前言
“城中村”是中國(guó)快速城市化地區(qū)城市空間演變的一種特殊現(xiàn)象，從21世紀(jì)初開(kāi)始，學(xué)術(shù)界與政府探討過(guò)多種“城中村”改造的方式，但改造進(jìn)程可謂舉步維艱：作為改革開(kāi)放前沿的廣州，伴隨城市用地快速擴(kuò)張，“城中村”大量出現(xiàn)，城市政府早在1990年代末即著手編制“城中村”改造規(guī)劃，但這些規(guī)劃方案在后續(xù)近10年內(nèi)均未實(shí)施；廣州市在2008年重啟“城中村”改造計(jì)劃，并在2010年終于成功實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)“城中村”——獵德村的改造，其改造模式得到村集體與村民、城市政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的一致認(rèn)可，被視為廣州“城中村”改造的示范；在2009年的“三舊”改造計(jì)劃，廣州市更是雄心勃勃地提出要在未來(lái)的3至5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全市52個(gè)“城中村”的全面改造，然而，自2012年以來(lái)，廣州基本上已停止審批其他“城中村”改造方案，“城中村”改造陷于停滯。
本文的核心議題一直以來(lái)備受關(guān)切：廣州的“城中村”問(wèn)題由來(lái)已久，為什么過(guò)了10多年才有成功的改造案例？當(dāng)其經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的時(shí)候，為什么全市的“城中村”改造進(jìn)程卻嘎然而止？
已有關(guān)于“城中村”改造機(jī)制的研究大多聚焦于多元主體的利益分配。具體而言，多元主體包括村集體及村民、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和城市政府，各方都希望實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。其中，村集體及村民的利益是指既得土地收益，且收益在改造后不能減少；開(kāi)發(fā)商的利益主要是指房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)收益，且收益不能低于房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的平均收益（李培林，2002；李郇，徐現(xiàn)祥，2008；Hao，et al.，2011；Zhang，2011；楊廉，等，2012）。對(duì)于城市政府，一方面，它是“城中村”改造“公平、和平和效率”的維護(hù)者、監(jiān)管者和仲裁者（閆小培，等，2004）；另一方面，它還有經(jīng)濟(jì)利益的激勵(lì)（Jeong，2011；Hao，et al.，2011），通過(guò)改造發(fā)展商業(yè)、辦公等功能，城市政府將獲得長(zhǎng)期稅收（Jeong，2011；Zhang，2011）；此外，“城中村”改造還將為城市政府帶來(lái)社會(huì)利益和政治利益（田莉，2008；趙艷莉，2012）。因此，“城中村”是一個(gè)利益的集合體，它的改造涉及土地增值利益的分配（潘聰林，韋亞平，2009；Zhou，2014），關(guān)鍵是平衡多元主體的利益，構(gòu)建共贏的利益格局（李培林，2002；田莉，2008），形成“協(xié)作聯(lián)盟”（Hin，Xin，2011）或“伙伴關(guān)系”（Zhao，Webster，2011；Lin， Meulder，2012）。
正如已有討論所表明的，“城中村”改造的利益多元而復(fù)雜，對(duì)于“城中村”改造機(jī)制，特別是多元主體的利益分配關(guān)系值得更為深入的探討。毫無(wú)疑問(wèn)，廣州“城中村”改造所經(jīng)歷的“早期規(guī)劃——實(shí)施遇阻——再次規(guī)劃——個(gè)案改造——陷于停滯”過(guò)程，為深化研究“城中村”改造主體利益分配關(guān)系提供了良好的現(xiàn)實(shí)樣本。另外，縱觀廣州“城中村”改造過(guò)程，主體間爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是土地利益，主體間圍繞此展現(xiàn)了復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系，因此，批判地采用西方增長(zhǎng)機(jī)器理論邏輯，有助于深化對(duì)紛繁復(fù)雜而不斷變動(dòng)的廣州“城中村”改造的認(rèn)識(shí)。本文將以土地為基本線索，立足于中國(guó)的制度背景，構(gòu)建一個(gè)中國(guó)“城中村”改造增長(zhǎng)機(jī)器理論分析框架，對(duì)廣州“城中村”改造的利益分配和權(quán)力關(guān)系進(jìn)行深入的探討。
