鄉(xiāng)村規(guī)劃的法理依據(jù)
住建部已發(fā)布文件，要求全國在2020年前全覆蓋性編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，涵蓋了全國3000多個縣區(qū)級政府，在2016年底即要求完成第一批示范。從規(guī)劃師的業(yè)務(wù)類型上來看占比很大，大家都在摸索實施路徑。但是它的法理依據(jù)從何而來？
從規(guī)劃主體上看，目前鄉(xiāng)村規(guī)劃較為尷尬，因為在法律中“鄉(xiāng)規(guī)劃”和“村莊規(guī)劃”是兩個不同的概念。
我國最低一級政府部門為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，村不是一級政府，所以村相應(yīng)地不具備制定規(guī)劃的權(quán)力，縣、鎮(zhèn)政府則具備。
但“鄉(xiāng)規(guī)劃”與“鎮(zhèn)規(guī)劃”的重點有著很大的不同，鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃相仿，而鄉(xiāng)規(guī)劃與村莊規(guī)劃模式基本相同。
什么層面的規(guī)劃可以被叫做“鄉(xiāng)村規(guī)劃”？目前業(yè)界的共識是縣級政府以下層面的規(guī)劃應(yīng)該普遍算是鄉(xiāng)村規(guī)劃，縣及以上級別的政府面臨的問題還是城鎮(zhèn)以及都市的發(fā)展。
而在縣一級，除了城鎮(zhèn)發(fā)展之外，還要服務(wù)廣大農(nóng)村地區(qū)。說城也是城，說村也是村，法律中也規(guī)定縣級以上地方政府具備制定鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)域的權(quán)力，因此是比較重要的規(guī)劃主體。
在制定鄉(xiāng)村規(guī)劃之前，相應(yīng)的政府應(yīng)就鄉(xiāng)村人居環(huán)境當(dāng)中的薄弱之處做出建設(shè)決策，即政府決策在先，然后再來編制規(guī)劃。
從《城鄉(xiāng)總體規(guī)劃征求意見稿》中可以看到，鄉(xiāng)村規(guī)劃是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的重要補充。而“鄉(xiāng)村規(guī)劃先行”，說的即是所有的建設(shè)依據(jù)，例如交通基礎(chǔ)設(shè)施、住房、供水、供電等，都應(yīng)是鄉(xiāng)村規(guī)劃。
對政府工作有了解的話，就會發(fā)現(xiàn)其中的問題：除了住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和落實周期較長，中短期大約5年，遠景規(guī)劃可能有15~20年之外，其他任何部門編制的規(guī)劃周期只有5年，甚至5年都是它的遠景規(guī)劃，實際周期是3年。周期不同，如何“多規(guī)合一”？
“多規(guī)合一”所指的并非僅編制一套規(guī)劃。如果只編制一套規(guī)劃的話，為什么還要有那么多的政府部門？正是因為規(guī)劃內(nèi)容龐雜，一個部門難以應(yīng)對，所以才會有各部門的分工。
但吊詭的是，分工之后的各部門間交流非常之少，“各掃自家門前雪”，因為“避嫌”而失去了統(tǒng)籌、溝通和配合的能力，反而需要規(guī)劃師出面，打通各部門之間的壁壘，促進他們坐下來探討同一個問題，變成了外來的媒介，促進了辦事效率的提升。
這是個有意思的現(xiàn)象。新的鄉(xiāng)村規(guī)劃修訂要求5年的計劃和目標(biāo)，并且要與十三五的戰(zhàn)略相結(jié)合，這是思維方式上的轉(zhuǎn)變，說明鄉(xiāng)村規(guī)劃有了與其他部門規(guī)劃統(tǒng)籌建設(shè)的可能。
“新型城鎮(zhèn)化”的資本延伸
“美麗鄉(xiāng)村”是“新型城鎮(zhèn)化”的延續(xù)。這十幾年來，農(nóng)村發(fā)生了非常大的變化。“美麗鄉(xiāng)村”早期是地方性政策，東部看浙江，中西部看貴州，后來演變?yōu)閲艺摺?/p>
2000年前的農(nóng)村，很可能樹上全是塑料袋，地面到處是污水和垃圾。村里沒有像樣的路，塵土飛揚，老房子年久失修，即將倒塌。村民覺得這是無所謂的事情，因為人終究是要逃離，去往大城市城鎮(zhèn)化的。
2003到2004年以來，一些持續(xù)的鄉(xiāng)村工作已經(jīng)帶來了很大的改變，東部的一些鄉(xiāng)村已經(jīng)與歐洲的鄉(xiāng)村有了相似性。
當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過50%時，很多問題都會浮現(xiàn)。其一是破壞性，即薩斯基亞·薩森所說的“驅(qū)逐”，包括生態(tài)、傳統(tǒng)文化，以及鄉(xiāng)村地區(qū)的社會組織衰退。
其二是區(qū)域發(fā)展不均衡，即“剝奪式積累”，目前已經(jīng)在歐美的體現(xiàn)出了結(jié)果，即保守主義的抬頭，“農(nóng)村的勝利”、“無產(chǎn)階級的勝利”。
