專家點評：評價一項政策好壞的視角，最重要的是要看經(jīng)濟(jì)效率能否增進(jìn)，社會平等是否得到改善，社會穩(wěn)定程度能否提高，生態(tài)環(huán)境是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加協(xié)調(diào)。
多年來，我對中國土地制度的研究逐漸形成了一個認(rèn)識，中國土地制度改革就是一連串大大小小的政治行動。上級改革文件只管政治大道理，下級行動卻有自己的政治小道理。大道理管小道理，但小道理也有上級說不清的自己的政治邏輯。河北威縣的河道土地確權(quán)行動及其成果，又證明了我的認(rèn)識。
中國的河道土地利用狀況有濃烈的政治色彩，河北威縣的現(xiàn)實只是一個縮影。應(yīng)該說在民國政府之前，國家財力不逮，我國水系治理水平很低，河道比較寬，難以利用的河灘地很多，其所有權(quán)也大多不歸私人所有。1949年之后，我國水系治理水平逐步提高，有的河流變成了季節(jié)性河流，可利用的灘涂大幅增加。如果依照國家投入、國家所有的原則，這些灘涂地自然歸國家所有。但事實上，在農(nóng)村土地承包制推開以后，這些土地多被私人占用。通常情形是，膽子大的占得多，膽子小的占得少，沒有膽子的占不到。這是一種常見的微型土地政治行動，主旋律是私人搶占公地。
政治問題需要政治行動應(yīng)對。記者李錦華的這篇報道反映了河北威縣針對河道土地的政治行動及其結(jié)果。這個做法可能會引起爭議，但我以為他們的行動利大于弊。評價一項政策好壞的視角，最重要的是要看經(jīng)濟(jì)效率能否增進(jìn)，社會平等是否得到改善，社會穩(wěn)定程度能否提高，以及生態(tài)環(huán)境是否與經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加協(xié)調(diào)。我們不妨從這幾個視角來簡要評價威縣的做法。
按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯的思想，如果交易費用為零，產(chǎn)權(quán)制度不論作何安排，對經(jīng)濟(jì)效率最大化沒有影響。土地交易或流轉(zhuǎn)的交易成本當(dāng)然不是零，“搶占”到的土地因為產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，契約關(guān)系包含的風(fēng)險很大，土地很難得到有效利用。因為這類土地的利用有比較大的外部性，即土地占用者利用土地方式會顯著影響到其他人的利益，所以，將這類土地界定給公共機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有利于降低這種外部性的消極作用。
從平等增進(jìn)視角分析，也可以支持威縣的做法。這些土地的可利用程度與國家投入有關(guān)，產(chǎn)權(quán)界定給國家自然有公正性。如果把這些土地界定給實際占有者，恐怕是支持了“叢林行為”，自然背離了文明原則。
從長遠(yuǎn)看，將這些河道里有甄別地做出產(chǎn)權(quán)界定，其實也有利于社會穩(wěn)定。在河道地只用于發(fā)展農(nóng)業(yè)的階段，還不大可能會引起利益沖突。如果這些河道地有了其他發(fā)展用途，例如轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，鑒于這些土地在當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶之間的分配嚴(yán)重不均，難免引起利益紛爭。有的河道地的利用還會引起不同村莊之間的利益紛爭。這種情況以往并不少見。
河道土地的利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系十分密切。考慮到環(huán)境的公共性十分強烈的因素，相關(guān)土地由公共部門掌握，自然更有利于處理公共性問題。從威縣的工作看，河道土地確權(quán)之后，很好地發(fā)揮了環(huán)境增益作用。
一個華北小縣能解決約3.8萬畝河道土地產(chǎn)權(quán)問題，使約3.2萬畝的土地明確歸屬國家，這是一件比較驚人的事情。按一些資料推算，全國這類土地估計在5000萬畝之上。解決好這個龐大數(shù)量的土地產(chǎn)權(quán)問題，更是一件了不得的大事。這是一塊巨大的蛋糕，威縣的成功足以使很多地方政府眼饞。
但各地方政府能不能學(xué)到威縣的做法，卻是另一回事。從記者李錦華的報道看，威縣做這件事下了很大功夫，而其成功的最大奧秘，是利用好每一個村莊的政治資源。“小政治”解決了大問題。每一個村莊的做法無法利用市場規(guī)則，而必須是政治的規(guī)則。只要是政治，又是小共同體的政治，必定各領(lǐng)風(fēng)騷，難覓一定之尊。小政治之上有縣里的大政治，這個大政治的要領(lǐng)則是盡力依法行事，兼施世故人情。茲事體大，一言難盡，地方政府不可莽撞。其他地方能不能學(xué)到威縣官員的做法，全要看他們自己的能耐大小。
（作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》第16期
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