摘要：德國是歐洲的農產品生產和出口大國。德國農業的快速發展,與其擁有先進的農地管理系統和健全的農業經營體系密切相關。農地管理系統主要具備規劃體系化、程序規范化、交易合法化、主體多元化和技術信息化等特點;德國的農業經營體系主要包括家庭農場和社會化服務體系兩部分。通過研究德國農地管理系統與農業經營體系,文章結合中國實際,從農地權屬管理、擴大家庭農場經營規模、構建新型經營體系以及信息系統建設、支持政策配套等方面提出經驗借鑒。
一、引言
德國是歐洲的農產品生產和出口大國。近年來德國農業增加值穩定增長。如果將農業上游和下游相關產業等計算在內,涉農總增加值高達1500多億歐元,對國民經濟的貢獻占7%左右(見表-1)。
德國農產品有較高自給率和優質率,市場競爭力較強。在全球農業貿易中,德國進口與出口份額都穩居前列。由表-2可以看出,近年來德國農業和食品業進出口均穩步上升,據德國聯邦食品、農業和消費者保護部數據統計。德國農產品進出口額占總進出口的6%左右,因此農業和食品產業進出口對德國具有相當重要的經濟意義。
表-1德國農業和食品產業對國民經濟貢獻情況
表-2德國農業和食品產業進出口情況
德國農業的高度發展與其擁有先進的農地管理系統和健全的農業經營體系密切相關。土地是農業生產中最為重要的生產因素,德國完善先進的農地管理系統保障了農地所有者以及農業經營者權益,促進了農地資源的有效配置和農業高效發展;同時健全的農業經營體系,提高了農業生產效率,增強了德國農業的競爭力。因此,德國在農地管理與農業經營體系方面的優秀經驗對我國農地制度的調整改革及新型農業經營體系培育發展具有重要的借鑒意義。
二、德國土地利用及農業經營體系發展現狀
(一)土地利用狀況
德國土地利用結構中農業和林業用地占絕對優勢。2011年德國共有農業用地1671.9萬公頃,占國土面積的52.3%;其次是林業用地1076.6萬公頃,占31%;兩者加起來占國土面積的80%以上。到2013年德國農業用地約占國土面積的53%,基本保持穩定;林業用地稍有減小,占全國土地的30%;建設用地占13%(見圖-1)。同時德國非常重視生態農業的建設,強調農業用地的生態服務功能。從1992年開始,在歐洲共同農業政策體系下,德國聯邦和各州都要求開展生態性農業用地建設,2011年德國生態性用地共有99.07萬公頃,占已利用農業用地的5.9%。這一土地利用結構對農業經營有著重要的影響。
圖-1德國土地利用情況
資料來源:德國聯邦統計局。
(二)農業經營體系狀況
德國的農業就業人口不足總人口的2%,且近年來呈現下降趨勢。德國的農業就業人數由2010年的108萬人減少為2013年的102萬人(見表-3)。但是德國建立了嚴格的農業職業準入制度,并且擁有專業的農業職業教育與培訓,每年接受農業職業培訓的農民達到3萬余人,因此德國農業勞動力的整體素質較高。
德國農業生產經營組織較為精簡高效,其中家庭農場是主要經營主體。近年來,德國的農業經營組織數量隨著就業人數的下降而有所減少。2007年德國聯邦統計局調查顯示,德國有近32.8萬家家庭農場,到2010年這一總數削減了約2萬家,到2013年德國的家庭農場數量進一步下降到28.5萬家。在德國的家庭農場中絕大部分為規模在100公頃以下的中小規模農場。2010年德國家庭農場平均擁有的農地面積為56公頃,72%的經營組織擁有少于50公頃的農業用地。因此,德國規模家庭農場逐漸出現分化趨勢,小規模家庭農場數量持續減少,大規模家庭農場數量有所上升。
表-3農業經營組織數量及就業人數情況
三、德國農地管理系統
