鄉村規劃的法理依據
住建部已發布文件，要求全國在2020年前全覆蓋性編制鄉村規劃，涵蓋了全國3000多個縣區級政府，在2016年底即要求完成第一批示范。從規劃師的業務類型上來看占比很大，大家都在摸索實施路徑。但是它的法理依據從何而來？
從規劃主體上看，目前鄉村規劃較為尷尬，因為在法律中“鄉規劃”和“村莊規劃”是兩個不同的概念。
我國最低一級政府部門為鄉鎮級政府，村不是一級政府，所以村相應地不具備制定規劃的權力，縣、鎮政府則具備。
但“鄉規劃”與“鎮規劃”的重點有著很大的不同，鎮規劃與城市規劃相仿，而鄉規劃與村莊規劃模式基本相同。
什么層面的規劃可以被叫做“鄉村規劃”？目前業界的共識是縣級政府以下層面的規劃應該普遍算是鄉村規劃，縣及以上級別的政府面臨的問題還是城鎮以及都市的發展。
而在縣一級，除了城鎮發展之外，還要服務廣大農村地區。說城也是城，說村也是村，法律中也規定縣級以上地方政府具備制定鄉、村莊規劃區域的權力，因此是比較重要的規劃主體。
在制定鄉村規劃之前，相應的政府應就鄉村人居環境當中的薄弱之處做出建設決策，即政府決策在先，然后再來編制規劃。
從《城鄉總體規劃征求意見稿》中可以看到，鄉村規劃是城鄉總體規劃的重要補充。而“鄉村規劃先行”，說的即是所有的建設依據，例如交通基礎設施、住房、供水、供電等，都應是鄉村規劃。
對政府工作有了解的話，就會發現其中的問題：除了住建部的城鄉規劃的編制和落實周期較長，中短期大約5年，遠景規劃可能有15~20年之外，其他任何部門編制的規劃周期只有5年，甚至5年都是它的遠景規劃，實際周期是3年。周期不同，如何“多規合一”？
“多規合一”所指的并非僅編制一套規劃。如果只編制一套規劃的話，為什么還要有那么多的政府部門？正是因為規劃內容龐雜，一個部門難以應對，所以才會有各部門的分工。
但吊詭的是，分工之后的各部門間交流非常之少，“各掃自家門前雪”，因為“避嫌”而失去了統籌、溝通和配合的能力，反而需要規劃師出面，打通各部門之間的壁壘，促進他們坐下來探討同一個問題，變成了外來的媒介，促進了辦事效率的提升。
這是個有意思的現象。新的鄉村規劃修訂要求5年的計劃和目標，并且要與十三五的戰略相結合，這是思維方式上的轉變，說明鄉村規劃有了與其他部門規劃統籌建設的可能。
“新型城鎮化”的資本延伸
“美麗鄉村”是“新型城鎮化”的延續。這十幾年來，農村發生了非常大的變化。“美麗鄉村”早期是地方性政策，東部看浙江，中西部看貴州，后來演變為國家政策。
2000年前的農村，很可能樹上全是塑料袋，地面到處是污水和垃圾。村里沒有像樣的路，塵土飛揚，老房子年久失修，即將倒塌。村民覺得這是無所謂的事情，因為人終究是要逃離，去往大城市城鎮化的。
2003到2004年以來，一些持續的鄉村工作已經帶來了很大的改變，東部的一些鄉村已經與歐洲的鄉村有了相似性。
當城鎮化率超過50%時，很多問題都會浮現。其一是破壞性，即薩斯基亞·薩森所說的“驅逐”，包括生態、傳統文化，以及鄉村地區的社會組織衰退。
其二是區域發展不均衡，即“剝奪式積累”，目前已經在歐美的體現出了結果，即保守主義的抬頭，“農村的勝利”、“無產階級的勝利”。
不同地區會有不同的表現，但都往往會體現在抗爭性政治行動中，最終波及到所有的階級和群體，這顯然是對發展不利的。
