中央不得調地政策:農民的態度與村莊的土地調整決策
——基于對黑龍江、 安徽、 山東、 四川、 陜西 5 省農戶的調查
編者按：近年來的中央“一號文件”反復強調“現有土地承包關系要保持穩定并長期不變”。目前，這一政策的實施狀況如何？2028年，中國農村土地二輪承包將要到期，屆時是否進行大調整？農民對該項政策的態度如何？農村基層組織是否響應村民的呼聲而進行了土地調整？該文在調研的基礎上對以上問題進行了探討。
一、引言
自20世紀80年代實行家庭承包經營制以來，中國農村土地一直為集體所有、家庭承包經營。土地集體所有，意味著村莊集體成員人人有份。在農村居民家庭人口不斷變動的情況下，調整土地以實現平均分配成為廣大農民的訴求。盡管中央政府鼓勵土地承包期內不調地，但是，絕大多數地方對承包地實行“大穩定、小調整”。因此，平均分配土地，并根據人口變化經常性地調整土地，既體現了中國農村土地集體所有、家庭承包經營體制的內在需要，也反映了中國農村土地制度安排的基本特征。
因村莊內部人口相對變動而進行的土地調整，保證了農村土地承包權上的平均主義，對于實現農戶層面上的糧食安全以及平滑家庭消費具有重要意義。然而，經常性的土地調整不僅使農戶經營的土地狹小、細碎，而且降低了其對承包地進行長期投資的積極性，影響了農業的可持續發展。此外，土地頻繁調整減少了土地流轉收益，增加了交易成本，影響了租賃土地的利用效率。
出于對土地頻繁調整帶來的負面影響的擔憂，中央政府一直以來采取多種措施努力穩定土地承包關系。1984年，中央政府提出農村“土地承包權15年不變”，希望在承包期內盡量不調整土地；1993年，又提出土地承包經營權“30年不變”，提倡承包期內“增人不增地、減人不減地”；1997年，明確提出不允許“大調整”，并限定了“小調整”的條件，這也體現在1998年修訂的《土地管理法》中；2002年頒布的《農村土地承包法》以及2007年頒布的《物權法》都明確規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”，并進一步嚴格了“小調整”的條件；2008年10月，中國共產黨十七屆三中全會提出“現有土地承包關系要保持穩定并長期不變”；近年來的中央“一號文件”也反復強調這一政策，并進一步要求做好“農村土地承包經營權確權登記頒證工作”?？梢姡母镩_放30多年來，中國“農村土地制度變遷一直沿著穩定地權和市場取向的改革路徑前進”。
中央一系列穩定地權的政策法規，對于抑制土地頻繁調整、減少土地細碎化起到了積極作用。然而，“由村莊內部不同家庭之間人口相對變動而帶來的土地調整壓力卻一直存在，而且也并不會因中央強調穩定農地承包關系的政策而消除。這就使農地承包制度處在兩難的境地：要想穩定地權、鼓勵對農地長期投資，提高農地利用效率，促進土地規模經營，就要盡可能減少甚至避免調整土地；在村莊內部不同家庭之間人口相對變動的情況下，農民的地權平等的要求又必然帶來土地調整的壓力”。
為了考察中國農村土地制度安排中的上述兩難問題，自20世紀90年代初以來，國內外學者就農民對中央“不得調地”政策的態度和各地村莊的土地調整決策進行了大量研究。梳理以往的研究文獻發現，盡管樣本覆蓋范圍和取樣時間不同，但農民在基本默認土地承包經營權“30年不變”政策的同時大多反對“不得調地”政策長久化；與此同時，隨著時間推移，特別是土地二輪承包后，實際發生的土地調整頻率明顯降低，土地調整規模顯著下降。隨著“農村土地承包經營權確權登記頒證工作”的推進，所有權、承包權、經營權“三權分置”政策的實施，以及土地租賃市場的迅速發展，農民對現行農村土地政策的態度以及村莊的土地調整行為都可能會發生變化。更為重要的是，2028年，中國農村土地二輪承包將要到期，屆時是否進行大調整是政府相關部門亟需考慮的重大政策問題。因此，有必要在新的形勢下對這一問題展開研究，了解中央“不得調地”政策對穩定土地承包關系的作用，探討“不得調地”政策長久化的可能性。
