——五談村民自治制度改革
什么叫城鄉(xiāng)互徙？城鄉(xiāng)互徙顧名思義就是城市與鄉(xiāng)村居民可以自由地根據(jù)自己需要選擇進(jìn)城居住或到鄉(xiāng)村居住。那什么叫鄉(xiāng)村宜居化？簡(jiǎn)而言之，就是城里人愿意并且可以市場(chǎng)化方式在農(nóng)村購(gòu)置房產(chǎn)并遷徙那里去居住。說實(shí)在話，時(shí)下中國(guó)離這個(gè)目標(biāo)還差距甚遠(yuǎn)。
主要原因很多，但現(xiàn)行的土地制度、以戶籍制度為表征的城鄉(xiāng)二元制度以及具有自我封閉性的現(xiàn)行的村民自治制度等都是城鄉(xiāng)互徙和鄉(xiāng)村宜居化的障礙。但是這并不妨礙我們來討論城鄉(xiāng)互徙和鄉(xiāng)村宜居化的問題。因?yàn)榫褪澜绺鲊?guó)經(jīng)濟(jì)以及城市化發(fā)展趨勢(shì)看，中國(guó)遲早也要到達(dá)城鄉(xiāng)互徙浪潮的拐點(diǎn)。如果我們的改革不能順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然會(huì)遭受挫折。現(xiàn)在中國(guó)就開始遇到這個(gè)問題了。
在前面就村民自治制度改革問題的幾談中，我們從好幾個(gè)方面談到了村民自治組織的去行政化改革的重要性和必要性。由于我國(guó)割裂的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期副作用，廣大農(nóng)村地區(qū)普遍處于一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后狀態(tài)，村民自治組織及其自治范圍內(nèi)的大多數(shù)權(quán)益主體則處于一種相對(duì)貧困或絕對(duì)貧困的處境。在這種情況下，如果期望完全依靠這些自治組織去帶領(lǐng)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)公益事業(yè)幾乎是不可能的。因此，除了國(guó)家要將農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃列入其財(cái)政投資計(jì)劃并不斷加大財(cái)政投入之外，很重要的一點(diǎn)是這些農(nóng)村社區(qū)能夠從社區(qū)外部尤其是城市地區(qū)獲得更多的援助與支持。但是，農(nóng)村社區(qū)又將如何獲得這種來自其外部，尤其是城市地區(qū)的對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言是至關(guān)重要的援助與支持呢？
城鄉(xiāng)互徙讓更多的農(nóng)民到城市里居住以及鄉(xiāng)村宜居化，以吸引更多的城市居民遷徙到鄉(xiāng)村居住就是解決這一問題的關(guān)鍵所在。城鄉(xiāng)互徙和鄉(xiāng)村宜居化就是要打破目前鄉(xiāng)村相對(duì)封閉的局面，讓城-鄉(xiāng)和鄉(xiāng)-城之間在人員、物資、資金和信息等領(lǐng)域的交流暢通無阻起來，除讓更多的農(nóng)民能夠遷徙城市尋找更多更好的工作和生活機(jī)會(huì)之外，也讓鄉(xiāng)村社區(qū)成為城里一些人們喜愛的易居場(chǎng)所。要想在不遠(yuǎn)的將來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，主要有兩個(gè)途徑：一是城市化，也叫鄉(xiāng)-城遷徙；另一個(gè)則是鄉(xiāng)村易居化，也叫城-鄉(xiāng)遷徙。兩者綜合起來，我用了一個(gè)新詞，稱之為城鄉(xiāng)互徙。（這個(gè)詞最早是在10年前發(fā)表的一篇題為《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中的城鄉(xiāng)互徙問題》文章里提出的。網(wǎng)址：http://www.aisixiang.com/data/15674.html——作者注）
