前言
“城中村”是中國快速城市化地區城市空間演變的一種特殊現象，從21世紀初開始，學術界與政府探討過多種“城中村”改造的方式，但改造進程可謂舉步維艱：作為改革開放前沿的廣州，伴隨城市用地快速擴張，“城中村”大量出現，城市政府早在1990年代末即著手編制“城中村”改造規劃，但這些規劃方案在后續近10年內均未實施；廣州市在2008年重啟“城中村”改造計劃，并在2010年終于成功實現了第一個“城中村”——獵德村的改造，其改造模式得到村集體與村民、城市政府、房地產開發商的一致認可，被視為廣州“城中村”改造的示范；在2009年的“三舊”改造計劃，廣州市更是雄心勃勃地提出要在未來的3至5年內實現全市52個“城中村”的全面改造，然而，自2012年以來，廣州基本上已停止審批其他“城中村”改造方案，“城中村”改造陷于停滯。
本文的核心議題一直以來備受關切：廣州的“城中村”問題由來已久，為什么過了10多年才有成功的改造案例？當其經驗可資借鑒的時候，為什么全市的“城中村”改造進程卻嘎然而止？
已有關于“城中村”改造機制的研究大多聚焦于多元主體的利益分配。具體而言，多元主體包括村集體及村民、房地產開發商和城市政府，各方都希望實現自身利益最大化。其中，村集體及村民的利益是指既得土地收益，且收益在改造后不能減少；開發商的利益主要是指房地產開發收益，且收益不能低于房地產項目開發的平均收益（李培林，2002；李郇，徐現祥，2008；Hao，et al.，2011；Zhang，2011；楊廉，等，2012）。對于城市政府，一方面，它是“城中村”改造“公平、和平和效率”的維護者、監管者和仲裁者（閆小培，等，2004）；另一方面，它還有經濟利益的激勵（Jeong，2011；Hao，et al.，2011），通過改造發展商業、辦公等功能，城市政府將獲得長期稅收（Jeong，2011；Zhang，2011）；此外，“城中村”改造還將為城市政府帶來社會利益和政治利益（田莉，2008；趙艷莉，2012）。因此，“城中村”是一個利益的集合體，它的改造涉及土地增值利益的分配（潘聰林，韋亞平，2009；Zhou，2014），關鍵是平衡多元主體的利益，構建共贏的利益格局（李培林，2002；田莉，2008），形成“協作聯盟”（Hin，Xin，2011）或“伙伴關系”（Zhao，Webster，2011；Lin， Meulder，2012）。
正如已有討論所表明的，“城中村”改造的利益多元而復雜，對于“城中村”改造機制，特別是多元主體的利益分配關系值得更為深入的探討。毫無疑問，廣州“城中村”改造所經歷的“早期規劃——實施遇阻——再次規劃——個案改造——陷于停滯”過程，為深化研究“城中村”改造主體利益分配關系提供了良好的現實樣本。另外，縱觀廣州“城中村”改造過程，主體間爭論的焦點是土地利益，主體間圍繞此展現了復雜的權力關系，因此，批判地采用西方增長機器理論邏輯，有助于深化對紛繁復雜而不斷變動的廣州“城中村”改造的認識。本文將以土地為基本線索，立足于中國的制度背景，構建一個中國“城中村”改造增長機器理論分析框架，對廣州“城中村”改造的利益分配和權力關系進行深入的探討。
1、“城中村”改造分析框架
增長機器理論是從政治經濟學視角對美國城市更新問題進行研究的經典理論之一，它把土地價值作為城市更新主體利益分配的核心。該理論產生于20世紀中期精英論與多元論兩大社區權力結構理論之論辯，精英論認為社區精英掌握城市的決策權力，并主導著城市的重大事務；多元論提出了相反的觀點，認為城市事務的決策受到多元利益集團的影響。然而，兩大理論都不能很好地解釋美國城市的權力結構，因為它們忽視了土地的作用（Molotch,1987）。土地的角色非常重要，它是城市發展的基本要素，能產生財富并帶來權力，對城市問題的研究需要關注土地及其背后相關利益群體的影響。