通過梳理相關文獻發現，相對于“承包期內不得調地”這一提問內容，以“‘不得調地’政策長久不變”或“嚴禁土地調整”等來提問，往往導致農民對“不得調地”政策的接受程度顯著下降。因此，有必要在新的形勢下對這一問題展開研究，了解中央“不得調地”政策對穩定土地承包關系的作用，探討“不得調地”政策長久化的可能性。
不同于以往研究文獻，本文將農民對土地調整政策的態度和村莊的土地調整決策結合起來進行研究。這樣做除了考慮兩者之間會相互影響外，更多地是出于研究目標的考慮。本文旨在了解中央“不得調地”政策的實施狀況以及這項政策能否在2028年后持續下去，為此，除了需要明了農民對該項政策的態度及其影響因素外，還要分析農村基層組織是否響應村民的呼聲而進行了土地調整及其主要決定因素。只有如此，方能比較全面、準確地理解中央“不得調地”政策對穩定土地承包關系的作用，并預測中央“不得調地”政策長久化的可能性。
二、數據來源與相關現狀描述
本文研究所用數據來自課題組2016年7月至8月間組織的“農村土地調整意愿調查”。調查區域分布在黑龍江、安徽省、山東省、四川省和陜西省。調研發現：
1.家庭人口變動情況。農村居民家庭人口變動情況能反映“不得調地”政策對農民的影響狀況。調查結果顯示，2011～2016年，平均有28.98%的受訪農戶發生了家庭人口變動，如果受訪村均嚴格執行了“不得調地”政策，2011～2016年，15.94%的受訪農戶、5.62%的受訪農戶家庭人口受到了這一政策的負面影響，13.04%的受訪農戶、3.68%的受訪農戶家庭人口則受益于這一政策。
2.土地承包經營情況。隨著農村社會經濟發展，許多農戶離開了土地，或全家在城市居住，或在農村從事非農產業，或從事種植業以外的其他農業產業。調查結果顯示，13.25%的受訪農戶放棄了土地經營。
3.土地流轉情況。隨著“不得調地”政策的實施和土地流轉市場的發育，無地、缺地以及意欲擴大土地經營規模的農戶會通過土地流轉獲得土地使用權。調查結果顯示，5省受訪農戶中發生土地流轉的農戶占37.9%。
4.土地確權情況。發放土地承包經營權證有助于明晰農村土地產權，規范和抑制農村基層組織的土地調整行為。調查結果顯示，2016年，依然有26.9%的受訪農戶沒有任何表明其土地權屬的有效文書。
三、農民對中央“不得調地”政策的態度
（一）農民對中央“不得調地”政策的認知及態度
1.農民對中央“不得調地”政策的認知。與豐雷2010年的調查結果相比，本次調查中農民對當前地權穩定性的認知程度更高，這不僅體現在對土地承包經營權“30年不變”政策的整體認識上，也體現在對具體情境下相關政策規定的認知上，且各項之間有關認知程度的差異較小。相對而言，農民對“戶口遷移”情境下相關政策規定的認知最為模糊，多數回答有誤的農民認為戶口遷移到城市的人已不再是村集體成員，因而不再擁有土地承包權。
2.農民對中央“不得調地”政策的態度。從農民對承包期內“不得調地”政策的態度來看，持支持、反對、中立態度的農戶分別約占67.3%、16.4%、16.3%，支持地權穩定的農戶顯著多于持反對或持中立態度的農戶。
相較于對承包期內“不得調地”政策的態度，農民對“不得調地”政策長久不變的態度明顯不同：持支持態度的農戶比例顯著下降，而持反對和中立態度的農戶比例明顯上升。對承包期內“不得調地”政策持反對態度的農戶比例約為16%，而對“不得調地”政策長久不變持反對態度的農戶比例則高達約40%。從各省的有關結果看，除四川省外，其余省份對“不得調地”政策長久不變持反對態度的農戶比例均達到或超過40%。雖然四川省持反對態度的農戶比例較低（約25%），但持支持態度的農戶比例也僅約41%，這一結果與豐雷等2010年的調查結果基本類似?？梢灶A見，二輪承包到期后農民的土地調整意愿將極為強烈。
（二）農戶態度的影響因素分析
