——以嘉禾為例
2014年2月，司法部印發《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，10月，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出：要建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。隨后，湖南省司法廳出臺了《關于開展公共法律服務中心建設試點工作的通知》等文件，把“公共法律服務體系建設”納入了各級黨委政府和司法行政部門當前及今后一段時期的重要工作重點推進。嘉禾縣是湖南省四個城鄉一體化示范縣之一，率先在全省推行城鄉一體化系統性改革，取得了一系列成果，先后獲得了湖南省城鄉供水一體化示范縣、城鄉公交一體化示范縣、統籌城鄉就業試點縣、全國農村社區建設實驗全覆蓋試點縣、全國智慧城市試點縣等榮譽稱號。作為湖南省城鄉一體化示范縣建設的排頭兵，嘉禾理應承擔起探索覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設的重任，為全省乃至全國建立健全覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系做出應有的示范。
一、基本公共法律服務體系的內涵及性質定位
（一）基本公共法律服務體系的基本涵義
基本公共法律服務，是由政府主導、司法行政部門統籌提供，旨在保障公民基本權利、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義、保障人民安居樂業所必需的法律服務，是政府公共服務的重要組成部分。具體包含三個要素:一是“基本”，二是“公共”， 三是“法律服務”。“基本”是外延，“公共”是性質， “法律服務”是內容，主要包括為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動，為經濟困難和特殊案件當事人提供法律援助，開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務以及預防和化解民間糾紛的人民調解活動等。
基本公共法律服務體系，是以社會主義法治理念為導向，以維護公共利益和解決群眾最關心、最直接、最現實利益的法律問題為主旨，以促進社會公平正義、維護社會和諧穩定為目標，在各級司法行政部門的組織指導下，整合律師、公證、法律援助、法律服務組織等各種法律服務資源和社會力量，為政府、群眾提供優質、高效、無償或低廉法律服務的公共體系。其基本構成包括：便民服務體系、矛盾糾紛排查化解體系、法制宣傳教育體系、法律援助體系、法律顧問體系、法律服務保障體系等。
（二）基本公共法律服務的性質定位
基本公共法律服務的享有主體是城鄉居民，其性質定位主要體現在以服務廣大城鄉居民為主旨的公益性、普惠性、均等性、便利性上。
1.公益性。基本公共法律服務是以政府購買服務與法律服務工作者盡義務相結合的方式免費提供的。法律的專業性很強，群眾需要依靠專業服務才能做到用法解決問題、靠法化解糾紛。市場化的法律服務需要一定成本，普通群眾負擔能力有限，而群眾普遍需要的基本法律服務，市場化的法律服務往往不愿提供或服務成本過高。因此，為城鄉居民提供最基本的公益性法律服務，有利于解決“供給”與“需 求”錯位的問題，是基本公共法律服務最根本的定位。
2.均等性。公益性的基本公共法律服務是在政府統一的政策和制度下均等提供的，城鄉居民不分經濟狀況、社會地位等差異，均等地享有服務，且服務的內容和質量具有統一的標準。按照黨的十八大 關于“人人共享”的公共服務基本宗旨，基本公共法律服務也必須在“均等化”理念指導下提供，從而凸顯基本公共法律服務的公平公正。
3.普惠性。公益性、均等性的基本公共服務的提供，遵循“普遍受益”的原則，面向基層廣大人民群眾，努力實現廣大城鄉居民對法律服務資源和法律服務成果的共有共享。服務對象之間在享有服務的過程中，不存在利益沖突和對立，也不存在競爭性，一些人通過公共法律服務受益不會影響其他人從同類服務中受益。這既符合提高全民法律素質的要求，也體現了社會主義法治的優越性。
