中央不得調(diào)地政策:農(nóng)民的態(tài)度與村莊的土地調(diào)整決策
——基于對(duì)黑龍江、 安徽、 山東、 四川、 陜西 5 省農(nóng)戶的調(diào)查
編者按：近年來(lái)的中央“一號(hào)文件”反復(fù)強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變”。目前，這一政策的實(shí)施狀況如何？2028年，中國(guó)農(nóng)村土地二輪承包將要到期，屆時(shí)是否進(jìn)行大調(diào)整？農(nóng)民對(duì)該項(xiàng)政策的態(tài)度如何？農(nóng)村基層組織是否響應(yīng)村民的呼聲而進(jìn)行了土地調(diào)整？該文在調(diào)研的基礎(chǔ)上對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行了探討。
一、引言
自20世紀(jì)80年代實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地一直為集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)。土地集體所有，意味著村莊集體成員人人有份。在農(nóng)村居民家庭人口不斷變動(dòng)的情況下，調(diào)整土地以實(shí)現(xiàn)平均分配成為廣大農(nóng)民的訴求。盡管中央政府鼓勵(lì)土地承包期內(nèi)不調(diào)地，但是，絕大多數(shù)地方對(duì)承包地實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”。因此，平均分配土地，并根據(jù)人口變化經(jīng)常性地調(diào)整土地，既體現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)在需要，也反映了中國(guó)農(nóng)村土地制度安排的基本特征。
因村莊內(nèi)部人口相對(duì)變動(dòng)而進(jìn)行的土地調(diào)整，保證了農(nóng)村土地承包權(quán)上的平均主義，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶層面上的糧食安全以及平滑家庭消費(fèi)具有重要意義。然而，經(jīng)常性的土地調(diào)整不僅使農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的土地狹小、細(xì)碎，而且降低了其對(duì)承包地進(jìn)行長(zhǎng)期投資的積極性，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，土地頻繁調(diào)整減少了土地流轉(zhuǎn)收益，增加了交易成本，影響了租賃土地的利用效率。
出于對(duì)土地頻繁調(diào)整帶來(lái)的負(fù)面影響的擔(dān)憂，中央政府一直以來(lái)采取多種措施努力穩(wěn)定土地承包關(guān)系。1984年，中央政府提出農(nóng)村“土地承包權(quán)15年不變”，希望在承包期內(nèi)盡量不調(diào)整土地；1993年，又提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“30年不變”，提倡承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”；1997年，明確提出不允許“大調(diào)整”，并限定了“小調(diào)整”的條件，這也體現(xiàn)在1998年修訂的《土地管理法》中；2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》以及2007年頒布的《物權(quán)法》都明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，并進(jìn)一步嚴(yán)格了“小調(diào)整”的條件；2008年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆三中全會(huì)提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)期不變”；近年來(lái)的中央“一號(hào)文件”也反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一政策，并進(jìn)一步要求做好“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。可見(jiàn)，改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)“農(nóng)村土地制度變遷一直沿著穩(wěn)定地權(quán)和市場(chǎng)取向的改革路徑前進(jìn)”。
中央一系列穩(wěn)定地權(quán)的政策法規(guī)，對(duì)于抑制土地頻繁調(diào)整、減少土地細(xì)碎化起到了積極作用。然而，“由村莊內(nèi)部不同家庭之間人口相對(duì)變動(dòng)而帶來(lái)的土地調(diào)整壓力卻一直存在，而且也并不會(huì)因中央強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的政策而消除。這就使農(nóng)地承包制度處在兩難的境地：要想穩(wěn)定地權(quán)、鼓勵(lì)對(duì)農(nóng)地長(zhǎng)期投資，提高農(nóng)地利用效率，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就要盡可能減少甚至避免調(diào)整土地；在村莊內(nèi)部不同家庭之間人口相對(duì)變動(dòng)的情況下，農(nóng)民的地權(quán)平等的要求又必然帶來(lái)土地調(diào)整的壓力”。