中國農村土地調整頻率在“二輪承包”后已經顯著降低，而且絕大多數農民也對中央農村土地政策有了一定程度的了解。為什么依然有相當比例的農戶對承包期內“不得調地”政策持反對態度？為什么對“不得調地”政策長久不變持支持態度的農戶比例顯著低于對承包期內“不得調地”政策持支持態度的農戶比例？
中央穩定地權的一系列政策是為了保障農民對土地的長期投資，促進實現農業可持續發展。這些政策是在農村土地集體所有制的基礎上實施的，涉及千千萬萬農戶的利益。然而，這項政策不是帕累托改進性質的，不能使所有農戶都受益，或者說，這項政策不能使任何農戶免于受到利益損害。農戶因而會根據自身利益受影響情況選擇支持或反對中央“不得調地”政策。具體地說，“不得調地”政策的受益農戶、未受任何影響的農戶會傾向于支持這一政策，而“不得調地”政策的利益受損農戶則會傾向于反對這一政策。另外，盡管經過了30多年的經濟高速增長，但中國農村居民的收入水平和生活水平依然不高；盡管大量農民已經離開土地實現了非農就業，但其就業狀況仍會隨著經濟形勢的變化而極易發生波動。對于大多數農民來說，土地具有就業、養老、家庭糧食安全等方面的保障功能，在土地集體所有制下，土地既是生產資料又是具有社會保障功能的“公有財產”。因此，農民對“不得調地”政策的態度可以視為在資源匱乏、政策約束和經濟不確定性較高背景下的利益最大化選擇問題或利益受損最小化選擇問題。
基于以上理論分析，本文選擇受訪者個人與家庭人口特征變量、家庭稟賦特征變量、受訪者政策認知程度以及土地調整次數等，作為農民對“不得調地”政策態度影響因素模型中的解釋變量。統計分析結果如下。
男性受訪者傾向于支持承包期內“不得調地”政策，而女性受訪者則傾向于反對承包期內“不得調地”政策。根據當前的土地政策，“增人不增地、減人不減地”，嫁到外村的婦女雖然名義上在娘家有承包地，但事實上卻失去了土地的使用權、收益權和處分權，是承包期內“不得調地”政策的利益受損者。家中是否有凈增人口變量顯著負向影響農民對承包期內“不得調地”政策的態度，也就是說，2011～2016年家庭人口凈增加的農民傾向于反對承包期內“不得調地”政策。政策認知變量顯著正向影響農民對承包期內“不得調地”政策的態度，對“不得調地”相關政策有正確認知的農民傾向于支持“不得調地”政策。人均地塊數越多，農民越傾向于支持土地調整，此結果與龔啟圣、劉守英（1998）對江西省安?？h案例的分析結果不一致，但現實情況是，農民除了期望通過土地調整獲得其應有的土地外，也希望以此減少承包地的地塊數，降低承包地的零散程度（來自與陜西省某村干部的交流）。
人均承包地面積是影響農民對“不得調地”政策態度的重要變量。在同一村莊內部，人均承包地面積更大的農戶，是“不得調地”政策的受益者，他們傾向于支持這一政策。然而，人均承包地面積變量沒有通過顯著性檢驗。統計分析結果表明，陜西省受訪農戶的人均承包地面積與其對“不得調地”政策的態度顯著負相關。剔除陜西省樣本后的回歸結果表明，人均承包地面積顯著正向影響農民對承包期內“不得調地”政策的態度，即人均承包地面積越大，農戶越傾向于支持承包期內“不得調地”政策。根據筆者對陜西省部分受訪農戶的回訪，陜西省受訪農戶大多分布在自然環境狀況較差的山區，承包地分散，且承包地面積與地塊數高度正相關，受訪農戶希望村莊調整土地以提高承包地的集中程度。這種情況是否真正反映了陜西農戶的整體情況，有待以后做更多的調查。