4.便利性。公益性、均等性、普惠性的基本公共法律服務，在其服務的形式和過程等程序要件方面，遵從和適應城鄉居民尋求法律幫助的習慣，具有方便城鄉居民享受服務的功能，能夠讓他們切身感受到“法律服務就在身邊”。公共服務都是通過一定的形式和途徑提供和實現的，基本公共法律服務相對于其他公共服務，其在服務形式和途徑的便利性上，更須切合權利保障的訴求和特殊群體的需求，這是實現實體公平公正的重要保證。
二、推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設的意義
（一）推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設是全面推進依法治國，提高國家治理體系和治理能力現代化的需要。加快建立健全符合國情、覆蓋城鄉、惠及全民的基本公共法律服務體系有助于進一步深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和習近平總書記系列重要講話精神，不斷提高國家治理體系和治理能力現代化。通過不斷健全公共法律服務網絡，有效整合公共法律服務資源，大力拓展公共法律服務領域，不斷提高公共法律服務能力和水平，對于滿足人民群眾基本法律服務需求，維護社會穩定，推進平安中國、法治中國建設，具有重要促進作用。
（二）推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設是完善我國基本公共服務體系的重要舉措。基本公共法律服務體系是基本公共服務體系的重要組成部分。在全面貫徹實施依法治國基本方略，構筑完備的具有中國特色的社會主義法律體系的今天，人民群眾日益增長的基本公共服務需求，往往表現為法律關系的調整和法律問題的解決，為此，建立健全基本公共法律服務體系成為了當前我國基本公共服務體系建設的重要內容列入各級黨委政府和司法行政部門議事日程。通過構建公共法律服務體系來完善我國基本公共服務體系，是完善政府提供公共服務方式、創新社會治理的重要途徑，對于維護最廣大人民根本利益、促進社會公平正義，增強社會發展活力有著重大現實意義。
（三）推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設是回應人民群眾熱切期待的現實要求。平等地獲得法律幫助是法律賦予公民的基本權利。隨著我國經濟社會全面發展，整個社會的法治化管理水平和全體公民的法律素質明顯提高，越來越多的群眾通過法律途徑表達利益訴求、維護自身權益的意識進一步增強，平等享受改革發展成果和法律保護的愿望更加強烈。推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設回應了人民群眾熱切期待的現實要求，對于滿足人民群眾法律需求、保障公民平等享有社會公平正義，具有重要保障作用。
（四）推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設是促進嘉禾城鄉一體化向更高層次發展的客觀需要。當前，嘉禾的城鄉一體化建設已經進入攻堅爬坡階段，隨著城鄉一體化建設的深入推進，嘉禾的涉法涉訴問題不斷增加。據初步統計，從2010年到2015年，嘉禾縣的土地糾紛、山林權屬糾紛、交通運輸糾紛、醫患糾紛、鄰里糾紛、家庭糾紛以及勞動爭議等涉法問題和矛盾呈直線上升趨勢，分別增長了13.25%、12.98%、10.3%、14.23%、8.74%、12.36%、13.57%。隨著各類組織和廣大人民群眾對法律服務的需求呈直線上升態勢，傳統的法律服務制度和法律服務方式已遠遠不能適應人民群眾對法律服務的需求，因法律服務體系不健全而導致的“找律師難”、“訴訟難”、“賠償難”等問題依然普遍存在，這些問題嚴重影響著嘉禾城鄉一體化示范縣建設。要解決這些問題，就必須健全公共法律服務體系，推進民主法制建設，引導和協助農村基層干部運用法律手段管理基層事務、解決基層矛盾，形成有利于嘉禾城鄉一體化向更高層次發展的自由、平等、公正、公平的法治環境。
