【摘要】推進行政執法體制改革是依法行政的需要，是建設法治中國的一項重要任務。當前,我國行政執法體制存在著諸多問題:行政執法權在橫向上交叉,在縱向劃分上不明確,致使有些部門職責不清,上下級行政機關執法重疊問題較為突出;執法經費沒有保障。鑒于上述問題,筆者認為：必須完善行政執法體制改革應積極推進綜合執法,逐步實現行政執法權的相對集中;健全行政執法主體資格制度,加強監督和管理;減少行政執法層次,適當下移執法重心;加強執法隊伍建設,增強基層執法力量；大力推行行政執法責任制度等.著力解決群眾反映強烈的突出問題。
【關鍵詞】改革; 執法; 基層; 路徑
沉舟側畔千帆過，病樹前頭萬木春。當前，改革已經進入深水區和攻堅期，深化行政執法體制改革更是面臨許多躲不開、繞不過、拖不起的難題。各級黨委政府及其有關部門務必按照中央的決策部署，解放思想、實事求是，既勇于擔當又審慎推進，打好改革攻堅戰。
一、目前基層行政執法體制存在的問題及原因
行政執法的突出問題可以歸納為：一是執法不到位，執法不公，執法不嚴，執法不作為問題突出。隨意性大，不依規則辦事，亂作為現象普遍，執法效率低下問題嚴重；二是執法環節過多，審批發證過度，辦事難十分突出。一般程序的執法程序過于煩瑣，簡易程序處罰額度過低，司法保障機制尚未真正健全；三是執法監督不嚴，監督機制缺乏。對行政相對人的違法行為查處缺乏有效監督；四是執法不能經常化。在管理中一些領域違法現象長期得不到及時糾正，群眾反應強烈，事后則突擊整治，執法像刮風；五是部門職責不清，推諉扯皮現象突出。執法職責交叉重復或空白、互不銜接。社會認可度低，群眾參與熱情不高。[1]
造成以上問題的根本原因是：行政執法體制結構不合理，職能配置不科學，執法權責不清，執法程序和機制很不健全執法分工過細、部門林立，每個部門又強調上下對口，職能趨同，機構重疊；執法職能分散，與社會事務綜合管理的趨勢很不適應；程序不健全、權責不統一、機制不順暢等。
二、深化基層行政執法體制改革的做法建議
芳林新葉催陳葉,流水前波讓后波.。當務之急莫過于調整執法職能配置，整合執法機構，推進執法重心下移，轉變執法方式，完善執法機制。必須以實現政府職能轉變為方向，以推進綜合執法為切入點，以加強基層執法為重點，以改革執法機制為保障。要將綜合執法放到深化行政體制改革和建設法治政府的大背景下，進行統籌規劃，整合執法資源，界定綜合執法職責范圍，理順綜合執法機構與有關部門關系。要結合大部門制整合執法資源，合理界定綜合執法機構的職責范圍，強化綜合執法的屬地化管理，建立規范的公務合作制度，加強綜合執法機構和人員的規范化管理。
（一）把握方向，政府主導，明確責任，狠抓落實
世上最重要的事，不在于我們在何處，而在于我們朝著什么方向走，必須始終堅持正確的方向。而改革的目標是不斷推進我國社會主義制度的自我完善和發展，賦予社會主義新的生機活力。核心是堅持和改善黨的領導，堅持和完善中國特色社會主義制度。
一是堅持以問題為導向。適應經濟社會的發展變化和全面深化改革的要求全面推進，按照全面深化改革要求，瞄準老百姓最期盼的領域，瞄準制約經濟社會發展、影響國家治理體系和治理能力現代化最突出的體制機制問題，瞄準社會各界能夠達成共識的環節。集中優勢兵力打殲滅戰，積小勝為大勝，不斷推進改革深化。
二是實行首長責任制。“高尚、偉大的代價就是責任”。各級政府及其部門主要領導膽子要大，步子要穩；勇于擔當，敢于負責。對行政體制改革工作負總責，做到親自研究，親自上手，以上率下，推動改革落實。分管領導要負責自己分管或聯系領域的相關改革工作，要建立行政體制改革聯席會議制度，主要領導定期研究協調解決問題。[2]
三是政府和各部門切實負起指導責任。要高度重視行政體制改革工作，搞好政策制定和方案設計，認真做好統籌謀劃、組織協調、跟蹤檢查、督促落實工作。做到敢于較真、敢于碰硬、敢于得罪人。要服從命令聽指揮，該盡早推出的不延宕，雷厲風行抓落實。及時研究解決改革中存在的突出問題，提出具體任務和工作措施。要從本地方、本部門實際情況出發，結合經濟社會發展狀況，因地制宜，有序推進。確保各項改革任務順利推進。[3]