以土地利益為核心，增長機器理論將土地與城市發展的議題緊密聯系在一起。該理論認為，城市有大量的土地利益相關者，為提升自有土地價值而形成增長聯盟，其中的土地獲利者（rentiers）將參與政治活動以爭取城市發展的資源和條件，特別是影響政府對土地的規劃、監管及財政政策；由于城市政府往往作為土地獲利者的利益代理人的角色爭取城市發展的資源，因此也是增長聯盟的成員（Molotch，1976）；伴隨城市發展和土地價值的提升，其余土地利益相關者也獲得些邊際收益。莫羅奇將這種以土地利益為核心，以城市發展為共識，引發一系列增長過程的城市（或者社區、區域和國家）比喻為一架增長機器（Molotch，1976）。
增長機器理論框架被廣泛地運用于探討城市更新中主體間的利益和權力關系。在美國，城市更新增長機器由土地精英主導，為恢復自有土地的價值，城市中心區的土地獲利者通過游說政府的方式獲得城市更新的政策（Hoffman，2000；Gotham，2000），其中，政府的目標是保持經濟增長與穩定稅基（Gotham，2001）。
現有研究認為，增長機器理論同樣適用于探討中國城市圍繞土地的發展問題（Zhang，2014），中國的城市更新也具有增長機器的特點（Zhang，Fang，2004）。在經濟發展分權的背景下，中國的地方政府具有企業主義的傾向，土地收入是城市保持競爭力、實現經濟發展的重要財政預算外收入來源（朱介鳴，1999；張庭偉，2002）。城市政府推動城市更新的激勵有兩個方面：一是資本全球化背景下，吸引投資以推動經濟更好地發展（朱介鳴，1999），政府官員藉此向上級政府展示個人能力以獲得政治升遷（張庭偉，2002）；二是在耕地保護更為嚴格的背景下，通過城市更新獲取土地收入，進而實現經濟發展和官員的政治利益（張庭偉，2002），就此而言，中國的城市更新甚至具有以房地產開發為導向的特征（property-ledredevelopment）（何深靜，吳縛龍，2005；Shin，2009）。但是，其間社區居民被排斥在外。總體而言，已有研究幾乎將“城中村”改造中的城市政府視為經濟利益驅動，忽略了城市政府目標的多樣性，這為從增長機器理論探討“城中村”改造主體間的利益和權力關系提供了切入點。
中國的“城中村”改造的本質是城市功能的再發展，也是一個以集體土地再開發的利益分配為核心議題的增長機器。如果都能從中充分獲益，改造主體將形成“改造聯盟”,并通過各種手段爭取其他群體的支持，促成改造的實現，相反，如果主體之間不能實現利益共贏，改造將陷于停滯。
中國的“城中村”改造具有增長機器的利益和權力關系。根據所掌握的資源以及所獲得的土地利益，可以將參與改造的成員識別為“改造聯盟”的核心成員和其他成員。核心成員掌握改造所必需的資源，并能直接從集體土地的改造中獲益，包括城市政府、村民和房地產開發商等。其中，村民的利益訴求是獲取集體土地產生的利益，尤其是獲得相當高的改造拆遷安置補償；從爭取利益的能力方面，由于村是農村基層自治組織，也是基于集體土地性質的集體經濟組織，改造方案必須由相當比例的村民同意方能實施，村處于較為強勢的地位。房地產開發商的利益訴求在于獲得土地再開發的利潤，因為掌握著改造所必需的資本，開發商的角色不可或缺。
城市政府在“城中村”改造中面臨多元的激勵和約束，但在不同情況下實現政治利益最大化是其根本目的。一方面，改造將提升土地的經濟效益、促進中心區的經濟發展，也將改善城市的投資和生活環境，為此城市政府需要批復以足夠高的改造容積率，以提高村民和開發商參與改造的激勵；另一方面，改造還面臨諸多約束，滿足村民和開發商利益的改造容積率，往往超出規劃控制標準，反而降低城市的環境品質，或者，在城市尺度，中心城區存量土地的供應也可能降低城市新區土地出讓的數量，影響城市的土地收益。