前些年，中央政府免除了農(nóng)業(yè)稅，開始陸續(xù)推行了一系列城市支援農(nóng)村和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，財(cái)政也逐年加大了對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的投資力度。這在一定程度上改善和緩解了當(dāng)時(shí)農(nóng)村的貧窮落后以及官民沖突的局面。但這顯然還不夠，這些年來農(nóng)村與城市的差距并沒有縮小多少，相反有些地區(qū)還在擴(kuò)大。這是什么原因呢？其實(shí)問題還是出在現(xiàn)行的土地制度上。四年前的十八屆三中全會(huì)決定改革土地制度，賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。這個(gè)改革方向是對(duì)的，但因沒有觸動(dòng)現(xiàn)行的土地集體所有制，迄今農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)仍僅僅局限于承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓并因此而每年每畝承包耕地獲得500-700元的收益上。而農(nóng)民的宅基地仍然不具有市場(chǎng)化下的商品房的財(cái)產(chǎn)權(quán)意義。可以說，最近這幾年的農(nóng)村土地制度改革不過是十多年前免除農(nóng)業(yè)稅這一輕徭薄賦惠民政策的一個(gè)升級(jí)版，解決不了諸如人的城市化以及所謂糧食安全等重大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略問題。
城市化說的是鄉(xiāng)村到城市，即鄉(xiāng)-城遷徙的居住問題。這個(gè)問題我將在另外的文章中加以論述。此文擬專門論述一下城-鄉(xiāng)遷徙，也就是題目所說的鄉(xiāng)村易居化問題。村民自治制度的改革以及新農(nóng)村建設(shè)是不能忽視在城市化的同時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)的城市中產(chǎn)和富裕階層從城市到鄉(xiāng)村的反向遷徙，即城-鄉(xiāng)遷徙或叫鄉(xiāng)村易居化的潮流問題。
城-鄉(xiāng)遷徙（也叫鄉(xiāng)村易居化）大多可能發(fā)生在大中城市的郊區(qū)或遠(yuǎn)郊，當(dāng)然也不排除在某些具有特別人文或自然景觀和歷史積淀以及親友較多的遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，而且這類鄉(xiāng)村的宜居化可能更受城里富裕人群的青睞。可以說，城-鄉(xiāng)遷徙所蘊(yùn)涵的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義絲毫不亞于城市化，即鄉(xiāng)-城遷徙，甚至在加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改變我國(guó)鄉(xiāng)村面貌和縮小城鄉(xiāng)差別方面會(huì)起到必不可少的促進(jìn)作用。
從人居地理學(xué)和人居環(huán)境學(xué)角度分析，就居住環(huán)境而言，鄉(xiāng)村與城市相比有不足，也有優(yōu)勢(shì)。其不足是交通不便、商業(yè)落后、文化生活單調(diào)以及社區(qū)相對(duì)封閉等，其優(yōu)勢(shì)則包括植被豐富、空氣清新、景色怡人，也少了許多城市通行的房?jī)r(jià)高企、交通擁堵、空氣污染等城市病癥以及密集人流所造成的嘈雜和煩囂、混凝土建筑的單調(diào)與乏味?？芍^各有千秋。但是，在我們所在的這個(gè)世界誒上，城-鄉(xiāng)遷徙是伴隨著城市化過程中的一個(gè)必然階段。無論人們承認(rèn)與否，這個(gè)過程總要發(fā)生。
比如，幾乎所有西方國(guó)家的城市化在發(fā)展到一定階段也幾乎無不出現(xiàn)城市居民向鄉(xiāng)村遷徙的過程。這也叫城市郊區(qū)化。這個(gè)城市郊區(qū)化中的郊區(qū)大多不是近郊而是那些遠(yuǎn)離城區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)。所謂城市郊區(qū)化意味著城市人口、就業(yè)崗位、工商服務(wù)業(yè)等在大城市市區(qū)里由內(nèi)向外、由市中心區(qū)向郊區(qū)，也就是鄉(xiāng)村地區(qū)遷移的過程。它是所有發(fā)達(dá)國(guó)家必經(jīng)的階段，當(dāng)城市化進(jìn)程基本完成——一個(gè)國(guó)家50%左右的人口都居住在城市中時(shí)，就會(huì)自然而然地向城市郊區(qū)化階段過渡。這就是城-鄉(xiāng)遷徙。
