理論框架:制度變遷的多重邏輯
在組織分析中，制度邏輯指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和行動機(jī)制，這些制度邏輯引導(dǎo)了這一領(lǐng)域中相應(yīng)的行為方式。“制度邏輯”對解釋制度變遷尤其是制度沖突或制度失敗較為適用，因為制度邏輯在宏觀制度安排與微觀上人們可觀察行為之間建立了聯(lián)系，從而為制度變遷的微觀基礎(chǔ)提供了一個分析視角。制度邏輯為人們提供動機(jī)組合、行動和自我認(rèn)知，而制度邏輯間的沖突可能引發(fā)制度變遷。中國農(nóng)村制度變遷的經(jīng)驗表明，國家的權(quán)威和基層的自發(fā)努力的結(jié)合是推動中國制度變遷中的重要力量，而產(chǎn)權(quán)不過只是農(nóng)民、社區(qū)、地方政府和中央政府之間按各自的行為邏輯在制度環(huán)境約束下相互作用的產(chǎn)物。當(dāng)下中國正處于大規(guī)模制度變遷時代，對于這樣一個規(guī)模宏大、內(nèi)容深刻的人與人之間關(guān)系和社會規(guī)范的變化，只有從各行為者這一微觀層次上去感受，才能把握總體上的輪廓。因此，下來筆者將從國家、基層政府、農(nóng)戶各行動者的微觀邏輯以及制度環(huán)境約束和意識形態(tài)方面探討其對中國宏觀層面的農(nóng)村稅費制度改革的影響。
(一)國家行為的邏輯:政權(quán)合法性和穩(wěn)定性
在中國，中央政府是國家的代理人，要評價其邏輯或作用，國家的起源問題就是一個繞不過去的坎。傳統(tǒng)的政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科從不同的角度分析了國家起源問題，而最有影響力的主要有三種觀點: 一是“契約理論”，二是“掠奪理論”，三是“暴力潛能理論”。契約論認(rèn)為國家是選民達(dá)成契約的結(jié)果，因此，國家必須為選民服務(wù);掠奪論認(rèn)為國家是階級或特定集團(tuán)的代理人，國家的作用是代表特定階級對社會其他成員的掠奪，國家通過界定一套產(chǎn)權(quán)制度使得權(quán)利集團(tuán)收益最大化。但契約論忽視了不同利益群體在達(dá)成契約后如何調(diào)整自己的行動以獲取利益最大化，而掠奪論沒有考慮產(chǎn)權(quán)的最初分配。鑒于此，North(1994)在上述兩種觀點的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“暴力潛能”理論，并在一個統(tǒng)一的框架下解釋國家的產(chǎn)生。諾斯認(rèn)為，當(dāng)國家的“暴力潛能”在社會成員之間平等分配時，國家的產(chǎn)生就可以看作是人與人之間訂立契約的過程，當(dāng)部分成員的“暴力潛能”超過社會其他成員的時候，國家就成了一部分成員控制另一部分成員的工具，產(chǎn)生了統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級②。進(jìn)一步的推論是，國家必然是維護(hù)統(tǒng)治者利益的工具。因此，統(tǒng)治階級在任何時候維護(hù)其政權(quán)的合法性和穩(wěn)定性都是首要的，而這也必然成為其代理人(中央政府)治理國家的邏輯。從諾斯的國家起源“暴力潛能”理論看，國家就像一個壟斷者，一方面要代表統(tǒng)治者或特定集團(tuán)的利益，并在治理國家的過程中實現(xiàn)租金收入的最大化，而另一方面則要為其選民服務(wù)，提供一套有利于經(jīng)濟(jì)增長的產(chǎn)權(quán)制度，以實現(xiàn)社會產(chǎn)出的最大化。由于社會產(chǎn)出最大化的產(chǎn)權(quán)制度并不一定帶來統(tǒng)治者租金收入的最大化，這即是著名的“諾斯悖論”。相比經(jīng)濟(jì)增長，治國者更關(guān)心其政權(quán)的長治久安。如果政權(quán)合法性和穩(wěn)定性保持不變，中央政府也就沒有動力推動制度變遷以維持科層制的穩(wěn)定。換一句話，在政權(quán)的合法性和穩(wěn)定性受到威脅時，中央政府( 國家) 更有可能為社會設(shè)定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)同社會交換，或者科技與產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)政策變化的發(fā)生機(jī)理: 基于多重制度邏輯視角以提供一組服務(wù)——保護(hù)和公正做交換。可見，“國家通常不會自動設(shè)計有利于經(jīng)濟(jì)增長的制度安排”，經(jīng)濟(jì)制度的變遷往往具有政治上的意義，而政治目標(biāo)又通常優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。