在經濟發展分權和官員晉升錦標賽式的行政治理體制下（周黎安，2007），尋求政治利益最大化的城市政府，將在不同情況下對多元激勵和約束進行綜合衡量，進而采取不同的措施：一般而言，“城中村”改造需要在經濟利益和環境效益之間保持平衡，城市政府為此需將改造容積率控制在上限水平之下，因為過高的改造容積率并不符合官員選拔制度下上級政府對地方政府有關公眾福利最大化的要求（陳釗，徐彤，2011）；但在特殊的時期，如果改造“城中村”從屬于一個更為重要的城市發展目標，并因此將為城市政府帶來更高的政治利益，常規狀態下的改造容積率上限將被打破。當然，中國的城市政府有很強的能力影響改造進程，在改造中居于主導地位，是因為中國的縣級政府具有決定土地使用的權力（張五常，2009），掌握了集體土地征用、出讓和開發的管理權，尤其是土地再開發容積率的批復權，直接影響村民和開發商的利益。
其他成員并不能直接從改造中獲益，包括周邊社區居民、租住的外來居民、商鋪的租賃者、城市居民和媒體等。當核心成員利益達成共贏，他們往往運用媒體手段爭取其他成員支持的工具，推動改造的實施。
總之，中國“城中村”改造既具有增長機器的基本特征，又具有地方化的特點。下面以獵德“城中村”改造為例，探討廣州“城中村”改造中主體間的利益和權力關系。
2、廣州獵德村改造：增長機器的形成
2009年，廣州主城區城市建成區范圍內登記在冊的“城中村”總數為138個，其中規劃全面改造的為52個。獵德村是廣州最早著手改造、且目前少數成功全面改造的“城中村”之一，具有典型性與代表性，通過獵德村的改造可以清晰地展現主體的利益與權力關系，以及“改造聯盟”的變動情況。
2.1 集體土地精英的出現
獵德村位于廣州市新中央商務區珠江新城，南臨珠江，與第16屆亞運會開幕式場地“海心沙”隔江相望（圖1）。改造前村莊占地面積33.6萬㎡，有村民3167戶，常住人口7865人，流動人口1.7萬人，幾乎是常住人口的2倍。
在城市化征地的過程中，獵德村民逐漸成為擁有城市中心區土地的“集體土地精英”。集體土地精英形成的標志是經濟發展建設用地和村民住宅的出租經營。首先，集體土地精英的出現是因為掌握了大量的經濟發展建設用地，其中相當一部分為珠江新城征地返還的留用地。1994年底，市政府全部征收獵德村耕地用于珠江新城的建設，并將2499畝被征土地以8%的比例返還給村作為留用地，以安置村民的生產與生活，留用地具有發展第二、三產業的權利，還能以使用權折股與工商企業合作進行開發，這200畝留用地與村原有的150畝集體經濟發展建設用地共同構成獵德村集體經濟發展建設用地。集體經濟發展建設用地使村集體成為一個內部經濟與社會關系非常緊密的組織，體現在：其一，經2002年“撤村改制”成立獵德經濟發展有限公司后，獵德村民持股參與集體分紅，個人收益與集體經濟發展建設用地的運營狀況直接相關；其二，集體經濟公司由村民共同管理，獵德經濟發展有限公司設立股東代表大會、董事會等，各司其職，股東代表大會是村民共同決策和管理土地事務的最高權力機構，董事會則是常務決策和管理機構，董事長為公司的法定代表人，本質上是集體土地精英的代理人；其三，集體經濟公司還具有村莊社會服務的功能，盡管政府要求“城中村”實行“政企分開”，但由于村無法獲得政府財政投入（李郇，徐現祥，2008），村莊的大小社會事務成本仍由集體經濟公司承擔。
其次，集體土地精英還通過出租宅基地上的自有房屋給城市外來人口以獲取租金收入，分享城市發展所帶來的土地增值利益，在改造前，村民居住用地面積約為470畝，這成為村民收入主要來源之一。在巨大的土地利益激勵下，獵德村民不斷提高集體土地的開發強度，形成龐大的既得土地利益，改造前獵德村的現狀容積率達到2以上，村民的住宅層數普遍在6層以上，遠超城市政府規定的3層半的標準。事實上，土地利益激勵的超規建設行為不僅發生在獵德村，在1990年代后期，廣州的“城中村”瘋狂搶建，引起城市空間環境普遍惡化，并產生嚴重的社會問題，損害了公眾利益。
