農用地是最為重要的農業資源，是農產品生產的“第一車間”，無論是從污染來源、危害特征，還是防治措施，相較于建設用地等場地，都有自身的特殊性。專門立法應堅持用地與養地相結合，產地與產品一體化保護等原則，設置專章，遵循污染防治規律，設計具體法律制度，以實現農用地可持續利用與農產品質量安全雙重目標。
前言:2006 年前后，土壤污染防治立法一度成為研究熱點，隨后幾年，出現了短暫的停頓或者徘徊，2012 年左右，又重新提上議事日程，直至本屆人大常委會將其列入五年立法規劃。之前的研究，名稱都定位在“土壤污染防治”上，近年又有一種聲音，即“土壤環境保護”，并一度進入法律草案之中，引起社會關注。本文以農用地土壤為對象，試圖側論困擾土壤污染立法的幾個核心問題。
一、法律名稱與規制重點分析
1、法律名稱設定
一般認為，環境保護是包括自然資源保護、生態安全、污染防治等在內的，以保障經濟社會可持續發展的各種行動的總稱。法律體系構建上，《環境保護法》是環境保護領域的綜合性法律，規定由各個環境要素組成的整體環境保護的基本問題，當然也包括土壤環境保護的內容。對于各個環境要素，不宜再制定與之等階且內容相似的法律，而應當制定污染防治或資源保護的單行法，以保證法律體系的自洽性、合理性和科學性。
在資源保護方面，國家已經出臺了《農業法》《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規，在污染防治方面，出臺了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等法律。土壤作為一種資源環境要素，在資源保護上，已有《農業法》《土地管理法》《水土保持法》等法律，唯獨缺少作為環境要素考慮的污染防治法。
在法律名稱上，域外也多采用《土壤污染防治（整治）法》，如日本的《農業用地土壤污染防治法》《土壤污染對策法》，德國的《聯邦土壤污染防治法》等。
2、規制重點內容
在規制內容上，已有國家專門立法且多側重于對已污染土壤的治理問題。如日本的《農業用地土壤污染防治法》側重已污染農地土壤的改良和恢復；《土壤污染對策法》則以修復被污染土壤為主要目的，注重以清潔土壤為主要手段的修復治理措施。韓國的《土壤環境保護法》，只有單一的污染整治功能，其內容限于對污染土壤的監測、調查及凈化。上述立法作此規定，是因為外圍立法如《污染防治法》《廢棄物處理法》《肥料取締法》《農藥取締法》等，已從不同方面來阻斷新的污染源進入土壤，從而達到保護土壤環境質量的目標。
當前，我國土壤立法迫切需要解決的關鍵問題是“防”與“治”的問題。其中，“防”關注的是當前和今后土壤環境問題，重點是工業“三廢”排放引起的污染，“由于污染來源的多樣性，針對不同污染源的預防措施也具有多樣性，在土壤污染防治領域的專門法中一一規定，必然造成法律規范本身的臃腫，很難體現立法的宗旨和目的”，專門立法中不宜過多涉及。“治”解決的是已經被污染的土壤問題，從我國土壤污染現狀和演變趨勢看，這一問題更值得關注。
因此，應該從“預防污染物進入土壤和治理已污染的土壤”角度考慮立法問題，由于土壤污染預防的制度和措施大多也是其他環境要素立法的重要內容，專門立法的重心應該放在已污染土壤的治理上。
二、立法模式建議
1、對農用地進行專章立法
在我國，農業一直是不堪重負而又必須“承負”的弱質產業，農用地土壤是一個開放系統，既有來自工業的點源污染，也有自身的面源污染，但其又承載著農產品數量和質量安全的重任，負擔著全國13 億人口的糧食供給，具有自身的特殊性和戰略意義。
