農(nóng)用地是最為重要的農(nóng)業(yè)資源，是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的“第一車間”，無論是從污染來源、危害特征，還是防治措施，相較于建設(shè)用地等場地，都有自身的特殊性。專門立法應(yīng)堅持用地與養(yǎng)地相結(jié)合，產(chǎn)地與產(chǎn)品一體化保護等原則，設(shè)置專章，遵循污染防治規(guī)律，設(shè)計具體法律制度，以實現(xiàn)農(nóng)用地可持續(xù)利用與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全雙重目標(biāo)。
前言:2006 年前后，土壤污染防治立法一度成為研究熱點，隨后幾年，出現(xiàn)了短暫的停頓或者徘徊，2012 年左右，又重新提上議事日程，直至本屆人大常委會將其列入五年立法規(guī)劃。之前的研究，名稱都定位在“土壤污染防治”上，近年又有一種聲音，即“土壤環(huán)境保護”，并一度進入法律草案之中，引起社會關(guān)注。本文以農(nóng)用地土壤為對象，試圖側(cè)論困擾土壤污染立法的幾個核心問題。
一、法律名稱與規(guī)制重點分析
1、法律名稱設(shè)定
一般認為，環(huán)境保護是包括自然資源保護、生態(tài)安全、污染防治等在內(nèi)的，以保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的各種行動的總稱。法律體系構(gòu)建上，《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護領(lǐng)域的綜合性法律，規(guī)定由各個環(huán)境要素組成的整體環(huán)境保護的基本問題，當(dāng)然也包括土壤環(huán)境保護的內(nèi)容。對于各個環(huán)境要素，不宜再制定與之等階且內(nèi)容相似的法律，而應(yīng)當(dāng)制定污染防治或資源保護的單行法，以保證法律體系的自洽性、合理性和科學(xué)性。
在資源保護方面，國家已經(jīng)出臺了《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)，在污染防治方面，出臺了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律。土壤作為一種資源環(huán)境要素，在資源保護上，已有《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《水土保持法》等法律，唯獨缺少作為環(huán)境要素考慮的污染防治法。
在法律名稱上，域外也多采用《土壤污染防治（整治）法》，如日本的《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》《土壤污染對策法》，德國的《聯(lián)邦土壤污染防治法》等。
2、規(guī)制重點內(nèi)容
在規(guī)制內(nèi)容上，已有國家專門立法且多側(cè)重于對已污染土壤的治理問題。如日本的《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》側(cè)重已污染農(nóng)地土壤的改良和恢復(fù)；《土壤污染對策法》則以修復(fù)被污染土壤為主要目的，注重以清潔土壤為主要手段的修復(fù)治理措施。韓國的《土壤環(huán)境保護法》，只有單一的污染整治功能，其內(nèi)容限于對污染土壤的監(jiān)測、調(diào)查及凈化。上述立法作此規(guī)定，是因為外圍立法如《污染防治法》《廢棄物處理法》《肥料取締法》《農(nóng)藥取締法》等，已從不同方面來阻斷新的污染源進入土壤，從而達到保護土壤環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。
當(dāng)前，我國土壤立法迫切需要解決的關(guān)鍵問題是“防”與“治”的問題。其中，“防”關(guān)注的是當(dāng)前和今后土壤環(huán)境問題，重點是工業(yè)“三廢”排放引起的污染，“由于污染來源的多樣性，針對不同污染源的預(yù)防措施也具有多樣性，在土壤污染防治領(lǐng)域的專門法中一一規(guī)定，必然造成法律規(guī)范本身的臃腫，很難體現(xiàn)立法的宗旨和目的”，專門立法中不宜過多涉及。“治”解決的是已經(jīng)被污染的土壤問題，從我國土壤污染現(xiàn)狀和演變趨勢看，這一問題更值得關(guān)注。
因此，應(yīng)該從“預(yù)防污染物進入土壤和治理已污染的土壤”角度考慮立法問題，由于土壤污染預(yù)防的制度和措施大多也是其他環(huán)境要素立法的重要內(nèi)容，專門立法的重心應(yīng)該放在已污染土壤的治理上。
二、立法模式建議
1、對農(nóng)用地進行專章立法
在我國，農(nóng)業(yè)一直是不堪重負而又必須“承負”的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)用地土壤是一個開放系統(tǒng)，既有來自工業(yè)的點源污染，也有自身的面源污染，但其又承載著農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量安全的重任，負擔(dān)著全國13 億人口的糧食供給，具有自身的特殊性和戰(zhàn)略意義。
因此，應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)用地的重要性和特殊性，將農(nóng)用地土壤作為一個獨立的、特別的規(guī)制對象，與建設(shè)用地等場地土壤區(qū)別開來，在“土壤污染防治法”中設(shè)專章予以特別保護。
“土壤污染防治法”實施后，國務(wù)院可根據(jù)農(nóng)用地土壤污染防治的實際情況，考慮出臺“農(nóng)用地土壤污染防治條例”，對“農(nóng)用地土壤污染防治”專章的內(nèi)容予以細化。此種立法國內(nèi)也有先例，如《土地管理法》設(shè)有“耕地保護”專章，《基本農(nóng)田保護條例》又對耕地中基本農(nóng)田保護的內(nèi)容予以細化。
