編者按：在最近的大會報告中，“發(fā)展”仍然是最高頻詞匯。陳映芳教授這篇2008年的舊文聚焦了十幾年來社會沖突最集中的城市開發(fā)領(lǐng)域，反思了過于正面的發(fā)展概念。遺憾的是，在涉及城市開發(fā)和社會公平的各派言論中，陳教授的提醒并沒有影響近乎成為意識形態(tài)的“城市化”和“發(fā)展”高高在上的價值位階，二者仍然是各種創(chuàng)新流派中不甚爭議的討論前提。陳文十年前就跳出發(fā)展正義、民粹和績效合法性的邏輯，從知識和權(quán)力的角度思考城市開發(fā)中的意識形態(tài)問題。對比之下，學(xué)術(shù)界能否“發(fā)展”似乎也成為了問題。
提要：本論文著重探討中國城市開發(fā)體制形成和開發(fā)運動運行的機制，以及市民的動遷體驗。通過對城市政府如何操作政策技巧和開拓合理性空間的機制的分析，嘗試回應(yīng)國內(nèi)外學(xué)界有關(guān)中國"城市奇跡"與"體制奇跡"何以可能的問題。論文最后試圖討論有關(guān)公平正義建構(gòu)障礙的問題。
關(guān)鍵詞：城市開發(fā)；正當(dāng)性；合理性；政策技巧；動遷體驗
在當(dāng)今各國的種種經(jīng)濟奇跡中，中國的城市發(fā)展速度備受矚目。國內(nèi)外輿論界和知識界多在試圖對中國"城市奇跡"的成因、機制作出合乎事實及邏輯的解釋。不管將其視為后發(fā)優(yōu)勢的成功典范、還是將其視為畸形發(fā)展的負(fù)面例子，需要解釋的是：它為什么可能？與此同時，另一個被稱為"體制奇跡"的問題也開始成為話題：盡管有迅速發(fā)展的市場經(jīng)濟，30年來，中國的政治體制卻保持了高度的延續(xù)性，那么，這種以集權(quán)、強制為特征的權(quán)力系統(tǒng)在中國的"現(xiàn)代化"過程中是如何存活下來、并獲得正當(dāng)性的？（沈原，2006；Nathan ，2006）
與這兩個問題相關(guān)聯(lián)，在筆者看來，還有一個問題也需要我們作出相應(yīng)解釋：在60、70年代以來世界各國的城市開發(fā)史，包括80年代以來拉丁美洲和東亞、東南亞一些國家的城市開發(fā)歷程中，由權(quán)力和資本主導(dǎo)、以土地/空間效益為目標(biāo)的經(jīng)濟開發(fā)型模式，由于社會的強力反彈，多已轉(zhuǎn)變?yōu)橐允忻駷橹黧w、以社會建設(shè)為目標(biāo)的社會開發(fā)型模式（重真一編，2007；西川編著，2001），但是在80年代后期以來的中國，經(jīng)濟開發(fā)型的城市開發(fā)模式一直被延續(xù)至今。這種模式在中國形成和延續(xù)的機制究竟是些什么？
在本文中，以上述這些問題為背景，筆者的著眼點主要在于：中國的"城市發(fā)展"是在什么樣的價值觀念、制度體系和社會情境中展開的？在筆者看來，這些價值、制度、社會情景及其相互間的關(guān)系，既構(gòu)成了作為"奇跡"的中國城市發(fā)展的條件因素，同時也是種種問題的關(guān)鍵所在。筆者試圖對中國的城市奇跡和體制奇跡的相互關(guān)系作一定的討論。
本論文是筆者近年來持續(xù)進行的城市調(diào)查研究的學(xué)術(shù)小結(jié)之一。自2003年以來，以"城市更新與居民生活重建"為主題，筆者主持的跨學(xué)科的課題組和所指導(dǎo)的研究生，對上海市90年代以來的"舊城改造"、"城市更新"，以及居民大動遷的歷程展開了一系列調(diào)研活動，包括采訪相關(guān)部門/基層干部、實地考察、蹲點觀察、動遷居民訪問等。①[課題組其他成員和筆者指導(dǎo)的研究生將就其他方面的問題分別寫出他們的研究成果。]本文所引的動遷居民訪問實錄，主要來自對兩個棚戶區(qū)的待動遷居民和兩個動遷安置區(qū)的動遷居民的調(diào)查，動遷安置區(qū)之一（ZG系列）是1993年啟動的動遷安置地，位于浦西內(nèi)環(huán)和中環(huán)之間；另一個（SL系列）是1996年啟動的動遷居民安置基地，位于浦東外環(huán)線邊。②[在這兩個安置地，我們曾訪問了近60戶（人）居民，包括動遷安置居民、征地安置居民和外來流動人員，聽他們介紹與動遷經(jīng)歷相關(guān)的生活演變情況。]
一、城市開發(fā)的正當(dāng)性危機
在本研究中，筆者以"城市開發(fā)"（urban development ）概念來指稱目前中國城市中以土地利益和空間效益為指向的舊城改造、城市更新和土地開發(fā)活動。
