城鄉結構變化是經濟、社會、文化、生態、制度等多元復雜要素綜合作用的結果，研判中長期城鄉結構變化對于指導我國經濟社會發展戰略具有重大意義。本研究以城鎮化預測為出發點，根據國外類似國家城鄉結構演變的軌跡，結合國內城鄉結構的演變特點，分析目前至2030年我國城鄉結構演變將呈現四大趨勢，在此基礎上提出針對性的對策建議，為我國后小康時代經濟社會發展戰略制定提供研究支撐。
一、2030年我國城鄉結構演變的四大趨勢
（一）城鄉結構由劇烈變動期進入中后期緩慢發展階段，會逐步表現出經濟轉型向社會轉型過渡、農民型社會向市民型社會過渡的階段特征
綜合運用曲線擬合法、經濟模型法、城鄉人口比增長率法，利用1978-2015年我國城鎮化率的連續時間數據，預測2030年我國城鎮化率將達到70.12%、2050年將達到81.32%。根據著名的諾瑟姆“S”曲線理論，在2030年，我國城鎮化將跨過30%-70%的快速發展區間進入緩慢變動區間，城鄉結構將由劇烈變動時期進入中后期的緩慢發展階段，大規模由鄉至城的人口流動將步入尾聲。
改革開放以來，我國城鄉結構劇烈變化是由計劃經濟向市場經濟轉型進而推動工業化高速發展的結果，表現為非農人口迅速增加和城市空間迅速擴展等特征。然而在此過程中，劇烈的經濟轉型與滯后的社會轉型的矛盾愈加突出，呈現出常住人口城鎮化率與戶籍城鎮化率之間存在的巨大差距。2016年，戶籍城鎮化率為41.2%，與常住人口城鎮化率差距達16.15個百分點，意味著仍然有2.23億尚未融入城市的農民工被統計進常住人口城鎮化率范疇。這說明真正享有城市就業、公共服務和社會保障的城市市民僅占總人口的41.2%，城鄉結構仍然呈現突出的農民型社會的基本特征。從未來演變趨勢預測，至2020年，我國戶籍城鎮化率目標為45%，2030年我國戶籍城鎮化率將超過50%，意味著我國將真正面臨由農民型社會向市民型社會的轉型，符合現代市民要求的社會轉型將成為城鄉結構演變的主要階段特征。
（二）城鄉人口流動將逐步由農民非農化的就業流動為主，向農民市民化帶動家庭流動為主轉變，不同等級城鎮之間的人口流動將更加頻繁，呈現橫向流動和縱向流動復雜交織的格局
城鄉結構變化的核心是城鄉人口流動的方向、形式和強度。改革開放以來，我國城鄉人口結構變化的主要特征表現為工業化帶動的農村剩余勞動力大規模向城鎮的遷移。遷移形式主要是農民非農化的就業流動為主，為農業和非農業崗位之間的勞動報酬差距所驅動，城鄉結構變遷也是我國人口紅利逐步釋放的過程。《國家人口發展規劃（2016-2030）》提出15—59歲勞動年齡人口于2011年達到峰值后波動下降。另有研究指出，2030年我國農村剩余勞動力轉移潛力將喪失殆盡。筆者近期在中西部地區的農村調研證實，農村絕大部分青壯年勞動力已經實現了向城鎮的就業遷移，農村留守婦女、留守兒童、留守老人等現象十分突出。
至2030年，我國城鄉人口流動過程中農民非農化的就業流動將大幅縮減。隨著進城農民收入水平的平穩提升、農業現代化加快和城鄉二元制度弱化的改革加快等過程，城鄉人口流動的主要形式將變成農民市民化帶動家庭流動的形式。與此同時，城鄉人口流動不再是由農村向城鎮的縱向遷移占絕對主導地位，而不同城鎮之間的人口流動與遷移將呈現更加頻繁的態勢，城鄉人口流動將呈現縱向和橫向復雜交織的特征。
（三）城鎮體系結構的重心持續上移，城市分化態勢將不斷加速，世界城市、收縮城市、衰退城市會不斷涌現