因此，應當考慮農用地的重要性和特殊性，將農用地土壤作為一個獨立的、特別的規制對象，與建設用地等場地土壤區別開來，在“土壤污染防治法”中設專章予以特別保護。
“土壤污染防治法”實施后，國務院可根據農用地土壤污染防治的實際情況，考慮出臺“農用地土壤污染防治條例”，對“農用地土壤污染防治”專章的內容予以細化。此種立法國內也有先例，如《土地管理法》設有“耕地保護”專章，《基本農田保護條例》又對耕地中基本農田保護的內容予以細化。
2、專章立法成因分析
首先，農用地和場地污染成因不同，防治思路和措施需有所區分。建設用地等場地污染主要由工商業活動等點源污染引起，關注人體健康，規制主體主要是工業企業，責任主體較易認定，可以采取以市場為主、行政為輔的防治措施；農用地土壤污染，部分是工業“三廢”排放，部分則是農業投入品使用不當，實施主體主要是分散的農戶，因而應關注土壤資源的永續利用和農產品質量安全，防治措施要考慮與農產品安全生產綁定在一起，發揮農戶的主體作用，在生產過程中防治，實施以獎代補、以獎代罰等激勵措施。
其次，我國農用地土壤污染嚴重，需要單獨對待。當前，我國農用地土壤重金屬、有機物等污染已呈現出從局部區域向全國蔓延的趨勢，“我國農田土壤受污染率已從20 世紀80 年代末期的不足5%，上升至目前的近20%。部分經濟發達地區農田污染問題非常突出，例如，廣東省清潔土壤只有11%，輕度污染農田占耕地總面積的77%，重度污染農田占耕地總面積的12%左右。”《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，“部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂”，迫切需要采取有效措施對已污染農用地土壤進行整治。
再次，專章立法條件已經成熟?！掇r業法》《土地管理法》《農產品質量安全法》等相關法律已經初步確立了農用地土壤監測與評價、分級管理和風險評估等制度，2012 年以來，國家實施了農產品產地土壤重金屬污染防治專項、湖南重金屬污染耕地治理專項等一系列污染調查與治理工作，相關制度已得到實踐驗證，具備法律化的條件。
最后，縱觀世界發達國家或地區，已有專門立法案例。1970 年，日本出臺了《農業用地土壤污染防治法》，隨后，農林水產省出臺了《農用地土壤污染對策區域指定條件中鎘含量的檢測方法》等一系列省令和技術標準，對農地土壤污染調查、對策區劃定、治理修復等做出了規定。在具體措施上，與工業場地存在明顯差異，如對于場地土壤污染，《土壤污染對策法》規定可由政府強制相關義務主體調查，并由其付費。此外，韓國和我國臺灣地區雖然沒有對農用地和工業場地分別立法，但在土壤污染監測調查、整治責任、管制方式、管制標準等具體制度中仍是區別對待的。
三、法律原則設定
1、優先保護，保護者受益
優先保護體現在兩個方面，首先，相對于場地土壤和未利用土壤而言，要優先保護農用地土壤。農用地土壤面積較大，受污染范圍廣，承載著保障農產品數量安全和質量安全的重任，是整個國民經濟和社會發展的基礎，是人類賴以生存的最為主要的自然資源。場地土壤僅用于滿足人類發展的部分需要，數量和面積都比較有限，相較而言，可以放在次要位置。其次，經濟發展與農用地土壤污染防治相沖突時，經濟發展應當讓步。依照《土壤污染防治行動計劃》，除法律規定的重點建設項目選址確實無法避讓外，其他任何建設不得占用優先保護類耕地，禁止在優先保護類耕地集中區域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業。