在長期的發展過程中,德國一直以土地私有制為主導。在1990年10月兩德統一后,聯邦德國對原東德的公有農地進行了私有化改造,建立起統一的農地管理制度。目前德國大約80%的土地所有權歸自然人、法人私有,10%歸公眾所有,實行租佃經營與混合經營并存的農地利用模式。德國在農地整治與管理方面逐漸形成了系統化管理模式,其農地管理政策與農業農村發展措施都是圍繞農地制度制定的,同時農地管理系統也是農業和農村發展的基礎與核心,很好地促進了德國農業的發展。
如圖-2所示,德國農地管理系統的核心是綜合管理控制系統(IACS),其中主要由三部分構成,分別是農地整合確認系統、農地合規性檢查以及交叉守則協議。首先是農地整合確認系統。在此系統中,德國通過編制三級土地利用規劃,保證農地規劃和管理的有序運行;對于農地市場交易,德國允許自由交易,但通過農地規劃以及農業準入制度等對交易市場機制進行嚴格調控和管理;同時德國通過系統中的農地整治項目,依法明確規定了農地整理過程中農地管理機構及其職能、農地糾紛處理等內容,有效促進了農地調整和規模化經營;并通過嚴謹的權屬管理,充分保護農地所有者權益,保障農業經營的穩定性和科學性。基于此系統,德國建立起了有效的土地規劃、權屬確認、調整、交易以及管理體系。其次,基于信息化管理系統,對農地的適用合規性進行精確的檢查和管理,明確農地適合經營的項目,合理劃分地塊。最后,基于交叉守則協議,完善的農地管理系統與農業信息系統銜接配套,為德國有效實施共同農業政策(CAP)、推行農業和農村發展政策提供了支撐。德國的農地整理不僅僅促進了農地的集中和農業生產經營的規模化,同時也保障了農產品質量安全、水資源和生態環境保護,實現了德國農業和農村的可持續發展。總體上說,德國農地管理系統主要具備規劃體系化、程序規范化、交易合法化、主體多元化和技術信息化的特點。
圖-2德國農地管理系統
(一)農地管理規劃體系化
德國農地管理是通過土地資源規劃實現的,為了促進農地的集中和基礎設施建設,德國出臺了《聯邦國土規劃法》(即《空間規劃法》),各州在此基礎上頒布地方規劃法,并編制空間整治和區域發展規劃,因此德國基本形成了土地規劃與計劃管理體系。德國目前通過大型的地理信息項目,利用地理信息系統及遙感信息技術獲得生物物理數據,配合土地水資源管理計劃,同時參考了社會經濟與體制發展因素,將世界糧農組織準則作為評估依據,并將區域治理與規劃戰略目標相結合,使得農地規劃與管理充分考慮了可行性與可操作性(NIDUMOLU,UB,2006;SCHMIDT,S,2009)。
德國的農地管理規劃體系主要有聯邦、州和市鎮3個層級,不同層級的規劃有不同的目標和規劃內容。聯邦空間規劃與州級規劃偏宏觀,而區域與市鎮規劃則較為細化,主要著眼于農地管理與農地整理,從而形成了全聯邦的農地管理規劃體系(賀超,2015;田玉福,2014)。聯邦層級主要負責制定聯邦總體發展規劃,確定規劃總目標;州層級主要根據各州人口結構、農地規模和城市發展狀況等,制定州級發展規劃;市鎮級規劃內容包括各區域的農地、林地、景觀、村鎮改造等具體內容。
(二)農地管理程序規范化
兩德統一后,德國所有土地實行地籍登記制度。地籍登記制度規定只有登記在錄的土地所有者才受法律承認和保護。為解決二戰后農地地塊分散、細碎問題,德國按照《田畝重整法》實施田畝重整計劃,對零星、細碎、分散的農地進行集中調整和重新登記,通過平整改造為連片的地塊,促進家庭農場的規模化、集約化和機械化(薛建良等,2015)。在農地整理過程中,德國特別重視權屬管理,即利用農地分類方法和地籍管理系統,對農地進行估價、權屬調整和驗收登記。其中權屬管理過程如下。(1)立項決策:由土地整理局明確農地權屬現狀并對地塊進行估值;(2)權屬調整:權屬變更產生新的農地產權所有者,形成新的權利義務關系;(3)權屬登記:對新的土地產權狀態及時變更登記,將變更材料提交地籍局并記入檔案。規范的權屬管理,使得農地產權受法律保護,保證了農地整理工作順利進行。