中國學(xué)術(shù)界普遍將英文"development"籠統(tǒng)地譯為"發(fā)展"，同時也表現(xiàn)出將"開發(fā)"等同于"發(fā)展"的傾向，這是需要斟酌的。"development"在英文中有比中文"發(fā)展"更廣泛的意義，在一些文脈和意義框架中，它不一定具有"發(fā)展"一詞所蘊含的自然而然的正面含義，例如當(dāng)它被用于由政府、公共團體等主導(dǎo)的投資開發(fā)時。③[筆者注意到，在我國，"sociologyof development"被翻譯為"發(fā)展社會學(xué)".可是，同樣的學(xué)科，在日本學(xué)界卻被譯為"社會學(xué)".對此，日本學(xué)界有這樣的解釋：他們之所以要將旨在實現(xiàn)高度投資效率（包括公共投資和民間投資）的投資戰(zhàn)略的"development"譯為"開發(fā)"而不是"發(fā)展"，是因為它不一定具有"發(fā)展"一詞本身所蘊含的進步指向（有斐閣，《社會學(xué)小辭典》：36）。在這樣一種語義區(qū)分下，日本的不少研究者對戰(zhàn)后開始的日本的國土開發(fā)政策、當(dāng)今發(fā)展中國家的經(jīng)濟開發(fā)政策作了種種解釋和評價，在由"開發(fā)主義"、"開發(fā)政府"、"開發(fā)獨裁"等概念構(gòu)成的語境中，"development "的非進步的一面被充分地揭示出來。筆者以為，中日間概念譯介的歧義，一方面反映了部分中國學(xué)者將經(jīng)濟效率的提高等同于社會進步的認(rèn)識傾向，同時也反映了中國學(xué)者在引入西學(xué)概念過程中實際存在的認(rèn)知落差（參見陳映芳，2005）。]
在70年代以來的城市研究中，不乏揭示資本和權(quán)力如何介入空間生產(chǎn)并形塑城市空間模式（spatial patterning），市民運動如何抵制城市開發(fā)的政治經(jīng)濟學(xué)、政治社會學(xué)的研究，以及揭示空間與社會的關(guān)系"，認(rèn)識空間形式如何表現(xiàn)了物質(zhì)化了的文化、經(jīng)濟、政治過程"的批判性文化研究（Castells，1977，1983；夏鑄九、王志弘編譯，1993）。此外，有關(guān)地方權(quán)力如何與資本結(jié)成地方勢力集團，共同打造"金權(quán)城市"的問題，亦是城市政治社會學(xué)研究的重要成就（陳東升，2003）。從種種既有研究中，可以看到世界各國城市發(fā)展的一些共通特征及其邏輯，但是我們也可以看到，在不同的國家（特別是政治制度和土地、財產(chǎn)所有制度不同的國家）及其不同的發(fā)展階段，城市開發(fā)的機制存在著種種不同之處。
本研究主要以作為城市開發(fā)主導(dǎo)者的城市政府、以及作為重要參與者的市民為敘述對象，來研究中國當(dāng)前城市開發(fā)的運行機制。這是因為，在筆者看來，在權(quán)力、資本、市民及專家集團的多重關(guān)系中，開發(fā)資本在當(dāng)前中國所以能長驅(qū)直入并創(chuàng)造出奇跡般的巨大利潤空間，既與權(quán)力提供的種種特殊便利和庇護離不開（戶邑、彭小兵，2005），同時也與市民缺乏基本的、對等的博弈條件有關(guān)（陳映芳，2006b ）。開發(fā)資本是如何嵌入中國的政治經(jīng)濟體系、如何在國家與社會之間扮演自己的角色的？這個問題無疑具有重要的探討價值，但同時，我們更需要解釋：在社會主義的經(jīng)濟體制向市場化體制轉(zhuǎn)變的過程中，作為公權(quán)力的城市政府是如何將自身的逐利行為正當(dāng)化的？市民又是怎樣應(yīng)對這樣一個與自身權(quán)益密切相關(guān)的重大城市事件的？在這里，國家與社會的關(guān)系依然是個令人著迷的問題，不過，在有關(guān)城市開發(fā)的研究中，我們有必要將其設(shè)置為國家/城市政府與市民的關(guān)系。
城市開發(fā)在目前的城市中國已經(jīng)形成為一套體制。它具有中層制度的一些基本特點：①[關(guān)于"體制"概念，本研究傾向于認(rèn)為"體制"是制度的中觀層次，即它居于根本制度與具體制度之間，是社會分系統(tǒng)方面的制度。]一方面以根本性制度（如國家政治制度、土地制度、戶籍制度等）為依托，另一方面藉由一系列操作性的具體制度（如土地租讓法規(guī)、住房供給制度、動遷政策等）來得以實施。作為中層制度的城市開發(fā)體制的確立不僅起始于一定的需求動力（如城市地位訴求、投資利潤目標(biāo)、市民住房需求等），同時也有賴于必要的觀念支撐（如發(fā)展主義、城市主義、消費主義），以及相應(yīng)的角色（如主導(dǎo)者、參與者）、操作形式（如機構(gòu)、制度、實施方式等）。一般認(rèn)為，在中國城市開發(fā)中扮演主導(dǎo)角色的是地方政府、城市政府，而開發(fā)商是最主要的參與者；但筆者以為，在城市開發(fā)體制中，上自中央政府、下至普通市民，還有相關(guān)的專家集團，都以各自的方式扮演著重要角色。"市民的態(tài)度"是思考"開發(fā)體制如何形成、如何延續(xù)"這一問題時必須關(guān)注的內(nèi)容。
