——五談村民自治制度改革
什么叫城鄉互徙？城鄉互徙顧名思義就是城市與鄉村居民可以自由地根據自己需要選擇進城居住或到鄉村居住。那什么叫鄉村宜居化？簡而言之，就是城里人愿意并且可以市場化方式在農村購置房產并遷徙那里去居住。說實在話，時下中國離這個目標還差距甚遠。
主要原因很多，但現行的土地制度、以戶籍制度為表征的城鄉二元制度以及具有自我封閉性的現行的村民自治制度等都是城鄉互徙和鄉村宜居化的障礙。但是這并不妨礙我們來討論城鄉互徙和鄉村宜居化的問題。因為就世界各國經濟以及城市化發展趨勢看，中國遲早也要到達城鄉互徙浪潮的拐點。如果我們的改革不能順應這個趨勢，中國的經濟發展必然會遭受挫折。現在中國就開始遇到這個問題了。
在前面就村民自治制度改革問題的幾談中，我們從好幾個方面談到了村民自治組織的去行政化改革的重要性和必要性。由于我國割裂的城鄉二元結構的長期副作用，廣大農村地區普遍處于一種經濟發展落后狀態，村民自治組織及其自治范圍內的大多數權益主體則處于一種相對貧困或絕對貧困的處境。在這種情況下，如果期望完全依靠這些自治組織去帶領農民發展農村社區經濟和各項公益事業幾乎是不可能的。因此，除了國家要將農村社區的發展規劃列入其財政投資計劃并不斷加大財政投入之外，很重要的一點是這些農村社區能夠從社區外部尤其是城市地區獲得更多的援助與支持。但是，農村社區又將如何獲得這種來自其外部，尤其是城市地區的對其經濟發展而言是至關重要的援助與支持呢？
城鄉互徙讓更多的農民到城市里居住以及鄉村宜居化，以吸引更多的城市居民遷徙到鄉村居住就是解決這一問題的關鍵所在。城鄉互徙和鄉村宜居化就是要打破目前鄉村相對封閉的局面，讓城-鄉和鄉-城之間在人員、物資、資金和信息等領域的交流暢通無阻起來，除讓更多的農民能夠遷徙城市尋找更多更好的工作和生活機會之外，也讓鄉村社區成為城里一些人們喜愛的易居場所。要想在不遠的將來實現這一目標，主要有兩個途徑：一是城市化，也叫鄉-城遷徙；另一個則是鄉村易居化，也叫城-鄉遷徙。兩者綜合起來，我用了一個新詞，稱之為城鄉互徙。（這個詞最早是在10年前發表的一篇題為《統籌城鄉改革中的城鄉互徙問題》文章里提出的。網址：http://www.aisixiang.com/data/15674.html——作者注）
前些年，中央政府免除了農業稅，開始陸續推行了一系列城市支援農村和工業反哺農業的政策，財政也逐年加大了對農村各項基礎設施和公益事業的投資力度。這在一定程度上改善和緩解了當時農村的貧窮落后以及官民沖突的局面。但這顯然還不夠，這些年來農村與城市的差距并沒有縮小多少，相反有些地區還在擴大。這是什么原因呢？其實問題還是出在現行的土地制度上。四年前的十八屆三中全會決定改革土地制度，賦予農民更多的土地財產權。這個改革方向是對的，但因沒有觸動現行的土地集體所有制，迄今農民的土地財產權仍僅僅局限于承包土地的經營權轉讓并因此而每年每畝承包耕地獲得500-700元的收益上。而農民的宅基地仍然不具有市場化下的商品房的財產權意義。可以說，最近這幾年的農村土地制度改革不過是十多年前免除農業稅這一輕徭薄賦惠民政策的一個升級版，解決不了諸如人的城市化以及所謂糧食安全等重大經濟戰略問題。
城市化說的是鄉村到城市，即鄉-城遷徙的居住問題。這個問題我將在另外的文章中加以論述。此文擬專門論述一下城-鄉遷徙，也就是題目所說的鄉村易居化問題。村民自治制度的改革以及新農村建設是不能忽視在城市化的同時可能會出現的城市中產和富裕階層從城市到鄉村的反向遷徙，即城-鄉遷徙或叫鄉村易居化的潮流問題。
城-鄉遷徙（也叫鄉村易居化）大多可能發生在大中城市的郊區或遠郊，當然也不排除在某些具有特別人文或自然景觀和歷史積淀以及親友較多的遠離城市的偏遠農村地區，而且這類鄉村的宜居化可能更受城里富裕人群的青睞。可以說，城-鄉遷徙所蘊涵的經濟和社會意義絲毫不亞于城市化，即鄉-城遷徙，甚至在加快發展農村經濟、改變我國鄉村面貌和縮小城鄉差別方面會起到必不可少的促進作用。
從人居地理學和人居環境學角度分析，就居住環境而言，鄉村與城市相比有不足，也有優勢。其不足是交通不便、商業落后、文化生活單調以及社區相對封閉等，其優勢則包括植被豐富、空氣清新、景色怡人，也少了許多城市通行的房價高企、交通擁堵、空氣污染等城市病癥以及密集人流所造成的嘈雜和煩囂、混凝土建筑的單調與乏味。可謂各有千秋。但是，在我們所在的這個世界誒上，城-鄉遷徙是伴隨著城市化過程中的一個必然階段。無論人們承認與否，這個過程總要發生。