農民對承包期內“不得調地”政策的態度與對“不得調地”政策長久不變的態度明顯不一致，對后者表示支持的農民比例要顯著低于前者。那么，兩者的影響因素是否也顯著不同呢？回歸結果顯示，盡管人均地塊數均顯著負向影響農民對承包期內“不得調地”政策和“不得調地”政策長久化的態度，但家中是否有在校學生和農戶經歷的土地調整次數不影響農民對承包期內“不得調地”政策的態度，但均顯著負向影響農民對“不得調地”政策長久不變的態度。在校學生2016年時的年齡在6～18歲之間，他們基本上是1998年后出生的人口，如果此后村莊沒有進行過土地大調整，這部分人口的名下一般沒有承包地。“不得調地”政策長久不變會使這部分農戶“吃虧”，他們自然傾向于反對“不得調地”政策長久不變。實際上，是否有在校學生與是否有凈增人口均反映了農戶家庭人口變動情況，前者反映了較長時期的人口變動情況，而后者僅反映了2011～2016年的人口變動情況。農戶經歷的土地調整次數越多，越傾向于反對“不得調地”政策長久不變，反映了村莊土地制度安排的“路徑依賴”效應。
四、村莊土地調整決策
（一）村莊土地調整情況
自20世紀80年代以來，特別是2010年實施農村土地承包經營權確權登記頒證政策以來，中央政府通過實施一系列政策法規來強化地權穩定性。那么，實際情況如何呢？本次調查收集了2011～2016年受訪村莊的土地調整數據，包括土地調整頻率和調整規模（即是大調整還是小調整）。調研發現在目前實施農村土地承包經營權“30年不變”政策的背景下，近6年內（2011～2016年）仍然有15.94%的受訪農戶經歷過土地行政性調整。其中，安徽省、山東省、陜西省和四川省經歷過土地調整的農戶比例分別為23%、20%、17.36%和10.57%，黑龍江省受調查地區未發生過土地調整。與豐雷等（2013a）2010年的調查結果相比，本次調查中經歷過土地調整的農戶比例明顯下降，這也可能與此次調查數據的時間跨度較短有關（僅2011～2016年這6年），而豐雷等2010年的調查結果反映的是1993～2010年樣本村莊的土地調整情況。總體來看，本次調查發現，農村土地調整以小調整為主，2011～2016年，安徽省、山東省、陜西省、四川省經歷過土地調整的農戶，其土地平均被調整了1.36次。
（二）村莊土地調整決策的影響因素分析
1.變量選擇與模型設定。盡管中央一再強調穩定土地承包關系、不得調整土地，但本次調查結果顯示，2011年以來，安徽、山東、四川和陜西4省的444個受訪農戶中仍然有16%的農戶經歷過土地調整，經歷過土地調整的農戶的土地在6年間被平均調整了1.36次。為什么有的村莊在中央一再強調穩定土地承包關系的背景下依然進行土地調整呢？農民對中央“不得調地”政策的態度對村莊土地調整決策起到了什么作用？
土地行政性調整是村莊集體行為，是村莊內部要求對土地進行重新分配的農民與希望維持土地分配現狀的農民間“博弈”的結果以及土地調整交易成本與交易收益比較的結果。
首先，村莊土地調整要反映社區內農村居民的呼聲。一般來說，人口凈增加家庭是“不得調地”政策的利益受損者，會要求按人口變化重新分配土地；而人口凈減少家庭和人口未發生變動家庭則是“不得調地”政策的受益者，會反對土地調整。兩者博弈的結果是村莊是否開展土地調整的先決條件。
其次，村莊土地調整決策還要考慮土地調整的交易成本，包括土地測量、質量測算、地塊與農戶配對等方面的成本。因此，當村莊內土地調整的呼聲高于不進行土地調整的呼聲，且土地調整的交易成本低于交易收益時，土地調整便成為村莊集體的有益行為。
自然資源稟賦和經濟發展水平會影響村莊土地調整的交易成本；而村莊內要求土地調整的呼聲反映了利益相關者的訴求，可視為土地調整涉及的利益相關者行為的代理變量。本文將村莊自然資源稟賦的代理變量設定為是否坐落在丘陵、是否坐落在山區；將經濟發展水平用受訪村莊所在鄉鎮非農就業比例和所在縣人均地區生產總值來測量；將農民對承包期內“不得調地”政策的態度設定為村莊內要求土地調整的農民呼聲的代理變量。另外，根據豐雷等的研究，村莊土地價格也是影響村莊土地調整的重要因素。而這一價格水平的高低與村莊距縣城的距離密切相關，因此，本文將村莊距最近縣城的距離設定為村莊土地價格的代理變量。這些變量中，受訪村莊所在鄉鎮非農就業比例和所在縣人均地區生產總值的數據來源于《中國縣域統計年鑒（縣市卷）》（2014～2016，歷年），其他數據均來自本課題組2016年的調查。統計結果如下：