為了考察中國(guó)農(nóng)村土地制度安排中的上述兩難問(wèn)題，自20世紀(jì)90年代初以來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者就農(nóng)民對(duì)中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度和各地村莊的土地調(diào)整決策進(jìn)行了大量研究。梳理以往的研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，盡管樣本覆蓋范圍和取樣時(shí)間不同，但農(nóng)民在基本默認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“30年不變”政策的同時(shí)大多反對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久化；與此同時(shí)，隨著時(shí)間推移，特別是土地二輪承包后，實(shí)際發(fā)生的土地調(diào)整頻率明顯降低，土地調(diào)整規(guī)模顯著下降。隨著“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”的推進(jìn)，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”政策的實(shí)施，以及土地租賃市場(chǎng)的迅速發(fā)展，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的態(tài)度以及村莊的土地調(diào)整行為都可能會(huì)發(fā)生變化。更為重要的是，2028年，中國(guó)農(nóng)村土地二輪承包將要到期，屆時(shí)是否進(jìn)行大調(diào)整是政府相關(guān)部門亟需考慮的重大政策問(wèn)題。因此，有必要在新的形勢(shì)下對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)研究，了解中央“不得調(diào)地”政策對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的作用，探討“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久化的可能性。
通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于“承包期內(nèi)不得調(diào)地”這一提問(wèn)內(nèi)容，以“‘不得調(diào)地’政策長(zhǎng)久不變”或“嚴(yán)禁土地調(diào)整”等來(lái)提問(wèn)，往往導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)“不得調(diào)地”政策的接受程度顯著下降。因此，有必要在新的形勢(shì)下對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)研究，了解中央“不得調(diào)地”政策對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的作用，探討“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久化的可能性。
不同于以往研究文獻(xiàn)，本文將農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整政策的態(tài)度和村莊的土地調(diào)整決策結(jié)合起來(lái)進(jìn)行研究。這樣做除了考慮兩者之間會(huì)相互影響外，更多地是出于研究目標(biāo)的考慮。本文旨在了解中央“不得調(diào)地”政策的實(shí)施狀況以及這項(xiàng)政策能否在2028年后持續(xù)下去，為此，除了需要明了農(nóng)民對(duì)該項(xiàng)政策的態(tài)度及其影響因素外，還要分析農(nóng)村基層組織是否響應(yīng)村民的呼聲而進(jìn)行了土地調(diào)整及其主要決定因素。只有如此，方能比較全面、準(zhǔn)確地理解中央“不得調(diào)地”政策對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的作用，并預(yù)測(cè)中央“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久化的可能性。
二、數(shù)據(jù)來(lái)源與相關(guān)現(xiàn)狀描述
本文研究所用數(shù)據(jù)來(lái)自課題組2016年7月至8月間組織的“農(nóng)村土地調(diào)整意愿調(diào)查”。調(diào)查區(qū)域分布在黑龍江、安徽省、山東省、四川省和陜西省。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：
1.家庭人口變動(dòng)情況。農(nóng)村居民家庭人口變動(dòng)情況能反映“不得調(diào)地”政策對(duì)農(nóng)民的影響狀況。調(diào)查結(jié)果顯示，2011～2016年，平均有28.98%的受訪農(nóng)戶發(fā)生了家庭人口變動(dòng)，如果受訪村均嚴(yán)格執(zhí)行了“不得調(diào)地”政策，2011～2016年，15.94%的受訪農(nóng)戶、5.62%的受訪農(nóng)戶家庭人口受到了這一政策的負(fù)面影響，13.04%的受訪農(nóng)戶、3.68%的受訪農(nóng)戶家庭人口則受益于這一政策。