城鄉結構變化的一個重要內容是城鎮結構的變化，包括城鎮體系結構和城鎮職能結構等。在我國社會主義特色的行政管理體制架構下，不同城鎮具有不同的行政級別，高行政級別城鎮在公共服務設施投資、重大產業項目布局和重大交通路網布局等方面比低行政級別城鎮具有無可比擬的優勢。在此資源配置模式下，城鄉人口流動毫無疑問會向高等級城市遷移，城鎮體系的重心會持續上移。改革開放以來城鎮體系結構的變化驗證了這一趨勢。1978年，人口1000萬人以上的城市還未出現，人口500萬人以上的城市總人口占比9.3%，人口100-500萬人的城市總人口占比38.4%，人口50-100萬人的城市總人口占比27.1%，50萬人以下的城市總人口占比9.4%。2014年，人口1000萬人以上的城市達到3個、城市總人口占比6.6%，人口500萬人以上的城市總人口占比8.1%，人口100-500萬人的城市總人口占比46.9%，人口50-100萬人的城市總人口占比29%，50萬人以下的城市總人口占比9.4%。
因此，至2030年我國城鎮體系結構重心上移的態勢不會改變，城市分化可能呈現不斷加速的態勢。由于不同城市的條件變化，高等級的城市會成為世界城市，而部分資源型城市、轉型難的城市可能會收縮，甚至出現衰落現象。
（四）鄉村由于青壯年勞動力持續外流而呈現衰落態勢，有可能出現大量鄉村遷并或消失，鄉村老齡化、鄉土文化衰退等問題將日益突出
城鄉結構變化的另一個重要內容是鄉村結構的變化趨勢。根據對城鎮化率的預測分析，2030年前我國農村人口凈流出的格局不會發生根本變化。2030年農村剩余人口大約4億人，鄉村大量農村青壯年勞動力持續外流不可避免地會造成大部分農村的衰落現象。當前，我國部分地區農村的空心村問題已經比較突出，位置僻遠、交通不暢、資源環境承載力弱的農村地區將會出現持續衰退現象。基于公共服務設施配置效率原則，大量農村將面臨遷并和整合發展的現實選擇。隨著農村青壯年持續外流、農村人口年齡結構變動和代際空間選擇的變遷，農村老齡化問題將會比城市更加突出。到2030年，我國農村老齡人口所占比重可能會超過30%以上，農村老齡化將迫使農業現代化步伐進一步加快，規模化、機械化、信息化會成為農業發展的重要方向。農村鄉土文化由于缺乏代際有序傳遞，可能面臨失傳的風險，“鄉愁”可能缺乏被記憶和傳遞的有效載體，鄉村發展活力將面臨進一步衰退。
二、應對2030年我國城鄉結構演變趨勢的對策建議
（一）遵循城鄉人口流動的客觀規律，精準配置公共服務資源，提升公共投資的戰略性和長效性
根據2030年城鄉人口流動趨勢的預測，人口將持續流向就業崗位充足、優質公共資源富集和承載力強的高等級城市和成長潛力足的中小城市。因此，在公共服務資源配置過程中，應該高度重視公共投資的戰略性和長效性。基于公共投資的效率原則，優先支持大城市和超大城市的發展，支持其積極參與世界城市體系的職能分工，重點培育5-10個具有國際影響力的世界城市，并以其為核心組織國內城市體系分工。積極扶持具有鮮明特色的中小城市發展，以公共服務投資為引導，將其培育為就近城鎮化的主戰場。結合國家脫貧攻堅工程，對農村居民點進行適當遷并，將公共投資優先布局在交通基礎好、有一定產業基礎的小城鎮，引導農民向小城鎮集中，提高公共資源的投資效率。
（二）堅定不移地以大城市群為核心，加快引導人口和產業聚集，合理引導新型城鎮化進程