(二)基層政府行為的邏輯:競爭晉升的科層制
諾斯在其國家理論中，集中探討了制度變遷過程中國家( 中央政府) 與產(chǎn)權(quán)之間的互動關(guān)系，而抽象掉了地方政府的行為，但這一理論假說很難真實地描述中國現(xiàn)實的制度變遷過程。在中國，經(jīng)濟(jì)長期受計劃體制的影響，中央政府曾以高度集權(quán)、調(diào)度自如、令行禁止而著稱于世。市場經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央集權(quán)雖有所弱化，但格局并未根本改變，中國的政治體制決定了中央政府與基層政府間的關(guān)系是典型的科層制領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)在科層制的中國政治權(quán)利結(jié)構(gòu)中，中央意圖或國家政策的貫徹落實主要依賴于各級科層制組織體系。因此，不能僅從中央政府的政策變化本身去理解制度變遷的過程。事實上，基層政府在中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的重要作用早有大量文獻(xiàn)進(jìn)行了研究。因此，從微觀層次上觀察基層政府的行動邏輯，以及在其與中央政策和農(nóng)戶兩個行動群體的相互作用中去理解制度變遷過程就顯得十分必要。
在中國，基層地方官員不僅是上級政府在基層的代言人，而且也是國家政策在基層的主要執(zhí)行者。因此，基層政府官員的行為實際上代表了基層政府的行為。如何理解基層政府官員的行為? 這不得不提及中國特殊的政治體制和地方官員激勵機(jī)制，因為組織內(nèi)部的激勵機(jī)制誘導(dǎo)著相應(yīng)的組織行為。從政治體制和激勵機(jī)制解釋中國基層官員的行為，最具有影響力的理論主要有錢穎一等人提出的中國特色的聯(lián)邦主義假說和周黎安等人提出的晉升激勵機(jī)制假說。
中國特色的聯(lián)邦主義假說認(rèn)為中國地方政府推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵原因主要有兩個: 一是1980年代以來的行政分權(quán)，二是財政分權(quán)改革。行政分權(quán)改革使得地方擁有相對自主的事權(quán)決策權(quán)，而財政分權(quán)改革則使得地方有積極性去界定一套適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實現(xiàn)地方政府租金收入最大化。財政分權(quán)改革明確了中央與地方之間的財政收入分配與留存比例，也使得地方政府獲得了“剩余占有者”的地位。1994年分稅制改革以來，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方基層政權(quán)的財政自主性。晉升激勵假說認(rèn)為地方政府官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在顯著關(guān)系，并認(rèn)為地方官員晉升錦標(biāo)賽激勵機(jī)制視為中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡的制度根源。在中國的科層制政權(quán)組織中，上級政府會設(shè)定一些指標(biāo)用于考核下級政府的業(yè)績，這些指標(biāo)通常包括地區(qū)GDP增長、財政收入、招商引資以及諸如計劃生育、社會穩(wěn)定、升學(xué)率等社會目標(biāo)。對按照科層制構(gòu)建與運作的各級政府組織而言，這種激勵機(jī)制主要是指基層官員對職業(yè)前景的考慮，成功完成或超額完成上級政府設(shè)定的目標(biāo)將有助于基層官員職位的晉升。分權(quán)改革和財政包干后，基層官員常把稅收用于從事盈利性經(jīng)營活動和“政績工程”，以顯示自己在地方治理過程中的成績，并獲得上級賞識和晉升機(jī)會。在中國，基層政府官員并非民主選舉產(chǎn)生，而是由上級政府直接任命，于是基層官員為了確保自己的烏紗帽不掉并晉升，便以上級要求或自我利益集團(tuán)而非群眾的利益為準(zhǔn)繩。可見，競爭晉升的科層制邏輯是理解中國基層(官員)政府行為的內(nèi)在邏輯。