農業生產者是農地土壤的使用者和受益者，也是污染防治的主要實施者。如果我們能從土壤自身的感受和價值來看待土壤，土壤污染和退化問題將會迎刃而解。具體到農業生產者，如果能主動采取措施防治土壤污染，土壤污染問題就能解決一大半。然而，受農業生產比較效益低影響，農業生產者從事農業生產的數量和積極性都不高，只有通過有效的補貼補償，喚醒責任意識，農業生產者才有可能主動采取措施防治土壤污染。
因此，要強調保護者受益，設計有效的激勵機制，充分利用農業補貼和補償政策，提高農業生產者保護土壤的積極性和主動性，減少農業生產過程中污染物的產生。鼓勵農業生產者運用環境私益、公益訴訟等方式，自覺維權，集體維權，抵制和預防外源污染。
2、農地土壤資源永續利用
“除了農產品市場，一個國家真實的、永久的和獨立于其他一切要素的資本就是土壤。合理利用并保持土壤肥力這一重要資產是非常必要的。”如果農地土壤資源受到污染和破壞，失去利用價值，人類生存就會受到威脅，因此，需要用長遠的眼光看待農地土壤資源，“追求享受或許不能說成是人類的一個弱點，很多時候正是一些享樂的欲望推動了社會的進步，所以短視就難免成為人類的一個重要特點，也正因為這樣，我們才那么多地去強調要有長遠眼光，要有大局意識，要為后代人考慮?！沙掷m發展’的要求正是在強調我們去關注長遠的利益”。
當前，我國的農用地數量仍在減少，質量下降趨勢沒有得到有效遏制，保持有限土壤資源的有序性、保護性利用，進而實現長久、永續利用，就顯得特別重要。應當通過法律設計，減少和預防對農地資源的進一步污染和破壞，采取措施，提高土壤肥力，改善土壤環境，最大限度地發揮農用地土壤的生產功能，實現在保障農產品質量安全下的持續有效利用。
3、產地與產品一體化保護
農用地土壤污染防治的目標主要是保障農產品質量安全。農用地特別是農產品產地是農產品生產的“第一車間”，研究表明，土壤中的重金屬、持久性有機污染物會隨著作物生長遷移到作物可食部分，進而危害農產品質量安全。保護好產地土壤，實際上就是從源頭上防范了產品受害，將產地與產品結合起來保護，把保護產地土壤作為保護農產品的重要內容，通過輪作、間作、季節性休耕等農藝措施保護，既能實現土壤污染治理，又可以保障農產品質量安全，還可以發揮已污染土壤的生產功能，緩解糧食供給壓力，保障國家糧食安全。
農用地土壤污染防治的目標主要是保障農產品質量安全
4、用地與養地相結合
土壤使用過程也是土壤生產生態功能消耗過程，如果不能及時有效補充土壤養分，土壤功能就會消耗殆盡，最終喪失生產農產品的功能。良好的用地措施是維持土壤生產能力的關鍵，也是養地的重要措施。研究表明，“土壤質量受農戶土地利用方式、技術選擇、化肥、有機肥施用、秸稈還田等多種因素影響?！薄案?、種植制度、施肥等農田管理措施能夠顯著地影響土壤有機質動態，而免耕、提高復種指數、合理的輪作換茬、有機肥料和化肥的施用以及棄耕農田還林還草等保護性管理措施則能夠提高農田土壤有機質含量”。
實踐證明，在農業生產過程中，采用水分管理、藥肥管理、作物種類和品種管理、耕作時間和方式管理等農藝措施或保護性耕作措施，不僅有利于土壤肥力提升，提高土壤環境容量，減低污染物含量或阻隔污染物進入作物籽粒，而且有利于農產品品質改善，產量提高，實現在耕作過程中養護土壤和提高農作物品質產量的雙重目的。
我國農村土地屬于集體所有，村集體是所有者，承擔著土壤資源養護的責任，村民是承包戶，是使用者，只在特定時間內享有特定土壤資源價值使用的權利，用地與養地脫節，造成用地的人只注重獲取土壤資源的短期價值，采取竭澤而漁的利用方式，養地者沒有切實需求，自己也不用地，所以養護基本做不到位，致使土壤養分流失，退化、污染嚴重。因此，應當將土壤的使用與養護結合起來，明晰農地產權，采取養地補貼、使用權長期化等措施，增加勞動力投入，不斷改善土壤條件，提升土壤肥力，在農業生產過程中解決土壤污染問題。