一旦出現農地糾紛,主要通過調解和向農地管理法庭提起訴訟解決。德國各州農地管理局內部設有爭議仲裁機構,負責調解農地管理糾紛。同時在每個州的最高行政法院設立農地管理法庭,專門負責審議和處理農地管理相關的訴訟案件,對農地管理法庭判決不服的可上訴至州中等法院。
(三)農地產權交易合法化
德國《農業法》明確規定,土地所有者對其所有土地享有占有、使用、收益、處分等權利,可以自由出售、出租、抵押、轉讓等。但出讓農地所有權必須遵循德國《民法手冊》《土地交易法》規定,需經過地方農業局許可,對土地細碎化經營、出讓價格嚴重背離實際價值、農地非農化等不得批準出讓。其中產權交易的形式主要有出售、出租和抵押三種,交易程序如下。(1)洽談階段:初步確定交易對象并對交易價格進行洽談;(2)公證階段:對擬寫交易合同審查、公證,并登記注冊及繳納稅費;(3)登記階段:簽訂轉讓證書、申請變更登記以及后續審查工作等(方西屏,1994)。農地租賃和抵押借貸的程序也基本與上述類似,其中涉及的管理機構主要是地籍局、土地估價委員會、公證處以及土地登記局。
德國的農地租賃市場也非常活躍。德國頒布《農地用益租賃交易法》,規定實行租賃合同備案制來維護租賃雙方合法權益,統一規定農地租賃期限、租金、用途、租賃方式等,并進行定期檢查,如果出現未付租金、未經批準轉租、改變用途等則要求當事雙方解除合同。
(四)農地管理主體多元化
德國農地管理是在農地管理官方機構的指導下,按照法定程序,在相關利益代表的共同參與下進行的。農地管理局(巴伐利亞州稱為農村發展管理局)是德國負責農地管理的官方機構,主要負責制定相關規章制度和技術規則,并組織實施。各州在基層均設農地管理機構,其中州層面決定農地管理機構的設置和農地管理事務,而基層負責本轄區內的具體管理工作。此外,德國專門設立參加者聯合會,由本區域的全部農地所有者和合法建屋權人組成,共同負責各項事宜協調落實。其中,參加者聯合會受農地管理局指導和監督。
農地管理過程中的重大決定如立項決策、估價、權屬調整等,都要征求參加者聯合會的意見,參加者可以參與決策,保證公眾參與的合理性和有效性。農地管理局主要負責指導和服務,充分調動公眾參與的積極性,確保工作有序開展;公眾的廣泛參與也減少了農地管理工作的阻力(呂云濤等,2015)。
(五)農地管理技術信息化
德國農地管理工作復雜,但其具備很強的信息技術和系統作支撐。德國通過先進的3S技術(遙感技術、地理信息系統和全球定位系統),廣泛應用于農地整理過程中的信息采集、數據處理和分析。同時,德國還通過土地整理信息系統和專線網絡傳輸,對數據信息實現了一體化管理,實現了信息數據的及時更新,便于資源共享和自動化辦公(呂云濤等,2015)。農地管理過程中的信息處理技術,提高了數據的準確性,便于后期信息的重復使用,使農地整理效率大大提高。
同時,德國將信息技術深入應用于農業生產的產前、產中及產后環節,建立了完善的農業信息系統,其中包括農業信息數據庫系統、農業信息網絡系統、精準農業技術等農業信息技術成果(王文生,2011)。德國的精準農業可以準確測算農田肥料和農藥的使用量,并且通過配合信息遙感技術準確地判斷地塊的位置,從而準確地使用化肥農藥,不僅可以減少成本和提高效率,同時也可以促進環境的可持續發展。
四、德國農業經營體系
德國完善的農地管理系統,保障了農民和農業經營者權益,并推動了農地整理及農業規模化發展,促進了德國高效農業經營體系建立。德國的農業經營體系主要包括家庭農場和農業社會化服務體系兩部分。
