【摘要】推進行政執(zhí)法體制改革是依法行政的需要，是建設(shè)法治中國的一項重要任務。當前,我國行政執(zhí)法體制存在著諸多問題:行政執(zhí)法權(quán)在橫向上交叉,在縱向劃分上不明確,致使有些部門職責不清,上下級行政機關(guān)執(zhí)法重疊問題較為突出;執(zhí)法經(jīng)費沒有保障。鑒于上述問題,筆者認為：必須完善行政執(zhí)法體制改革應積極推進綜合執(zhí)法,逐步實現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)的相對集中;健全行政執(zhí)法主體資格制度,加強監(jiān)督和管理;減少行政執(zhí)法層次,適當下移執(zhí)法重心;加強執(zhí)法隊伍建設(shè),增強基層執(zhí)法力量；大力推行行政執(zhí)法責任制度等.著力解決群眾反映強烈的突出問題。
【關(guān)鍵詞】改革; 執(zhí)法; 基層; 路徑
沉舟側(cè)畔千帆過，病樹前頭萬木春。當前，改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅期，深化行政執(zhí)法體制改革更是面臨許多躲不開、繞不過、拖不起的難題。各級黨委政府及其有關(guān)部門務必按照中央的決策部署，解放思想、實事求是，既勇于擔當又審慎推進，打好改革攻堅戰(zhàn)。
一、目前基層行政執(zhí)法體制存在的問題及原因
行政執(zhí)法的突出問題可以歸納為：一是執(zhí)法不到位，執(zhí)法不公，執(zhí)法不嚴，執(zhí)法不作為問題突出。隨意性大，不依規(guī)則辦事，亂作為現(xiàn)象普遍，執(zhí)法效率低下問題嚴重；二是執(zhí)法環(huán)節(jié)過多，審批發(fā)證過度，辦事難十分突出。一般程序的執(zhí)法程序過于煩瑣，簡易程序處罰額度過低，司法保障機制尚未真正健全；三是執(zhí)法監(jiān)督不嚴，監(jiān)督機制缺乏。對行政相對人的違法行為查處缺乏有效監(jiān)督；四是執(zhí)法不能經(jīng)常化。在管理中一些領(lǐng)域違法現(xiàn)象長期得不到及時糾正，群眾反應強烈，事后則突擊整治，執(zhí)法像刮風；五是部門職責不清，推諉扯皮現(xiàn)象突出。執(zhí)法職責交叉重復或空白、互不銜接。社會認可度低，群眾參與熱情不高。[1]
造成以上問題的根本原因是：行政執(zhí)法體制結(jié)構(gòu)不合理，職能配置不科學，執(zhí)法權(quán)責不清，執(zhí)法程序和機制很不健全執(zhí)法分工過細、部門林立，每個部門又強調(diào)上下對口，職能趨同，機構(gòu)重疊；執(zhí)法職能分散，與社會事務綜合管理的趨勢很不適應；程序不健全、權(quán)責不統(tǒng)一、機制不順暢等。
二、深化基層行政執(zhí)法體制改革的做法建議
芳林新葉催陳葉,流水前波讓后波.。當務之急莫過于調(diào)整執(zhí)法職能配置，整合執(zhí)法機構(gòu)，推進執(zhí)法重心下移，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式，完善執(zhí)法機制。必須以實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉较颍酝七M綜合執(zhí)法為切入點，以加強基層執(zhí)法為重點，以改革執(zhí)法機制為保障。要將綜合執(zhí)法放到深化行政體制改革和建設(shè)法治政府的大背景下，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，整合執(zhí)法資源，界定綜合執(zhí)法職責范圍，理順綜合執(zhí)法機構(gòu)與有關(guān)部門關(guān)系。要結(jié)合大部門制整合執(zhí)法資源，合理界定綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責范圍，強化綜合執(zhí)法的屬地化管理，建立規(guī)范的公務合作制度，加強綜合執(zhí)法機構(gòu)和人員的規(guī)范化管理。
（一）把握方向，政府主導，明確責任，狠抓落實
世上最重要的事，不在于我們在何處，而在于我們朝著什么方向走，必須始終堅持正確的方向。而改革的目標是不斷推進我國社會主義制度的自我完善和發(fā)展，賦予社會主義新的生機活力。核心是堅持和改善黨的領(lǐng)導，堅持和完善中國特色社會主義制度。
一是堅持以問題為導向。適應經(jīng)濟社會的發(fā)展變化和全面深化改革的要求全面推進，按照全面深化改革要求，瞄準老百姓最期盼的領(lǐng)域，瞄準制約經(jīng)濟社會發(fā)展、影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最突出的體制機制問題，瞄準社會各界能夠達成共識的環(huán)節(jié)。集中優(yōu)勢兵力打殲滅戰(zhàn)，積小勝為大勝，不斷推進改革深化。