在集體經濟發展建設用地和村民住宅所產生收益的激勵下，“城中村”逐漸成為一個圍繞土地收益而發展、內部經濟與社會關系緊密、對外邊界清晰的利益共同體。
2.2 2000年代前期：政府與土地精英的沖突
1990年代后期，為應對廣州區域地位下降的挑戰，一方面，城市政府將市域外圍空間作為政策重點，發展汽車、鋼鐵、石化等重型工業項目，推動經濟發展；另一方面，針對城市“臟、亂、差”的問題，城市政府提出了改善城市環境、建設國際化大都市的發展目標，以營造更好的投資環境和生活環境，由于“城中村”的環境惡化并導致嚴重的社會問題，“城中村”被列入政府工作議程。在方法上，時任市長強調，廣州的新區開發與舊城改造是一體的，通過加快新區建設拉開城市布局，降低改造成本，推動“城中村”改造（林樹森，2013）。城市政府改造“城中村”的基本目標是降低開發強度、改善公共環境。
保障公眾利益的最有效的方法就是控制“城中村”的改造容積率。2004年，城市政府以與周邊區域協調、降低人口及居住密度為由，要求獵德村改造容積率保持在4.0以下，按“一戶一宅”復建安置，且用地面積不超100㎡，建筑樓層不超三層加頂層樓梯間（樓梯間面積不超10㎡）。據此，隨后的《廣州市天河區獵德村改造規劃》（2005年）規定獵德村改造的凈容積率為3.95，村民住宅建筑面積為66.5萬㎡，集體物業酒店面積為12萬㎡。
較低的容積率將損害集體土地精英的利益，遭到村民的一致反對。2005年底，獵德村委出具《關于獵德村舊村改造規劃方案的幾點意見》，主要內容均圍繞著土地利益：（1）與周邊地塊相比，4.0的改造容積率偏低，“過低的容積率浪費了整個地塊的使用價值”，建議調整容積率為6.0至6.5；（2）東部靠近獵德大橋的居住功能安排不妥，建議將其開發權轉移到各地塊靠北的住宅樓；（3）南面集體物業的容積率偏低，建議適當增加。
為保障公眾利益，城市政府不希望通過市場融資的方式來實現改造，以免推高容積率（林樹森，2013），進而產生新的社會問題，為此通過土地一級市場的壟斷權禁止開發商參與改造。至于改造的資金，堅持“政府不直接投資”、“不以房地產開發啟動”、“誰投資、誰受益”的原則，實際上明確了由并無自我改造能力的村民出資改造。
2.3 亞運會籌備期：“城中村”改造增長機器的形成
2010年在廣州舉行的第16屆亞運會對城市政府推動“城中村”改造提供了不同于以往的政治激勵。它是廣州向全世界展示城市形象的“窗口”，也是廣州超常規發展的“借口”，對城市發展和政府官員的政治利益都有重要的意義（保繼剛，李郇，2012）。為保障亞運會，提升城市形象，時任廣州市長甚至直接提出將“城中村”改造作為考核區級政府領導的重要指標；同時，鄰近亞運會開幕式場館的區位和貫通新光快速路的需要，使得獵德村改造顯得尤其重要。城市政府的“城中村”改造政策，從2000年代初的環境目標轉為政治目標，這一改變消除了原來低規劃容積率產生的改造障礙。2007年，以“政府主導，村為主體，市場參與”為模式的改造增長機器正式形成。
首先，為獲得改造資金，城市政府打破過去禁止開發商參與的慣例，具體的辦法是突破了集體土地先征收后出讓的規定，采用集體土地在拍賣時轉國有的辦法，讓富力、合景泰富等房地產公司以46億元價格獲得獵德村11.4萬㎡的融資地塊。事實上，房地產開發商與政府保持著長期友好的合作關系，其中富力房地產公司至少從2003年起就一直參與珠江新城的開發。
其次，為調動村民和房地產開發商的積極性，城市政府改造容積率上做出了巨大的讓步，體現在給予村民超常規的復建安置標準。村民住宅“拆一補一”的標準從3層半增加至4層，復建的住宅建筑面積達到68.7萬㎡，另外還對違章建筑補償成本價格；集體物業則采用“統一整合”的辦法復建，村集體獲得建筑面積近17萬㎡的商務酒店，最終，獵德改造的總體凈容積率達到5.5（包括融資地塊）。此外，政府還出臺稅費優惠政策，規定改造的稅費在市政府權限內“拆一免一”，融資地塊拍賣資金在扣除稅費后全部返還給村。