不同地區(qū)會有不同的表現(xiàn)，但都往往會體現(xiàn)在抗?fàn)幮哉涡袆又校罱K波及到所有的階級和群體，這顯然是對發(fā)展不利的。
以轉(zhuǎn)移支付為主要模式，市場手段為輔助的鄉(xiāng)村發(fā)展策略并非僅僅是發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)的施舍，而是保障雙方的公正和安全。
伴隨著區(qū)域發(fā)展越來越不均衡和社會兩極化的問題，由絕對貧困到城鎮(zhèn)化時期的相對貧困，再到資本驅(qū)逐時期返回絕對貧困，從2013~2015年，脫貧越來越成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的重點項目之一。
今年以來，“一號文件”下達的頻率很高，規(guī)劃資源比之前更加豐富。現(xiàn)在的規(guī)劃政策經(jīng)常是幾大部（住建部、交通部、農(nóng)業(yè)部、財政部、環(huán)保部等）聯(lián)合下達，提供雄厚的財力支持，并且多輪貫徹。
千把人的鄉(xiāng)村得到100多萬，也是相當(dāng)可觀。很多政策都是綁定銀行的，甚至并非僅僅是以為農(nóng)業(yè)合作化提供信貸支持業(yè)務(wù)為主的農(nóng)業(yè)銀行，還有國際金融參股的光大銀行等。
國家行政審批權(quán)力的上移和運轉(zhuǎn)體系尤其是經(jīng)濟體系的下沉是同步的。最早人們只關(guān)注農(nóng)業(yè)稅的取消，很少有人關(guān)心“三提五統(tǒng)”從兩個層面的集資。
村級單位成為了政府的派出機構(gòu)，村長（現(xiàn)在稱為主任）要忙著報銷支出。前一段時間對村官也要反腐，成為了一個重要的信號。
資金下沉就需要更加透明的財政賬目和更為細致的項目審查，這就使得鄉(xiāng)村收支賬目也要規(guī)范化，并且有相應(yīng)完善的監(jiān)督和考核體系，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃在鄉(xiāng)村的部分也需要大的轉(zhuǎn)型。
規(guī)劃天然就是一個一攬子性質(zhì)的復(fù)雜體，要有經(jīng)濟發(fā)展，有環(huán)境保護，有歷史文化，有社會，每個部門面對每個問題都得到了一筆資金，但其中有很多目標(biāo)又是互相矛盾的。這些問題落在一個小村莊，將由誰來解決？
規(guī)劃師背黑鍋的重要原因，就是業(yè)內(nèi)界定的規(guī)劃范圍已經(jīng)不能滿足發(fā)展的需要和人民的需求。他們會認為廁所沒建好，馬路“開膛破肚”，就是規(guī)劃的問題。項目背后不僅是資金，還有指標(biāo)的問題。
我國各地的鄉(xiāng)村狀況有著極大的差別，南疆小村也許需要更多的錢完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而東部的村子也許不需要錢，只需要多批幾畝產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不是有了建設(shè)模板就可以統(tǒng)一復(fù)制粘貼的。不同的項目由不同的部級單位投入和監(jiān)督，在這種情況下，其實住建部是被動的。做什么？怎樣做？
鄉(xiāng)村工作的難點
對于一個鄉(xiāng)村而言，政府工作很難分工，不可能做出多個專項規(guī)劃。鄉(xiāng)村工作不能只圍繞著宅基地流轉(zhuǎn)與否，而是一個全方位的工作。
過去規(guī)劃師更擅長蓋房子，一旦牽扯到了各個部門，就只能在“摸爬滾打”中學(xué)習(xí)，最后忘記了總體規(guī)劃的背后還是有大量的投入和建設(shè)的，而不僅僅是“清新”的公共政策、指導(dǎo)意見。
從中西部地區(qū)的經(jīng)驗可以看到，推動鄉(xiāng)村建設(shè)最有力的部門不是住建部，而是組織部。沖在一線的都是組織部門，因為鄉(xiāng)村建設(shè)容易與政績掛鉤，便于考核。
規(guī)劃和建設(shè)辦公室能在鄉(xiāng)村做什么？增加用地指標(biāo)要問國土資源部門，修路是公路局的，產(chǎn)業(yè)是農(nóng)委的，自己只能管蓋房子，在縣域范圍內(nèi)也就兩三個職員，天天在外面跑也忙不過來。
其實規(guī)劃部門的權(quán)限很小，這也是為什么很多縣甚至沒有規(guī)劃局的原因。業(yè)內(nèi)說的“先規(guī)劃后建設(shè)”，反而不是天然現(xiàn)象。如果真要做到“先規(guī)劃后建設(shè)”，修個雞窩豬圈算是改變了用地性質(zhì)，也要做規(guī)劃？！
我國地域遼闊，不同地區(qū)的地理環(huán)境、經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)和政策偏向有著極大的不同。不同的地區(qū)需要不同的規(guī)劃手段，甚至連規(guī)劃主體都會有層級上的區(qū)別。