1、“城中村”改造分析框架
增長(zhǎng)機(jī)器理論是從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)美國(guó)城市更新問(wèn)題進(jìn)行研究的經(jīng)典理論之一，它把土地價(jià)值作為城市更新主體利益分配的核心。該理論產(chǎn)生于20世紀(jì)中期精英論與多元論兩大社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)理論之論辯，精英論認(rèn)為社區(qū)精英掌握城市的決策權(quán)力，并主導(dǎo)著城市的重大事務(wù)；多元論提出了相反的觀點(diǎn)，認(rèn)為城市事務(wù)的決策受到多元利益集團(tuán)的影響。然而，兩大理論都不能很好地解釋美國(guó)城市的權(quán)力結(jié)構(gòu)，因?yàn)樗鼈兒鲆暳送恋氐淖饔茫∕olotch,1987）。土地的角色非常重要，它是城市發(fā)展的基本要素，能產(chǎn)生財(cái)富并帶來(lái)權(quán)力，對(duì)城市問(wèn)題的研究需要關(guān)注土地及其背后相關(guān)利益群體的影響。
以土地利益為核心，增長(zhǎng)機(jī)器理論將土地與城市發(fā)展的議題緊密聯(lián)系在一起。該理論認(rèn)為，城市有大量的土地利益相關(guān)者，為提升自有土地價(jià)值而形成增長(zhǎng)聯(lián)盟，其中的土地獲利者（rentiers）將參與政治活動(dòng)以爭(zhēng)取城市發(fā)展的資源和條件，特別是影響政府對(duì)土地的規(guī)劃、監(jiān)管及財(cái)政政策；由于城市政府往往作為土地獲利者的利益代理人的角色爭(zhēng)取城市發(fā)展的資源，因此也是增長(zhǎng)聯(lián)盟的成員（Molotch，1976）；伴隨城市發(fā)展和土地價(jià)值的提升，其余土地利益相關(guān)者也獲得些邊際收益。莫羅奇將這種以土地利益為核心，以城市發(fā)展為共識(shí)，引發(fā)一系列增長(zhǎng)過(guò)程的城市（或者社區(qū)、區(qū)域和國(guó)家）比喻為一架增長(zhǎng)機(jī)器（Molotch，1976）。
增長(zhǎng)機(jī)器理論框架被廣泛地運(yùn)用于探討城市更新中主體間的利益和權(quán)力關(guān)系。在美國(guó)，城市更新增長(zhǎng)機(jī)器由土地精英主導(dǎo)，為恢復(fù)自有土地的價(jià)值，城市中心區(qū)的土地獲利者通過(guò)游說(shuō)政府的方式獲得城市更新的政策（Hoffman，2000；Gotham，2000），其中，政府的目標(biāo)是保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與穩(wěn)定稅基（Gotham，2001）。
現(xiàn)有研究認(rèn)為，增長(zhǎng)機(jī)器理論同樣適用于探討中國(guó)城市圍繞土地的發(fā)展問(wèn)題（Zhang，2014），中國(guó)的城市更新也具有增長(zhǎng)機(jī)器的特點(diǎn)（Zhang，F(xiàn)ang，2004）。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展分權(quán)的背景下，中國(guó)的地方政府具有企業(yè)主義的傾向，土地收入是城市保持競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要財(cái)政預(yù)算外收入來(lái)源（朱介鳴，1999；張庭偉，2002）。城市政府推動(dòng)城市更新的激勵(lì)有兩個(gè)方面：一是資本全球化背景下，吸引投資以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展（朱介鳴，1999），政府官員藉此向上級(jí)政府展示個(gè)人能力以獲得政治升遷（張庭偉，2002）；二是在耕地保護(hù)更為嚴(yán)格的背景下，通過(guò)城市更新獲取土地收入，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員的政治利益（張庭偉，2002），就此而言，中國(guó)的城市更新甚至具有以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向的特征（property-ledredevelopment）（何深靜，吳縛龍，2005；Shin，2009）。但是，其間社區(qū)居民被排斥在外。總體而言，已有研究幾乎將“城中村”改造中的城市政府視為經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，忽略了城市政府目標(biāo)的多樣性，這為從增長(zhǎng)機(jī)器理論探討“城中村”改造主體間的利益和權(quán)力關(guān)系提供了切入點(diǎn)。
