體而言農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展長期落在后面,形成明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。2018年我國城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)倍差依然分別高達(dá)2.69和2.15，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距更大，一些村莊缺人氣、缺活力、缺生機(jī)，村莊空心化、農(nóng)戶空巢化、農(nóng)民老齡化不斷加劇。在未來的現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村發(fā)展還會(huì)遇到一系列挑戰(zhàn)。正如習(xí)近平總書記指出的，“從世界各國看，在現(xiàn)代化過程中，鄉(xiāng)村必然要經(jīng)歷一場痛苦的蛻變和重生?！睘橄廊淮嬖诘某青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、減輕未來鄉(xiāng)村蛻變和重生的痛苦程度，《決定》強(qiáng)調(diào)“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。”
落實(shí)《決定》的這一部署，首先需要明確堅(jiān)持和鞏固實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本點(diǎn)是什么。習(xí)近平總書記明確指出，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)”“我們要讓鄉(xiāng)村盡快跟上國家發(fā)展步伐”“確?！r(nóng)’在全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家征程中不掉隊(duì)”“到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，大頭重頭在‘三農(nóng)’，必須向農(nóng)村全面發(fā)展進(jìn)步聚焦發(fā)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民與國家同步基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?！边@就回答了中央決定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的戰(zhàn)略意圖和根本點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化。
在堅(jiān)持和鞏固這個(gè)根本點(diǎn)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)按照“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”和“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的方向，不斷完善和發(fā)展振興鄉(xiāng)村的具體政策，為振興鄉(xiāng)村提供全方位制度性供給?！稕Q定》為此作出了相應(yīng)部署：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要求完善“保障國家糧食安全的制度政策”、擴(kuò)大“農(nóng)業(yè)對(duì)外開放”，這意味著需要進(jìn)一步完善保障國家糧食安全的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、高效順暢的國家糧食儲(chǔ)備制度和糧食流通制度，建立健全統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩個(gè)市場兩種資源必備的制度；二是在公共服務(wù)方面，要求“完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)文化資源配置”“推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展”“健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”，這意味著需要完善和發(fā)展提高鄉(xiāng)村文化、教育、醫(yī)療、社保水平必備的制度；三是在生態(tài)宜居方面，要求“統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界”“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治”，這意味著需要建立健全對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的廣大國土空間按照生態(tài)、生產(chǎn)、生活的維度進(jìn)行規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控必備的制度；四是在鄉(xiāng)村治理方面，要求“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層”“健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系”，這意味著既要完善和發(fā)展村民自治制度，也要建立健全促進(jìn)國家治理資源更多地滲入鄉(xiāng)村社會(huì)急需的制度。
二、堅(jiān)持和鞏固農(nóng)村集體所有制土地“本集體成員集體所有”這個(gè)根本點(diǎn)，按照放活承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的方向完善集體土地的權(quán)利體系
據(jù)第二次全國土地調(diào)查，全國農(nóng)村集體所有制土地為66.9億畝，占全部國土面積的46%。這是農(nóng)村公有制經(jīng)濟(jì)最基本的依托，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。《決定》強(qiáng)調(diào)，“毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)”“探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式”“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。落實(shí)這些要求，最為關(guān)鍵的，是要明確堅(jiān)持和鞏固農(nóng)村土地集體所有制的根本點(diǎn)是什么、向哪個(gè)方向完善和發(fā)展。