美國(guó)城市的郊區(qū)化于上世紀(jì)五十年代發(fā)展最快，其間經(jīng)歷了“四次浪潮”：從中產(chǎn)階層和較富裕人群居住郊區(qū)化到商業(yè)郊區(qū)化，再到就業(yè)郊區(qū)化和辦公業(yè)郊區(qū)化。這是一個(gè)相對(duì)比較完善也基本符合城-鄉(xiāng)遷徙規(guī)律的過程。在這個(gè)過程中，美國(guó)政府適時(shí)地推出了州際高速公路計(jì)劃、城市軌道交通計(jì)劃、優(yōu)惠的遠(yuǎn)郊住房按揭制度以及低價(jià)汽車政策等促進(jìn)政策，有力地推動(dòng)了郊區(qū)化進(jìn)程。在美國(guó)的城市郊區(qū)化過程中，各州的農(nóng)村社區(qū)也出現(xiàn)了圍繞城市人口遷徙點(diǎn)，特別是向各大城市附近的各郡、縣、市、鎮(zhèn)集中和發(fā)展的趨勢(shì)。城-鄉(xiāng)遷徙的人流不僅使遷徙點(diǎn)所在地農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)構(gòu)成發(fā)生了很大變化，而且還借此城-鄉(xiāng)遷徙大大地縮小了城鄉(xiāng)差別。
2016年我國(guó)戶籍人口城市化率為41.2%，而常住人口卻高達(dá)57.35%。[1]這一是表明了我國(guó)的城市化是不正常的，因?yàn)槊磕瓿鞘欣锲骄腥种灰陨先丝诰尤恢皇桥R時(shí)居住在這個(gè)城市里的。這是一個(gè)多么畸形的城市化現(xiàn)象。其次，這還表明我國(guó)目前也快發(fā)展到了城市郊區(qū)化的拐點(diǎn)上?；纬鞘谢€體現(xiàn)在，我國(guó)現(xiàn)在的城市郊區(qū)化卻呈現(xiàn)出一條與西方國(guó)家完全不同的表現(xiàn)形式。比如，我們的城市郊區(qū)化不是由中產(chǎn)階層和較富裕人群而是由以外地人（暫住人口）中的中、低等收入人群（即時(shí)下官方所說的所謂“低端人口”——作者注）為主實(shí)現(xiàn)的。
造成這種狀況的原因，一這是因?yàn)槲覈?guó)的城市化開始于舊城改造和工業(yè)外遷，城市的工業(yè)大多位于城市的郊區(qū)，而城市中心地區(qū)的房?jī)r(jià)又過于高企，新移民買不起所造成的。出于財(cái)富效應(yīng)，城市的商業(yè)服務(wù)業(yè)、辦公業(yè)和金融保險(xiǎn)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)仍在向城市中心集中。[2] 二是我國(guó)的城市囿于局促的行政區(qū)劃的制約大多是用一種幾乎等距離地由內(nèi)向外采取外圍擴(kuò)張的方式發(fā)展的。三是與西方不同，我國(guó)大部分城市的郊區(qū)化是建立在城鄉(xiāng)交通設(shè)施落后的基礎(chǔ)上的。當(dāng)然，還有一個(gè)因素更為重要，也更具中國(guó)特色，那就是歧視性的城鄉(xiāng)二元分割的制度和現(xiàn)行的土地制度迄今沒有得到有效的改革。
因此，我國(guó)的所謂城市郊區(qū)化大多數(shù)情況下也總是指城市近郊，并非是指數(shù)十上百公里外的遠(yuǎn)郊區(qū)，即真正的鄉(xiāng)村地區(qū)。鄉(xiāng)村地區(qū)落后的醫(yī)療、教育和文化等設(shè)施也制約了富裕人群的城-鄉(xiāng)遷徙。這種外延擴(kuò)大式的城市郊區(qū)化將使得城市更易于弭患房?jī)r(jià)高企、交通擁堵和空氣污染的城市病。但這也許是我國(guó)城市化拐點(diǎn)快要呈現(xiàn)時(shí)的一種特有的郊區(qū)化要素不規(guī)則聚散現(xiàn)象。隨著城市化拐點(diǎn)的即將到來以及我國(guó)城市規(guī)劃的調(diào)整，不要多少時(shí)間，這個(gè)現(xiàn)象將可能不復(fù)存在。那時(shí)，城-鄉(xiāng)遷徙將會(huì)步入正常軌道，而且，城市的中產(chǎn)和富裕階層人群為了追求更高品質(zhì)的生活將很快取代中低收入階層成為城-鄉(xiāng)遷徙的主力軍，而且其遷徙的步子將更大，距離也更遠(yuǎn)。