三、嘉禾縣推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設的優勢、劣勢分析
（一）優勢分析
嘉禾地處大湘南南部，地域面積699平方公里，人口41萬，境內自然資源豐富、交通便捷，經濟社會發展態勢良好，在推進覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系方面有著自身獨特優勢。
1.經濟基礎日益穩固。近年來，嘉禾縣委、縣政府在推進城鄉一體化示范縣建設過程中不斷加大對財源建設的扶持和服務力度，通過調整農業產業結構和推行農業產業化經營、大力發展農莊經濟，著力推進園區經濟發展、積極扶持第三產業，同時實施“民生100”工程，狠抓項目建設載體，形成國有、集體、民營經濟并駕，農業、工業、商業齊驅，立體、多元、有后勁的縣域財源體系，財政實力不斷增強，財政收入穩定增長。2015年全縣生產總值1276265萬元，比上年增長8%。其中，第一產業增加值171275萬元，增長3.9%;第二產業增加值616089萬元，增長6.9%;第三產業增加值488901萬元，增長11 %。地方財政收入81065萬元，有效地確保了廣大人民群眾的醫療、教育、社保等基本公共服務支出，為加快推進覆蓋城鄉居民基本公共服務體系建設奠定了堅實的財力保障。
2.基礎設施逐漸完善。隨著城鄉一體化示范縣建設深入推進，嘉禾城鄉之間的時空距離在不斷縮短，打破了城鄉分離的空間狀態，為滿足城鄉一體的公共法律服務體系建設提供了極大便利。城鄉交通一體化成就斐然。嘉禾交通干線及通鄉通村公路建設居全省前列。截止2016年6月，全縣公路密度已達到178.9公里/每百平方公里，居全市之首，在全省名列前茅，10個鄉鎮全部通水泥路，公路通達率達到百分之百，從縣城到各鄉鎮均可半小時到達，行政村通暢率達到100%。城鄉公交一體化開通線路13條，建成港灣式招呼站173個，100%行政村通公交車。城鄉信息一體化穩步推進，城鄉視訊網絡實現全覆蓋，212個行政村通有線電視和寬帶網，通訊信號覆蓋率達100%。全國農村社區建設實驗全覆蓋試點工作深入推進，全縣212個行政村（社區）建成公共服務中心，村支兩委干部輪流坐班為民辦事，群眾足不出村就能申辦各類證件，享受基本公共服務。2015年全縣基礎設施建設投資總計26.7億元，占全縣固定資產投資總額的23.8%。
3.民主法治逐步健全。近些年來，嘉禾縣通過深入實施依法治縣戰略，積極構建縣、鄉、村三級群眾工作網絡，深入開展法制宣傳教育和大下訪活動，大力推進公共法律服務中心建設，深入開展人民調解工作，強化法律服務人員培訓等，嘉禾的法治化進程大幅度加快，城鄉居民依法自治和社會安全指數大幅提升，為推進覆蓋城鄉居民公共法律服務體系建設提供了法治保障。據2014年湖南省全面建成小康社會民主法治監測結果顯示，嘉禾縣城鎮居委會依法自治達標率和農村村委會依法自治達標率實現程度均為100%；社會安全指數99.9%，實現程度為99.9%，人民群眾安全感、幸福感大幅提升。自2010年以來，嘉禾民調工作一直處于全省前列，2013年排名全省第9位，創歷史最好成績。
4.體制機制不斷完善。嘉禾在推進城鄉一體化建設過程中，圍繞城鄉規劃、產業發展、基礎設施、就業保障、公共服務、生態環境、基層黨建、社會治理等“八個一體化”建設，創設了一系列可以復制的體制機制，為推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設提供了制度借鑒。主要包括建立健全組織領導機制，構建“1+3”組織構架，即以嘉禾縣呈現一體化建設工作領導小組為平臺，聯動22個專項領導小組及其聯絡員、23個成員單位和10個鄉鎮及其村級聯絡員，形成組織有序、協調推進的組織形式；建立健全調度聯絡機制，將8個一體化內容分解成22個專項工作，每項工作確定一名聯絡員，明確工作職責，形成“一月一調度、一項一聯絡，月月有重點、事事有破解”的調度模式；建立健全示范體系機制，縣級有兩條示范長廊、各鄉鎮有示范帶、各部門有示范區、示范點。上述所有體制機制對于推動嘉禾的城鄉一體化示范縣建設起到了至關重要的作用，對于推進覆蓋城鄉居民公共法律服務體系建設有著重要的借鑒意義。