(三)農(nóng)戶行為的邏輯:理性
農(nóng)戶是社會最基本的集生產(chǎn)消費于一體的經(jīng)濟(jì)組織。自家庭承包責(zé)任制實施以來，農(nóng)戶實際上已成為中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，也是國家糧食安全的保障者。以農(nóng)戶的眼光和立場，關(guān)注和思考農(nóng)民集體行動的邏輯，有助于進(jìn)一步理解農(nóng)戶在中國農(nóng)業(yè)政策變革中的作用。農(nóng)戶行為是否理性是探討農(nóng)戶行為邏輯的起點。但農(nóng)戶是否理性的爭論由來已久，至今已持續(xù)了數(shù)百年，概括起來主要有三大流派: 以舒爾茨和波普金為代表的理性小農(nóng)學(xué)派，以恰亞諾夫和斯科特為代表的生存小農(nóng)學(xué)派和以黃宗智為代表的拐杖小農(nóng)學(xué)派。
理性小農(nóng)學(xué)派認(rèn)為農(nóng)民同資本家一樣，是理性的，以追求利潤最大化為目標(biāo)。農(nóng)戶完全可以視作資本主義的企業(yè)，無論是在市場領(lǐng)域還是政治活動中，小農(nóng)都傾向于按理性的投資者行事。恰亞諾夫以“生存”為核心，強(qiáng)調(diào)小農(nóng)的生存理性。與理性小農(nóng)學(xué)派恰恰相反，他認(rèn)為農(nóng)民與資本主義時代的經(jīng)濟(jì)人毫無共同之處，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)有其自身活動規(guī)律，建立在理性經(jīng)濟(jì)人基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)學(xué)，對農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為的分析不適用。斯科特認(rèn)為主導(dǎo)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)行為動機(jī)的是“避免風(fēng)險”和“安全第一”，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)堅守的是“安全第一”的原則，具有強(qiáng)烈生存取向的農(nóng)戶寧可選擇避免經(jīng)濟(jì)災(zāi)難，而不會冒險追求平均收益的最大化。由此，防衛(wèi)性和復(fù)原性是小農(nóng)集體行動的特征，他們常用于對抗威脅生計的外來壓力、資本主義市場關(guān)系以及資本主義國家政權(quán)的入侵。歷史學(xué)派的黃宗智(2000)對以雇傭為主和以家庭勞動為主的農(nóng)場進(jìn)行了深入細(xì)致的比較分析，得出中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)不會從小家庭農(nóng)場中分離出“無產(chǎn)—雇傭”階層，因為即使小農(nóng)十分貧困，甚至掙扎在生死線上，但仍無法割舍幾畝農(nóng)地成為真正的無產(chǎn)者，即“半無產(chǎn)化”。對于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)邊際報酬很低的情況下仍然投入勞動生產(chǎn)，他認(rèn)為主要是因為農(nóng)戶家庭受耕地規(guī)模的限制，即使家庭勞動力過剩，但仍然不能自我解雇多余勞動力;在缺乏很好的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會的條件下，勞動的機(jī)會成本幾乎為零，即“過密化”。由于“半無產(chǎn)化”和“過密化”，當(dāng)農(nóng)業(yè)收入不足以彌補(bǔ)小農(nóng)家庭開支，非農(nóng)業(yè)收入就成為彌補(bǔ)家庭開支的“拐杖”，即便非農(nóng)收入已經(jīng)大大超過了農(nóng)業(yè)收入，也依然改變不了它的補(bǔ)充角色。