目前鄉(xiāng)村規(guī)劃的矛盾還經(jīng)常出現(xiàn)在“農(nóng)田中是否允許加入基礎(chǔ)設(shè)施”（即插入建設(shè)用地指標(biāo)）這樣的傳統(tǒng)規(guī)劃領(lǐng)域。如果有了“帽子”，例如“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”，就可以進行土地整理工作。
不同的地區(qū)政策不同，有的地區(qū)允許插入，有的地區(qū)甚至連在農(nóng)田中建個看菜的窩棚都不允許。即使在上海，也是松江的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在崇明受限，崇明的農(nóng)家樂在青浦都非法。
怎么學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗？哪個村“放”，哪個村“緩”，誰來決定？一個村坐落在高速路邊，每次都有不同部門的領(lǐng)導(dǎo)看到，都撥錢刷墻，于是刷了三五遍墻，難道說都是領(lǐng)導(dǎo)的錯？
在鄉(xiāng)村調(diào)查中還可以發(fā)現(xiàn)一個普遍現(xiàn)象。有的項目是自上而下垂直且封閉的，相應(yīng)部門會抱怨說沒有足夠的資金下鄉(xiāng)調(diào)研落實情況——因為資金只能用于落實項目而不能用于調(diào)研，看得到卻摸不到，并且是嚴格限時花完的。
項目是一張大表，就在上面打鉤，旁邊是資金分配和落實時間，之后定期有人檢查。這樣就會出現(xiàn)原本居民需要廁所，但申請來的資金是村寨保護，錢沒有用在刀刃上的結(jié)果。
而資金的投入者也是迫不得已而為之，因為要盡量杜絕腐敗問題，需要看到每一筆錢都落實在正確的地方并起到了效果。
近幾年休閑農(nóng)業(yè)的火爆引起了很多人的關(guān)注和反思。這是農(nóng)業(yè)部的項目，將有專項資金劃撥村莊，難道不去爭取？
爭取來的資金只能做休閑農(nóng)業(yè)，不能修路、改善廁所、建圖書館，想要建設(shè)別的，就需要向別的部門或組織申請。如果別的部門或組織暫時沒有打算的話，三五年內(nèi)是完全實施不了的。
各種資金在源頭上就各有各的規(guī)劃，分屬不同部門管轄。如果幾個部門同時牽扯到一個具體項目的話，建設(shè)時間上誰先誰后，如何配合，是否能對得上？
今天修柏油路，明天挖開裝電纜，后天挖開裝排水管線……城里還好說，最終還是會填上，但鄉(xiāng)村的建設(shè)資金有限，用完了只能等明年，沒有錢回填，道路就只能“開膛破肚”一年。
更加尷尬的是，可能有的項目出于有限的資金，只能購買便宜的材料，先建設(shè)的管道就在這“開膛破肚”的一年中過了使用周期。想要趁著還沒回填的時候更新，又沒有資金。
不光時間上不容易協(xié)調(diào)，地點上也如此。一邊已經(jīng)開始修路了，另一邊電線還沒有鋪設(shè)。甚至即使是兩個部門同步進行，也會出現(xiàn)規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)，在施工中誰先誰后？
特別是年底大家都要搶工期的時候，有的部門項目結(jié)束得早，那么結(jié)束的晚的部門是不是也要配合別的部門的工期？趕工期的成本和隱患誰來負責(zé)？各部門都想做好事，但結(jié)果往往會出現(xiàn)意外。
如果不了解鄉(xiāng)村日常工作模式和流程，規(guī)劃的內(nèi)容不能和村莊建設(shè)的項目對接，做出來的規(guī)劃都是“假的”。
所有的政策都是要落地的，到了鄉(xiāng)村，各種轉(zhuǎn)移支付后拿到10個億，不知道怎樣花出去，如果不花完，明年就取消預(yù)算。這時規(guī)劃師該怎么做？哪些建設(shè)需要做，哪些要在短期做完，哪些又要留到長期？
規(guī)劃師在鄉(xiāng)村的一項重要工作，就是幫助梳理上位規(guī)劃的各項目標(biāo)，確定長中短期的建設(shè)項目。除此之外，還要注意這些政策在哪個層面可以得到調(diào)整，如果有需要，還要與上級政府溝通。
縱觀前30年，面向鄉(xiāng)村出臺過幾個控制性法律法規(guī)？做鄉(xiāng)村規(guī)劃首先要注意城鄉(xiāng)之間的差異性。鄉(xiāng)村規(guī)劃很容易，因為可操作的方面極為有限。但鄉(xiāng)村規(guī)劃也很難，因為極大地考驗一個人的統(tǒng)籌能力和社會溝通能力。
一個村莊所有的項目光是逐條看下來，往往就超出了規(guī)劃師的能力范圍。但這確實就是鄉(xiāng)村干部的日常工作，也是初來乍到的“城里的大學(xué)生”難以應(yīng)付的。一次性發(fā)放幾百張問卷？還不如提一壺小酒聊天更接近真相。
作者簡介：欒峰，上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院中國鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)研究中心常務(wù)副主任，同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新土地規(guī)劃人 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