與數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工進(jìn)城，即鄉(xiāng)-城遷徙不同，城-鄉(xiāng)遷徙的人數(shù)可能沒有那么多，但至少也會(huì)有數(shù)千萬。但這數(shù)千萬的愿意進(jìn)行城-鄉(xiāng)遷徙的原城市人群大多數(shù)屬于資金、智力和創(chuàng)造力更多、更高、更強(qiáng)社會(huì)階層。他們選擇到鄉(xiāng)村去居住必將極大地改善鄉(xiāng)村的社會(huì)與自然環(huán)境并最終縮小困擾中國(guó)數(shù)十年的巨大的城鄉(xiāng)差距。而且，隨著越來越多的城市采用在大城市周邊發(fā)展中小城市群的發(fā)展規(guī)劃以及未來城鄉(xiāng)差別的日益縮小，由城市遷往鄉(xiāng)村腹地生活，即大城市遠(yuǎn)郊居住甚至工作的人數(shù)也會(huì)逐年增多。這種城-鄉(xiāng)遷徙給農(nóng)村地區(qū)帶去的變化將是巨大的。
法國(guó)社會(huì)學(xué)家孟德拉斯（HenriMendras）在他的《農(nóng)民的終結(jié)》一書上世紀(jì)八十年代再版時(shí)寫的《跋：二十年之后》中給我們描繪了法國(guó)30多年前的城-鄉(xiāng)遷徙的壯觀情景：“自1975年以后的10年來，一切似乎都改變了:村莊現(xiàn)代化了，人又多起來。在某些季節(jié)，城市人大量涌到鄉(xiāng)下來。鄉(xiāng)村重新變成一個(gè)生活的場(chǎng)所，就像它同樣是一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的場(chǎng)所。今天的鄉(xiāng)下人享有城市生活的一切舒適：在巴黎人、城市人、郊區(qū)人、小城市居民和鄉(xiāng)下人之間，已經(jīng)不像20年前那樣具有系統(tǒng)的差別。所有的家庭都能配備有浴室、現(xiàn)代化廚房、洗衣機(jī)、電冰箱、電視機(jī)和小汽車。鄉(xiāng)村的孩子去上學(xué)都有客車接送，在小學(xué)和中學(xué)里，他們和城里的孩子一起上課。鄉(xiāng)村在生活方式上完全城市化了，但鄉(xiāng)村和城市之間的差別仍如此之大，以致城市人一有可能就從城市溜走，以便到鄉(xiāng)村和小城市里去重新找回樂趣，仿佛只有這一點(diǎn)才能賦予生活一種意義?！盵4]
但是，對(duì)于我國(guó)的這場(chǎng)改革的設(shè)計(jì)者和推動(dòng)者來說，在城-鄉(xiāng)遷徙浪潮到來之前，他們最應(yīng)該考慮和做到的是如何在未來這不長(zhǎng)的十多年的時(shí)間里通過實(shí)實(shí)在在地各種制度性改革，讓這可能發(fā)生的數(shù)以千萬計(jì)的城-鄉(xiāng)居民遷徙得以成功地平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)。這是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。因?yàn)檫@里面涉及到的問題相當(dāng)之多，不僅有交通、通訊、商業(yè)、物流和房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展問題，而且涉及許多相關(guān)的制度與政策問題。簡(jiǎn)而言之，也就是如何通過制度改革實(shí)現(xiàn)所謂鄉(xiāng)村易居化問題。
我覺得，鄉(xiāng)村易居化至少需要解決如下幾個(gè)問題。
一是城市與遷徙鄉(xiāng)村的居住點(diǎn)之間的交通設(shè)施必須發(fā)達(dá)而便捷，以便于遷徙人群在城鄉(xiāng)之間往返。這就得國(guó)家財(cái)政大幅度地加大對(duì)鄉(xiāng)村的道路、通訊、垃圾處理、醫(yī)教體衛(wèi)和娛樂等基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)。
二是這些鄉(xiāng)村地區(qū)的房地產(chǎn)應(yīng)該是完全產(chǎn)權(quán)的，以便于遷徙人群購(gòu)買、交易或租賃。這就得讓現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村的集體建設(shè)用地真正實(shí)現(xiàn)與國(guó)有土地同價(jià)同權(quán)并允許其用于商品房開發(fā)以及讓農(nóng)民的住房和宅基地盡快實(shí)現(xiàn)商品化，即賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而不是像現(xiàn)在這樣，只允許集體建設(shè)用地在若干個(gè)城市用于所謂租賃房而農(nóng)民的住房和宅基地仍得在封閉性的農(nóng)村社區(qū)里轉(zhuǎn)讓。