2、專章立法成因分析
首先，農(nóng)用地和場地污染成因不同，防治思路和措施需有所區(qū)分。建設(shè)用地等場地污染主要由工商業(yè)活動等點源污染引起，關(guān)注人體健康，規(guī)制主體主要是工業(yè)企業(yè)，責(zé)任主體較易認定，可以采取以市場為主、行政為輔的防治措施；農(nóng)用地土壤污染，部分是工業(yè)“三廢”排放，部分則是農(nóng)業(yè)投入品使用不當(dāng)，實施主體主要是分散的農(nóng)戶，因而應(yīng)關(guān)注土壤資源的永續(xù)利用和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，防治措施要考慮與農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)綁定在一起，發(fā)揮農(nóng)戶的主體作用，在生產(chǎn)過程中防治，實施以獎代補、以獎代罰等激勵措施。
其次，我國農(nóng)用地土壤污染嚴重，需要單獨對待。當(dāng)前，我國農(nóng)用地土壤重金屬、有機物等污染已呈現(xiàn)出從局部區(qū)域向全國蔓延的趨勢，“我國農(nóng)田土壤受污染率已從20 世紀80 年代末期的不足5%，上升至目前的近20%。部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)田污染問題非常突出，例如，廣東省清潔土壤只有11%，輕度污染農(nóng)田占耕地總面積的77%，重度污染農(nóng)田占耕地總面積的12%左右。”《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示，“部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂”，迫切需要采取有效措施對已污染農(nóng)用地土壤進行整治。
再次，專章立法條件已經(jīng)成熟。《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關(guān)法律已經(jīng)初步確立了農(nóng)用地土壤監(jiān)測與評價、分級管理和風(fēng)險評估等制度，2012 年以來，國家實施了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤重金屬污染防治專項、湖南重金屬污染耕地治理專項等一系列污染調(diào)查與治理工作，相關(guān)制度已得到實踐驗證，具備法律化的條件。
最后，縱觀世界發(fā)達國家或地區(qū)，已有專門立法案例。1970 年，日本出臺了《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》，隨后，農(nóng)林水產(chǎn)省出臺了《農(nóng)用地土壤污染對策區(qū)域指定條件中鎘含量的檢測方法》等一系列省令和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)地土壤污染調(diào)查、對策區(qū)劃定、治理修復(fù)等做出了規(guī)定。在具體措施上，與工業(yè)場地存在明顯差異，如對于場地土壤污染，《土壤污染對策法》規(guī)定可由政府強制相關(guān)義務(wù)主體調(diào)查，并由其付費。此外，韓國和我國臺灣地區(qū)雖然沒有對農(nóng)用地和工業(yè)場地分別立法，但在土壤污染監(jiān)測調(diào)查、整治責(zé)任、管制方式、管制標(biāo)準(zhǔn)等具體制度中仍是區(qū)別對待的。
三、法律原則設(shè)定
1、優(yōu)先保護，保護者受益
優(yōu)先保護體現(xiàn)在兩個方面，首先，相對于場地土壤和未利用土壤而言，要優(yōu)先保護農(nóng)用地土壤。農(nóng)用地土壤面積較大，受污染范圍廣，承載著保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量安全和質(zhì)量安全的重任，是整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是人類賴以生存的最為主要的自然資源。場地土壤僅用于滿足人類發(fā)展的部分需要，數(shù)量和面積都比較有限，相較而言，可以放在次要位置。其次，經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)用地土壤污染防治相沖突時，經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)當(dāng)讓步。依照《土壤污染防治行動計劃》，除法律規(guī)定的重點建設(shè)項目選址確實無法避讓外，其他任何建設(shè)不得占用優(yōu)先保護類耕地，禁止在優(yōu)先保護類耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是農(nóng)地土壤的使用者和受益者，也是污染防治的主要實施者。如果我們能從土壤自身的感受和價值來看待土壤，土壤污染和退化問題將會迎刃而解。具體到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，如果能主動采取措施防治土壤污染，土壤污染問題就能解決一大半。然而，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的數(shù)量和積極性都不高，只有通過有效的補貼補償，喚醒責(zé)任意識，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才有可能主動采取措施防治土壤污染。
因此，要強調(diào)保護者受益，設(shè)計有效的激勵機制，充分利用農(nóng)業(yè)補貼和補償政策，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保護土壤的積極性和主動性，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中污染物的產(chǎn)生。鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者運用環(huán)境私益、公益訴訟等方式，自覺維權(quán)，集體維權(quán)，抵制和預(yù)防外源污染。