2.土地承包經(jīng)營(yíng)情況。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多農(nóng)戶離開(kāi)了土地，或全家在城市居住，或在農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，或從事種植業(yè)以外的其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。調(diào)查結(jié)果顯示，13.25%的受訪農(nóng)戶放棄了土地經(jīng)營(yíng)。
3.土地流轉(zhuǎn)情況。隨著“不得調(diào)地”政策的實(shí)施和土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育，無(wú)地、缺地以及意欲擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)戶會(huì)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得土地使用權(quán)。調(diào)查結(jié)果顯示，5省受訪農(nóng)戶中發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占37.9%。
4.土地確權(quán)情況。發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證有助于明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范和抑制農(nóng)村基層組織的土地調(diào)整行為。調(diào)查結(jié)果顯示，2016年，依然有26.9%的受訪農(nóng)戶沒(méi)有任何表明其土地權(quán)屬的有效文書。
三、農(nóng)民對(duì)中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度
（一）農(nóng)民對(duì)中央“不得調(diào)地”政策的認(rèn)知及態(tài)度
1.農(nóng)民對(duì)中央“不得調(diào)地”政策的認(rèn)知。與豐雷2010年的調(diào)查結(jié)果相比，本次調(diào)查中農(nóng)民對(duì)當(dāng)前地權(quán)穩(wěn)定性的認(rèn)知程度更高，這不僅體現(xiàn)在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“30年不變”政策的整體認(rèn)識(shí)上，也體現(xiàn)在對(duì)具體情境下相關(guān)政策規(guī)定的認(rèn)知上，且各項(xiàng)之間有關(guān)認(rèn)知程度的差異較小。相對(duì)而言，農(nóng)民對(duì)“戶口遷移”情境下相關(guān)政策規(guī)定的認(rèn)知最為模糊，多數(shù)回答有誤的農(nóng)民認(rèn)為戶口遷移到城市的人已不再是村集體成員，因而不再擁有土地承包權(quán)。
2.農(nóng)民對(duì)中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度。從農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度來(lái)看，持支持、反對(duì)、中立態(tài)度的農(nóng)戶分別約占67.3%、16.4%、16.3%，支持地權(quán)穩(wěn)定的農(nóng)戶顯著多于持反對(duì)或持中立態(tài)度的農(nóng)戶。
相較于對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，農(nóng)民對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變的態(tài)度明顯不同：持支持態(tài)度的農(nóng)戶比例顯著下降，而持反對(duì)和中立態(tài)度的農(nóng)戶比例明顯上升。對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持反對(duì)態(tài)度的農(nóng)戶比例約為16%，而對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變持反對(duì)態(tài)度的農(nóng)戶比例則高達(dá)約40%。從各省的有關(guān)結(jié)果看，除四川省外，其余省份對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變持反對(duì)態(tài)度的農(nóng)戶比例均達(dá)到或超過(guò)40%。雖然四川省持反對(duì)態(tài)度的農(nóng)戶比例較低（約25%），但持支持態(tài)度的農(nóng)戶比例也僅約41%，這一結(jié)果與豐雷等2010年的調(diào)查結(jié)果基本類似。可以預(yù)見(jiàn)，二輪承包到期后農(nóng)民的土地調(diào)整意愿將極為強(qiáng)烈。
（二）農(nóng)戶態(tài)度的影響因素分析