三是遷徙居住的鄉(xiāng)村地區(qū)公益事業(yè)發(fā)展水平較高，能滿足遷徙人群的教育、醫(yī)療、文化和體育方面的需求。這就得改革現(xiàn)行的幾同封閉的村民自治制度，讓鄉(xiāng)村社區(qū)成為一個(gè)面向全國(guó)和世界開放的社會(huì)。
四是遷徙點(diǎn)的現(xiàn)代商業(yè)網(wǎng)絡(luò)比較齊備而完善，便于遷徙人群的生活。如果這些鄉(xiāng)村地區(qū)還能引入一些沒有污染的高科技開發(fā)項(xiàng)目落地生根，向遷徙人群提供適量的寫字樓或其他白領(lǐng)工作機(jī)會(huì)則更好。
但不管怎樣，所謂鄉(xiāng)村易居化與原來人們所說的鄉(xiāng)村城市化還是不同的。這是因?yàn)檫@些遷徙點(diǎn)所在鄉(xiāng)村還是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不是工業(yè)制造為主，即使其可能擁有較為齊備的服務(wù)業(yè)。這樣，這些遷徙點(diǎn)才能保持鄉(xiāng)村的自然風(fēng)光和韻味，不至于形成另一種城市化的翻版，當(dāng)然，也只有這樣才對(duì)城市里的那些中產(chǎn)和富裕人群產(chǎn)生足夠的吸引力。
然而，我們現(xiàn)有的體制和政策對(duì)這一將引起鄉(xiāng)村巨大變化的發(fā)展模式準(zhǔn)備好了嗎？顯然也是沒有的。所以，這些鄉(xiāng)村地區(qū)要想真正能夠吸引城市人前來置業(yè)定居，它們還需要解決許多制度問題。否則將嚴(yán)重制約所謂城-鄉(xiāng)遷徙。
稍作觀察就可發(fā)現(xiàn)，除了現(xiàn)行的土地制度之外，像這樣的阻礙城-鄉(xiāng)遷徙的限制性制度國(guó)內(nèi)眼下還真有不少。比如，以農(nóng)村戶籍為限的村民自治制度[5]、以城市甚至戶籍為界畫地為牢的社會(huì)保障制度（含醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)）以及有限合作社制度（指法律只允許組建生產(chǎn)或購(gòu)銷型專業(yè)合作社而尚無社區(qū)型合作社法律許可）等。這些制度不改革，鄉(xiāng)村是很難對(duì)城里人有吸引力的。
就像目前進(jìn)城打工的農(nóng)村人受到的限制一樣，遷徙到鄉(xiāng)村居住的城市人如果也不能以中國(guó)公-民身份參加鄉(xiāng)村社區(qū)的政治和社會(huì)活動(dòng)，也就是村民自治組織的“四大”民主活動(dòng)，那么這些從城市遷徙來的新居民就很難融入所居住農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)生活中，仍然是一個(gè)外來的可能只辦理了當(dāng)?shù)亍皶鹤∽C”的外鄉(xiāng)人，也叫農(nóng)村的“非戶籍人口”。這種遷徙結(jié)果肯定是會(huì)讓人大失所望的。鄉(xiāng)村宜居化就必須改革所有這些不利于中國(guó)公民在共和國(guó)范圍內(nèi)自由遷徙的、也是違背憲法原則的制度
城市中產(chǎn)和富裕階層遠(yuǎn)離喧囂到鄉(xiāng)村居住是個(gè)趨勢(shì)。這種趨勢(shì)一經(jīng)出現(xiàn)將會(huì)在最短的時(shí)間里給這些相對(duì)落后地區(qū)不僅帶去發(fā)展服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，還會(huì)帶去資本、財(cái)富、知識(shí)、文化以及發(fā)展小康社會(huì)最需要的現(xiàn)代觀念并從根本上打破我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)相對(duì)封閉的狀態(tài)，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)得以更快的發(fā)展和更快地融入現(xiàn)代社會(huì)提供一個(gè)契機(jī)。同時(shí)，漸成規(guī)模的城-鄉(xiāng)遷徙也給現(xiàn)有的新農(nóng)村建設(shè)思路和村民自治制度的改革提出了新的課題。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：史嘯虎雜談 微信公眾號(hào)
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