四是狠抓落實，強化督查。改革項目要逐一分解細化成若干個項目，明確項目負責人，組建工作團隊，制定時間任務表，建立任務推進臺賬，明確時間節點，限期辦理，現場辦結，按期完成任務。督查部門要開展專項督查，建立督查臺賬。監察部門要加強監察力度，對改革工作推進不力，造成嚴重后果的地方、部門及其負責人實行問責。
（二）完善法律法規，規范執法職能，全面落實責任
一是推動重點領域立法，完善法律規范。“法令者，民之命也，為治之本也”。要主動適應改革和經濟社會發展的需要，堅持立改廢釋并舉，推動重點領域立法，做到重大改革于法有據、決策和立法緊密銜接。具備條件的地方也可授權先行先試，妥善解決改革和管理于法有據的問題。要研究制定技術標準、信用信息和信用報告、備案報告等行政執法方式的適用規則。要完善執法監管相關規范性文件合法性審查機制，健全法規、規章備案審查制度。要加強法律責任制度建設和實施。
二是加快建立完善地方性法規和政府規章和制度保障體系。要推進地方性法規和政府規章“立改廢”工作，重點解決行政許可事項委托、行政審批程序、規范自由裁量權、行政強制執行程序、省直管縣(市)等方面的法律性障礙。凡是沒有法定依據的審批一律取消，凡是沒有法定依據的投資領域限制一律取消，凡是沒有法定依據的技術性審查和指定公共產品、公共服務一律取消。推進規范性文件“立改廢”工作，重點解決與法律、法規、規章或者上級規范性文件相抵觸，違規設定行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費事項，部門文件之間對同一事項規定不一致等問題。
三是規范執法職能，落實執法責任制。要堅持所有行政監管事項都必須以充分發揮市場在資源配置中的決定性作用為前提，以法律規定的授權為依據。凡是市場主體基于自愿的投資消費和民商事行為，只要法不禁止，只要不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，任何機關都不得加以干預和限制。要根據有權必有責的要求，在分解執法職權的基礎上，確定不同部門及機構、崗位執法人員的具體執法責任；要職責整清，建立權責明確的行政執法格局。堅持決策職能和執行職能適當分開、管理職能和處罰職能適當分離的原則，穩妥推進，批次納入；要理順管理執法局與原各執法單位的業務關系，做到行政許可管理權和執法處罰權相分離，界定城市管理執法局職責和范圍，完全集中行政處罰權，改變目前體制弊端，實現體制改革的最終目標。
“責任感與機遇成正比”。要通過分解和定崗定責，將行政執法工作的責任確定到具體崗位和個人；要建立評議考核制度。通過建立考核評價體系，將行政執法權的行使同行政執法人員的考核、獎懲、提升等相掛鉤；要落實責任追究。對違法、違紀、不當執法以及考核不合格的執法機構和人員要嚴格責任追究制度。要確權定責，制定權力和負面清單，服務清單，責任清單，防止不作為。[4]
（三）整合執法主體，完善資格制度
尺有所短寸有所長。要整合行政執法主體，橫向上應該厘清執法機關職責權限，相對集中執法權，深入推進綜合執法，努力實現執法機構的統一性與科學性。縱向上要對行政執法體系權力重心下移，將主要執法工作交給基層執法部門進行；要嚴格執法人員資格認定，要建立健全執法人員資格制度，要求執法人員具備法律規定的執法資格才能參與執法工作。
（四）優化組織結構，力量向下轉移，推進綜合執法
要推進行政執法重心下移。堅持精簡統一效能原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，大幅減少市縣執法隊伍種類，繼續大力推進簡政放權、放管結合。加快建立權力清單、責任清單和負面清單，讓政府法無授權不可為、法定職責必為,法無授權不可為。要根據不同層級政府的職能特點和執法任務需要，明確中央和地方各級政府的執法領域和重點，發揮各自優勢。對食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、商貿服務等實行分級管理的事項，原則上由市縣政府實行屬地監管審批事項，一律由市縣實施。對市場競爭充分、企業能自我調節、可以用經濟和法律手段有效調控的項目，一律由核準改為備案(國家控制類、限制類行業項目除外)。