（二）劣勢分析
嘉禾推進覆蓋城鄉居民公共法律服務體系建設雖然有多方面的獨特優勢，但是依然存在一些先天性不足和問題。
1.公共法律服務運行機制不夠通暢。雖然嘉禾在推進城鄉一體化示范縣建設過程中把“公共服務”列為了重要建設內容，但是在公共法律服務體系建設上還只是處于剛剛開始啟動階段，缺乏有效的組織領導和系統性、制度性規劃。只是純粹地依托縣司法行政部門推進公共法律服務體系建設，一些部門對公共法律服務的認識不足，對公共法律服務的職能、作用了解不夠深入，尤其是鄉鎮公共法律服務職能純粹是依托人民調解委員會代理，沒有有效形成縣、鄉、村三級組織運行體系。
2.公共法律服務社會化程度不夠高。一方面，目前設立的人民調解組織、法律援助機構、法律服務社團等公共法律機構大多是由上而下的行政力量推動，機構作用未凸顯，相關服務制度尚未健全，服務平臺呈分散性、臨時性，服務項目缺乏連續性，不利于公共法律服務的深入開展。另一方面，公共法律服務的社會認知度不高，群眾對公共法律服務的性質缺乏了解，遇有法律問題，相當一部分群眾還是習慣于求助于信訪、公安等部門，因此導致公共服務資源不能有效利用。
3.公共法律服務人才匱乏。目前，嘉禾全縣純粹的法律組織機構除縣司法局之外，只有縣城的1個法律援助中心、2個法律服務所、1個律師事務所、1個公證處和1個司法鑒定機構。全縣具有律師資格的人才23個，法律工作者也只有27名。法律組織機構嚴重偏弱和專職法律服務人才嚴重匱乏，完全滿足不了嘉禾40多萬人口、200余個行政村對法律服務的基本需求，成為了制約嘉禾公共法律服務開展的最大瓶頸。
4.公共法律服務保障制度不健全。公共法律服務體現了公益性、社會化服務的特性，目的是滿足群眾的基本法律需求。目前，嘉禾的公共法律服務體系還是在司法行政體制內運行，沒有納入到政府的公共服務保障體系，政府購買公共法律服務的制度體系尚未確立，公共法律服務的公益性沒有得到充分體現。
四、推進嘉禾覆蓋城鄉居民基本公共法律服務體系建設的對策與建議
(一)搭建公共法律服務平臺組織體系，解決“在哪里開展服務”問題。公共法律服務平臺體系主要包括實體網絡平臺和虛擬網絡平臺兩大部分。在搭建公共法律服務平臺組織體系中，一是要結合嘉禾城鄉一體化示范縣建設，以“法務網格工程”為支撐，突出“內部職能整合”和“橫向聯動拓展”兩個重點，建設好縣司法行政公共法律服務中心、鄉（鎮）公共法律服務站，同時，以推進農村社區建設實驗全覆蓋試點工作為契機，在村（社區）建立法務工作點等公共法律服務實體網絡平臺。二是要結合智慧嘉禾建設，積極推進聯通縣、鄉（鎮）、村（社區）三級司法行政綜合服務信息網絡平臺，以“一張網絡”鏈接全縣各律師事務所、基層法律服務所、司法鑒定所等法律服務機構以及政府相關部門，提供便民互動法律服務，實現法務工作動態適時管理、法務工作全流程掌握和法務工作數據、報表及時掌握分析。三是要開通縣級“12348”法律援助熱線，強化人員培訓，提升服務品質，使其成為集提供法律咨詢、普及法律知識、疏導群眾情緒、指導群眾維權和接受社會監督功能于一體的綜合法律服務熱線平臺。同時，注重法律服務新平臺、新載體的開發應用，開通普法網站、普法微博，擴大普法微信、手機報的用戶群，提高網上、掌上法律服務率。通過“一個中心、一個站、一個點、一條專線、一張網”建設，逐步形成縱向到底、橫向到邊的公共法律服務平臺和網絡體系。