是否坐落在丘陵、是否坐落在山區變量，對農戶是否經歷過土地調整和土地調整次數產生了顯著的負向影響，表明地形條件較差且土地分布散亂的村莊，在實際實施土地管理政策的過程中，為避免耗費高額的測算及協調成本，村集體會盡量避免頻繁地進行土地調整。這一結果與以往的研究結果（例如龔啟圣、周飛舟，1999；KungandBai，2011；豐雷等，2013）一致。所在鄉鎮非農就業比例的系數為正且顯著，說明村莊所在鄉鎮非農就業比例的上升促進了村莊土地調整。非農就業的增加降低了農民對土地的依賴以及土地調整的交易成本；同時，非農就業引起的人口變化也直接帶來了對土地調整的實際需要。農民對承包期內“不得調地”政策的態度顯著影響村莊土地調整決策且系數為負，對承包期內“不得調地”政策持反對態度的農民越多，其所在村莊土地調整的概率越大，土地調整的次數越多；反之，其所在村莊土地調整的概率越小，土地調整的次數越少。由于農民對“不得調地”政策的態度主要取決于家庭人口變動情況，所以，家庭人口變動實際上是村莊發生土地調整的深層次原因。
需要說明的是，村莊所在縣人均地區生產總值和距最近縣城的距離的系數均在常規顯著性水平上不顯著。然而，穩健性檢驗結果顯示，上述兩個變量存在著某種線性關系。剔除所在縣人均地區生產總值變量后的回歸結果顯示，距最近縣城的距離變量對農戶是否經歷過土地調整有顯著的負向影響，但對農戶經歷過的土地調整次數的影響不顯著。從理論上來說，與最近縣城的距離越近，村莊的土地價格會越高，村莊發生土地調整的概率和頻率可能會越高。本文研究沒能嚴謹驗證這一點，這可能與本文調查樣本規模不夠大有關。
五、基本結論及政策啟示
本文基于對黑龍江、安徽、山東、陜西、四川5省483戶農戶的調查數據，就農民對中央“不得調地”政策的態度、村莊的土地調整決策以及它們背后的影響因素進行了分析，得到研究結論如下：
第一，反對承包期內“不得調地”政策的農戶占16.4%，而反對“不得調地”政策長久不變的農戶占39.3%，意味著二輪承包到期后農民對土地調整的意愿將極為強烈；
第二，2011～2016年，約16%的受訪農戶經歷過土地調整，其土地調整次數平均為1.36次，明顯低于已有相關文獻提及的2010年前的土地調整水平；
第三，受“不得調地”政策負面影響的家庭人口越多，“不得調地”政策的受支持程度越低，表明家庭人口變動顯著影響了農民對“不得調地”政策的態度；
第四，農民對“不得調地”政策的態度顯著負向影響村莊的土地調整決策，持反對態度的農民越多，村莊土地調整的概率和頻率越高，反之，村莊土地調整的概率和頻率越低，意味著村莊內土地調整的呼聲是村莊開展土地調整的重要考量因素。
上述研究結論對于完善土地承包制度、穩定土地承包關系有一定的政策意義。首先，研究結果顯示，80%以上的農村居民支持承包期內“不得調地”政策，且2011年以來實際發生的土地調整頻率和規模均明顯低于已有相關文獻提及的2010年前的水平，說明中央采取的一系列穩定地權的政策法規對提高農民對中央“不得調地”政策的接受程度、抑制土地頻繁調整起到了積極作用。其次，各地村莊經常進行的土地調整反映了農民在農村土地“集體所有、農戶承包經營”制度框架下對公平獲得土地承包權的訴求?？紤]到受“不得調地”政策影響的農村人口有相當大的比例，可以預見，二輪承包到期后要求土地調整的壓力會非常大。所有權、承包權、經營權“三權分置”政策會加快土地租賃市場的發育，緩解家庭人口變動導致的人地配置矛盾，但難以約束農民的土地調整訴求，在農村土地集體所有制框架內實現長久“不得調地”的政策目標有一定的難度。（原文有刪減）
作者單位：中國農業大學經濟管理學院
中國鄉村發現網轉自：中國農村觀察
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