中國(guó)的“城中村”改造的本質(zhì)是城市功能的再發(fā)展，也是一個(gè)以集體土地再開(kāi)發(fā)的利益分配為核心議題的增長(zhǎng)機(jī)器。如果都能從中充分獲益，改造主體將形成“改造聯(lián)盟”,并通過(guò)各種手段爭(zhēng)取其他群體的支持，促成改造的實(shí)現(xiàn)，相反，如果主體之間不能實(shí)現(xiàn)利益共贏，改造將陷于停滯。
中國(guó)的“城中村”改造具有增長(zhǎng)機(jī)器的利益和權(quán)力關(guān)系。根據(jù)所掌握的資源以及所獲得的土地利益，可以將參與改造的成員識(shí)別為“改造聯(lián)盟”的核心成員和其他成員。核心成員掌握改造所必需的資源，并能直接從集體土地的改造中獲益，包括城市政府、村民和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等。其中，村民的利益訴求是獲取集體土地產(chǎn)生的利益，尤其是獲得相當(dāng)高的改造拆遷安置補(bǔ)償；從爭(zhēng)取利益的能力方面，由于村是農(nóng)村基層自治組織，也是基于集體土地性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織，改造方案必須由相當(dāng)比例的村民同意方能實(shí)施，村處于較為強(qiáng)勢(shì)的地位。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的利益訴求在于獲得土地再開(kāi)發(fā)的利潤(rùn)，因?yàn)檎莆罩脑焖匦璧馁Y本，開(kāi)發(fā)商的角色不可或缺。
城市政府在“城中村”改造中面臨多元的激勵(lì)和約束，但在不同情況下實(shí)現(xiàn)政治利益最大化是其根本目的。一方面，改造將提升土地的經(jīng)濟(jì)效益、促進(jìn)中心區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也將改善城市的投資和生活環(huán)境，為此城市政府需要批復(fù)以足夠高的改造容積率，以提高村民和開(kāi)發(fā)商參與改造的激勵(lì)；另一方面，改造還面臨諸多約束，滿足村民和開(kāi)發(fā)商利益的改造容積率，往往超出規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)，反而降低城市的環(huán)境品質(zhì)，或者，在城市尺度，中心城區(qū)存量土地的供應(yīng)也可能降低城市新區(qū)土地出讓的數(shù)量，影響城市的土地收益。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展分權(quán)和官員晉升錦標(biāo)賽式的行政治理體制下（周黎安，2007），尋求政治利益最大化的城市政府，將在不同情況下對(duì)多元激勵(lì)和約束進(jìn)行綜合衡量，進(jìn)而采取不同的措施：一般而言，“城中村”改造需要在經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境效益之間保持平衡，城市政府為此需將改造容積率控制在上限水平之下，因?yàn)檫^(guò)高的改造容積率并不符合官員選拔制度下上級(jí)政府對(duì)地方政府有關(guān)公眾福利最大化的要求（陳釗，徐彤，2011）；但在特殊的時(shí)期，如果改造“城中村”從屬于一個(gè)更為重要的城市發(fā)展目標(biāo)，并因此將為城市政府帶來(lái)更高的政治利益，常規(guī)狀態(tài)下的改造容積率上限將被打破。當(dāng)然，中國(guó)的城市政府有很強(qiáng)的能力影響改造進(jìn)程，在改造中居于主導(dǎo)地位，是因?yàn)橹袊?guó)的縣級(jí)政府具有決定土地使用的權(quán)力（張五常，2009），掌握了集體土地征用、出讓和開(kāi)發(fā)的管理權(quán)，尤其是土地再開(kāi)發(fā)容積率的批復(fù)權(quán)，直接影響村民和開(kāi)發(fā)商的利益。
其他成員并不能直接從改造中獲益，包括周邊社區(qū)居民、租住的外來(lái)居民、商鋪的租賃者、城市居民和媒體等。當(dāng)核心成員利益達(dá)成共贏，他們往往運(yùn)用媒體手段爭(zhēng)取其他成員支持的工具，推動(dòng)改造的實(shí)施。
總之，中國(guó)“城中村”改造既具有增長(zhǎng)機(jī)器的基本特征，又具有地方化的特點(diǎn)。下面以獵德“城中村”改造為例，探討廣州“城中村”改造中主體間的利益和權(quán)力關(guān)系。
2、廣州獵德村改造：增長(zhǎng)機(jī)器的形成
2009年，廣州主城區(qū)城市建成區(qū)范圍內(nèi)登記在冊(cè)的“城中村”總數(shù)為138個(gè)，其中規(guī)劃全面改造的為52個(gè)。獵德村是廣州最早著手改造、且目前少數(shù)成功全面改造的“城中村”之一，具有典型性與代表性，通過(guò)獵德村的改造可以清晰地展現(xiàn)主體的利益與權(quán)力關(guān)系，以及“改造聯(lián)盟”的變動(dòng)情況。