以轉移支付為主要模式，市場手段為輔助的鄉村發展策略并非僅僅是發達地區對不發達地區的施舍，而是保障雙方的公正和安全。
伴隨著區域發展越來越不均衡和社會兩極化的問題，由絕對貧困到城鎮化時期的相對貧困，再到資本驅逐時期返回絕對貧困，從2013~2015年，脫貧越來越成為鄉村規劃的重點項目之一。
今年以來，“一號文件”下達的頻率很高，規劃資源比之前更加豐富。現在的規劃政策經常是幾大部（住建部、交通部、農業部、財政部、環保部等）聯合下達，提供雄厚的財力支持，并且多輪貫徹。
千把人的鄉村得到100多萬，也是相當可觀。很多政策都是綁定銀行的，甚至并非僅僅是以為農業合作化提供信貸支持業務為主的農業銀行，還有國際金融參股的光大銀行等。
國家行政審批權力的上移和運轉體系尤其是經濟體系的下沉是同步的。最早人們只關注農業稅的取消，很少有人關心“三提五統”從兩個層面的集資。
村級單位成為了政府的派出機構，村長（現在稱為主任）要忙著報銷支出。前一段時間對村官也要反腐，成為了一個重要的信號。
資金下沉就需要更加透明的財政賬目和更為細致的項目審查，這就使得鄉村收支賬目也要規范化，并且有相應完善的監督和考核體系，因此城鄉規劃在鄉村的部分也需要大的轉型。
規劃天然就是一個一攬子性質的復雜體，要有經濟發展，有環境保護，有歷史文化，有社會，每個部門面對每個問題都得到了一筆資金，但其中有很多目標又是互相矛盾的。這些問題落在一個小村莊，將由誰來解決？
規劃師背黑鍋的重要原因，就是業內界定的規劃范圍已經不能滿足發展的需要和人民的需求。他們會認為廁所沒建好，馬路“開膛破肚”，就是規劃的問題。項目背后不僅是資金，還有指標的問題。
我國各地的鄉村狀況有著極大的差別，南疆小村也許需要更多的錢完成基礎設施建設，而東部的村子也許不需要錢，只需要多批幾畝產業園區，不是有了建設模板就可以統一復制粘貼的。不同的項目由不同的部級單位投入和監督，在這種情況下，其實住建部是被動的。做什么？怎樣做？
鄉村工作的難點
對于一個鄉村而言，政府工作很難分工，不可能做出多個專項規劃。鄉村工作不能只圍繞著宅基地流轉與否，而是一個全方位的工作。
過去規劃師更擅長蓋房子，一旦牽扯到了各個部門，就只能在“摸爬滾打”中學習，最后忘記了總體規劃的背后還是有大量的投入和建設的，而不僅僅是“清新”的公共政策、指導意見。
從中西部地區的經驗可以看到，推動鄉村建設最有力的部門不是住建部，而是組織部。沖在一線的都是組織部門，因為鄉村建設容易與政績掛鉤，便于考核。
規劃和建設辦公室能在鄉村做什么？增加用地指標要問國土資源部門，修路是公路局的，產業是農委的，自己只能管蓋房子，在縣域范圍內也就兩三個職員，天天在外面跑也忙不過來。
其實規劃部門的權限很小，這也是為什么很多縣甚至沒有規劃局的原因。業內說的“先規劃后建設”，反而不是天然現象。如果真要做到“先規劃后建設”，修個雞窩豬圈算是改變了用地性質，也要做規劃？！
我國地域遼闊，不同地區的地理環境、經濟網絡和政策偏向有著極大的不同。不同的地區需要不同的規劃手段，甚至連規劃主體都會有層級上的區別。
目前鄉村規劃的矛盾還經常出現在“農田中是否允許加入基礎設施”（即插入建設用地指標）這樣的傳統規劃領域。如果有了“帽子”，例如“農業產業園”，就可以進行土地整理工作。
不同的地區政策不同，有的地區允許插入，有的地區甚至連在農田中建個看菜的窩棚都不允許。即使在上海，也是松江的現代農業在崇明受限，崇明的農家樂在青浦都非法。
