土壤污染與大氣污染、水污染被并稱為三大主要環境污染問題。土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性和地域性,以及治理難、周期長等特點。一直以來,土壤污染防治的法律責任并不明確,責任追究和費用追償制度尚未形成,防治工作基礎十分薄弱……令人鼓舞的是,我國土壤也將有“法”保護,這些問題將有“法”解決——
土壤污染,有“法”治
民以食為天,食以土為本,萬物土中生。防治土壤污染,直接關系到農產品質量安全、公眾的身體健康和經濟社會的可持續發展。然而,2005-2013年我國首次開展的土壤污染狀況調查結果表明,全國土壤環境狀況總體不容樂觀,部分地區土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%,耕地超標點位為19.4%,土壤污染已成為亟需解決的重大環境問題和全面建成小康社會的突出問題。
近日,我國首部土壤污染防治法草案首次提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議,引發強烈關注。全國人大常委會組成人員在分組審議時充分熱議,為草案的進一步完善建言獻策。
有法可依:明確政府、企業和公眾三大主體責任,意義重大
我國的土壤污染是在經濟社會發展過程中長期形成的,究其原因,有自然因素,更多的是人為因素。人為因素主要包括:工礦企業生產經營活動中排放的廢氣、廢水、廢渣造成其周邊土壤污染;農業生產活動中,污水灌溉,化肥、農藥、農膜等農業投入品的不合理使用和畜禽養殖等,導致耕地土壤污染;生活垃圾、廢舊家用電器、廢舊電池、廢舊燈管等隨意丟棄,以及日常生活污水排放,造成土壤污染。
為此,針對土壤污染特點和存在的問題,草案確定了“防治土壤污染應當堅持預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與”的原則。
草案明確要求建立土壤污染防治標準體系,規定每十年組織一次土壤環境狀況普查。為了彌補普查時間跨度較大的不足,還規定了國家實行土壤污染狀況監測制度。此外,草案專門提出了土壤污染防治經濟措施,包括國家建立土壤污染防治基金制度等。
“草案設計了比較完整的土壤污染防治工作的法律框架和主要內容。”陳光國委員說,“特別是明確了政府、企業和公眾三大主體在土壤污染防治工作中的責任,增強了公民的防治土壤污染的義務意識和責任意識,形成全社會都來關心、支持、參與土壤污染防治工作的局面,使我國的土壤污染防治工作開始有法可依,意義重大,作用重大。”
預防保護:控制有毒有害物質排放,合理使用農業投入品
在“預防和保護”章節,除了對重點監管類企業、礦產資源開發、垃圾和固廢處置等方面做出“控制有毒有害物質排放”等規定外,草案還對如何預防農田土壤污染著墨頗多,如“指導農業生產者合理使用肥料、農藥、獸藥、飼料、農用薄膜等農業投入品,控制化肥、農藥、獸藥等的使用量”等。
周天鴻委員認為,這些條款除了對農業投入品廢棄包裝物回收的規定外,主要是對政府管理監督者和農業生產者的責任規定,缺少了對農業投入品生產者的規定。比如農藥肥料等農業投入品的生產者也應該在商品包裝上說明,明示這些投入品的使用后續對土壤的影響,以此指導使用者正確地使用農業投入品,減少對土壤的污染。“建議加上對農業投入品生產者的法律規定。”
對于“禁止在農用土地施用重金屬、持久性有機污染物等有毒有害物質含量超標的畜禽糞便、污水、沼渣、沼液等”規定,王剛委員說,在農地施用主體是農民,“農民是否具有這樣的判斷力,農民是否能負起這樣的責任,我覺得應該慎重考慮。”他認為應該從提供這些材料、這些物質方來加以強制性限制。同時,應設置前提條件,即對已知或者明知這個物品中含有禁用污染物的施用行為,這種前提下禁止使用并處罰才可有操作性。
風險管控:要鼓勵,也要有實實在在的支持政策
如何對土壤污染進行風險管控和修復?草案根據不同類型土地的特點,分設專章對農用地和建設用地設置了不同的制度和措施。
草案提出,國家建立農用地分類管理制度。按照污染程度和相關標準,將農用地劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類。
對安全利用類耕地的風險管控措施包括進行農藝調控、替代種植等;而對于污染更為嚴重的嚴格管控類農用地,要依法劃定特定農產品禁止生產區,對列入禁止生產區的農用地,各級人民政府及其有關部門應當鼓勵采取調整種植結構、輪作休耕、退耕還林還草、退耕還濕、禁牧休牧等措施,并給予相應的政策引導。
結合前章“縣級以上地方人民政府農業主管部門應當鼓勵農業生產者采取有利于防止土壤污染的種養結合、輪作休耕等農業耕作措施,支持采取土壤改良、土壤肥力提升等有利于土壤養護和培育的措施”的規定,王云龍委員認為這是一件很大的事情,因為涉及面廣,廣大的農民都涉及到。“光用鼓勵是不夠的,應該相應制定鼓勵和支持政策,要有實實在在的東西。比如農民輪休,輪休肯定會受到損失,我們就要有相應的政策,而且這些政策不只是對農民本身,而是涉及到方方面面。”
污染擔責:誰污染誰治理,建議引入賠償制度
按照“誰污染,誰治理”原則,造成土壤污染的單位或個人要承擔治理與修復的主體責任。
在這一原則下,草案提出,不論是農用地還是建設用地,確實需要修復的,要由土壤污染責任人負責修復。農用地的土壤修復,土壤污染責任人無法承擔修復責任的,由地方人民政府代為修復。由此產生的費用,有權向土壤污染責任人追償。
萬鄂湘副委員長對“污染擔責”的表述提出看法。他說“污染擔責”在2014年修改的環境保護法當中被修改為“損害擔責”,“損害擔責”和“污染擔責”的區別在什么地方呢?污染擔責就是誰污染誰治理或者說誰污染誰付費,大多只是一次性的,更多的是付一點處理污染的費用。但是如果是用損害擔責的話,它的內容要廣泛得多,包括生態修復。以后這片土壤不管產生什么樣生態方面的破壞或者對人體健康方面的破壞,都要由污染者來承擔這個責任,就相當于一種無限責任。損害擔責比污染擔責,它包括的范圍、深度、廣度要大得多。
在叢斌委員看來,想有效解決土壤污染的問題,應當及時引入因土壤污染所造成的生產、環境和人身損害的賠償制度。基于這個考慮,他建議在“污染擔責”的后面加上“損害賠償”,污染既擔責,造成的損害還得賠償,建立雙重責任制度。
此外,李世明委員還建議,要進一步把政府有關部門的職權規范明確。“由于土壤污染的成因和類型十分復雜,防治土壤污染的任務非常艱巨。土壤污染的防治涉及政府的多個部門,建議在此法中把政府相關部門的權責劃分得十分清晰,何事誰辦、誰主辦、誰協助很明確,防止含糊,防止交叉,避免增加工作協調的難度。”
中國鄉村發現網轉自：農民日報 2017年06月30日08版
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