2.1 集體土地精英的出現(xiàn)
獵德村位于廣州市新中央商務(wù)區(qū)珠江新城，南臨珠江，與第16屆亞運(yùn)會(huì)開(kāi)幕式場(chǎng)地“海心沙”隔江相望（圖1）。改造前村莊占地面積33.6萬(wàn)㎡，有村民3167戶，常住人口7865人，流動(dòng)人口1.7萬(wàn)人，幾乎是常住人口的2倍。
在城市化征地的過(guò)程中，獵德村民逐漸成為擁有城市中心區(qū)土地的“集體土地精英”。集體土地精英形成的標(biāo)志是經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地和村民住宅的出租經(jīng)營(yíng)。首先，集體土地精英的出現(xiàn)是因?yàn)檎莆樟舜罅康慕?jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地，其中相當(dāng)一部分為珠江新城征地返還的留用地。1994年底，市政府全部征收獵德村耕地用于珠江新城的建設(shè)，并將2499畝被征土地以8%的比例返還給村作為留用地，以安置村民的生產(chǎn)與生活，留用地具有發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的權(quán)利，還能以使用權(quán)折股與工商企業(yè)合作進(jìn)行開(kāi)發(fā)，這200畝留用地與村原有的150畝集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地共同構(gòu)成獵德村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地使村集體成為一個(gè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系非常緊密的組織，體現(xiàn)在：其一，經(jīng)2002年“撤村改制”成立獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司后，獵德村民持股參與集體分紅，個(gè)人收益與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地的運(yùn)營(yíng)狀況直接相關(guān)；其二，集體經(jīng)濟(jì)公司由村民共同管理，獵德經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司設(shè)立股東代表大會(huì)、董事會(huì)等，各司其職，股東代表大會(huì)是村民共同決策和管理土地事務(wù)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會(huì)則是常務(wù)決策和管理機(jī)構(gòu)，董事長(zhǎng)為公司的法定代表人，本質(zhì)上是集體土地精英的代理人；其三，集體經(jīng)濟(jì)公司還具有村莊社會(huì)服務(wù)的功能，盡管政府要求“城中村”實(shí)行“政企分開(kāi)”，但由于村無(wú)法獲得政府財(cái)政投入（李郇，徐現(xiàn)祥，2008），村莊的大小社會(huì)事務(wù)成本仍由集體經(jīng)濟(jì)公司承擔(dān)。
其次，集體土地精英還通過(guò)出租宅基地上的自有房屋給城市外來(lái)人口以獲取租金收入，分享城市發(fā)展所帶來(lái)的土地增值利益，在改造前，村民居住用地面積約為470畝，這成為村民收入主要來(lái)源之一。在巨大的土地利益激勵(lì)下，獵德村民不斷提高集體土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，形成龐大的既得土地利益，改造前獵德村的現(xiàn)狀容積率達(dá)到2以上，村民的住宅層數(shù)普遍在6層以上，遠(yuǎn)超城市政府規(guī)定的3層半的標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，土地利益激勵(lì)的超規(guī)建設(shè)行為不僅發(fā)生在獵德村，在1990年代后期，廣州的“城中村”瘋狂搶建，引起城市空間環(huán)境普遍惡化，并產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，損害了公眾利益。
在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)用地和村民住宅所產(chǎn)生收益的激勵(lì)下，“城中村”逐漸成為一個(gè)圍繞土地收益而發(fā)展、內(nèi)部經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系緊密、對(duì)外邊界清晰的利益共同體。
2.2 2000年代前期：政府與土地精英的沖突