城市群是人口和產業高效率配置的空間形態，是2030年城鄉結構優化的重要載體。堅定不移地以城市群為核心，以超大城市和特大城市為中心，以功能聯系為紐帶，以快速交通聯系為牽引，以產業協作為基礎，加快推動長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群3個城市群成長為世界級城市群，著力壯大成渝城市群、長江中游城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、中原城市群、哈長城市群、江淮城市群、關中城市群、北部灣城市群、天山北坡城市群11個區域性城市群，積極培育晉中城市群、呼包鄂榆城市群、黔中城市群、滇中城市群、蘭白酒城市群、寧夏沿黃城市群6個地區性城市群的發展，到2030年形成“3+11+6”的城市群空間格局。引導城市群內部各城市之間形成密切的產業分工協作關系、銜接便利的交通運輸網絡、協同治理的生態格局，加快提升城市群基本公共服務供給質量，優化城市群組織體系結構，提高城市群對人口和產業的綜合承載能力，合理引導新型城鎮化進程。
（三）科學評價各類城市的發展潛力，以地方分權為改革方向，鼓勵地方探索差異化的城鎮發展路徑
面對2030年我國城市分化加速的發展趨勢，科學評價各類城市發展潛力，研究分析城市發展趨勢，以地方分權改革為方向，鼓勵地方探索差異化的發展路徑，是2030年優化城鄉結構的重要戰略選擇。實際上，新常態背景下我國城市發展已經出現分化的態勢，資源型城市、去產能重點城市和老工業基地城市面臨轉型發展的巨大壓力，而中西部地區在承接東部產業轉移的推動下城市發展速度呈現加快態勢等等。
推動地方分權化改革，即是鼓勵各類城市結合資源稟賦、自身發展階段和發展潛力，制定符合城市發展實際情況的發展路徑。針對轉型發展的城市，應積極推動傳統產業優化升級，積極融入國家“一帶一路”大戰略，鼓勵有條件的城市將優勢產能、技術和投資實現全球化布局，積極培育新的增長點，釋放新的發展活力，鼓勵探索轉型發展的新路徑。針對處于快速發展階段的城市，國家應在建設用地指標分配、重大交通基礎設施布局、重點項目布局等方面實施傾斜性政策，充分發揮其對產業和人口的集聚功能，鼓勵探索跨越式發展的后發路徑。針對超大城市和特大城市，應科學引導實施“退二進三”工程，強化高端制造、研發設計、金融服務、商務會展、物流服務、文化展示等高端功能的發展，鼓勵探索建設具有中國特色世界城市的路徑。
（四）建立農村居民點動態監測體系，以集中集聚為原則，合理引導農民進行集中布局，鼓勵有條件的鄉村實現特色化發展
2030年，我國農村人口將繼續減少近2億人，大部分農村將呈現衰落態勢。借鑒國外城鎮化中后期鄉村發展面臨的突出問題及治理經驗，建議我國盡快建立農村居民點動態監測體系，定期監測評估農村常駐人口變動狀況、設施供給狀況和發展條件綜合評價。針對人口稀少、老齡化程度高、區位偏遠、生態環境脆弱等農村地區，結合脫貧攻堅工程和生態移民工程，引導農民就近或異地搬遷集中居住，以滿足基本公共服務設施的供給門檻要求，以求最大程度地減少公共服務設施的低效投資，提高農村人口的生活水平。針對都市近郊環境條件好、交通區位方便的農村，鼓勵探索都市養老型、都市農業休閑型、鄉村特色文化休閑型等特色村落建設，在土地供給、產業培育、公共服務供給和交通體系建設等方面給予重點支持，推動城鄉一體化發展。對于具有紅色文化、鄉土文化、地方風俗、民間藝術等特色文化魅力的鄉村，應該鼓勵挖掘地方文化資源、延伸文化魅力，將特色文化融入到美麗鄉村建設，以鄉村旅游為動力推動鄉村特色化發展。
作者系中國宏觀經濟研究院經濟研究所副研究員
中國鄉村發現網轉自：國宏網
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