以經(jīng)濟增長為主要訴求的中國城市開發(fā)一開始就處于價值資源匱乏的尷尬境地。首先，當(dāng)90年代中期中國各地開始大規(guī)模的城市建設(shè)之時，自70年代末開始的經(jīng)濟改革，由效率優(yōu)先原則所帶來的社會不公問題已經(jīng)被國內(nèi)外輿論界和知識界構(gòu)建為一個突出的中國問題。而且，當(dāng)"城市化"被當(dāng)作中國最重要的"發(fā)展"路徑時，不無吊詭意味的是，在被視為現(xiàn)代化模型的西方及東亞的各"發(fā)達(dá)國家"，甚至包括一些曾先期推行開發(fā)政策的"發(fā)展中國家"，城市主義、開發(fā)主義已開始遭到廣泛質(zhì)疑和批判。也因此，無可避免地，當(dāng)中國開始向發(fā)達(dá)國家尋找有關(guān)"先進城市"的觀念、理論和經(jīng)驗的參照時，處于"后城市時代"的西方各種城市批判理論、新馬克思主義/新城市主義理論裹挾而入。短短幾年中，揭示城市空間生產(chǎn)機制和空間資源競爭秘密的新馬克思主義的城市理論如列斐伏爾、卡斯泰爾、戴維。哈維以及索雅（Soja，2000）的空間理論，以及他們的"城市正義"、"空間正義"等標(biāo)志性概念被介紹進來了。描述現(xiàn)代大都市的空間安排如何破壞人類生活的《美國大都市的死與生》進來了······通過盡管有限卻可稱新潮的各種介紹，中國知識界得以知曉西方知識界有關(guān)人類城市現(xiàn)象、城市歷史、城市問題的種種新觀念、新理論：城市敘述早已超出了規(guī)劃、建筑等物質(zhì)形態(tài)領(lǐng)域，也超出了經(jīng)濟學(xué)、人口學(xué)、社會學(xué)等社會科學(xué)領(lǐng)域，文學(xué)、藝術(shù)、歷史、文化研究等都介入到對城市作出研究、分析和價值闡述的行列，城市現(xiàn)象關(guān)系的是人類的基本價值和生活方式（GUST城市研究小組，2005）；人們了解到，城市學(xué)家對于古代死亡之城的教訓(xùn)、現(xiàn)代城市作為人類社會病灶的一面、當(dāng)今各國特大城市的重重問題，早已有系統(tǒng)和綜合的分析，而且也對當(dāng)代城市發(fā)展?fàn)顩r發(fā)出了危險警報（Mumford ，1961）。
與此同時，在現(xiàn)實中國，隨著"舊城改造"、"城市更新"、"城市擴展"等運動的大規(guī)模展開，城市開發(fā)的空間公平問題很快受到了質(zhì)疑。有關(guān)城市空間的社會分化問題的國外理論和觀點被介紹進來，用以對中國的城市現(xiàn)象進行實證性研究（顧朝林、克斯特洛德，1997；李志剛等，2004；楊上廣，2006）。另一方面，作為城市開發(fā)的基本方式，政府壟斷開發(fā)主導(dǎo)權(quán)和直接從城市開發(fā)獲利的基本制度也受到批評"，既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運動員"的政府角色、與開發(fā)資本聯(lián)手共謀暴利的政府行為，被認(rèn)為是導(dǎo)致住房不公、空間不公以及官員腐敗的最直接的原因（謝甫成、牛建平，2005；戶邑、彭小兵，2005）。當(dāng)然，對于中國的城市開發(fā)體制、開發(fā)運動而言，真正構(gòu)成價值觀念正面壓力的還在于："住房不公"不僅會受到源自社會主義記憶的公平觀念的質(zhì)疑，同時還必然地會受到"住房權(quán)"這些"現(xiàn)代的"普遍價值的否定。早在1966年，居住作為基本人權(quán)的觀念就被表述在國際《人權(quán)公約》中（"人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住宅，并能不斷改進生活條件"），而"住房保障"制度在今日世界各國也不僅是發(fā)達(dá)國家、且也是像前社會主義國家俄羅斯甚至印度這樣的發(fā)展中國家的社會保障的內(nèi)容之一。在這樣一些價值和制度的參照下"，為有錢人造房"、以級差地租原則重新安排各階層空間秩序，從而讓土地/空間利益最大化的中國的城市開發(fā)，無可避免地會遇到來自公平正義的價值批判。
在實際操作層面，這些年來，城市開發(fā)在中國各地不僅遭遇來自動遷居民、征地農(nóng)民的強烈抵制，還引發(fā)了業(yè)主以城市政府、開發(fā)商、物業(yè)公司為對象的維權(quán)運動，以及年輕白領(lǐng)群體對高房價的抗議行動。以城市開發(fā)為背景的持續(xù)多年的各類民眾抗?fàn)幒蜋?quán)益訴求行動，不僅具有跨地域、跨階層等基本特征，而且在國內(nèi)外贏得了廣泛同情和支持。在此過程中，中央政府出于政治穩(wěn)定和經(jīng)濟均衡的國家需要，在扮演道義權(quán)威角色、強調(diào)公正價值（住房保障）的同時，一次次試圖以宏觀經(jīng)濟調(diào)控、政治增壓等方式來推動城市住房保障、控制城市房價。也就是說，中國的城市開發(fā)，無論作為體制還是作為運動，既缺乏相應(yīng)的價值支持，也缺乏必要的民意基礎(chǔ)，同時還承受著來自權(quán)力上層的政治壓力。