習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度”“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”?！段餀?quán)法》規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。由此可見，堅(jiān)持和鞏固農(nóng)村土地集體所有制，在于堅(jiān)持和鞏固“本集體成員”和“集體所有”這兩個(gè)根本點(diǎn)。堅(jiān)持和鞏固“本集體成員”這個(gè)根本點(diǎn)，就是要堅(jiān)持集體所有權(quán)的權(quán)利主體是本集體成員，非本集體成員不能成為集體所有權(quán)的權(quán)利主體。這意味著“三權(quán)分置”前的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和“三權(quán)分置”后的土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)具有成員權(quán)屬性，只能由本集體成員獲得和持有,只能在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。堅(jiān)持和鞏固“集體所有”這個(gè)根本點(diǎn)，就是要堅(jiān)持集體所有的總有屬性，不能搞成本質(zhì)上屬于私有的共同共有或按份共有。這意味著集體成員可以對(duì)集體所有的土地行使占有、使用、收益等權(quán)能，以及入股、租賃、抵押等部分處分權(quán)能，但不能請(qǐng)求分割土地所有權(quán)。
在堅(jiān)持和鞏固“本集體成員集體所有”的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的大趨勢，按照放活承包地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的方向，重構(gòu)集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利體系，有序擴(kuò)大權(quán)利體系的開放性，讓出村的人能放心地走、進(jìn)村的人能順暢地來。對(duì)承包地而言，就是要完善所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)。對(duì)宅基地而言，就是要探索所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，“重點(diǎn)結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)”適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！叭龣?quán)分置”本身也會(huì)隨實(shí)踐的發(fā)展而不斷完善，例如，隨著“不在村”集體成員在城市融合程度的提高，其存量承包權(quán)、資格權(quán)需要逐步退出；隨著土地承包關(guān)系長期化和城市規(guī)劃區(qū)的擴(kuò)圍，一些地方新增集體成員在承包地、新增成員家庭在宅基地上的成員權(quán)不再自動(dòng)獲取。
三、堅(jiān)持和鞏固扶貧政策“使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”這個(gè)根本點(diǎn)，按照“建立解決相對(duì)貧困長效機(jī)制”的方向重塑扶貧政策體系
在農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐、工業(yè)化城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)、協(xié)調(diào)和共享發(fā)展的促進(jìn)下，我國農(nóng)村居民收入和消費(fèi)水平快速增長，就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療等民生保障水平大幅提高。在此過程中，針對(duì)部分群體被甩在后面、貧困面貌變化不大的情況，國家先后實(shí)施了多輪專項(xiàng)扶貧規(guī)劃，尤其是黨的十八大以來實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略。全國農(nóng)村貧困人口從1978年的70739萬人，減少到2018年的1660萬人。“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”的目標(biāo)，2020年即將實(shí)現(xiàn)。針對(duì)這種情況，《決定》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制”。
落實(shí)《決定》的這一部署，一方面要堅(jiān)持和鞏固現(xiàn)行扶貧政策的根本點(diǎn)，即“使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”；另一方面，要根據(jù)絕對(duì)貧困消除后相對(duì)貧困上升為主要矛盾的新情況，完善和發(fā)展扶貧政策的具體內(nèi)容，構(gòu)建新型扶貧政策體系。習(xí)近平總書記2018年9月21日在十九屆中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“2020年全面建成小康社會(huì)之后，我們將消除絕對(duì)貧困，但相對(duì)貧困仍將長期存在。到那時(shí)，現(xiàn)在針對(duì)絕對(duì)貧困的脫貧攻堅(jiān)舉措要逐步調(diào)整為針對(duì)相對(duì)貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌安排。這個(gè)問題要及早謀劃、早作打算?！?/p>
為順利轉(zhuǎn)入解決相對(duì)貧困的新階段，需要從兩個(gè)方面完善和發(fā)展扶貧制度政策：一是對(duì)脫貧攻堅(jiān)政策體系進(jìn)行梳理，將適用的部分納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下統(tǒng)籌安排。需要從提高治理效能、促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的視角，明確2020年后哪些政策可以繼續(xù)堅(jiān)持，哪些政策需要修改后實(shí)行，哪些政策已完成歷史使命可以退出。二是針對(duì)相對(duì)貧困的人群、區(qū)域、流動(dòng)等特征，構(gòu)建解決相對(duì)貧困的長效機(jī)制。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，以收入中位數(shù)的一定比例確定相對(duì)貧困線，用以框定扶貧政策的受眾、評(píng)估扶貧政策的效果；發(fā)揮再分配機(jī)制的作用，制定和實(shí)施具有自動(dòng)瞄準(zhǔn)屬性的公共政策，如對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育、農(nóng)村小學(xué)營養(yǎng)餐、農(nóng)民工子弟學(xué)校等的政府補(bǔ)貼；發(fā)揮第三次分配的作用，鼓勵(lì)發(fā)展慈善等社會(huì)公益事業(yè)；多維度加大對(duì)相對(duì)貧困人口集中分布的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度；建立城鄉(xiāng)一體的大扶貧體制。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：重農(nóng)評(píng)
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