(一)家庭農場
家庭農場是德國最主要的農業經營組織形式,它能夠將分散的土地、資本、技術等農業資源集中起來,運用先進的生產經營方式,實現農場規模化經營。德國等發達國家經驗表明,家庭農場是目前最普遍和行之有效的經營主體。德國家庭農場主要有經營企業化、種類多樣化和管理現代化的特點。
1. 家庭農場經營企業化。
德國農地自由交易與整理,促進了農業生產經營的規模化。德國家庭農場從規模上劃分為三類:一是土地經營面積在100公頃以上的大型家庭農場;二是30~100公頃的中型家庭農場;三是面積在30公頃以下的小型家庭農場。近年來德國家庭農場數量在不斷減少,2013年德國的小型家庭農場占全國農場總數的64.3%,中型農場占到27.2%,而大型農場僅占農場總數的8.5%。因此,中小型農場依然是農業經營的主流(徐會萍,2013)。德國家庭農場大多建立起完備正規的會計制度,對經營投入產出明細記賬,進行獨立經濟核算(丁聲俊,2013)。同時,隨著家庭農場規模擴大,還會雇傭勞動力并將農資供應與服務外包,充分實現家庭農場的現代企業化、規范化運作。
2. 家庭農場種類多樣化。
德國家庭農場專業細分程度高,從經營上分為主業家庭農場和副業家庭農場兩類。主業家庭農場又分為專業農場和兼業農場。其中主業家庭農場是指農場主90%以上的收入來自于家庭農場經營;副業農場是指農場主收入絕大部分是來自于農場以外。其中,主業家庭農場占德國家庭農場總數的60%以上,副業家庭農場約占40%。德國的家庭農場主要從事一項農業主業,其中大部分農場經營糧食種植業和養殖業,小部分是蔬菜瓜果和花卉等專業戶,還有一些家庭農場兼營手工業和農村旅游業等。德國家庭農場經營細分多樣,同時兼業化現象普遍,有利于發揮家庭農場專業化分工和協同效應,也提高了農業生產和服務水平。
3. 家庭農場管理現代化。
20世紀70年代,德國農業普遍實現了農業機械化、電氣化和化學化,同時在生產經營過程中融入了現代管理思想。同時,德國對農業準入非常嚴格,所有職業農民都必須持證上崗。德國農業職業教育和培養有兩種方式:一種是通過大學教育培養農業人才,另一種是通過職業技能培訓達到農業從業資格。在德國,農業職業教育分為初級、中級和高級三個層次,分別培養農業生產者的實踐操作、經營管理以及企業管理能力(徐會萍,2013)。德國農業職業教育培育了高素質的農業勞動力,再加上德國先進的農業技術和裝備,使德國家庭農場達到高度現代化的水平。
(二)農業社會化服務體系
德國的農業社會化服務體系為家庭農場提供了農產品生產、加工、銷售等服務,是德國農業經營體系的主要組成部分,主要是由合作社聯盟、農民聯合會、農業聯合會和農業協會四部分構成(蔡偉等,2014)。各個服務組織均為非政府組織,且由農戶自愿參與組建。
其中,合作社聯盟負責提供農民經營方面的服務,主要解決如農產品生產、加工流通以及農資配套服務等問題。農民聯合會負責提供農民生活方面的服務,主要處理家庭農場之間以及與政府之間的問題。農業聯合會提供農業技術方面的服務,主要負責農民的職業教育與培訓,為農業經營提供技術支撐。最后,農業協會代表農民和農業利益,農協可以向政府提出建議,從而影響政府決策,農協定期會舉辦農業展覽會、技術研討班等推動農業進步與發展(馬凱等,2015)。以上四大民間組織分工協作、相互支持,致力于整合德國農業資源、培育優質農業企業,專注于家庭農場規模擴大、農產品質量提升及農民收入增加,對德國農業發展發揮了重要作用。
五、德國農地管理及農業經營體系對中國的經驗借鑒