二是實行首長責任制。“高尚、偉大的代價就是責任”。各級政府及其部門主要領(lǐng)導膽子要大，步子要穩(wěn)；勇于擔當，敢于負責。對行政體制改革工作負總責，做到親自研究，親自上手，以上率下，推動改革落實。分管領(lǐng)導要負責自己分管或聯(lián)系領(lǐng)域的相關(guān)改革工作，要建立行政體制改革聯(lián)席會議制度，主要領(lǐng)導定期研究協(xié)調(diào)解決問題。[2]
三是政府和各部門切實負起指導責任。要高度重視行政體制改革工作，搞好政策制定和方案設(shè)計，認真做好統(tǒng)籌謀劃、組織協(xié)調(diào)、跟蹤檢查、督促落實工作。做到敢于較真、敢于碰硬、敢于得罪人。要服從命令聽指揮，該盡早推出的不延宕，雷厲風行抓落實。及時研究解決改革中存在的突出問題，提出具體任務和工作措施。要從本地方、本部門實際情況出發(fā)，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，因地制宜，有序推進。確保各項改革任務順利推進。[3]
四是狠抓落實，強化督查。改革項目要逐一分解細化成若干個項目，明確項目負責人，組建工作團隊，制定時間任務表，建立任務推進臺賬，明確時間節(jié)點，限期辦理，現(xiàn)場辦結(jié)，按期完成任務。督查部門要開展專項督查，建立督查臺賬。監(jiān)察部門要加強監(jiān)察力度，對改革工作推進不力，造成嚴重后果的地方、部門及其負責人實行問責。
（二）完善法律法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法職能，全面落實責任
一是推動重點領(lǐng)域立法，完善法律規(guī)范。“法令者，民之命也，為治之本也”。要主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，堅持立改廢釋并舉，推動重點領(lǐng)域立法，做到重大改革于法有據(jù)、決策和立法緊密銜接。具備條件的地方也可授權(quán)先行先試，妥善解決改革和管理于法有據(jù)的問題。要研究制定技術(shù)標準、信用信息和信用報告、備案報告等行政執(zhí)法方式的適用規(guī)則。要完善執(zhí)法監(jiān)管相關(guān)規(guī)范性文件合法性審查機制，健全法規(guī)、規(guī)章備案審查制度。要加強法律責任制度建設(shè)和實施。
二是加快建立完善地方性法規(guī)和政府規(guī)章和制度保障體系。要推進地方性法規(guī)和政府規(guī)章“立改廢”工作，重點解決行政許可事項委托、行政審批程序、規(guī)范自由裁量權(quán)、行政強制執(zhí)行程序、省直管縣(市)等方面的法律性障礙。凡是沒有法定依據(jù)的審批一律取消，凡是沒有法定依據(jù)的投資領(lǐng)域限制一律取消，凡是沒有法定依據(jù)的技術(shù)性審查和指定公共產(chǎn)品、公共服務一律取消。推進規(guī)范性文件“立改廢”工作，重點解決與法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級規(guī)范性文件相抵觸，違規(guī)設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費事項，部門文件之間對同一事項規(guī)定不一致等問題。
三是規(guī)范執(zhí)法職能，落實執(zhí)法責任制。要堅持所有行政監(jiān)管事項都必須以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為前提，以法律規(guī)定的授權(quán)為依據(jù)。凡是市場主體基于自愿的投資消費和民商事行為，只要法不禁止，只要不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，任何機關(guān)都不得加以干預和限制。要根據(jù)有權(quán)必有責的要求，在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責任；要職責整清，建立權(quán)責明確的行政執(zhí)法格局。堅持決策職能和執(zhí)行職能適當分開、管理職能和處罰職能適當分離的原則，穩(wěn)妥推進，批次納入；要理順管理執(zhí)法局與原各執(zhí)法單位的業(yè)務關(guān)系，做到行政許可管理權(quán)和執(zhí)法處罰權(quán)相分離，界定城市管理執(zhí)法局職責和范圍，完全集中行政處罰權(quán)，改變目前體制弊端，實現(xiàn)體制改革的最終目標。