（二）完善公共法律服務產品體系，解決“提供什么樣的服務”問題。基本公共法律服務產品體系主要包括旨在培育公眾法治信仰的法治宣傳教育體系、保障社會公平正義的法律援助救濟體系、推進基層依法治理和權益維護的村居法律顧問體系、滿足群眾基本需求的法律服務體系和維護社會穩定的糾紛排查 調解體系等五大項。完善公共法律服務產品體系，一是要以“覆蓋城鄉、惠及全民”為目標，科學界定公共法律服務范圍和服務主體，明確各個產品項目的具體內容、服務模式、供應渠道和最新政策，主動向群眾公示服務對象、服務內容、服務地址、服務時間等。二是要按照“項目按需設置、居民自主點單”的要求，定期在網絡信息平臺上向社會公布法律服務產品目錄，明確區分公共法律服務和市場收費服務的界限，提供對接公共服務和有償服務的互通渠道；三是要對法律援助、司法鑒定、公證、人民調解等本身具有一定公共特性的法律服務產品，加大宣傳力度，讓城鄉居民及時了解和享受相關法律服務，同時，在各級服務平臺逐步完善法律咨詢、法律文書代寫、合同文本審查等服務項目，豐富公共法律服務產品項目，最大限度地滿足人民群眾的法律服務需求。
（三）完善公共法律服務供給配置體系，解決“如何集約服務”問題。當前，嘉禾法律服務供給配置極不均衡，絕大部分優勢資源聚集在縣城，鄉鎮和農村的公共法律服務資源相當匱乏。要實現公共法律服務供給的優化配置，必須通過政策導向和政府購買服務的形式，在司法行政部門的組織引導下，積極推進基本公共法律服務均等化，實現公共法律服務資源的有效配置。一是要用好用活現有政策，創新一系列鼓勵和支持公共法律服務資源向農村延伸體制機制。包括《推進覆蓋城鄉居民公共法律服務體系建設的意見》、《政府購買公共法律服務實施意見》等，從政策上、制度上引導公共法律服務資源向農村延伸。二是鼓勵和支持法律服務機構和人員在農村（社區）布點，逐步優化律師、公證、基層法律服務和司法鑒定資源的布局，并通過遠程服務和網絡服務模式，實現法律服務資源合理流動和均衡發展。三是積極開展法律援助活動，實現律師所、基層法律服務所的執業人員與村（社區）實行“一對一”結對，定期開展法律咨詢和法制宣傳，隨時解決村（社區）居民遇到的法律問題，為村（社區）提供公共法律服務。
(四)健全公共法律服務指標考評體系，解決“如何規范服務”問題。健全基本公共法律服務考評體系，是促進基本公共法律服務規范化、制度化發展的重要保證。主要是要健全三大體系，一是健全基本公共法律服務隊伍考評體系，重點是對“人”的工作進行標準化衡量，通過指標考評增強法律服務隊伍的服務意識和服務能力，增強管理隊伍的責任意識，實現服務內容和過程的規范；二是健全基本公共法律服務質量考評體系，重點是對“事”的質量進行標準化衡量，通過設立服務目標，引入群眾對服務結果的滿意度測評，有效提高服務的質量和效果；三是健全基本公共法律服務設施和制度本身的考評體系，重點是對“物”的管理進行標準化衡量，通過制定服務軟硬件設施的具體標準，統一服務場所標識、指引和宣傳材料格式，創新和提升基本公共法律服務的品牌，擴大服務的受眾和影響力。
(五)強化公共法律服務保障體系，解決“推動持續發展”問題。公共法律服務體系是一個系統的民生工程，要實現公共法律服務的長效化、常態化和制度化，需要政府部門、社會組織和廣大群眾的支持和參與。一是要強化組織保障。積極爭取黨委政府對基本公共法律服務體系建設的重視和相關部門的支持，構建縣、鄉、村三級聯動的公共法律服務體系建設領導小組，負責組織、協調與監督。二是要強化人才保障。注重挖掘和培養法律服務人才資源，積極為優秀律師人才引進、青年律師培養、縣內法律服務人力資源的整合等提供支持；要提高專職法律服務人員素質，通過專業培訓、以會代訓等形式，提高法律服務人員的專業素養；要深化律師與鄉（鎮）、農村公共法律服務站點以及“大學生村官結對幫扶”活動，利用公共法律服務網絡，實現律師和司法專業人員與大學生村官們的互動，提升大學生村官的法律素養，更好的為農村服務。三是要強化經費保障。要把公共法律服務納入政府基本公共服務范疇，所需經費要列入財政預算。要為城鄉統籌服務，加大對基層法律服務的投入，制定傾斜政策。三是要健全制度保障。對內要建立健全法制宣傳、法律服務、法律保障等系列工作制度，把法官、律師、公證員和普法志愿者等隊伍有機地組織起來，發揮法律服務的獨特功能；對外要善于橫向借力，探索與信訪、工會、婦聯等部門的工作對接模式，共同促進公共法律服務事業的發展。
（作者單位：中共嘉禾縣委黨校行政學院、行政學院）
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