德國人地適中,相比中國,德國的人地情況與我國東北等地有一定相似性。我國農村土地實行家庭承包經營制度,該制度對我國農業增長的作用巨大,但同時也包含著規模細小等缺陷,仍需要不斷改進與創新。同時,近年來我國經濟社會發生一系列深刻變化,非農就業機會增加,城鄉一體化進程加快,農業競爭力減弱,不僅改變了農地制度變遷的外部環境,也對農地制度及農業經營體系提出新的變革要求。通過總結德國農地管理及農業經營體系發展的特點和措施,本文結合中國國情,對完善我國農地制度及加快構建新型農業經營體系提供以下三點經驗借鑒。
(一)完善農地承包經營權利,加強農地權屬管理與保護
德國農地制度變革的核心是限制農地所有權人對農地使用權人的干預,保障實際農業經營者的權利,并對承包權的權能邊界進行清晰界定(薛建良等,2015)。德國政府鼓勵將農地出售、租賃給實際的農業經營者,并通過政策限制其農業生產經營活動。我國可以借鑒德國經驗,對承包權的權能邊界進行清晰界定,并對農地經營權給予充分保護,同時農業支持政策要向實際從事農業生產的經營者給予傾斜和保護。
德國通過權屬登記、土地規劃、用途管制和農地保護等措施加強農地管理。一方面,使農地權屬管理落地,減少了農地糾紛,保障農民的合法權益;另一方面,確保農地農用,實現農地可持續利用。對中國而言,要借鑒德國農地管理經驗,建立嚴格的地籍登記管理制度,加快推進農村土地承包經營權的確權、登記、頒證工作,并將地籍管理與農地流轉、用途管制和發展規劃結合起來,促進農地適度規模經營和農業可持續發展。
(二)擴大家庭農場經營規模,構建新型農業經營體系
在發展家庭農場的過程中,德國頒布了《農業法》《土地整理法》《土地交易法》等法律法規,通過鼓勵農戶遷移、投資信貸支持、設立農民轉行基金等措施,實現家庭農場規模的擴大。當前中國應借鑒德國經驗,在堅持土地家庭承包經營制度的前提下,鼓勵農地向種田能手、農業大戶流轉,使原來的小農戶經營逐步轉變為家庭農場。重點發展專業化家庭農場,逐步實現農業的適度規模經營。
德國農業社會化服務體系將農場、農戶連接在一起,共同抵御市場風險,提高了農業生產和銷售的組織化和產業化程度。中共十八屆三中全會以來,政府也出臺一系列政策以培育新型農業經營體系,發展規模經營成為中國實現農業現代化的必然選擇(周應恒等,2014)。因此,我國應積極借鑒德國在農業經營體系發展方面的經驗,穩步推進合作經營、聯合經營等多種形式的經營主體共同發展,構建以家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型農業經營體系。
(三)強化農業信息系統建設,注重農業支持政策配套
發展現代農業離不開信息技術的支撐。德國通過完善的農業信息系統,提升了農地調整和管理的科學性與高效性,同時推動了德國農業現代化進程。我國的農業管理缺乏完善的信息系統支持,部分農業政策由于缺乏必要的土地、農戶等基礎信息,在執行過程中出現操作困難,實施效果不佳。由此我國需要建立農業信息管理系統,充分應用衛星遙感等現代信息技術,推進農業管理的信息化和現代化。
在農地整理及扶持家庭農場過程中,德國政府采取低息貸款、直接補貼、間接補貼等措施,同時開展農業科研與農業教育培訓等,實現農業支持政策配套,推進農業和農村發展。我國應高度重視農業支持政策配套實施,以農產品價格支持、農業補貼和農村金融支持為重點,推動農地制度改革和農業經營體系建設,大力加強新型職業農民培訓教育,同時也要解決好老農和放棄農業經營的農民就業問題等。
作者單位：南京農業大學經濟管理學院
中國鄉村發現網轉自：改革與戰略2016年05期
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