至此，獵德村改造主體之間達成了利益共贏，同時，通過媒體爭取到了其他群體的支持。在改造之前，媒體宣傳了亞運會的重要性，為后來超常規的改造容積率做了“鋪墊”；媒體還營造了亞運會的緊迫感，使拆遷過程得到廣泛支持，村民、外來居民與商戶等在短短三個月的時間內即完成了搬遷。
2.4 “城中村”改造增長機器的利益結構
獵德集體土地的使用價值和交換價值均極大地提升。改造后的土地及集體物業仍保持集體所有的屬性，集體土地精英的經濟基礎得以延續。村民的租金收入獲得極大提升，村集體經濟公司年收入從5000萬元增至5億元，村民住宅的租金收入從10~15元/月/㎡增至30~50元/月/㎡，村民個人年終收入（股紅分配及村民住宅租金）從2.5萬元/年增長至9萬元/年。此外，村民的生活環境也極大地改善，村建筑密度從改造前的60%降低至28%，綠地率從5%提升至30%。改造還按照城市社區的標準完善了村的公共服務設施。
房地產開發商如愿以償地獲取了土地的交換價值。富力、合景泰富、新鴻基等公司獲得了大量中央商務區的土地，并且聯合投資100億元開發甲級商廈、商場、酒店與服務式住宅等；合和實業公司則投資10億元與獵德村合作開發橋西南酒店辦公區。
城市政府從改造中主要獲得政治利益，改造確保亞運會順利舉行，向全世界展示了一個經濟繁榮、社會和諧、環境美好的國際化大都市，為官員晉升創造了條件（保繼剛，李郇，2012）。城市政府也獲得了部分土地利益，主要是經代征的方式無償獲得約7.8萬㎡的土地用于市政及公共服務設施建設；此外，新的商業辦公服務功能將為城市創造長期的稅收、就業機會。
但改造增長機器的利益格局遠非“皆大歡喜”。超常規的改造容積率違背了改善城市環境的初衷，從長期效應看，必然消耗更多的公共財政以建設更多城市公共服務設施。此外，“城中村”房屋作為容納城市外來居民的非正規廉價住房的重要作用被忽視（王亞平，等，2010），這些都將對城市政府的管理帶來新的挑戰。
3、廣州“城中村”改造增長機器的終結
獵德村改造似乎為廣州市長期以來難以處理的“城中村”改造問題提供了一種解決方式，但是亞運會后廣州“城中村”改造進程出現“戲劇性”的轉折：從2012年5月起，城市政府再未批復新的“城中村”改造方案，原定的在5年時間內全面改造52個“城中村”的“三舊”改造計劃至此戛然而止。
問題的根源在于，伴隨城市發展背景的再次轉變，集體土地精英與房地產開發商爭取土地利益的行為，對城市發展所依賴的土地收入構成了潛在的威脅，當然，這將影響城市政府官員的政治利益。在亞運會期間，城市政府通過舉債的方式獲得大量的城市建設資金，產生地方債務惡化的問題，城市政府試圖通過由其絕對控股的融資平臺經營土地，以償還巨大的地方債務，為此甚至強調以新城、新區開發為重點的空間政策。然而宏觀房地產市場形勢抑制了土地需求，表現在自2010年起逐年降低的土地出讓執行率和土地出讓總價款（圖2、3）。與此同時，在土地利益的激勵下，集體土地精英和房地產開發商圍繞改造展開積極合作，極大地增加了城市重點地區的商業辦公用地的可供給量，對政府的土地一級市場的公開出讓土地造成了一種沖擊；而且，按照原“三舊”改造政策所鼓勵的“自行改造，協議出讓”的模式，“城中村”改造融資地塊可不經公開出讓流程，這不僅減弱了政府對改造進程的調控能力，而且排除了其他開發商參與“城中村”融資地塊競價的機會，影響土地的溢價和政府的收入。
此外，城市政府在改造中還負有改善城市環境的責任。事實上，城市中心地段的“城中村”的現狀開發強度已非常高，例如冼村、楊箕村、林和村與棠下村的現狀容積率均在3.0以上，控制改造成本是改善城市環境的關鍵環節。但是，在土地利益的激勵下，集體土地精英與房地產開發商具有扭曲真實改造成本的行為，而在原有的“自主改造，協議出讓”模式下，城市政府難以對改造成本進行審核監督，有可能造成改造成本虛高的問題。