中國(guó)農(nóng)村土地調(diào)整頻率在“二輪承包”后已經(jīng)顯著降低，而且絕大多數(shù)農(nóng)民也對(duì)中央農(nóng)村土地政策有了一定程度的了解。為什么依然有相當(dāng)比例的農(nóng)戶對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持反對(duì)態(tài)度？為什么對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變持支持態(tài)度的農(nóng)戶比例顯著低于對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持支持態(tài)度的農(nóng)戶比例？
中央穩(wěn)定地權(quán)的一系列政策是為了保障農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這些政策是在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上實(shí)施的，涉及千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)戶的利益。然而，這項(xiàng)政策不是帕累托改進(jìn)性質(zhì)的，不能使所有農(nóng)戶都受益，或者說(shuō)，這項(xiàng)政策不能使任何農(nóng)戶免于受到利益損害。農(nóng)戶因而會(huì)根據(jù)自身利益受影響情況選擇支持或反對(duì)中央“不得調(diào)地”政策。具體地說(shuō)，“不得調(diào)地”政策的受益農(nóng)戶、未受任何影響的農(nóng)戶會(huì)傾向于支持這一政策，而“不得調(diào)地”政策的利益受損農(nóng)戶則會(huì)傾向于反對(duì)這一政策。另外，盡管經(jīng)過(guò)了30多年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但中國(guó)農(nóng)村居民的收入水平和生活水平依然不高；盡管大量農(nóng)民已經(jīng)離開(kāi)土地實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，但其就業(yè)狀況仍會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而極易發(fā)生波動(dòng)。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地具有就業(yè)、養(yǎng)老、家庭糧食安全等方面的保障功能，在土地集體所有制下，土地既是生產(chǎn)資料又是具有社會(huì)保障功能的“公有財(cái)產(chǎn)”。因此，農(nóng)民對(duì)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度可以視為在資源匱乏、政策約束和經(jīng)濟(jì)不確定性較高背景下的利益最大化選擇問(wèn)題或利益受損最小化選擇問(wèn)題。
基于以上理論分析，本文選擇受訪者個(gè)人與家庭人口特征變量、家庭稟賦特征變量、受訪者政策認(rèn)知程度以及土地調(diào)整次數(shù)等，作為農(nóng)民對(duì)“不得調(diào)地”政策態(tài)度影響因素模型中的解釋變量。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果如下。
男性受訪者傾向于支持承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策，而女性受訪者則傾向于反對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策。根據(jù)當(dāng)前的土地政策，“增人不增地、減人不減地”，嫁到外村的婦女雖然名義上在娘家有承包地，但事實(shí)上卻失去了土地的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，是承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的利益受損者。家中是否有凈增人口變量顯著負(fù)向影響農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，也就是說(shuō)，2011～2016年家庭人口凈增加的農(nóng)民傾向于反對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策。政策認(rèn)知變量顯著正向影響農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，對(duì)“不得調(diào)地”相關(guān)政策有正確認(rèn)知的農(nóng)民傾向于支持“不得調(diào)地”政策。人均地塊數(shù)越多，農(nóng)民越傾向于支持土地調(diào)整，此結(jié)果與龔啟圣、劉守英（1998）對(duì)江西省安福縣案例的分析結(jié)果不一致，但現(xiàn)實(shí)情況是，農(nóng)民除了期望通過(guò)土地調(diào)整獲得其應(yīng)有的土地外，也希望以此減少承包地的地塊數(shù)，降低承包地的零散程度（來(lái)自與陜西省某村干部的交流）。
人均承包地面積是影響農(nóng)民對(duì)“不得調(diào)地”政策態(tài)度的重要變量。在同一村莊內(nèi)部，人均承包地面積更大的農(nóng)戶，是“不得調(diào)地”政策的受益者，他們傾向于支持這一政策。然而，人均承包地面積變量沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明，陜西省受訪農(nóng)戶的人均承包地面積與其對(duì)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度顯著負(fù)相關(guān)。剔除陜西省樣本后的回歸結(jié)果表明，人均承包地面積顯著正向影響農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，即人均承包地面積越大，農(nóng)戶越傾向于支持承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策。根據(jù)筆者對(duì)陜西省部分受訪農(nóng)戶的回訪，陜西省受訪農(nóng)戶大多分布在自然環(huán)境狀況較差的山區(qū)，承包地分散，且承包地面積與地塊數(shù)高度正相關(guān)，受訪農(nóng)戶希望村莊調(diào)整土地以提高承包地的集中程度。這種情況是否真正反映了陜西農(nóng)戶的整體情況，有待以后做更多的調(diào)查。