四、法律制度構成
“法學的重要特點就是務實和世俗，它是一種社會化的實踐，一種職業性的知識，在很大程度上是排斥獨出心裁和異想天開的。它有時甚至不要求理論，而只要求人們懂得如何做?！币虼?，要從國情出發，將土壤污染防治中已經實施或者驗證的實踐，特別是行之有效的防治技術制度化，實現污染防治源頭控制、過程控制的法律化。
1、安全標準制度
在國家土壤環境標準體系之下，根據農用地土壤生產功能和農產品質量安全要求，建立健全農用地土壤安全標準體系。組織制修訂農用地土壤污染調查和監測、類別劃分、風險評估、種植業結構調整、修復治理等行業和地方標準或技術規范。
2、監測預警制度
建立健全農用地土壤環境監測制度，設置國控點和省控點，開展長期監測、例行監測和動態監測。對基本農田保護區、生態脆弱區和野生植物保護區進行重點監測和加密監測，開展信息統計，建立監測檔案。對土壤環境狀況及變化趨勢進行分析評價，根據污染變化，啟動預報預警機制，預防污染發生或進一步擴大。
3、分級管理制度
根據土壤和農產品受污染情況，將耕地劃分為重度污染區、中輕度污染區和清潔生產區，采取不同的保護、利用和治理措施。對清潔耕地以污染預防為主，實行永久保護，鼓勵采取環境友好型耕作技術，防止外來污染，嚴禁非農建設占用。對中輕度污染耕地，實行環境準入限制，防止外來污染，同時，實施農藝措施為主的修復治理，改善土壤環境，使之逐漸達標。對重度污染耕地，依法劃定為特定農產品禁止生產區，禁止超標食用農作物種植，采取種植業結構調整、輪作、休退耕還林還草等措施，逐步恢復土壤安全生產能力。
4、綜合治理制度
對于已污染的耕地土壤，采取以水肥管理、作物種類和品種管理、耕作時間和方式管理等農藝措施為主，植物修復、生物修復等措施為補充的綜合治理措施，阻斷或減少污染物進入作物可食部分，保證農產品質量安全。
5、風險評估制度
要建立以食用農產品污染物最高允許限量為導向的農用地土壤環境風險評估指標體系，建設穩定的評估隊伍和專業實驗室，根據土壤污染現狀和變化趨勢，分析可能影響土壤質量和農產品安全的潛在危害因子，開展定期評估、協同評估和動態評估。
6、清潔生產制度
農業清潔生產是防治農地污染的重要措施，是農產品質量安全的基本保障。包括嚴禁向農地排放或傾倒工業廢氣、廢水、固體廢物，嚴禁城鎮垃圾、污泥直接用作肥料；加強對化肥、農藥、農膜等農業投入品的監管；鼓勵實施秸稈還田、種植綠肥等保護性耕作措施。
7、生態補償制度
確立農地土壤污染補償機制，與現行農業補貼政策相銜接，明確補償主體、補償對象、補償標準、價值核算方法、補償方式、考核辦法等。將補償與農業清潔生產結合起來，把采取自覺預防外來污染、減少農業投入品使用、為產地土壤面源污染防治作出貢獻的農業生產者，納入補償范圍。要將資金補償與技術補償結合起來，重點發揮技術補償的作用。
總之，一部法律能否成功，能否真正為人們接受，不是利用法律推進改革的政治家或法學家能決定的，而是必須經過長期的公共選擇。
因此，“土壤污染防治法”要想實現立法目的，就農用地土壤來說，就是立法能否真正考慮依靠土壤資源謀生的農業生產者的利益訴求，能否真正為他們理解和接受，能否為我國土壤污染問題的解決提供有效的法律依據。
作者單位：河北工業大學經濟管理學院；農業部環境保護科研監測所。
中國鄉村發現網轉自：《環境保護》2017 年第 13 期
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