《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權法》等法律法規確立了我國農村宅基地制度的產權特征，即“使用主體的身份性”、“申請和使用的無償性”、“使用的長期性”、“權能的限制性”。但是，關于農村宅基地繼承，這些法律法規對其規定的比較模糊，以至理論界莫衷一是。梳理近年國內學術界對這個問題的研究思想發現，存在著兩種迥然不同的對立觀點，即“否定說“”和“肯定說”。
否定說認為：我國現行農村宅基地制度的重要特征就是“使用主體的身份性”，即“農村居民”，城鎮市民是被排除在外的。在農村宅基地繼承中，如果突破了主體身份限制，那將有悖于《土地管理法》之相關規定。另外，作為農村宅基地，其所有權屬于集體經濟組織，農戶只是擁有使用權而非個人私產。因此，農村宅基地不能比照個人私有財產繼承法規進行繼承。（陳建偉、王燕華等，2005）
肯定說認為：按照法律規定，作為用益物權的農村宅基地使用權，其性質屬于財產權范疇，公民進行財產繼承是理所應當。根據“房地一體”原則，繼承人通過繼承房屋從而取得農村宅基地使用權，目前在農村非常普遍，具有一定的合理性。同時，按照“物權平等”原則，城鎮房產及國有土地使用權的繼承與農村房產及宅基地使用權的繼承，應該屬于同類性質，其繼承權利應該是平等的。（梁慧星、陳華彬等，2007）
學者依據不同的法典法理，站在不同視角，研究得出了上述兩種分歧較大的觀點，這很大程度上源于立法上的模糊性。作者研究認為：農村宅基地繼承具有合理性和可行性。實踐中，農村宅基地也存在著大量被繼承的事實，這在作者“田野調查”中也得到了佐證。
一、改革的價值追求
國家糧食安全保障背景下，新一輪的農村土地制度改革必然使土地資源的價值更加凸顯，土地作為稀缺資源也更加被各方所覬覦。農村宅基地能否實現無障礙繼承，如何繼承，再次成為實界和學界關注和研究的熱點，憲政精神下農村宅基地繼承制度改革具有重大的理論意義和現實價值。
（一）改革有利于解決現行法律內部沖突
對于我國公民私有財產的繼承問題，《憲法》第13條和《繼承法》第3條都做出了相應規定。按照《土地管理法》62條規定，農村宅基地的申請取得必須滿足三個基本條件要求，即“一戶一宅”、“面積符合規定”和“本集體經濟組織成員”。農村宅基地能否被繼承，且要看繼承人是否符合這三個條件。顯然，關于農村宅基地是否能夠繼承，《繼承法》與《土地管理法》精神是相悖的。法律是理性的體現，合同式的契約，對于同一客體的規范，如果兩部法律出現不同（甚至截然相反）的結論，其權威性就會蕩然無存。憲政旗幟下，公民合法財產（包括農房和宅基地）都應該享有毫無爭議的繼承權。
（二）改革有利于實現農村宅基地有償退出
目前，建立農村宅基地自愿有償退出機制，形成全國統一的城鄉建設用地市場，是正在進行的農村宅基地制度改革的大方向。作為農村宅基地擁有的主體——農戶再通過申請取得宅基地也是極為困難，農村宅基地買賣又被限制在相當窄狹的范圍，唯有繼承才是增加農戶宅基地面積和宗數的主要途徑。通過農村宅基地繼承，可能會使得繼承人出現“一戶多宅”或者“面積超標”狀況，才使得農村宅基地有償退出成為可能；否則，農村宅基地退出將成為“無源之水”。
（三）改革有利于實現城鄉建設用地物權平等
同一類物權所享有的權利應該是平等一致的，不能因任何原因而被歧視，這也正是我國物權制度“物權平等原則”的重要體現。按照我國《繼承法》規定，公民可以依法繼承包括房屋在內的所有個人私有財產，城鎮房屋及其土地使用權的繼承正是基于這一法規?？墒?，當農村居民依法繼承房屋及其宅基地使用權時，卻要遵循《土地管理法》中的限制性規定，即農村宅基地的擁有必須符合“三個條件”。改革現行農村宅基地繼承制度，允許農村宅基地繼承，是物權平等保護的需要，也是破除城鄉二元土地制度的重要具體。
（四）改革有利于保護農戶私有財產