本文試圖用"正當(dāng)性"（legitimacy）概念①[一種意見認(rèn)為，"正當(dāng)性"是正義的目的屬性，它告訴我們凡是符合人們根本利益、維護社會公共福利的分配就是正當(dāng)?shù)?，?dāng)然也是正義的。正當(dāng)性也是正義的道德要素，它從道德與價值的角度回答了權(quán)益（義務(wù)）為什么要這樣分，為了誰而分的問題。與此相對應(yīng)，"合理性"是正義的手段屬性，亦是正義的科學(xué)要素。而"合法性"是正義的方法屬性、法制要素（陳馳，2003）。]來概括公平正義在價值層面的問題，進而討論圍繞公平正義，城市政府在土地/空間開發(fā)過程中是如何應(yīng)對價值危機的。事實上，自90年代"社會不公"成為一個突出的中國話題以來"，公平正義"一直是對中國政治制度、社會制度的演變起著特殊壓力作用的影響要素。一方面，公平價值是這些年來經(jīng)歷了經(jīng)濟發(fā)展和社會分化后中國知識界和一般民眾表達(dá)得最清晰和最具有一致性的價值訴求；與此同時，它也是曾遭遇了歷史挫折、政治危機后的執(zhí)政黨必須抓住的合法性依據(jù)。這意味著國家權(quán)力為了獲得民眾"事實上的承認(rèn)"，就必須接受民眾的公平訴求為正義壓力。這應(yīng)該成為我們理解中國城市開發(fā)的時代背景的一個重要角度──以犧牲住房公平、空間公平為代價、以經(jīng)濟效益為首位目標(biāo)的城市開發(fā)，自一開始就必須面對有關(guān)正當(dāng)性的質(zhì)疑。問題在于，在這樣的現(xiàn)實背景之下，中國的城市（這里主要是城市政府）如何創(chuàng)造了堪稱城市奇跡的開發(fā)成就？城市開發(fā)體制形成和延續(xù)的真實邏輯和機制到底是些什么？
二、城市政府的機會結(jié)構(gòu)和城市開發(fā)的合理性空間
這里的"機會空間"概念是指在既有制度框架下，被相關(guān)主體經(jīng)營和擴張的發(fā)生空間。①[有關(guān)"機會空間"的概念，筆者受到施蕓卿《機會空間的營造——以B 市被拆遷居民集團行政訴訟為例》一文的啟發(fā)，謹(jǐn)此說明（施蕓卿，2007）。]看似缺乏正當(dāng)性和操作空間的城市開發(fā)，在中國各地城市以不可阻擋之勢持續(xù)展開，其實際存在的價值、制度和行動的空間是如何構(gòu)成、又如何被經(jīng)營的，值得分析。
（一）城市開發(fā)體制的制度空間
討論城市開發(fā)體制的制度可能，我們不能不從中國社會的變遷脈絡(luò)和各種新舊制度的相互關(guān)系中去尋找解釋。以線性的觀念去理解，土地開發(fā)、城市開發(fā)往往被看作中國社會擺脫社會主義制度束縛、逐步市場化/城市化的產(chǎn)物。但是，具體分析城市開發(fā)體制的形成機制，不難看到，看似非社會主義的中國城市開發(fā)，恰恰是在社會主義制度遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上形成的。城市開發(fā)體制不僅借助了原有全能政府的制度便利，而且也使一些舊制度的功能活性化。就像下面所例舉的那樣，社會主義時期建立起來的一些國家根本性制度，如今構(gòu)成了城市開發(fā)的重要制度依托。
---城市土地國家所有（城市政府代管）、農(nóng)村土地集體所有、政府擁有土地征用權(quán)的土地制度，①[國家層面的相關(guān)法律主要有《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》。]以及土地利益歸地方/城市政府支配的配套制度，使得地方P 城市政府不僅掌握了最重要的開發(fā)資源——土地的使用、開發(fā)權(quán)，②[根據(jù)國家的相關(guān)土地法規(guī)，城市政府可制定相關(guān)的地方法規(guī)以滿足土地開發(fā)和獲益的需求，如上海市制定有《上海市國有土地租賃暫行辦法》、《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》、《上海市土地儲備辦法》、《上海市外商投資企業(yè)土地使用管理辦法》等。]而且順理成章地成為城市開發(fā)的主要獲益者。80年代初開始正式確立的"市領(lǐng)導(dǎo)縣"的行政區(qū)劃制度，以"城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村"、"城鄉(xiāng)一體化"、"縮小城鄉(xiāng)差別"等為理論依據(jù)和目標(biāo)初衷，但城市在負(fù)有"市縣合作、互相支援"義務(wù)的同時，實際上獲得了從農(nóng)村汲取各種資源的制度性便利（浦善新，2005），包括不斷征用農(nóng)村土地以解決城市用地緊張問題的可能。③[據(jù)上海市長在市十三屆人大一次會議（2005年1月25日）上透露，90年代上海每年新增10萬畝建設(shè)用地，"為上海的建設(shè)和發(fā)展提供了強力的支持".近年來由于中央政府的基本農(nóng)田保護政策，上海市的土地資源日益短缺，上海每年新增建設(shè)用地已經(jīng)減少到5萬畝（唐真龍，2008）。]在城市的迅速擴張過程中，中心城區(qū)-城市邊緣地帶-近郊-遠(yuǎn)郊的空間秩序不斷變化，因此形成級差地租的不斷延伸。這構(gòu)成了中國城市奇跡的一個重要背景。