2、農(nóng)地土壤資源永續(xù)利用
“除了農(nóng)產(chǎn)品市場，一個國家真實的、永久的和獨立于其他一切要素的資本就是土壤。合理利用并保持土壤肥力這一重要資產(chǎn)是非常必要的。”如果農(nóng)地土壤資源受到污染和破壞，失去利用價值，人類生存就會受到威脅，因此，需要用長遠的眼光看待農(nóng)地土壤資源，“追求享受或許不能說成是人類的一個弱點，很多時候正是一些享樂的欲望推動了社會的進步，所以短視就難免成為人類的一個重要特點，也正因為這樣，我們才那么多地去強調(diào)要有長遠眼光，要有大局意識，要為后代人考慮。‘可持續(xù)發(fā)展’的要求正是在強調(diào)我們?nèi)リP(guān)注長遠的利益”。
當(dāng)前，我國的農(nóng)用地數(shù)量仍在減少，質(zhì)量下降趨勢沒有得到有效遏制，保持有限土壤資源的有序性、保護性利用，進而實現(xiàn)長久、永續(xù)利用，就顯得特別重要。應(yīng)當(dāng)通過法律設(shè)計，減少和預(yù)防對農(nóng)地資源的進一步污染和破壞，采取措施，提高土壤肥力，改善土壤環(huán)境，最大限度地發(fā)揮農(nóng)用地土壤的生產(chǎn)功能，實現(xiàn)在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全下的持續(xù)有效利用。
3、產(chǎn)地與產(chǎn)品一體化保護
農(nóng)用地土壤污染防治的目標(biāo)主要是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。農(nóng)用地特別是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的“第一車間”，研究表明，土壤中的重金屬、持久性有機污染物會隨著作物生長遷移到作物可食部分，進而危害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。保護好產(chǎn)地土壤，實際上就是從源頭上防范了產(chǎn)品受害，將產(chǎn)地與產(chǎn)品結(jié)合起來保護，把保護產(chǎn)地土壤作為保護農(nóng)產(chǎn)品的重要內(nèi)容，通過輪作、間作、季節(jié)性休耕等農(nóng)藝措施保護，既能實現(xiàn)土壤污染治理，又可以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，還可以發(fā)揮已污染土壤的生產(chǎn)功能，緩解糧食供給壓力，保障國家糧食安全。
農(nóng)用地土壤污染防治的目標(biāo)主要是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全
4、用地與養(yǎng)地相結(jié)合
土壤使用過程也是土壤生產(chǎn)生態(tài)功能消耗過程，如果不能及時有效補充土壤養(yǎng)分，土壤功能就會消耗殆盡，最終喪失生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的功能。良好的用地措施是維持土壤生產(chǎn)能力的關(guān)鍵，也是養(yǎng)地的重要措施。研究表明，“土壤質(zhì)量受農(nóng)戶土地利用方式、技術(shù)選擇、化肥、有機肥施用、秸稈還田等多種因素影響。”“耕作、種植制度、施肥等農(nóng)田管理措施能夠顯著地影響土壤有機質(zhì)動態(tài)，而免耕、提高復(fù)種指數(shù)、合理的輪作換茬、有機肥料和化肥的施用以及棄耕農(nóng)田還林還草等保護性管理措施則能夠提高農(nóng)田土壤有機質(zhì)含量”。
實踐證明，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，采用水分管理、藥肥管理、作物種類和品種管理、耕作時間和方式管理等農(nóng)藝措施或保護性耕作措施，不僅有利于土壤肥力提升，提高土壤環(huán)境容量，減低污染物含量或阻隔污染物進入作物籽粒，而且有利于農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)改善，產(chǎn)量提高，實現(xiàn)在耕作過程中養(yǎng)護土壤和提高農(nóng)作物品質(zhì)產(chǎn)量的雙重目的。
我國農(nóng)村土地屬于集體所有，村集體是所有者，承擔(dān)著土壤資源養(yǎng)護的責(zé)任，村民是承包戶，是使用者，只在特定時間內(nèi)享有特定土壤資源價值使用的權(quán)利，用地與養(yǎng)地脫節(jié)，造成用地的人只注重獲取土壤資源的短期價值，采取竭澤而漁的利用方式，養(yǎng)地者沒有切實需求，自己也不用地，所以養(yǎng)護基本做不到位，致使土壤養(yǎng)分流失，退化、污染嚴重。因此，應(yīng)當(dāng)將土壤的使用與養(yǎng)護結(jié)合起來，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，采取養(yǎng)地補貼、使用權(quán)長期化等措施，增加勞動力投入，不斷改善土壤條件，提升土壤肥力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中解決土壤污染問題。
四、法律制度構(gòu)成
“法學(xué)的重要特點就是務(wù)實和世俗，它是一種社會化的實踐，一種職業(yè)性的知識，在很大程度上是排斥獨出心裁和異想天開的。它有時甚至不要求理論，而只要求人們懂得如何做。”因此，要從國情出發(fā)，將土壤污染防治中已經(jīng)實施或者驗證的實踐，特別是行之有效的防治技術(shù)制度化，實現(xiàn)污染防治源頭控制、過程控制的法律化。
1、安全標(biāo)準(zhǔn)制度