“責任感與機遇成正比”。要通過分解和定崗定責，將行政執(zhí)法工作的責任確定到具體崗位和個人；要建立評議考核制度。通過建立考核評價體系，將行政執(zhí)法權(quán)的行使同行政執(zhí)法人員的考核、獎懲、提升等相掛鉤；要落實責任追究。對違法、違紀、不當執(zhí)法以及考核不合格的執(zhí)法機構(gòu)和人員要嚴格責任追究制度。要確權(quán)定責，制定權(quán)力和負面清單，服務清單，責任清單，防止不作為。[4]
（三）整合執(zhí)法主體，完善資格制度
尺有所短寸有所長。要整合行政執(zhí)法主體，橫向上應該厘清執(zhí)法機關(guān)職責權(quán)限，相對集中執(zhí)法權(quán)，深入推進綜合執(zhí)法，努力實現(xiàn)執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)一性與科學性。縱向上要對行政執(zhí)法體系權(quán)力重心下移，將主要執(zhí)法工作交給基層執(zhí)法部門進行；要嚴格執(zhí)法人員資格認定，要建立健全執(zhí)法人員資格制度，要求執(zhí)法人員具備法律規(guī)定的執(zhí)法資格才能參與執(zhí)法工作。
（四）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，力量向下轉(zhuǎn)移，推進綜合執(zhí)法
要推進行政執(zhí)法重心下移。堅持精簡統(tǒng)一效能原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，大幅減少市縣執(zhí)法隊伍種類，繼續(xù)大力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合。加快建立權(quán)力清單、責任清單和負面清單，讓政府法無授權(quán)不可為、法定職責必為,法無授權(quán)不可為。要根據(jù)不同層級政府的職能特點和執(zhí)法任務需要，明確中央和地方各級政府的執(zhí)法領(lǐng)域和重點，發(fā)揮各自優(yōu)勢。對食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、商貿(mào)服務等實行分級管理的事項，原則上由市縣政府實行屬地監(jiān)管審批事項，一律由市縣實施。對市場競爭充分、企業(yè)能自我調(diào)節(jié)、可以用經(jīng)濟和法律手段有效調(diào)控的項目，一律由核準改為備案(國家控制類、限制類行業(yè)項目除外)。
要整合行政資源，完善綜合行政執(zhí)法。重點在市場監(jiān)管領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，逐步整合城市區(qū)域內(nèi)市、區(qū)兩級執(zhí)法隊伍，解決多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法問題。明確執(zhí)法主體、執(zhí)法范圍、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序和執(zhí)法時限，并依法向社會公開，大幅縮小執(zhí)法機構(gòu)自由裁量權(quán)。[5]
（五）加強隊伍建設(shè)，嚴格服務管理，嚴格執(zhí)法程序
堅持新體制、新機制、新隊伍、新面貌的組建方針，做到人員、授權(quán)、責任、制度、工作、經(jīng)費“六到位”。切實加強隊伍建設(shè)，對現(xiàn)有的各類執(zhí)法隊伍進行整編。要保證執(zhí)法人員全部為行政編制，保證執(zhí)法人員年輕化、專業(yè)化、知識化。優(yōu)先從精通法律的人員選拔，按照《國家公務員暫行條例》等規(guī)定，采取考試、考核等辦法從有關(guān)部門和社會符合條件的人員中擇優(yōu)錄用。在隊伍管理和人員配備使用上，必須堅持高標準嚴要求。要嚴格持證上崗和資格管理制度，對上崗人員要加強執(zhí)法教育和專業(yè)培訓，推進教育培訓制度化、常態(tài)化。
欲窮千里目，更上一層樓。要狠抓執(zhí)法紀律和職業(yè)道德教育和優(yōu)化服務。要加強執(zhí)法人員思想作風建設(shè)，健全紀律約束機制，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，推行行政執(zhí)法績效考核制度，強化行政執(zhí)法責任制，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)。要建設(shè)電子政務云，推行集中服務，實現(xiàn)公共服務。要補缺托底，完善社會保障網(wǎng)絡，公共安全網(wǎng)絡，健全生態(tài)保護網(wǎng)絡。做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，提高執(zhí)法和服務水平。