---在既有的政治制度和行政體制下，權(quán)力資源的流轉(zhuǎn)自上而下，市民缺乏參與政策決策、公共事務(wù)運行的實際可能，也缺少自由結(jié)成利益團體的法律的、政治的制度性支持。而地方/城市政府不僅掌有從城市規(guī)劃、土地征用、土地使用權(quán)出讓、財政支配到項目審查的所有權(quán)力，還壟斷了分配各種公共資源的社會政策的決策權(quán)。"沒有任何力量可以阻擋推土機"的中國城市開發(fā)運動，離開了這樣的政治制度背景，是難以想象的。
---城鄉(xiāng)二元分割、地方間分割的戶籍制度成為城市"有用的舊門檻"：利用既有的戶籍制度，各地城市政府既可以將住房福利、住房保障的支付限制在城市常住戶口的范圍內(nèi)，也可以利用對市民權(quán)/市民待遇開放政策的調(diào)整，以推動房產(chǎn)市場為宗旨，有效地對各類外來人員實施住房吸納或住房排斥。
（二）政策技巧：機會結(jié)構(gòu)的經(jīng)營
在實踐中，城市政府為了推進城市開發(fā)，會在國家根本制度提供的框架范圍內(nèi)，設(shè)計相應(yīng)的操作性地方法規(guī)，以落實中央政府的政策性要求，同時也可能在國家制度的空白、模糊處，創(chuàng)制一些新的制度。當(dāng)根本性制度或中央政府相關(guān)政策與城市政府開發(fā)需求相矛盾時，城市政府會在國家政策的邊緣、縫隙處打擦邊球，以求城市利益或自身集團利益的最大化；抑或利用政策技巧，制定特殊的配套性政策，并不斷對其作出調(diào)整，從而在操作層面上解構(gòu)既有政策對城市開發(fā)的負(fù)面功能。
以城市的動遷安置工程為例，國務(wù)院曾于1991和2001年先后頒布《城市房屋拆遷管理條例》。①[此外國務(wù)院、建設(shè)部等還頒發(fā)了一些具體的指導(dǎo)性政策、意見，如建設(shè)部《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》（2004年1月1日起實施）、2004年6月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》（國辦發(fā)〔2004〕46號）。]各地城市參照國務(wù)院及有關(guān)部委條例，以各種"辦法"、"規(guī)定"、"條例"、"意見"、"通知"、"細(xì)則"等，制定各種地方性法規(guī)。以上海市為例，市政府在20多年中曾一再頒發(fā)并調(diào)整動遷政策，例如：《上海市拆遷房屋管理辦法》（1982年10月20日第七屆上海市人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議批準(zhǔn)，1987年1月6日上海市第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議修正）；《上海市拆遷房屋管理若干問題的規(guī)定》（1988年3月21日上海市人民政府發(fā)布）《；上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)則》（1991年7月19日上海市人民政府發(fā)布）《；上海市個體工商戶營業(yè)用房拆遷安置補償辦法》（1997年4月22日上海市人民政府發(fā)布）；《上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補償安置試行辦法》（1997年12月8日上海市人民政府發(fā)布）《；上海市城市房屋拆遷管理實施細(xì)則》（2001年10月29日上海市人民政府令第111號）；《上海市人民政府關(guān)于加強房屋拆遷管理工作通知》（2005年3月6日滬府發(fā)〔2005〕7號）《；上海市城市房屋拆遷面積標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換應(yīng)安置人口認(rèn)定辦法》（2006年7月1日上海市人民政府令第61號）等。
在市政府的正式法令性政策外，相關(guān)主管部門亦制定了一些配套的操作性政策。如《上海市發(fā)展局、上海市房屋土地管理局關(guān)于上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷貨幣安置款購買平價房、安居房的通知》（1998）；《關(guān)于鼓勵居民回搬，推進新一輪舊區(qū)改造的試行辦法》（2001年2月，上海市建委、市城市規(guī)劃管理局、市住宅發(fā)展局和市房屋土地管理局聯(lián)合下發(fā)[滬建城（2001）第0068號文]）。
在"改善市民住房條件"、"解決動遷矛盾"、"進一步完善制度"等名義下被不斷推出的一系列動遷政策，如表1所示，是城市政府隨著城市開發(fā)的具體狀況、依據(jù)開發(fā)效益的目標(biāo)需求而不斷創(chuàng)制出來的。