怎么學習先進經驗？哪個村“放”，哪個村“緩”，誰來決定？一個村坐落在高速路邊，每次都有不同部門的領導看到，都撥錢刷墻，于是刷了三五遍墻，難道說都是領導的錯？
在鄉村調查中還可以發現一個普遍現象。有的項目是自上而下垂直且封閉的，相應部門會抱怨說沒有足夠的資金下鄉調研落實情況——因為資金只能用于落實項目而不能用于調研，看得到卻摸不到，并且是嚴格限時花完的。
項目是一張大表，就在上面打鉤，旁邊是資金分配和落實時間，之后定期有人檢查。這樣就會出現原本居民需要廁所，但申請來的資金是村寨保護，錢沒有用在刀刃上的結果。
而資金的投入者也是迫不得已而為之，因為要盡量杜絕腐敗問題，需要看到每一筆錢都落實在正確的地方并起到了效果。
近幾年休閑農業的火爆引起了很多人的關注和反思。這是農業部的項目，將有專項資金劃撥村莊，難道不去爭取？
爭取來的資金只能做休閑農業，不能修路、改善廁所、建圖書館，想要建設別的，就需要向別的部門或組織申請。如果別的部門或組織暫時沒有打算的話，三五年內是完全實施不了的。
各種資金在源頭上就各有各的規劃，分屬不同部門管轄。如果幾個部門同時牽扯到一個具體項目的話，建設時間上誰先誰后，如何配合，是否能對得上？
今天修柏油路，明天挖開裝電纜，后天挖開裝排水管線……城里還好說，最終還是會填上，但鄉村的建設資金有限，用完了只能等明年，沒有錢回填，道路就只能“開膛破肚”一年。
更加尷尬的是，可能有的項目出于有限的資金，只能購買便宜的材料，先建設的管道就在這“開膛破肚”的一年中過了使用周期。想要趁著還沒回填的時候更新，又沒有資金。
不光時間上不容易協調，地點上也如此。一邊已經開始修路了，另一邊電線還沒有鋪設。甚至即使是兩個部門同步進行，也會出現規劃之間的不協調，在施工中誰先誰后？
特別是年底大家都要搶工期的時候，有的部門項目結束得早，那么結束的晚的部門是不是也要配合別的部門的工期？趕工期的成本和隱患誰來負責？各部門都想做好事，但結果往往會出現意外。
如果不了解鄉村日常工作模式和流程，規劃的內容不能和村莊建設的項目對接，做出來的規劃都是“假的”。
所有的政策都是要落地的，到了鄉村，各種轉移支付后拿到10個億，不知道怎樣花出去，如果不花完，明年就取消預算。這時規劃師該怎么做？哪些建設需要做，哪些要在短期做完，哪些又要留到長期？
規劃師在鄉村的一項重要工作，就是幫助梳理上位規劃的各項目標，確定長中短期的建設項目。除此之外，還要注意這些政策在哪個層面可以得到調整，如果有需要，還要與上級政府溝通。
縱觀前30年，面向鄉村出臺過幾個控制性法律法規？做鄉村規劃首先要注意城鄉之間的差異性。鄉村規劃很容易，因為可操作的方面極為有限。但鄉村規劃也很難，因為極大地考驗一個人的統籌能力和社會溝通能力。
一個村莊所有的項目光是逐條看下來，往往就超出了規劃師的能力范圍。但這確實就是鄉村干部的日常工作，也是初來乍到的“城里的大學生”難以應付的。一次性發放幾百張問卷？還不如提一壺小酒聊天更接近真相。
作者簡介：欒峰，上海同濟城市規劃設計研究院中國鄉村規劃與建設研究中心常務副主任，同濟大學建筑與城市規劃學院教授
中國鄉村發現網轉自：新土地規劃人 微信公眾號
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