要整合行政資源，完善綜合行政執法。重點在市場監管領域推行綜合執法，逐步整合城市區域內市、區兩級執法隊伍，解決多層執法、多頭執法、重復執法問題。明確執法主體、執法范圍、執法內容、執法權限、執法程序和執法時限，并依法向社會公開，大幅縮小執法機構自由裁量權。[5]
（五）加強隊伍建設，嚴格服務管理，嚴格執法程序
堅持新體制、新機制、新隊伍、新面貌的組建方針，做到人員、授權、責任、制度、工作、經費“六到位”。切實加強隊伍建設，對現有的各類執法隊伍進行整編。要保證執法人員全部為行政編制，保證執法人員年輕化、專業化、知識化。優先從精通法律的人員選拔，按照《國家公務員暫行條例》等規定，采取考試、考核等辦法從有關部門和社會符合條件的人員中擇優錄用。在隊伍管理和人員配備使用上，必須堅持高標準嚴要求。要嚴格持證上崗和資格管理制度，對上崗人員要加強執法教育和專業培訓，推進教育培訓制度化、常態化。
欲窮千里目，更上一層樓。要狠抓執法紀律和職業道德教育和優化服務。要加強執法人員思想作風建設，健全紀律約束機制，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，推行行政執法績效考核制度，強化行政執法責任制，全面提高執法人員素質。要建設電子政務云，推行集中服務，實現公共服務。要補缺托底，完善社會保障網絡，公共安全網絡，健全生態保護網絡。做到嚴格規范公正文明執法，提高執法和服務水平。
要完善行政執法程序。要規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督。針對行政檢查、行政處罰、行政強制、行政征收等執法行為，制定具體執法細則、裁量標準和操作流程，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。堅持法律面前人人平等，任何公民、法人和其他組織的合法權益都要受到平等保護，一切違法行為都必須予以追究。要改革處罰體制機制，提高執法效率。要簡化行政執法處罰程序，提高簡易處罰的額度，提高工作效能；實行罰繳分離；建立和完善公民個人信用體系，把行政處罰情況納入到公民個人信用體系，增加違法成本。
（六）增強系統協調，上掛下聯，正確處理關系
天時不如地利，地利不如人和。要建立一套完整的部門銜接、溝通、聯系機制，用制度來實現部門之間緊密銜接，確保整個工作的完整性和連續性。
一要切實增強改革舉措的系統性、協調性。各地方、各部門在深化行政執法體制改革上必須有寬廣視野和系統思維，各項改革舉措要通盤考慮、整體規劃、統籌安排，協同推進。要注重改革的關聯性和耦合性，堅持與其他領域改革相銜接、相配套，為各領域改革提供體制 機制保障。要堅持上掛下聯，創新工作機制和方法，建立推進改革的倒逼機制、評價機制、監督機制等，凝聚各方面力量和智慧，協同推進改革。[6]
二要健全行政執法和刑事司法銜接等機制，理順行政強制執行體制。要抓緊完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。
三要正確處理政府和市場的關系。要減少政府對資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，把政府該管的事管好管到位、該放的權放足放到位。加快事前審批、加強事中服務、加大事后監管，積極營造創業、創新、創優的發展環境，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用。加快建設有為政府、效能政府、法治政府和廉潔政府。
（七）提升社會法治化水平，加快誠信體系建設
要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，強化法治引領作用，建立政府主導、社會自我調節、居民自治良性互動的社會治理機制。建立社區聯席會、社區議事會等社區協作治理平臺，引導社區居民依法制定自治章程、社區公約、鄉規民約，深化居民自治。推進信訪制度改革，完善依法逐級走訪制度，推行網上受理信訪制度，依法處理各類涉訪違法行為，全面落實信訪工作責任制。加強法律援助建設，擴大法律援助覆蓋面，所有法律援助窗口免費提供法律咨詢服務。[7]