從這些政策的演變脈絡(luò)中，我們可以注意到：
1.從最初的實物分配安置，到后來的"點人頭"（以動遷房內(nèi)居民戶口人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)）的補償性安置，再到最后的"點磚頭"（根據(jù)動遷房的面積而不看房內(nèi)居民人數(shù)）式的補償性安置，動遷安置政策的不斷變化，是以減低動遷補償成本、保證開發(fā)利潤最大化為內(nèi)在邏輯的。①[由于城市三、四級地段的棚戶簡戶區(qū)動遷居民恰恰是住房面積最小、人口最擁擠的群體，同時也是住房自助能力最低的低收入群體，對這些地區(qū)動遷居民的補償安置改用動遷房面積標(biāo)準(zhǔn)而不考慮人口因素的政策變化，突出地反映了當(dāng)前中國城市開發(fā)以降低動遷成本來獲得土地開發(fā)最大利益的實質(zhì)。]
2.動遷安置房所處的位置，從"原地"到城市邊緣地帶、再到遠(yuǎn)離城區(qū)的外環(huán)線周邊甚至遠(yuǎn)郊地帶（參見圖1、圖2），這樣的空間安排，遵循的是級差地租效益最大化的土地開發(fā)原則。
在實際中，動遷方（包括動遷工程所在地基層政府/開發(fā)商/動遷公司）并不嚴(yán)格遵照相關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)來操作，開發(fā)方案、動遷過程的"不透明"，補償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、對動遷戶實施"背對背"等等，是極普遍的現(xiàn)象。而且由于上述各種層級的法規(guī)、政策之間不乏相互矛盾之處，同時還存在著新、舊政策同時生效的情況，所以，在各種動遷糾紛中，動遷方會視自己實際需要，操作不同政策的援引權(quán)和解釋權(quán)；而動遷居民也會仔細(xì)研究各類法規(guī)、政策，為自己的利益主張尋找適當(dāng)?shù)恼咭罁?jù)。如一些動遷居民反映的那樣："動遷組的補償標(biāo)準(zhǔn)用的實際上是'111號文件'和'68號文件'兩個文件中有利于他們自己的地方，我們就要求他們要么就照'68號文件'，或者就索性全部照'111號文件'辦"。
由于在由政府-土地投機商-開發(fā)商-動遷公司-建筑承包商-動遷居民等等構(gòu)成的開發(fā)利益鏈之間，開發(fā)利益的分潤規(guī)則很不清晰，操作空間極大，所以，對既有政策規(guī)范的解構(gòu)便成為各方在利益博弈過程中必然的選擇。這種方式為城市開發(fā)的主導(dǎo)者（政府）和主要參與者（開發(fā)商、投機商）帶來了極大的謀利機會，也給動遷居民帶來了強烈的不信任感、不安全感和相對剝奪感；同時，也為政府提供了適時調(diào)整政策的操作性空間。實際中，由于按照"點磚頭"式的市場化補償政策，許多棚戶區(qū)家庭根本無力以補償款購買商品房或配套安置房，動遷方于是順勢而行，在不推翻既有政策的前提下，實施可以由動遷機構(gòu)彈性操作的"人性化的動遷補償標(biāo)準(zhǔn)"："磚頭"+"人頭"+"有情操作".這種以經(jīng)濟理性為原則的動遷政策，造成了城市開發(fā)的非良性運行，其結(jié)果便是相關(guān)利益人對開發(fā)利潤的期待，以及開發(fā)綜合成本日趨其高。①[這里所說的綜合成本不僅包括經(jīng)濟成本（如大幅度上漲的動遷成本、與土地儲備相關(guān)的投機成本），也包括政治成本（如政府誠信危機、政策權(quán)威危機、官員腐敗代價及市民維權(quán)成本），和社會成本（如動遷對市民生活及社群關(guān)系的破壞）。]
透過城市動遷政策的多變性和政策操作的隨意性，一方面我們可以看到政府為追逐經(jīng)濟效率而以自身的利益為首位需要、必要時犧牲其他相關(guān)利益人的立場傾向；②[這里的"相關(guān)利益人"主要指動遷居民。但是近期的一些事實說明：當(dāng)政府面臨政治壓力、需要調(diào)整土地政策和動遷政策時，一些開發(fā)商亦不免會因為政府的"轉(zhuǎn)嫁"行為而成為利益的相對受損者。]同時我們也可以看到，城市政府具有足夠的經(jīng)營開發(fā)機會結(jié)構(gòu)的制度便利和操作力。這種操作力既包括了靈活運用各種權(quán)力/資源而操作政策，以達(dá)到其利益目標(biāo)的能力，同時也包括了政府抵制公平正義壓力的能力（如下所述）。
（三）合理性空間的拓展
在此，筆者嘗試使用"合理性"（rationality）概念來分析城市政府應(yīng)對正當(dāng)性危機、緩解正義壓力的方式。在公平價值的壓力下，城市開發(fā)如果缺乏必要的社會合理性，城市政府僅憑既有的制度空間和政策操作能力，要大規(guī)模地動用國家資源，長久抵擋來自市民、農(nóng)民和中央政府的各方政治壓力，是困難的。從前面對城市政府的動遷政策操作技巧的分析來看，城市開發(fā)的實施得益于某種工具理性原則：目的與手段的整合性，手段和程序的可計算性；或者也可以說，它得益于某種目標(biāo)合理性和形式P 規(guī)則合理性。③["合理性"概念在韋伯的政治社會學(xué)研究中，被區(qū)分為價值（合）理性與工具（合）理性，前者屬于實質(zhì)合理性，后者屬于形式合理性。相對而言，麥考密克的合理性概念更寬泛，包括價值合理、目標(biāo)合理，以及形式與規(guī)則的合理（陳馳，2003）。]但是，面對城市開發(fā)正當(dāng)性危機的城市政府，同樣也一直在致力于實質(zhì)合理性，即價值合理性資源的開拓。