要完善行政執(zhí)法程序。要規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督。針對行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收等執(zhí)法行為，制定具體執(zhí)法細則、裁量標準和操作流程，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。堅持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他組織的合法權(quán)益都要受到平等保護，一切違法行為都必須予以追究。要改革處罰體制機制，提高執(zhí)法效率。要簡化行政執(zhí)法處罰程序，提高簡易處罰的額度，提高工作效能；實行罰繳分離；建立和完善公民個人信用體系，把行政處罰情況納入到公民個人信用體系，增加違法成本。
（六）增強系統(tǒng)協(xié)調(diào)，上掛下聯(lián)，正確處理關(guān)系
天時不如地利，地利不如人和。要建立一套完整的部門銜接、溝通、聯(lián)系機制，用制度來實現(xiàn)部門之間緊密銜接，確保整個工作的完整性和連續(xù)性。
一要切實增強改革舉措的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。各地方、各部門在深化行政執(zhí)法體制改革上必須有寬廣視野和系統(tǒng)思維，各項改革舉措要通盤考慮、整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，協(xié)同推進。要注重改革的關(guān)聯(lián)性和耦合性，堅持與其他領(lǐng)域改革相銜接、相配套，為各領(lǐng)域改革提供體制 機制保障。要堅持上掛下聯(lián)，創(chuàng)新工作機制和方法，建立推進改革的倒逼機制、評價機制、監(jiān)督機制等，凝聚各方面力量和智慧，協(xié)同推進改革。[6]
二要健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接等機制，理順行政強制執(zhí)行體制。要抓緊完善案件移送標準和程序，建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。
三要正確處理政府和市場的關(guān)系。要減少政府對資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟活動的直接干預，把政府該管的事管好管到位、該放的權(quán)放足放到位。加快事前審批、加強事中服務、加大事后監(jiān)管，積極營造創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)的發(fā)展環(huán)境，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。加快建設(shè)有為政府、效能政府、法治政府和廉潔政府。
（七）提升社會法治化水平，加快誠信體系建設(shè)
要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，強化法治引領(lǐng)作用，建立政府主導、社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的社會治理機制。建立社區(qū)聯(lián)席會、社區(qū)議事會等社區(qū)協(xié)作治理平臺，引導社區(qū)居民依法制定自治章程、社區(qū)公約、鄉(xiāng)規(guī)民約，深化居民自治。推進信訪制度改革，完善依法逐級走訪制度，推行網(wǎng)上受理信訪制度，依法處理各類涉訪違法行為，全面落實信訪工作責任制。加強法律援助建設(shè)，擴大法律援助覆蓋面，所有法律援助窗口免費提供法律咨詢服務。[7]
要推進政務誠信、司法公信、商務誠信、社會誠信和個人信用建設(shè)，建立覆蓋全社會的誠信體系，推進企事業(yè)單位和個人信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，規(guī)范信用信息應用。依法加強信用監(jiān)管，建立守信激勵和失信懲戒機制，促進全社會自覺遵守法律法規(guī)，形成守信光榮、失信可恥的社會氛圍。強化社會保險基金監(jiān)管，依法嚴肅處理惡意逃避參保義務、惡意欠繳社會保險費行為，依法打擊騙取社會救助資金犯罪。引導和規(guī)制當事人自覺執(zhí)行法院生效判決，完善并實施失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒制度。