農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度與對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變的態(tài)度明顯不一致，對(duì)后者表示支持的農(nóng)民比例要顯著低于前者。那么，兩者的影響因素是否也顯著不同呢？回歸結(jié)果顯示，盡管人均地塊數(shù)均顯著負(fù)向影響農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策和“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久化的態(tài)度，但家中是否有在校學(xué)生和農(nóng)戶經(jīng)歷的土地調(diào)整次數(shù)不影響農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度，但均顯著負(fù)向影響農(nóng)民對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變的態(tài)度。在校學(xué)生2016年時(shí)的年齡在6～18歲之間，他們基本上是1998年后出生的人口，如果此后村莊沒(méi)有進(jìn)行過(guò)土地大調(diào)整，這部分人口的名下一般沒(méi)有承包地。“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變會(huì)使這部分農(nóng)戶“吃虧”，他們自然傾向于反對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變。實(shí)際上，是否有在校學(xué)生與是否有凈增人口均反映了農(nóng)戶家庭人口變動(dòng)情況，前者反映了較長(zhǎng)時(shí)期的人口變動(dòng)情況，而后者僅反映了2011～2016年的人口變動(dòng)情況。農(nóng)戶經(jīng)歷的土地調(diào)整次數(shù)越多，越傾向于反對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變，反映了村莊土地制度安排的“路徑依賴”效應(yīng)。
四、村莊土地調(diào)整決策
（一）村莊土地調(diào)整情況
自20世紀(jì)80年代以來(lái)，特別是2010年實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證政策以來(lái)，中央政府通過(guò)實(shí)施一系列政策法規(guī)來(lái)強(qiáng)化地權(quán)穩(wěn)定性。那么，實(shí)際情況如何呢？本次調(diào)查收集了2011～2016年受訪村莊的土地調(diào)整數(shù)據(jù)，包括土地調(diào)整頻率和調(diào)整規(guī)模（即是大調(diào)整還是小調(diào)整）。調(diào)研發(fā)現(xiàn)在目前實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“30年不變”政策的背景下，近6年內(nèi)（2011～2016年）仍然有15.94%的受訪農(nóng)戶經(jīng)歷過(guò)土地行政性調(diào)整。其中，安徽省、山東省、陜西省和四川省經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整的農(nóng)戶比例分別為23%、20%、17.36%和10.57%，黑龍江省受調(diào)查地區(qū)未發(fā)生過(guò)土地調(diào)整。與豐雷等（2013a）2010年的調(diào)查結(jié)果相比，本次調(diào)查中經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整的農(nóng)戶比例明顯下降，這也可能與此次調(diào)查數(shù)據(jù)的時(shí)間跨度較短有關(guān)（僅2011～2016年這6年），而豐雷等2010年的調(diào)查結(jié)果反映的是1993～2010年樣本村莊的土地調(diào)整情況。總體來(lái)看，本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地調(diào)整以小調(diào)整為主，2011～2016年，安徽省、山東省、陜西省、四川省經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整的農(nóng)戶，其土地平均被調(diào)整了1.36次。
（二）村莊土地調(diào)整決策的影響因素分析