要推進政務誠信、司法公信、商務誠信、社會誠信和個人信用建設，建立覆蓋全社會的誠信體系，推進企事業單位和個人信用基礎數據庫建設，規范信用信息應用。依法加強信用監管，建立守信激勵和失信懲戒機制，促進全社會自覺遵守法律法規，形成守信光榮、失信可恥的社會氛圍。強化社會保險基金監管，依法嚴肅處理惡意逃避參保義務、惡意欠繳社會保險費行為，依法打擊騙取社會救助資金犯罪。引導和規制當事人自覺執行法院生效判決，完善并實施失信被執行人信用監督、威懾和懲戒制度。
（八）創新方式，強化監控，保障經費，排憂解難
一是銳意改革創新。事過境遷，變法宜矣。要堅持運用法治思維和法治方式履行行政執法職能，嚴格依法監管，自覺和善于運用法治辦法解決矛盾和問題；要充分發揮行業組織自律作用、市場專業化服務組織監督作用、輿論和社會公眾監督作用，支持社會組織參與管理和服務；加快市場主體信用信息平臺建設。要大膽創新、深化創新，對改革中的成功做法要及時總結完善，上升到制度層面推廣；對改革中出現的失誤應及時指導改進，最大限度的正面效應。要主動適應經濟社會發展的新形勢和人民群眾民主法治意識提高的新要求，加快推進執法方式創新，積極推行行政指導、行政合同、行政獎勵等柔性或激勵性執法方式，多運用說服教育、調解疏導、勸導示范等非強制手段和軟權力執法，給行政管理相對人提供法律幫助、政策指導和技術支持，寓執法于服務之中，融處罰于教育之中，消解執法沖突，克服執法的簡單化、粗糙化傾向，嚴禁暴力執法、野蠻拆遷。在立足我國國情的基礎上，積極借鑒其他國家和地區行政執法體制改革的有效做法和有益經驗，以廣開視野、博采眾長。
二是強化執法監督，提高案件查處率。要完善行政權力監督機制，加強執法監督力量的配備，利用科技力量完善執法監督機制、行政行為糾錯機制、失信懲戒機制，完善公開平臺。加強對行政執法的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決防止和克服執法工作中的利益驅動，堅決懲治腐敗現象。要推行陽光執法，完善公開平臺，推進政府信息公開，公開清單和流程圖，完善行政審批和案件查處公開制度，自覺接受人民群眾監督。[8]
三是加強行政執法經費財政保障。行政執法機關履行法定職責所需經費，要統一納入財政預算予以保障。要進一步加大綜合執法辦案經費的投入，執法經費由財政全額撥款，以保證滿足執法工作正常需要。縣級以上地方各級人民政府要建立責任明確、管理規范、投入穩定的經費保障機制，保證執法經費足額撥付。要進一步改善執法條件，有針對性地逐年安排資金，加大執法裝備配備、科技建設、基礎設施方面的投入，為案件處理、現場勘驗、調查取證等執法活動提供必需的保障。同時，堅決禁止以罰款、收費作為經費來源，堅持“收支兩條線”，罰繳分離制度，杜絕滋生執法腐敗。
三是要著力解決人民群眾反映強烈的突出問題。“政之所興，在順民心”。必須以問題為導向抓住牽動全局的主要改革環節，確定事關群眾利益的重點改革任務，著力推進，率先突破。比如，如何深化食品藥品、安全生產、環境保護、社會治安等領域的行政執法體制改革，以解決涉及人民群眾生命財產安全的違法犯罪案件多發頻發的問題，就需要高度重視、重點推進。
參考文獻：
[1]周繼東.深化行政執法體制改革的幾點思考[EB/OL].法學在線網,2014/9/19
[2]市政府辦.省人民政府關于當前深化行政管理體制改革的若干意見[EB/OL].安順政府網,2014-08-05
[3]袁曙宏.深化行政執法體制改革[EB/OL].長安網群,2013-11-28
[4]王永杰.匯川區啟動政府職能轉變和機構改革[EB/OL].新華網,2014-12-02
[5]規范行政處罰裁量權 構建和諧執法環境[EB/OL].每日甘肅網,2013-01-04
[6]中央編辦理論學習中心組.深化行政體制改革推進國家治理體系和治理能力現代化[EB/OL].人民論壇網,2014-02-01
[7]司法部.司法部全面推行"十項便民措施" 擴大法律援助覆蓋面[EB/OL].正義網,2009.6.1
[8]袁曙宏.深化行政執法體制改革[EB/OL].陜西傳媒網,2013年11月27日
（作者系巴馬縣綜合執法局執法員、主任，巴馬縣委黨校講師）
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