小農思想在我國農村還有廣闊的市場，“買莊置地”仍是大多數農民畢生追求的目標，也許一棟房屋就是他們奮斗一生的成果，如果因繼承主體的身份限制而被剝奪（或者限制）了繼承權，則會造成公權力對公民憲法權利的侵犯。房產，可能是農民最大的遺產。實現農村房屋及其宅基地的無障礙繼承，不僅可以激發農民創造財富的熱情和動力，也體現了“私有財產不可侵犯”的重要價值；同時，繼承祖輩房產和宅基地，也能更好地維系綿綿鄉情，延續和傳承傳統文化。
二、改革的主要障礙
改革和完善農村宅基地繼承制度，是新一輪土地制度改革的應有之意。但是，由于規范農村宅基地繼承的相關法律制度不夠健全，實現農村宅基地繼承仍面臨著法律與制度的雙重障礙。
首先，農村宅基地繼承面臨著法律限制
前文所述，現行的農村宅基地管理法規散見于我國的一些法律法規，以及國務院、國土資源部的文件中。但是，關于農村宅基地能否繼承，如何繼承等問題，這些法律法規均未涉及。根據我國《繼承法》有關規定，作為農戶私有財產的房屋是允許繼承的，且《憲法》也規定了私人合法財產繼承的原則；然而，依據我國《土地管理法》規定，農村宅基地使用權屬于他物權，且具有鮮明的人身依附性，不能作為私有財產被繼承。
總之，我國《土地管理法》中關于農村宅基地取得條件與《憲法》、《繼承法》中關于保護公民私有財產繼承權原則相矛盾，導致農村宅基地繼承的法規與現實沖突。
其次，農村宅基地繼承面臨著制度限制
城鄉二元化戶籍管理制度致使城鄉居民享有的權利內容具有較大的差異性，在就業、醫療、教育、保障等方面，城鎮居民享受到了更多的優惠待遇。而在農村居民社會保障水平較低，甚至不能全覆蓋的情況下，國家賦予了農地保障物權的屬性，農村宅基地使用權的設立也正是基于這個出發點。因此，農村宅基地使用權從產生之日起，就被賦予了社會福利和社會保障性質。如果允許集體經濟組織以外成員（城鎮居民）到農村繼承宅基地，如果農戶已經擁有了一處宅基地且要行使宅基地繼承權，無疑會受到宅基地管理制度的限制。
三、“田野調查”樣本分析
根據作者主持的中國法學會年度項目《我國農村宅基地使用權繼承及風險防范問題研究》研究需要，課題組進行了為期三個月的“田野調查”。課題組重點在河南省新鄉市長垣縣進行了實地調查，同時又組織農村籍在校大學生進行了問卷調查和座談。課題組先后多次舉行小型座談會，發放調查問卷600多份，收回580份，有效率約為96.7%。具體調查情況及數據如下：
（一）關于農村宅基地能否繼承
農村宅基地能否繼承，是本課題研究的起點及核心思想，必須做到旗幟鮮明。對于這個問題的肯定或否定回答，是區分現實與政策的重要標準。調查中，我們首先給受訪者介紹了目前我國學術界對于這個問題存在的兩種不同觀點，那就是“肯定說”和“否定說”。調查結論顯示，支持“肯定說”的受訪農戶有480人，占83%，具有高度的一致性。與此同時，我們還分別設定了3個相關問題：如果農戶已經擁有了一處宅基地，還能夠繼承宅基地嗎？肯定回答者占被訪農戶的76.7%；如果農戶宅基地面積已經達到了規定的使用面積標準，還能夠繼承宅基地嗎？肯定回答者占被訪農戶的71.5%；如果繼承人是非集體經濟組織成員（或者城鎮居民），還能夠繼承宅基地么？肯定回答者占被訪農戶的81%；數據表明，推進農村宅基地繼承改革，實現宅基地無限制繼承具有廣泛的群眾基礎。
（二）關于農村宅基地取得方式
房屋是農民最大的資產，作為房屋載體的宅基地一般有兩種取得方式，申請取得和繼承取得。目前，農村宅基地具有“申請的無償性”、“繼承的限制性”。針對農村宅基地的繼承取得方式，課題組計出了“在您家現有宅基地中，有沒有因繼承而取得的？”問題。我們提出這個問題，旨在了解和掌握因繼承而取得到的宅基地數量在農村所占的比重，比較現實與規范的差距。在被訪農戶中，結果有410人做了肯定回答，占到被訪農戶71%。一旦農村集體建設用地破冰上市流轉，那么農戶因繼承而增加的宅基地宗數，將會給農戶帶來巨大的財產性收入，為農民工城市融入提供財力支持，同時也可以為正在進行的農村宅基地有償退出增加建設用地資源儲備。