（八）創(chuàng)新方式，強化監(jiān)控，保障經(jīng)費，排憂解難
一是銳意改革創(chuàng)新。事過境遷，變法宜矣。要堅持運用法治思維和法治方式履行行政執(zhí)法職能，嚴格依法監(jiān)管，自覺和善于運用法治辦法解決矛盾和問題；要充分發(fā)揮行業(yè)組織自律作用、市場專業(yè)化服務組織監(jiān)督作用、輿論和社會公眾監(jiān)督作用，支持社會組織參與管理和服務；加快市場主體信用信息平臺建設(shè)。要大膽創(chuàng)新、深化創(chuàng)新，對改革中的成功做法要及時總結(jié)完善，上升到制度層面推廣；對改革中出現(xiàn)的失誤應及時指導改進，最大限度的正面效應。要主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和人民群眾民主法治意識提高的新要求，加快推進執(zhí)法方式創(chuàng)新，積極推行行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性或激勵性執(zhí)法方式，多運用說服教育、調(diào)解疏導、勸導示范等非強制手段和軟權(quán)力執(zhí)法，給行政管理相對人提供法律幫助、政策指導和技術(shù)支持，寓執(zhí)法于服務之中，融處罰于教育之中，消解執(zhí)法沖突，克服執(zhí)法的簡單化、粗糙化傾向，嚴禁暴力執(zhí)法、野蠻拆遷。在立足我國國情的基礎(chǔ)上，積極借鑒其他國家和地區(qū)行政執(zhí)法體制改革的有效做法和有益經(jīng)驗，以廣開視野、博采眾長。
二是強化執(zhí)法監(jiān)督，提高案件查處率。要完善行政權(quán)力監(jiān)督機制，加強執(zhí)法監(jiān)督力量的配備，利用科技力量完善執(zhí)法監(jiān)督機制、行政行為糾錯機制、失信懲戒機制，完善公開平臺。加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅(qū)動，堅決懲治腐敗現(xiàn)象。要推行陽光執(zhí)法，完善公開平臺，推進政府信息公開，公開清單和流程圖，完善行政審批和案件查處公開制度，自覺接受人民群眾監(jiān)督。[8]
三是加強行政執(zhí)法經(jīng)費財政保障。行政執(zhí)法機關(guān)履行法定職責所需經(jīng)費，要統(tǒng)一納入財政預算予以保障。要進一步加大綜合執(zhí)法辦案經(jīng)費的投入，執(zhí)法經(jīng)費由財政全額撥款，以保證滿足執(zhí)法工作正常需要。縣級以上地方各級人民政府要建立責任明確、管理規(guī)范、投入穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制，保證執(zhí)法經(jīng)費足額撥付。要進一步改善執(zhí)法條件，有針對性地逐年安排資金，加大執(zhí)法裝備配備、科技建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，為案件處理、現(xiàn)場勘驗、調(diào)查取證等執(zhí)法活動提供必需的保障。同時，堅決禁止以罰款、收費作為經(jīng)費來源，堅持“收支兩條線”，罰繳分離制度，杜絕滋生執(zhí)法腐敗。
三是要著力解決人民群眾反映強烈的突出問題。“政之所興，在順民心”。必須以問題為導向抓住牽動全局的主要改革環(huán)節(jié)，確定事關(guān)群眾利益的重點改革任務，著力推進，率先突破。比如，如何深化食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、社會治安等領(lǐng)域的行政執(zhí)法體制改革，以解決涉及人民群眾生命財產(chǎn)安全的違法犯罪案件多發(fā)頻發(fā)的問題，就需要高度重視、重點推進。
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[5]規(guī)范行政處罰裁量權(quán) 構(gòu)建和諧執(zhí)法環(huán)境[EB/OL].每日甘肅網(wǎng),2013-01-04
[6]中央編辦理論學習中心組.深化行政體制改革推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[EB/OL].人民論壇網(wǎng),2014-02-01
[7]司法部.司法部全面推行"十項便民措施" 擴大法律援助覆蓋面[EB/OL].正義網(wǎng),2009.6.1
[8]袁曙宏.深化行政執(zhí)法體制改革[EB/OL].陜西傳媒網(wǎng),2013年11月27日
（作者系巴馬縣綜合執(zhí)法局執(zhí)法員、主任，巴馬縣委黨校講師）
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