1990年代后期，為應(yīng)對(duì)廣州區(qū)域地位下降的挑戰(zhàn)，一方面，城市政府將市域外圍空間作為政策重點(diǎn)，發(fā)展汽車(chē)、鋼鐵、石化等重型工業(yè)項(xiàng)目，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，針對(duì)城市“臟、亂、差”的問(wèn)題，城市政府提出了改善城市環(huán)境、建設(shè)國(guó)際化大都市的發(fā)展目標(biāo)，以營(yíng)造更好的投資環(huán)境和生活環(huán)境，由于“城中村”的環(huán)境惡化并導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，“城中村”被列入政府工作議程。在方法上，時(shí)任市長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，廣州的新區(qū)開(kāi)發(fā)與舊城改造是一體的，通過(guò)加快新區(qū)建設(shè)拉開(kāi)城市布局，降低改造成本，推動(dòng)“城中村”改造（林樹(shù)森，2013）。城市政府改造“城中村”的基本目標(biāo)是降低開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、改善公共環(huán)境。
保障公眾利益的最有效的方法就是控制“城中村”的改造容積率。2004年，城市政府以與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)、降低人口及居住密度為由，要求獵德村改造容積率保持在4.0以下，按“一戶一宅”復(fù)建安置，且用地面積不超100㎡，建筑樓層不超三層加頂層樓梯間（樓梯間面積不超10㎡）。據(jù)此，隨后的《廣州市天河區(qū)獵德村改造規(guī)劃》（2005年）規(guī)定獵德村改造的凈容積率為3.95，村民住宅建筑面積為66.5萬(wàn)㎡，集體物業(yè)酒店面積為12萬(wàn)㎡。
較低的容積率將損害集體土地精英的利益，遭到村民的一致反對(duì)。2005年底，獵德村委出具《關(guān)于獵德村舊村改造規(guī)劃方案的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，主要內(nèi)容均圍繞著土地利益：（1）與周邊地塊相比，4.0的改造容積率偏低，“過(guò)低的容積率浪費(fèi)了整個(gè)地塊的使用價(jià)值”，建議調(diào)整容積率為6.0至6.5；（2）東部靠近獵德大橋的居住功能安排不妥，建議將其開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到各地塊靠北的住宅樓；（3）南面集體物業(yè)的容積率偏低，建議適當(dāng)增加。
為保障公眾利益，城市政府不希望通過(guò)市場(chǎng)融資的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)改造，以免推高容積率（林樹(shù)森，2013），進(jìn)而產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題，為此通過(guò)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷權(quán)禁止開(kāi)發(fā)商參與改造。至于改造的資金，堅(jiān)持“政府不直接投資”、“不以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)啟動(dòng)”、“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，實(shí)際上明確了由并無(wú)自我改造能力的村民出資改造。
2.3 亞運(yùn)會(huì)籌備期：“城中村”改造增長(zhǎng)機(jī)器的形成
2010年在廣州舉行的第16屆亞運(yùn)會(huì)對(duì)城市政府推動(dòng)“城中村”改造提供了不同于以往的政治激勵(lì)。它是廣州向全世界展示城市形象的“窗口”，也是廣州超常規(guī)發(fā)展的“借口”，對(duì)城市發(fā)展和政府官員的政治利益都有重要的意義（保繼剛，李郇，2012）。為保障亞運(yùn)會(huì)，提升城市形象，時(shí)任廣州市長(zhǎng)甚至直接提出將“城中村”改造作為考核區(qū)級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的重要指標(biāo)；同時(shí)，鄰近亞運(yùn)會(huì)開(kāi)幕式場(chǎng)館的區(qū)位和貫通新光快速路的需要，使得獵德村改造顯得尤其重要。城市政府的“城中村”改造政策，從2000年代初的環(huán)境目標(biāo)轉(zhuǎn)為政治目標(biāo)，這一改變消除了原來(lái)低規(guī)劃容積率產(chǎn)生的改造障礙。2007年，以“政府主導(dǎo)，村為主體，市場(chǎng)參與”為模式的改造增長(zhǎng)機(jī)器正式形成。