（三）關于農村宅基地取得條件
我國《土地管理法》規定，農戶申請取得宅基地，必須滿足“三個條件”，您是否贊同？在被訪農戶中，有365人選擇了“贊同”，占63%，具有較高的認同性。可是，這“三個條件”與前面調查的農村宅基地繼承“肯定說”明顯自相矛盾，這讓課題組疑惑不解。于是，我們詢問一位受訪者其中緣由，他思考片刻回答到：如果不堅持農村宅基地取得的“三個條件”，那些有錢有勢的城里人還不得來農村瘋搶宅基地呀！如果農村宅基地不能讓親人繼承，那誰還會辛辛苦苦地去“買莊置地”呢！這道出了一個現象：當法律與現實發生沖突時，人們的思維更趨向于現實。這就是“存在即合理”。
（四）關于房產與宅基地使用權繼承
為提高建設用地的使用效率，我國現行政策法規對農村宅基地的使用和繼承做了一些限制性規定：例如，房屋坍塌后繼承人無權繼承宅基地；農戶宅基地被批準后兩年內不建房者將被收回……。據此，我們設計了這樣一個問題：如果農村宅基地上尚未建設住房，或者房屋已經坍塌，不具備居住條件，這種情況下的宅基地使用權還可以繼承嗎？對于這個問題，不少受訪者感到迷茫和不解：宅基地上有沒有房屋影響繼承嗎？當我們詳細地給他們講解了國家的有關政策法律后，大多數受訪農戶還是選擇了“可以”，占受訪農戶的89%。通過訪談了解，“作為私有財產，房屋與宅基地同樣神圣不可侵犯”的觀念已經根深蒂固。
（五）關于農村宅基地繼承條件
如前所敘，關于農村宅基地的繼承，存在著現實與法律的沖突。如何才能緩和矛盾，化解沖突呢！調查時，課題組試圖給不符合農村宅基地使用“三個條件”的繼承者設定一些條件。首先，繼承人繼承宅基地要支付一定的費用。這樣，不僅可以避免繼承中發生地緣關系和血緣關系的沖突，而且也可以化解個人利益和集體利益的矛盾?？墒?，被訪農戶中竟有64.6%持反對態度；其次，繼承人繼承宅基地要限定使用期限，即以宅基地上的房屋使用年限為時限。這樣，也符合宅基地用益物權屬性要求，作為他物權，農村宅基地使用權不能無限期使用和傳承。同樣，被訪農戶中持贊成觀點者只有40.5%。
綜上樣本分析，可以得出簡短結論：
（1）農村宅基地繼承制度改革具有較為深厚的群眾基礎。實踐中，公民私有財產不可侵犯成為農村宅基地繼承的邏輯起點；
（2）因繼承而取得的宅基地在農村占有相當比重。實踐中，基于習慣和傳統因素，農村宅基地存在著大量繼承事實。
（3）農村宅基地繼承存在著法律與現實的沖突。《土地管理法》與《繼承法》關于農村宅基地繼承的矛盾并沒有影響到現實的繼承。
四、改革的破局之策
田野調查表明，現行法規下農村宅基地繼承制度已經僵化，與現實存在嚴重脫離，漠視農戶宅基地發展權，更是違背了物權平等原則，亟待變革創新。
現實中，農村宅基地繼承有四種情形:（1）與被繼承人共同生活者的宅基地繼承權；（2）不與被繼承人共同生活的本集體組織成員，但符合宅基地申請條件者的宅基地繼承權；（3）不與被繼承人共同生活的本集體組織成員，且不符合宅基地申請條件者的宅基地繼承權；（4）不與被繼承人共同生活的非本集體組織成員的宅基地繼承權。
學術界對于上面四種繼承情形的觀點是有差異的：對第一種情形的觀點比較統一，既然因血緣關系與被繼承人共同居住生活，房屋與宅基地應屬于共有權，具有不可分割性，因此，實現宅基地繼承情理之中；對第二種情形的觀點分歧也不大，雖然不與被繼承人共同生活，但實現繼承權后仍不會違背農村宅基地的申請條件；真正有觀點分歧的是第三、第四種情形，也就是前文所說的“肯定說”和“否定說”之辯?？隙ㄕf認為無論什么情況都應該實現繼承人的繼承權符合我國《憲法》和《繼承法》之精神；否定說認為第三種情形違背了《土地管理法》所規定的“一戶一宅”、“面積合規”原則，而第四種情形則不符合農村宅基地取得的身份性限制規定。仔細辨析，“肯定說”和“否定說”分歧的關鍵點就是繼承人是否符合農村宅基地取得的“三個條件”，這也是兩種觀點的分歧之源。只有通過農村宅基地繼承制度創新，消除“三個條件”障礙，才能夠實現作者提出的觀點：法律應當充分保護公民的宅基地繼承權。