比如，幾乎所有西方國家的城市化在發展到一定階段也幾乎無不出現城市居民向鄉村遷徙的過程。這也叫城市郊區化。這個城市郊區化中的郊區大多不是近郊而是那些遠離城區的鄉村地區。所謂城市郊區化意味著城市人口、就業崗位、工商服務業等在大城市市區里由內向外、由市中心區向郊區，也就是鄉村地區遷移的過程。它是所有發達國家必經的階段，當城市化進程基本完成——一個國家50%左右的人口都居住在城市中時，就會自然而然地向城市郊區化階段過渡。這就是城-鄉遷徙。
美國城市的郊區化于上世紀五十年代發展最快，其間經歷了“四次浪潮”：從中產階層和較富裕人群居住郊區化到商業郊區化，再到就業郊區化和辦公業郊區化。這是一個相對比較完善也基本符合城-鄉遷徙規律的過程。在這個過程中，美國政府適時地推出了州際高速公路計劃、城市軌道交通計劃、優惠的遠郊住房按揭制度以及低價汽車政策等促進政策，有力地推動了郊區化進程。在美國的城市郊區化過程中，各州的農村社區也出現了圍繞城市人口遷徙點，特別是向各大城市附近的各郡、縣、市、鎮集中和發展的趨勢。城-鄉遷徙的人流不僅使遷徙點所在地農村社區的經濟和社會構成發生了很大變化，而且還借此城-鄉遷徙大大地縮小了城鄉差別。
2016年我國戶籍人口城市化率為41.2%，而常住人口卻高達57.35%。[1]這一是表明了我國的城市化是不正常的，因為每年城市里平均有三分之一以上人口居然只是臨時居住在這個城市里的。這是一個多么畸形的城市化現象。其次，這還表明我國目前也快發展到了城市郊區化的拐點上。畸形城市化還體現在，我國現在的城市郊區化卻呈現出一條與西方國家完全不同的表現形式。比如，我們的城市郊區化不是由中產階層和較富裕人群而是由以外地人（暫住人口）中的中、低等收入人群（即時下官方所說的所謂“低端人口”——作者注）為主實現的。
造成這種狀況的原因，一這是因為我國的城市化開始于舊城改造和工業外遷，城市的工業大多位于城市的郊區，而城市中心地區的房價又過于高企，新移民買不起所造成的。出于財富效應，城市的商業服務業、辦公業和金融保險業等第三產業仍在向城市中心集中。[2] 二是我國的城市囿于局促的行政區劃的制約大多是用一種幾乎等距離地由內向外采取外圍擴張的方式發展的。三是與西方不同，我國大部分城市的郊區化是建立在城鄉交通設施落后的基礎上的。當然，還有一個因素更為重要，也更具中國特色，那就是歧視性的城鄉二元分割的制度和現行的土地制度迄今沒有得到有效的改革。
因此，我國的所謂城市郊區化大多數情況下也總是指城市近郊，并非是指數十上百公里外的遠郊區，即真正的鄉村地區。鄉村地區落后的醫療、教育和文化等設施也制約了富裕人群的城-鄉遷徙。這種外延擴大式的城市郊區化將使得城市更易于弭患房價高企、交通擁堵和空氣污染的城市病。但這也許是我國城市化拐點快要呈現時的一種特有的郊區化要素不規則聚散現象。隨著城市化拐點的即將到來以及我國城市規劃的調整，不要多少時間，這個現象將可能不復存在。那時，城-鄉遷徙將會步入正常軌道，而且，城市的中產和富裕階層人群為了追求更高品質的生活將很快取代中低收入階層成為城-鄉遷徙的主力軍，而且其遷徙的步子將更大，距離也更遠。
與數以億計的農民工進城，即鄉-城遷徙不同，城-鄉遷徙的人數可能沒有那么多，但至少也會有數千萬。但這數千萬的愿意進行城-鄉遷徙的原城市人群大多數屬于資金、智力和創造力更多、更高、更強社會階層。他們選擇到鄉村去居住必將極大地改善鄉村的社會與自然環境并最終縮小困擾中國數十年的巨大的城鄉差距。而且，隨著越來越多的城市采用在大城市周邊發展中小城市群的發展規劃以及未來城鄉差別的日益縮小，由城市遷往鄉村腹地生活，即大城市遠郊居住甚至工作的人數也會逐年增多。這種城-鄉遷徙給農村地區帶去的變化將是巨大的。