首先，為獲得改造資金，城市政府打破過(guò)去禁止開(kāi)發(fā)商參與的慣例，具體的辦法是突破了集體土地先征收后出讓的規(guī)定，采用集體土地在拍賣(mài)時(shí)轉(zhuǎn)國(guó)有的辦法，讓富力、合景泰富等房地產(chǎn)公司以46億元價(jià)格獲得獵德村11.4萬(wàn)㎡的融資地塊。事實(shí)上，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與政府保持著長(zhǎng)期友好的合作關(guān)系，其中富力房地產(chǎn)公司至少?gòu)?003年起就一直參與珠江新城的開(kāi)發(fā)。
其次，為調(diào)動(dòng)村民和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的積極性，城市政府改造容積率上做出了巨大的讓步，體現(xiàn)在給予村民超常規(guī)的復(fù)建安置標(biāo)準(zhǔn)。村民住宅“拆一補(bǔ)一”的標(biāo)準(zhǔn)從3層半增加至4層，復(fù)建的住宅建筑面積達(dá)到68.7萬(wàn)㎡，另外還對(duì)違章建筑補(bǔ)償成本價(jià)格；集體物業(yè)則采用“統(tǒng)一整合”的辦法復(fù)建，村集體獲得建筑面積近17萬(wàn)㎡的商務(wù)酒店，最終，獵德改造的總體凈容積率達(dá)到5.5（包括融資地塊）。此外，政府還出臺(tái)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，規(guī)定改造的稅費(fèi)在市政府權(quán)限內(nèi)“拆一免一”，融資地塊拍賣(mài)資金在扣除稅費(fèi)后全部返還給村。
至此，獵德村改造主體之間達(dá)成了利益共贏，同時(shí)，通過(guò)媒體爭(zhēng)取到了其他群體的支持。在改造之前，媒體宣傳了亞運(yùn)會(huì)的重要性，為后來(lái)超常規(guī)的改造容積率做了“鋪墊”；媒體還營(yíng)造了亞運(yùn)會(huì)的緊迫感，使拆遷過(guò)程得到廣泛支持，村民、外來(lái)居民與商戶等在短短三個(gè)月的時(shí)間內(nèi)即完成了搬遷。
2.4 “城中村”改造增長(zhǎng)機(jī)器的利益結(jié)構(gòu)
獵德集體土地的使用價(jià)值和交換價(jià)值均極大地提升。改造后的土地及集體物業(yè)仍保持集體所有的屬性，集體土地精英的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得以延續(xù)。村民的租金收入獲得極大提升，村集體經(jīng)濟(jì)公司年收入從5000萬(wàn)元增至5億元，村民住宅的租金收入從10~15元/月/㎡增至30~50元/月/㎡，村民個(gè)人年終收入（股紅分配及村民住宅租金）從2.5萬(wàn)元/年增長(zhǎng)至9萬(wàn)元/年。此外，村民的生活環(huán)境也極大地改善，村建筑密度從改造前的60%降低至28%，綠地率從5%提升至30%。改造還按照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)完善了村的公共服務(wù)設(shè)施。
房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商如愿以償?shù)孬@取了土地的交換價(jià)值。富力、合景泰富、新鴻基等公司獲得了大量中央商務(wù)區(qū)的土地，并且聯(lián)合投資100億元開(kāi)發(fā)甲級(jí)商廈、商場(chǎng)、酒店與服務(wù)式住宅等；合和實(shí)業(yè)公司則投資10億元與獵德村合作開(kāi)發(fā)橋西南酒店辦公區(qū)。
城市政府從改造中主要獲得政治利益，改造確保亞運(yùn)會(huì)順利舉行，向全世界展示了一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧、環(huán)境美好的國(guó)際化大都市，為官員晉升創(chuàng)造了條件（保繼剛，李郇，2012）。城市政府也獲得了部分土地利益，主要是經(jīng)代征的方式無(wú)償獲得約7.8萬(wàn)㎡的土地用于市政及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；此外，新的商業(yè)辦公服務(wù)功能將為城市創(chuàng)造長(zhǎng)期的稅收、就業(yè)機(jī)會(huì)。
但改造增長(zhǎng)機(jī)器的利益格局遠(yuǎn)非“皆大歡喜”。超常規(guī)的改造容積率違背了改善城市環(huán)境的初衷，從長(zhǎng)期效應(yīng)看，必然消耗更多的公共財(cái)政以建設(shè)更多城市公共服務(wù)設(shè)施。此外，“城中村”房屋作為容納城市外來(lái)居民的非正規(guī)廉價(jià)住房的重要作用被忽視（王亞平，等，2010），這些都將對(duì)城市政府的管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。