然而，無論是回避風(fēng)險、追求生存安全，還是收入最大化或利潤最大化，農(nóng)戶的行為目標(biāo)都是追求一定條件下的效用最大化。只是在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和制度環(huán)境約束下會有不同的農(nóng)戶行為邏輯表現(xiàn)，但本質(zhì)上都是理性的。許多被用來證明小農(nóng)行為不理性的典型事例，往往都是具有城市傾向的人，在對小農(nóng)所處的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境缺乏全面了解的情況下作出的論斷。在筆者看來，在自然經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，農(nóng)戶效用最大化的行動邏輯體現(xiàn)為對基本生活需求上的滿足，因此可以用生存理性來概括這一發(fā)展階段上的農(nóng)戶行為邏輯; 在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中( 市場經(jīng)濟(jì)不完善) ，農(nóng)戶效用最大化體現(xiàn)為收入最大化，因此，農(nóng)戶行為更多體現(xiàn)的是拐杖小農(nóng)的行為邏輯; 在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)階段，農(nóng)戶效用最大化可體現(xiàn)為追求利潤最大化，
因此，農(nóng)戶行為更多地體現(xiàn)為理性小農(nóng)的行為邏輯。事實上，生存小農(nóng)、理性小農(nóng)和拐杖小農(nóng)的確也是恰亞諾夫、舒爾茨、黃宗智等學(xué)者通過調(diào)查不同農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村而得到的看似不同的結(jié)論，而實質(zhì)上是統(tǒng)一的，即都是理性行為在不同環(huán)境約束下的不同表現(xiàn)。因此，理性可以作為我們分析農(nóng)村制度變遷過程中農(nóng)戶行為邏輯的基礎(chǔ)①。
(四)制度環(huán)境和意識形態(tài)
盡管國家、基層政府和農(nóng)戶的行為邏輯是穩(wěn)定的，但它們所誘導(dǎo)的具體行為方式卻依賴于特定的歷史背景、初始條件和制度環(huán)境。無論是諾斯的國家悖論，科層制的基層政府，還是處于社會底層的農(nóng)戶理性行為邏輯，他們各自的微觀行動邏輯受到制度環(huán)境或場域的約束。因此，在不同的制度環(huán)境約束中去理解同一行動主體在不同時期的行動邏輯就“自然”了，而一旦離開了具體的制度環(huán)境約束，我們就無法理解行動者的行為方式和改革進(jìn)程。因為從來都不存在一種超制度環(huán)境和意識形態(tài)的普適的行為邏輯可以用于解釋現(xiàn)實行動主體的行為。在制度變遷過程中，意識形態(tài)是重要的，它不僅決定了人們用以解釋周圍世界以及作出行為選擇的主觀精神構(gòu)想，而且改變著制度環(huán)境和場域的約束。在早期，諾斯認(rèn)為相對價格變化是制度變遷的源泉，但到了晚年諾斯的思想似乎發(fā)生了一個較明顯的漸進(jìn)性轉(zhuǎn)變，他越來越重視民眾的信念、認(rèn)知、心智構(gòu)念和意向性在制度變遷中的作用。諾斯(2008)認(rèn)為理解經(jīng)濟(jì)變遷過程的關(guān)鍵在于促動制度變遷的參與者的意向性以及他們對問題的理解，人們所持有的信念決定他們的選擇，而這些選擇又反過來構(gòu)造了人類處境的變化。作為制度變遷的路徑不僅取決于路徑依賴，還取決于行動者對機(jī)會集合變化的感知和反應(yīng)所組成的回饋過程(feed back process) ，而行動者對機(jī)會集合的變化感知和反應(yīng)的深淺取決于他們獲取信息的多寡和如何處理這些信息，也就是制度環(huán)境和意識形態(tài)限制了人們的選擇集合。
（本推文節(jié)選自發(fā)表于中國軟科學(xué)2016年第6期的《農(nóng)業(yè)政策變化的發(fā)生機(jī)理: 基于多重制度邏輯視角———以農(nóng)村稅費改革為例》的理論分析部分）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國軟科學(xué) 2016年第6期
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