在國家土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系之下，根據(jù)農(nóng)用地土壤生產(chǎn)功能和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全要求，建立健全農(nóng)用地土壤安全標(biāo)準(zhǔn)體系。組織制修訂農(nóng)用地土壤污染調(diào)查和監(jiān)測、類別劃分、風(fēng)險評估、種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、修復(fù)治理等行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范。
2、監(jiān)測預(yù)警制度
建立健全農(nóng)用地土壤環(huán)境監(jiān)測制度，設(shè)置國控點和省控點，開展長期監(jiān)測、例行監(jiān)測和動態(tài)監(jiān)測。對基本農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)和野生植物保護區(qū)進行重點監(jiān)測和加密監(jiān)測，開展信息統(tǒng)計，建立監(jiān)測檔案。對土壤環(huán)境狀況及變化趨勢進行分析評價，根據(jù)污染變化，啟動預(yù)報預(yù)警機制，預(yù)防污染發(fā)生或進一步擴大。
3、分級管理制度
根據(jù)土壤和農(nóng)產(chǎn)品受污染情況，將耕地劃分為重度污染區(qū)、中輕度污染區(qū)和清潔生產(chǎn)區(qū)，采取不同的保護、利用和治理措施。對清潔耕地以污染預(yù)防為主，實行永久保護，鼓勵采取環(huán)境友好型耕作技術(shù)，防止外來污染，嚴禁非農(nóng)建設(shè)占用。對中輕度污染耕地，實行環(huán)境準(zhǔn)入限制，防止外來污染，同時，實施農(nóng)藝措施為主的修復(fù)治理，改善土壤環(huán)境，使之逐漸達標(biāo)。對重度污染耕地，依法劃定為特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)，禁止超標(biāo)食用農(nóng)作物種植，采取種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、輪作、休退耕還林還草等措施，逐步恢復(fù)土壤安全生產(chǎn)能力。
4、綜合治理制度
對于已污染的耕地土壤，采取以水肥管理、作物種類和品種管理、耕作時間和方式管理等農(nóng)藝措施為主，植物修復(fù)、生物修復(fù)等措施為補充的綜合治理措施，阻斷或減少污染物進入作物可食部分，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。
5、風(fēng)險評估制度
要建立以食用農(nóng)產(chǎn)品污染物最高允許限量為導(dǎo)向的農(nóng)用地土壤環(huán)境風(fēng)險評估指標(biāo)體系，建設(shè)穩(wěn)定的評估隊伍和專業(yè)實驗室，根據(jù)土壤污染現(xiàn)狀和變化趨勢，分析可能影響土壤質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品安全的潛在危害因子，開展定期評估、協(xié)同評估和動態(tài)評估。
6、清潔生產(chǎn)制度
農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)是防治農(nóng)地污染的重要措施，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本保障。包括嚴禁向農(nóng)地排放或傾倒工業(yè)廢氣、廢水、固體廢物，嚴禁城鎮(zhèn)垃圾、污泥直接用作肥料；加強對化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管；鼓勵實施秸稈還田、種植綠肥等保護性耕作措施。
7、生態(tài)補償制度
確立農(nóng)地土壤污染補償機制，與現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼政策相銜接，明確補償主體、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、價值核算方法、補償方式、考核辦法等。將補償與農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)結(jié)合起來，把采取自覺預(yù)防外來污染、減少農(nóng)業(yè)投入品使用、為產(chǎn)地土壤面源污染防治作出貢獻的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，納入補償范圍。要將資金補償與技術(shù)補償結(jié)合起來，重點發(fā)揮技術(shù)補償?shù)淖饔谩?/span>
總之，一部法律能否成功，能否真正為人們接受，不是利用法律推進改革的政治家或法學(xué)家能決定的，而是必須經(jīng)過長期的公共選擇。
因此，“土壤污染防治法”要想實現(xiàn)立法目的，就農(nóng)用地土壤來說，就是立法能否真正考慮依靠土壤資源謀生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益訴求，能否真正為他們理解和接受，能否為我國土壤污染問題的解決提供有效的法律依據(jù)。
作者單位：河北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院；農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護科研監(jiān)測所。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《環(huán)境保護》2017 年第 13 期
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