關(guān)于公平正義與社會合理性的關(guān)系，戴維。哈維關(guān)于正義具有相對性、多樣性的問題討論，以及他對城市開發(fā)（他的個案是道路開發(fā)）過程中各種社會力量所提供的社會合理性的個案分析，對筆者不無啟發(fā)。④[參見Harvey，1992.關(guān)于正義的相對性、多樣性，其他學(xué)者亦多有不同角度的論述（江山，2001；陳馳，2003）。]對社會合理性資源的挖掘和活用，同樣可見于中國的城市開發(fā)運動中。下面這些實例①[這里以上海市的情況為實例，筆者認(rèn)為，上海市作為一個直轄市、國際性大都市，其城市開發(fā)的機制和實際情形有不少特殊處，但涉及到政府與資本一起推動城市開發(fā)的一些基本邏輯，它所表現(xiàn)出來的特征在中國具有普遍性。]有助于我們理解城市政府是如何采用各種價值觀念，制定開發(fā)規(guī)劃和相關(guān)政策，用以推進城市開發(fā)運動的。
價值資源：公平
社會合理性"：解決住房困難""，改善住房條件"
例：危房改造工程（如"365工程"，自1991年至20世紀(jì)末完成中心城區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造）。
開發(fā)效益："舊城改造"為中心城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)"清場".城市形成從中心到邊緣、郊區(qū)的地價/房價同心圓模式。通過將城市下層居民遷至郊區(qū)的空間安排，實現(xiàn)級差地租效益最大化。
社會合理性："住房保障"
例：安居房工程；城市動遷配套商品房基地；廉租房工程等。
開發(fā)效益："住房保障"市場化，動遷安置方式從實物配置逐步變?yōu)樨泿叛a償。廉租房亦以貨幣配租為主要形式。用以住房保障的公共財政轉(zhuǎn)而被用以驅(qū)動房地市場。
價值資源：新城市理念
社會合理性："新城鎮(zhèn)建設(shè)"（new city，new town ）
例："一城九鎮(zhèn)"規(guī)劃（松江新城和安亭、羅店、朱家角、楓涇、浦江、高橋、周浦、奉城、堡鎮(zhèn)）；"三大新城"規(guī)劃（松江新城、嘉定新城、海港新城）。
開發(fā)效益：新城鎮(zhèn)直接的開發(fā)利益；舊區(qū)改造與"一城九鎮(zhèn)"建設(shè)之間的"搭橋"預(yù)期（將中心城區(qū)動遷居民安置到"一城九鎮(zhèn)"，以實現(xiàn)政府和開發(fā)商的級差地租利益）。②[參見上海市建設(shè)和管理委員會，《上海舊區(qū)改造與"一城九鎮(zhèn)"開發(fā)"搭橋"政策研究》"，上海建設(shè)交通網(wǎng)"（http：//www.shucm.sh.cnPgbPnode2Pnode217Puserobject7ai67.html ）。又：按基準(zhǔn)地價計算，根據(jù)1998年市物價局、市房地局發(fā)布上海市基準(zhǔn)地價（適用外銷宗地），全市土地分為12個等級。中心城區(qū)改造地塊一般分布在2-4級地段，而"一城九鎮(zhèn)"土地均在7級以下，"一城九鎮(zhèn)"土地與中心城區(qū)地價級差有1-5倍。此外，按土地使用費標(biāo)準(zhǔn)計算，根據(jù)1995年市建委、市房地局頒布的上海市土地等級及不同等級的土地使用費標(biāo)準(zhǔn)，"一城九鎮(zhèn)"土地與中心城舊區(qū)改造地塊的土地使用費相差2-7倍（以上見沈正超、王青《上海舊區(qū)改造與一城九鎮(zhèn)"搭橋"政策的研究報告》，《上海住宅》。]
社會合理性："生態(tài)城市"（ecological city ，ecocity ）
例：公園、綠地工程（如1999年，市區(qū)新建的公共綠地中，3000平方米以上的就有34塊，新建公園4座）；建設(shè)"世界首座未來生態(tài)城市"（崇明東灘）。
開發(fā)效益：環(huán)境工程帶動周邊房市，公共綠地、公園、河流成為富人住宅區(qū)的后花園或水景。
社會合理性："保護城市歷史文化遺產(chǎn)"
例："歷史文化風(fēng)貌保護區(qū)"，外灘、人民廣場、老城廂、南京西路、衡山路-復(fù)興路、愚園路、虹橋路、山陰路、提籃橋、龍華、新華路、江灣12片歷史文化風(fēng)貌保護區(qū)。
開發(fā)效益：變"保護"為"開發(fā)"，變居民生活空間為娛樂、休閑消費商業(yè)空間，推動歷史文化區(qū)域"高檔化".