3、廣州“城中村”改造增長(zhǎng)機(jī)器的終結(jié)
獵德村改造似乎為廣州市長(zhǎng)期以來(lái)難以處理的“城中村”改造問(wèn)題提供了一種解決方式，但是亞運(yùn)會(huì)后廣州“城中村”改造進(jìn)程出現(xiàn)“戲劇性”的轉(zhuǎn)折：從2012年5月起，城市政府再未批復(fù)新的“城中村”改造方案，原定的在5年時(shí)間內(nèi)全面改造52個(gè)“城中村”的“三舊”改造計(jì)劃至此戛然而止。
問(wèn)題的根源在于，伴隨城市發(fā)展背景的再次轉(zhuǎn)變，集體土地精英與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商爭(zhēng)取土地利益的行為，對(duì)城市發(fā)展所依賴(lài)的土地收入構(gòu)成了潛在的威脅，當(dāng)然，這將影響城市政府官員的政治利益。在亞運(yùn)會(huì)期間，城市政府通過(guò)舉債的方式獲得大量的城市建設(shè)資金，產(chǎn)生地方債務(wù)惡化的問(wèn)題，城市政府試圖通過(guò)由其絕對(duì)控股的融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)土地，以償還巨大的地方債務(wù)，為此甚至強(qiáng)調(diào)以新城、新區(qū)開(kāi)發(fā)為重點(diǎn)的空間政策。然而宏觀房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)抑制了土地需求，表現(xiàn)在自2010年起逐年降低的土地出讓執(zhí)行率和土地出讓總價(jià)款（圖2、3）。與此同時(shí)，在土地利益的激勵(lì)下，集體土地精英和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商圍繞改造展開(kāi)積極合作，極大地增加了城市重點(diǎn)地區(qū)的商業(yè)辦公用地的可供給量，對(duì)政府的土地一級(jí)市場(chǎng)的公開(kāi)出讓土地造成了一種沖擊；而且，按照原“三舊”改造政策所鼓勵(lì)的“自行改造，協(xié)議出讓”的模式，“城中村”改造融資地塊可不經(jīng)公開(kāi)出讓流程，這不僅減弱了政府對(duì)改造進(jìn)程的調(diào)控能力，而且排除了其他開(kāi)發(fā)商參與“城中村”融資地塊競(jìng)價(jià)的機(jī)會(huì)，影響土地的溢價(jià)和政府的收入。
此外，城市政府在改造中還負(fù)有改善城市環(huán)境的責(zé)任。事實(shí)上，城市中心地段的“城中村”的現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已非常高，例如冼村、楊箕村、林和村與棠下村的現(xiàn)狀容積率均在3.0以上，控制改造成本是改善城市環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，在土地利益的激勵(lì)下，集體土地精英與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商具有扭曲真實(shí)改造成本的行為，而在原有的“自主改造，協(xié)議出讓”模式下，城市政府難以對(duì)改造成本進(jìn)行審核監(jiān)督，有可能造成改造成本虛高的問(wèn)題。
在新的背景下，為保障土地財(cái)政收入和改善城市環(huán)境，新一屆城市政府對(duì)“城中村”改造進(jìn)程進(jìn)行調(diào)控。在2012年5月后，城市政府暫停批復(fù)“城中村”改造項(xiàng)目；在2012年6月，廣州市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見(jiàn)》（穗府〔2012〕20號(hào)），總體上強(qiáng)化了城市政府在“城中村”改造中的控制能力：其一，針對(duì)改造進(jìn)程過(guò)快、改造影響政府土地財(cái)政收入的問(wèn)題，城市政府放棄原定的在3至5年內(nèi)全面改造52個(gè)“城中村”的計(jì)劃，轉(zhuǎn)而要求村集體和村民與開(kāi)發(fā)商按照政府制定的年度實(shí)施計(jì)劃參與改造；在改造模式上，收緊“自主改造，協(xié)議出讓”模式，要求改造融資地塊經(jīng)公開(kāi)出讓?zhuān)詮?qiáng)化政府的調(diào)控能力；其二，針對(duì)改造成本倒逼容積率的問(wèn)題，城市政府提出嚴(yán)格審核控制改造成本，不再由村集體與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)展前期基礎(chǔ)數(shù)據(jù)摸查、改造成本測(cè)算工作，而是由區(qū)政府組織村集體承擔(dān)該項(xiàng)工作。
4、總結(jié)