在新的背景下，為保障土地財政收入和改善城市環境，新一屆城市政府對“城中村”改造進程進行調控。在2012年5月后，城市政府暫停批復“城中村”改造項目；在2012年6月，廣州市政府出臺了《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》（穗府〔2012〕20號），總體上強化了城市政府在“城中村”改造中的控制能力：其一，針對改造進程過快、改造影響政府土地財政收入的問題，城市政府放棄原定的在3至5年內全面改造52個“城中村”的計劃，轉而要求村集體和村民與開發商按照政府制定的年度實施計劃參與改造；在改造模式上，收緊“自主改造，協議出讓”模式，要求改造融資地塊經公開出讓，以強化政府的調控能力；其二，針對改造成本倒逼容積率的問題，城市政府提出嚴格審核控制改造成本，不再由村集體與房地產開發商合作開展前期基礎數據摸查、改造成本測算工作，而是由區政府組織村集體承擔該項工作。
4、總結
通過增長機器理論分析框架，本文探討了“城中村”改造主體的利益和權力關系，揭示了廣州“城中村”改造的增長機器模式：在主體利益共贏的情況下，“城中村”改造增長機器形成，實現了改造。
城市政府目標是政治利益最大化，這有賴于其在不同時期對多元化激勵和約束的衡量與選擇。為平衡經濟利益和環境效益，城市政府一度堅持較低改造容積率，這符合上級政府有關公眾利益最大化的城市治理要求。亞運會對城市發展具有重要作用，與政府官員的政治利益緊密相關，為保障亞運會的召開，同時以亞運會為“借口”，廣州市政府突破常規的改造容積率，與村民、房地產開發商構建了“改造聯盟”。村民的利益是較高的拆遷安置補償和更好的生活環境，由于城鄉二元土地產權結構，村民具有強大的談判能力實現其利益訴求。開發商的利益是土地的交換價值，憑借改造的資本，其角色不可或缺。在亞運會的背景下，村民獲得了超常規的拆遷安置補償，開發商獲得了可觀的土地開發利益，與城市政府一起實現了改造。
本文強調，中國“城中村”改造增長機器的利益和權力關系與美國、甚至中國的城市更新都不同。憑借土地開發決定權，城市政府在改造中占據主導地位；城市政府的利益目標并不是直接的、短期的土地收入，在村民巨大的既得利益和強大的談判能力下，城市政府也難以獲取直接的、短期的土地收入。城市政府要實現自身的政治利益，始終要通過容積率控制的手段，營造好的經濟發展環境和生活環境，平衡經濟發展與社會發展的目標。
亞運會為改造主體利益共贏提供了難得的契機，可以認為獵德村改造增長機器的形成具有偶然性。盡管如此，這種偶然性仍然反映了城市政府在“城中村”改造中激勵和約束的多樣性，及其實現政治利益最大化的特點；同時清晰地折射出廣州“城中村”改造所面臨的必然性——在村民要求對巨大的違法物業進行復建安置的訴求下，“城中村”改造必然導致過高的容積率，影響城市環境并損害公眾利益，村民、開發商與城市政府之間的合作空間非常有限。因此，依法依規厘定村民所具有的合法土地利益，通過規劃手段降低改造容積率，將是公平、高效地推進“城中村”改造的出路。
參考文獻：略
作者簡介：郭友良：男，江西贛州人，中山大學地理科學與規劃學院，博士研究生，格拉斯哥大學社會與政治科學學院城市研究中心訪學博士研究生，研究方向為城市更新、城市與區域規劃；李 郇：男，江西南昌人，中山大學地理科學與規劃學院，中山大學城市化研究院，教授、博導，研究方向為城市經濟、城市規劃；張丞國：男，廣西桂林人，中山大學城市化研究院，博士，研究方向為城市更新、城市社會問題。原文刊載：郭友良, 李郇, 張丞國. 廣州“城中村”改造之謎:基于增長機器理論視角的案例分析[J]. 現代城市研究, 2017(5):44-50.
中國鄉村發現網轉自：《現代城市研究》2017年 第5期
(掃一掃，更多精彩內容！)