（一）要遵循保護公民財產繼承權原則
作為國家的根本大法，我國《憲法》明確規定了保護公民合法財產繼承權不受侵犯的原則，這對于保護勞動者的創造積極性、實現公平正義都具有重要意義。在農村，房產是農民最大、最厚重的財產，農戶依法享有繼承權符合憲政精神?？墒菍嵺`中，當繼承人依法實現房屋繼承權時，由于不符合農村宅基地取得的“三個條件”，將會出現“房地分離”之尷尬。這是對公民合法財產繼承權的侵犯。
保護公民私人合法財產，這是法治精神之要義。目前，關于農村宅基地繼承問題，我國《憲法》與《土地管理法》存在矛盾和沖突，憲法在國家法律體系中具有最高的法律地位和法律效力，因此，一切法律、組織和個人必須維護其最高的權威性，使憲政精神得到真正體現。
（二）關于“一戶一宅”制度的改革與完善
在農村宅基地制度設計之時，基于福利性質和保障功能，我國《土地管理法》作出了“一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規定。作者認為，“一戶一宅”的初衷主要是指宅基地原始取得，即“一戶”只能申請“一處”宅基地。從民法學角度審視，物權的取得有兩種方式，即原始取得和繼受取得。宅基地繼承便屬于繼受取得，通過繼承取得宅基地的農戶多數情況下會突破“一戶一宅”；再者，學界對于“一戶”、“一宅”早就存有質疑和爭論，而法律對此又沒有相應界定。目前，農村“一戶多宅”情況非常普遍，作者“百村調查”數據也證實了這一點，加上二十世紀八十年代計劃生育政策導致獨生子女增多，將來的農村一戶多宅狀況也會越來越多。如果因為繼承人“一戶多宅”而剝奪其繼承權，這是與我國《繼承法》相悖的，也是與《憲法》“公民的合法私有財產不受侵犯”精神相矛盾。
如何協調這種矛盾和沖突呢！作者認為，將之改為“一戶只能申請一處宅基地”更為符合現實需要，農村宅基地因繼受取得后發生的權屬變化不應當受到限制。這樣，通過“繼受”取得農村宅基地使用權就回避了“申請”取得帶來的尷尬。
（三）關于“面積法定”制度的改革與完善
隨著工業化、城鎮化的快速發展，土地資源日益成為制約國家糧食安全的瓶頸?；诠澕s土地資源，提高利用效率的考量，根據地區實際，各地《土地管理法》實施細則都明確限定了本地區宅基地面積使用標準?？墒牵鶕髡摺鞍俅逭{查”數據顯示，農村宅基地“超標使用”情況嚴峻，如果再通過宅基地繼承方式新增宅基地宗數，將會使“超標使用”宅基地的范圍進一步擴大，從而提高閑置率。如果由此剝奪繼承人的農村宅基地繼承權，這同樣有違《憲法》和《繼承法》精神。
如何協調這種矛盾和沖突呢！作者認為，第一可以鼓勵繼承人向宅基地所有權人申請“貨幣繼承”，即放棄房產及其宅基地的繼承權，從而獲得相應的貨幣補償；第二可以對因宅基地繼承而超標部分實行有償使用，用經濟杠桿引導農村宅基地有償退出；第三可以對繼承所取得的農村宅基地附加使用年限，期滿收回。
（四）關于“主體身份性”制度的改革與完善
我國二元土地制度明確限定了集體建設用地和城鎮建設用地的使用主體。那么，農村宅基地的使用主體也只能是本集體經濟組織成員，這也是我國農村宅基地制度的重要產權特征——主體身份性?？墒?，實界和學界對于農村宅基地繼承的主體身份限制始終存在爭議。從法律規定來看,農村宅基地使用權是基于農民身份而享有的社會福利性權利，具有保障功能。但這只是法律規定的農村宅基地原始取得的主體資格，但對于繼受取得的主體資格卻采取了回避態度?？涩F實中農村宅基地的繼承事實卻經常與《土地管理法》農村宅基地“主體身份性”發生沖突。