1.變量選擇與模型設(shè)定。盡管中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系、不得調(diào)整土地，但本次調(diào)查結(jié)果顯示，2011年以來(lái)，安徽、山東、四川和陜西4省的444個(gè)受訪農(nóng)戶中仍然有16%的農(nóng)戶經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整，經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整的農(nóng)戶的土地在6年間被平均調(diào)整了1.36次。為什么有的村莊在中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的背景下依然進(jìn)行土地調(diào)整呢？農(nóng)民對(duì)中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度對(duì)村莊土地調(diào)整決策起到了什么作用？
土地行政性調(diào)整是村莊集體行為，是村莊內(nèi)部要求對(duì)土地進(jìn)行重新分配的農(nóng)民與希望維持土地分配現(xiàn)狀的農(nóng)民間“博弈”的結(jié)果以及土地調(diào)整交易成本與交易收益比較的結(jié)果。
首先，村莊土地調(diào)整要反映社區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民的呼聲。一般來(lái)說(shuō)，人口凈增加家庭是“不得調(diào)地”政策的利益受損者，會(huì)要求按人口變化重新分配土地；而人口凈減少家庭和人口未發(fā)生變動(dòng)家庭則是“不得調(diào)地”政策的受益者，會(huì)反對(duì)土地調(diào)整。兩者博弈的結(jié)果是村莊是否開(kāi)展土地調(diào)整的先決條件。
其次，村莊土地調(diào)整決策還要考慮土地調(diào)整的交易成本，包括土地測(cè)量、質(zhì)量測(cè)算、地塊與農(nóng)戶配對(duì)等方面的成本。因此，當(dāng)村莊內(nèi)土地調(diào)整的呼聲高于不進(jìn)行土地調(diào)整的呼聲，且土地調(diào)整的交易成本低于交易收益時(shí)，土地調(diào)整便成為村莊集體的有益行為。
自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)影響村莊土地調(diào)整的交易成本；而村莊內(nèi)要求土地調(diào)整的呼聲反映了利益相關(guān)者的訴求，可視為土地調(diào)整涉及的利益相關(guān)者行為的代理變量。本文將村莊自然資源稟賦的代理變量設(shè)定為是否坐落在丘陵、是否坐落在山區(qū)；將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用受訪村莊所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)比例和所在縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)測(cè)量；將農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度設(shè)定為村莊內(nèi)要求土地調(diào)整的農(nóng)民呼聲的代理變量。另外，根據(jù)豐雷等的研究，村莊土地價(jià)格也是影響村莊土地調(diào)整的重要因素。而這一價(jià)格水平的高低與村莊距縣城的距離密切相關(guān)，因此，本文將村莊距最近縣城的距離設(shè)定為村莊土地價(jià)格的代理變量。這些變量中，受訪村莊所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)比例和所在縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒（縣市卷）》（2014～2016，歷年），其他數(shù)據(jù)均來(lái)自本課題組2016年的調(diào)查。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如下：
是否坐落在丘陵、是否坐落在山區(qū)變量，對(duì)農(nóng)戶是否經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整和土地調(diào)整次數(shù)產(chǎn)生了顯著的負(fù)向影響，表明地形條件較差且土地分布散亂的村莊，在實(shí)際實(shí)施土地管理政策的過(guò)程中，為避免耗費(fèi)高額的測(cè)算及協(xié)調(diào)成本，村集體會(huì)盡量避免頻繁地進(jìn)行土地調(diào)整。這一結(jié)果與以往的研究結(jié)果（例如龔啟圣、周飛舟，1999；KungandBai，2011；豐雷等，2013）一致。所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)比例的系數(shù)為正且顯著，說(shuō)明村莊所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)比例的上升促進(jìn)了村莊土地調(diào)整。非農(nóng)就業(yè)的增加降低了農(nóng)民對(duì)土地的依賴以及土地調(diào)整的交易成本；同時(shí)，非農(nóng)就業(yè)引起的人口變化也直接帶來(lái)了對(duì)土地調(diào)整的實(shí)際需要。農(nóng)民對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度顯著影響村莊土地調(diào)整決策且系數(shù)為負(fù)，對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策持反對(duì)態(tài)度的農(nóng)民越多，其所在村莊土地調(diào)整的概率越大，土地調(diào)整的次數(shù)越多；反之，其所在村莊土地調(diào)整的概率越小，土地調(diào)整的次數(shù)越少。由于農(nóng)民對(duì)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度主要取決于家庭人口變動(dòng)情況，所以，家庭人口變動(dòng)實(shí)際上是村莊發(fā)生土地調(diào)整的深層次原因。