法國社會學家孟德拉斯（HenriMendras）在他的《農民的終結》一書上世紀八十年代再版時寫的《跋：二十年之后》中給我們描繪了法國30多年前的城-鄉遷徙的壯觀情景：“自1975年以后的10年來，一切似乎都改變了:村莊現代化了，人又多起來。在某些季節，城市人大量涌到鄉下來。鄉村重新變成一個生活的場所，就像它同樣是一個農業生產的場所。今天的鄉下人享有城市生活的一切舒適：在巴黎人、城市人、郊區人、小城市居民和鄉下人之間，已經不像20年前那樣具有系統的差別。所有的家庭都能配備有浴室、現代化廚房、洗衣機、電冰箱、電視機和小汽車。鄉村的孩子去上學都有客車接送，在小學和中學里，他們和城里的孩子一起上課。鄉村在生活方式上完全城市化了，但鄉村和城市之間的差別仍如此之大，以致城市人一有可能就從城市溜走，以便到鄉村和小城市里去重新找回樂趣，仿佛只有這一點才能賦予生活一種意義。”[4]
但是，對于我國的這場改革的設計者和推動者來說，在城-鄉遷徙浪潮到來之前，他們最應該考慮和做到的是如何在未來這不長的十多年的時間里通過實實在在地各種制度性改革，讓這可能發生的數以千萬計的城-鄉居民遷徙得以成功地平穩實現。這是一個巨大的挑戰。因為這里面涉及到的問題相當之多，不僅有交通、通訊、商業、物流和房地產等行業的發展問題，而且涉及許多相關的制度與政策問題。簡而言之，也就是如何通過制度改革實現所謂鄉村易居化問題。
我覺得，鄉村易居化至少需要解決如下幾個問題。
一是城市與遷徙鄉村的居住點之間的交通設施必須發達而便捷，以便于遷徙人群在城鄉之間往返。這就得國家財政大幅度地加大對鄉村的道路、通訊、垃圾處理、醫教體衛和娛樂等基礎設施的投資與建設。
二是這些鄉村地區的房地產應該是完全產權的，以便于遷徙人群購買、交易或租賃。這就得讓現在中國農村的集體建設用地真正實現與國有土地同價同權并允許其用于商品房開發以及讓農民的住房和宅基地盡快實現商品化，即賦予農民完整的土地財產權，而不是像現在這樣，只允許集體建設用地在若干個城市用于所謂租賃房而農民的住房和宅基地仍得在封閉性的農村社區里轉讓。
三是遷徙居住的鄉村地區公益事業發展水平較高，能滿足遷徙人群的教育、醫療、文化和體育方面的需求。這就得改革現行的幾同封閉的村民自治制度，讓鄉村社區成為一個面向全國和世界開放的社會。
四是遷徙點的現代商業網絡比較齊備而完善，便于遷徙人群的生活。如果這些鄉村地區還能引入一些沒有污染的高科技開發項目落地生根，向遷徙人群提供適量的寫字樓或其他白領工作機會則更好。
但不管怎樣，所謂鄉村易居化與原來人們所說的鄉村城市化還是不同的。這是因為這些遷徙點所在鄉村還是以農業生產而不是工業制造為主，即使其可能擁有較為齊備的服務業。這樣，這些遷徙點才能保持鄉村的自然風光和韻味，不至于形成另一種城市化的翻版，當然，也只有這樣才對城市里的那些中產和富裕人群產生足夠的吸引力。
然而，我們現有的體制和政策對這一將引起鄉村巨大變化的發展模式準備好了嗎？顯然也是沒有的。所以，這些鄉村地區要想真正能夠吸引城市人前來置業定居，它們還需要解決許多制度問題。否則將嚴重制約所謂城-鄉遷徙。
稍作觀察就可發現，除了現行的土地制度之外，像這樣的阻礙城-鄉遷徙的限制性制度國內眼下還真有不少。比如，以農村戶籍為限的村民自治制度[5]、以城市甚至戶籍為界畫地為牢的社會保障制度（含醫療和養老保險）以及有限合作社制度（指法律只允許組建生產或購銷型專業合作社而尚無社區型合作社法律許可）等。這些制度不改革，鄉村是很難對城里人有吸引力的。
就像目前進城打工的農村人受到的限制一樣，遷徙到鄉村居住的城市人如果也不能以中國公-民身份參加鄉村社區的政治和社會活動，也就是村民自治組織的“四大”民主活動，那么這些從城市遷徙來的新居民就很難融入所居住農村社區的社會生活中，仍然是一個外來的可能只辦理了當地“暫住證”的外鄉人，也叫農村的“非戶籍人口”。這種遷徙結果肯定是會讓人大失所望的。鄉村宜居化就必須改革所有這些不利于中國公民在共和國范圍內自由遷徙的、也是違背憲法原則的制度
城市中產和富裕階層遠離喧囂到鄉村居住是個趨勢。這種趨勢一經出現將會在最短的時間里給這些相對落后地區不僅帶去發展服務業的市場機會，還會帶去資本、財富、知識、文化以及發展小康社會最需要的現代觀念并從根本上打破我國鄉村社會相對封閉的狀態，為鄉村經濟得以更快的發展和更快地融入現代社會提供一個契機。同時，漸成規模的城-鄉遷徙也給現有的新農村建設思路和村民自治制度的改革提出了新的課題。
中國鄉村發現網轉自：史嘯虎雜談 微信公眾號
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