如何協調這種矛盾和沖突呢！作者認為，應依據繼承法法理，取消農村宅基地繼承的主體身份限制。但基于我國農村宅基地制度的性質特征，對于非集體經濟組織成員的繼承權應該附加相應的限制性規定。其一，對于無宅基地的繼承人，可以允許其繳納一定數量的對價后，由集體經濟組織依據《村民委員會組織法》裁決，同時要附加自動消滅時效；其二，對于已經擁有一處宅基地的繼承人，可以同時設定優先放棄義務和自動消滅時效。
（五）建立農村宅基地有償退出機制
建立農村宅基地有償退出機制是新一輪農村土地制度改革的重要目標。在建設用地規模不斷膨脹，國家糧食安全日益受到威脅的背景下，2億多畝的農村宅基地就成為解決建設用地制約瓶頸的“富礦”。據作者“百村調查”數據表明，目前農村“一戶多宅”、“超面積占用”、“兩棲占地”、“閑置率居高”狀況非常嚴峻，農村宅基地因繼承取得進一步加劇了這一局面。這種現實存在為農村宅基地有償退出奠定了可能。
另外，建立農村宅基地有償退出機制也為宅基地繼承制度改革做了政策上的準備。農村宅基地的有償退出、全國統一的城鄉建設用地市場的形成，讓因各種原因（當然包括因宅基地繼承）導致的“一戶多宅”、“面積超標”可以通過多層次的建設用地指標集散和交易平臺，實現自家宅基地增值的同時，達到集約和節約利用之目標，為城鎮化發展提供土地支撐和新動能。同時，存量建設用地的利用效率不高與增量建設用地供應不足的矛盾也可以得到有效緩解。這也正是土地供給側結構改革的具體實踐。
五、結語：改革的風險防范
目前，我國農村宅基地繼承制度已經不符合城鎮化快速發展的要求，出現了現實與法律的沖突，制度重構勢在必行。同時，政府要轉變職能，做好農村宅基地繼承制度改革的風險預警和防范工作。
一是要防范農戶利益受損的風險。按照《土地管理法》精神，對于“一戶多宅”、“面積超標”、“非集體經濟組織成員”繼承人是不能直接行使農村宅基地繼承權的。若是，則會侵犯農戶的私有財產權，使原本缺少財產性收入渠道的農戶更加困難。改革需要付出成本，關鍵是改革成本和成果如何分配，是為大多數人謀利益，還是讓少部分人獲利？這是檢驗“良政”和“劣政”的關鍵。目前，我國以每年1.23個百分點的速度推進著城鎮化發展，每年將有2000多萬農民進城，父輩是農業人口，新生代是城鎮人口的家庭將會越來越多，如果因農村宅基地的主體身份限制而剝奪其繼承權，將會是法律調節的偏差。
二是要防范閑置率增高的風險。據中國社科院《農村經濟綠皮書》顯示：農村村民的住宅空置率已經高達30%左右。在“一戶多宅”、“超面積占用”比較嚴重的情況下，農村宅基地繼承會促進農戶宅基地宗數以及使用面積進一步增多，使原本較高的農房（宅基地）空置率再度上升。作為稀缺資源的建設用地已成為制約工業化、城鎮化的發展瓶頸，建設用地增量不足，存量利用效率不高的矛盾異常尖銳，過高的空置率有違正在進行的農村宅基地管理制度改革宗旨，也是土地供給側結構改革著力解決的難題。
三是要防范鄉村倫理破壞的風險。中國傳統鄉村社會是一個建立在“血緣”和“地緣”基礎上的“熟人”社會，以“人情”為紐帶，以“互信”為基礎，成為鄉村社會交往的倫理，自給自足的生產方式和相對封閉的生活方式是其基本特征。農村宅基地繼承一旦放松“身份限制”后，城鎮市民與農村村民將混居一起，傳統的“血緣”、“地緣”和“熟人”必將會受到沖擊和挑戰，因生活習俗、文化背景之差異，城鄉居民的價值觀沖突將不可避免，傳統的生活觀、家庭觀、道德倫理觀等也必將受到沖擊和挑戰。
作者簡介：呂軍書，河南師范大學法學院教授、碩士生導師，河南師范大學三農法律問題研究中心常務副主任，河南省法學會農業與農村法治研究會副會長兼秘書長，河南省法治智庫專家。主要研究方向：“三農”經濟發展與法制建設。 時丕彬，河南師范大學法學院研究生。研究方向為農業經濟法。
中國鄉村發現網轉自：《理論與改革》2017年第4期
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