需要說(shuō)明的是，村莊所在縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值和距最近縣城的距離的系數(shù)均在常規(guī)顯著性水平上不顯著。然而，穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果顯示，上述兩個(gè)變量存在著某種線性關(guān)系。剔除所在縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值變量后的回歸結(jié)果顯示，距最近縣城的距離變量對(duì)農(nóng)戶是否經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整有顯著的負(fù)向影響，但對(duì)農(nóng)戶經(jīng)歷過(guò)的土地調(diào)整次數(shù)的影響不顯著。從理論上來(lái)說(shuō)，與最近縣城的距離越近，村莊的土地價(jià)格會(huì)越高，村莊發(fā)生土地調(diào)整的概率和頻率可能會(huì)越高。本文研究沒(méi)能嚴(yán)謹(jǐn)驗(yàn)證這一點(diǎn)，這可能與本文調(diào)查樣本規(guī)模不夠大有關(guān)。
五、基本結(jié)論及政策啟示
本文基于對(duì)黑龍江、安徽、山東、陜西、四川5省483戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)，就農(nóng)民對(duì)中央“不得調(diào)地”政策的態(tài)度、村莊的土地調(diào)整決策以及它們背后的影響因素進(jìn)行了分析，得到研究結(jié)論如下：
第一，反對(duì)承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的農(nóng)戶占16.4%，而反對(duì)“不得調(diào)地”政策長(zhǎng)久不變的農(nóng)戶占39.3%，意味著二輪承包到期后農(nóng)民對(duì)土地調(diào)整的意愿將極為強(qiáng)烈；
第二，2011～2016年，約16%的受訪農(nóng)戶經(jīng)歷過(guò)土地調(diào)整，其土地調(diào)整次數(shù)平均為1.36次，明顯低于已有相關(guān)文獻(xiàn)提及的2010年前的土地調(diào)整水平；
第三，受“不得調(diào)地”政策負(fù)面影響的家庭人口越多，“不得調(diào)地”政策的受支持程度越低，表明家庭人口變動(dòng)顯著影響了農(nóng)民對(duì)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度；
第四，農(nóng)民對(duì)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度顯著負(fù)向影響村莊的土地調(diào)整決策，持反對(duì)態(tài)度的農(nóng)民越多，村莊土地調(diào)整的概率和頻率越高，反之，村莊土地調(diào)整的概率和頻率越低，意味著村莊內(nèi)土地調(diào)整的呼聲是村莊開(kāi)展土地調(diào)整的重要考量因素。
上述研究結(jié)論對(duì)于完善土地承包制度、穩(wěn)定土地承包關(guān)系有一定的政策意義。首先，研究結(jié)果顯示，80%以上的農(nóng)村居民支持承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策，且2011年以來(lái)實(shí)際發(fā)生的土地調(diào)整頻率和規(guī)模均明顯低于已有相關(guān)文獻(xiàn)提及的2010年前的水平，說(shuō)明中央采取的一系列穩(wěn)定地權(quán)的政策法規(guī)對(duì)提高農(nóng)民對(duì)中央“不得調(diào)地”政策的接受程度、抑制土地頻繁調(diào)整起到了積極作用。其次，各地村莊經(jīng)常進(jìn)行的土地調(diào)整反映了農(nóng)民在農(nóng)村土地“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”制度框架下對(duì)公平獲得土地承包權(quán)的訴求。考慮到受“不得調(diào)地”政策影響的農(nóng)村人口有相當(dāng)大的比例，可以預(yù)見(jiàn)，二輪承包到期后要求土地調(diào)整的壓力會(huì)非常大。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”政策會(huì)加快土地租賃市場(chǎng)的發(fā)育，緩解家庭人口變動(dòng)導(dǎo)致的人地配置矛盾，但難以約束農(nóng)民的土地調(diào)整訴求，在農(nóng)村土地集體所有制框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久“不得調(diào)地”的政策目標(biāo)有一定的難度。（原文有刪減）
作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村觀察
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