通過(guò)增長(zhǎng)機(jī)器理論分析框架，本文探討了“城中村”改造主體的利益和權(quán)力關(guān)系，揭示了廣州“城中村”改造的增長(zhǎng)機(jī)器模式：在主體利益共贏的情況下，“城中村”改造增長(zhǎng)機(jī)器形成，實(shí)現(xiàn)了改造。
城市政府目標(biāo)是政治利益最大化，這有賴(lài)于其在不同時(shí)期對(duì)多元化激勵(lì)和約束的衡量與選擇。為平衡經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境效益，城市政府一度堅(jiān)持較低改造容積率，這符合上級(jí)政府有關(guān)公眾利益最大化的城市治理要求。亞運(yùn)會(huì)對(duì)城市發(fā)展具有重要作用，與政府官員的政治利益緊密相關(guān)，為保障亞運(yùn)會(huì)的召開(kāi)，同時(shí)以亞運(yùn)會(huì)為“借口”，廣州市政府突破常規(guī)的改造容積率，與村民、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商構(gòu)建了“改造聯(lián)盟”。村民的利益是較高的拆遷安置補(bǔ)償和更好的生活環(huán)境，由于城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，村民具有強(qiáng)大的談判能力實(shí)現(xiàn)其利益訴求。開(kāi)發(fā)商的利益是土地的交換價(jià)值，憑借改造的資本，其角色不可或缺。在亞運(yùn)會(huì)的背景下，村民獲得了超常規(guī)的拆遷安置補(bǔ)償，開(kāi)發(fā)商獲得了可觀的土地開(kāi)發(fā)利益，與城市政府一起實(shí)現(xiàn)了改造。
本文強(qiáng)調(diào)，中國(guó)“城中村”改造增長(zhǎng)機(jī)器的利益和權(quán)力關(guān)系與美國(guó)、甚至中國(guó)的城市更新都不同。憑借土地開(kāi)發(fā)決定權(quán)，城市政府在改造中占據(jù)主導(dǎo)地位；城市政府的利益目標(biāo)并不是直接的、短期的土地收入，在村民巨大的既得利益和強(qiáng)大的談判能力下，城市政府也難以獲取直接的、短期的土地收入。城市政府要實(shí)現(xiàn)自身的政治利益，始終要通過(guò)容積率控制的手段，營(yíng)造好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和生活環(huán)境，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。
亞運(yùn)會(huì)為改造主體利益共贏提供了難得的契機(jī)，可以認(rèn)為獵德村改造增長(zhǎng)機(jī)器的形成具有偶然性。盡管如此，這種偶然性仍然反映了城市政府在“城中村”改造中激勵(lì)和約束的多樣性，及其實(shí)現(xiàn)政治利益最大化的特點(diǎn)；同時(shí)清晰地折射出廣州“城中村”改造所面臨的必然性——在村民要求對(duì)巨大的違法物業(yè)進(jìn)行復(fù)建安置的訴求下，“城中村”改造必然導(dǎo)致過(guò)高的容積率，影響城市環(huán)境并損害公眾利益，村民、開(kāi)發(fā)商與城市政府之間的合作空間非常有限。因此，依法依規(guī)厘定村民所具有的合法土地利益，通過(guò)規(guī)劃手段降低改造容積率，將是公平、高效地推進(jìn)“城中村”改造的出路。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：郭友良：男，江西贛州人，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，博士研究生，格拉斯哥大學(xué)社會(huì)與政治科學(xué)學(xué)院城市研究中心訪學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)槌鞘懈隆⒊鞘信c區(qū)域規(guī)劃；李 郇：男，江西南昌人，中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，中山大學(xué)城市化研究院，教授、博導(dǎo)，研究方向?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃；張丞國(guó)：男，廣西桂林人，中山大學(xué)城市化研究院，博士，研究方向?yàn)槌鞘懈隆⒊鞘猩鐣?huì)問(wèn)題。原文刊載：郭友良, 李郇, 張丞國(guó). 廣州“城中村”改造之謎:基于增長(zhǎng)機(jī)器理論視角的案例分析[J]. 現(xiàn)代城市研究, 2017(5):44-50.
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《現(xiàn)代城市研究》2017年 第5期
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