社會合理性："打造宜居城市"
例：以"生活讓城市更美好"為口號的世博會工程。
開發(fā)效益："世博園區(qū)"開發(fā)機遇，共動遷1.8萬余戶居民和272家企事業(yè)單位（《解放日報》，2006，引自"新華網(wǎng)"）。
社會合理性："創(chuàng)意城市"（cultural creative city）
例：至2007年1月，建創(chuàng)意園區(qū)（創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)）75個。
開發(fā)效益："盤活國有存量資產(chǎn)"（中心城區(qū)的空置老工業(yè)建筑），實現(xiàn)其"向綜合型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能轉(zhuǎn)變".
社會合理性："健康城市"、"衛(wèi)生城市"、"文明城市"、"國際城市"、"未來城市"^……
價值資源：現(xiàn)代化
社會合理性：城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化例：土地、人口、產(chǎn)業(yè)"三個集中"；行政區(qū)劃變"鄉(xiāng)鎮(zhèn)"為"街道".①「"三個集中"："人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中"戰(zhàn)略，2003年由上海市首先提出，隨后為各省仿效。各地政府變"鄉(xiāng)鎮(zhèn)"為"街道"，"有的城市一紙令下，將農(nóng)村建制的城鎮(zhèn)變?yōu)榻值擂k事處，將村民委員會變?yōu)榫游瘯?，將農(nóng)村戶籍人口改為城市居民，原屬農(nóng)民集體所有的土地就被收歸為國有"（參見王軍，2006）。」
開發(fā)效益：解決城市用地資源緊張問題。
不難看到，城市政府一直在致力于尋找相應(yīng)的價值資源，拓展合理性空間，以應(yīng)對來自公平價值的壓力。與城市開發(fā)運動的批判者們類似，作為城市開發(fā)運動推動主導(dǎo)者的城市政府，也在不斷地援引西方各種新城市理論所提供的觀念和路徑，加以改造和運用，一方面用以緩解來自公平正義以及各種"后現(xiàn)代"、"后城市"的城市批判理論的壓力，同時從全球化背景下的各國城市經(jīng)驗中尋取新的城市經(jīng)濟增長點。
在此過程中，城市規(guī)劃、城市建設(shè)的專業(yè)群體，以及各種"城市問題研究專家"、乃至城市開發(fā)運動的批判者們，自覺或不自覺地扮演了重要的參與者角色。這些年來，各地城市政府直接主持或參與組織了各種主題和規(guī)模的國際或國內(nèi)的"城市論壇".在這些由城市政府主導(dǎo)或參與搭建的平臺上，城市規(guī)劃、城市經(jīng)濟、城市地理、城市管理、城市生態(tài)、城市文化、城市問題等等的研究者們，一面應(yīng)對中國城市發(fā)展面對的課題，①「例：上海城市管理學(xué)院與其他相關(guān)部門共同主辦的"城市管理論壇"系列研討會，參與者包括城市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、城市研究領(lǐng)域?qū)＜?、城市職能部門負(fù)責(zé)人、各人文社會科學(xué)學(xué)者等，2000年至2007年的論壇主題依次為：綜合、綜合、中小城市發(fā)展、城市交通發(fā)展、城市園林發(fā)展、城鄉(xiāng)共治、健康城區(qū)建設(shè)、城市環(huán)境治理。」同時構(gòu)建相應(yīng)的學(xué)科框架。在這一過程中，城市需求與學(xué)科需求相輔相成?？梢哉f，城市開發(fā)運動催生了城市學(xué)科，同時城市學(xué)科也為城市開發(fā)提供了必要的合理性資源。在這樣的互動中，城市政府表現(xiàn)出了整合專業(yè)知識分子群體、消解價值壓力的突出能力。
關(guān)于城市開發(fā)體制的合理性來源，這里還有必要提及它的邏輯一貫性。當(dāng)我們注意到城市開發(fā)相關(guān)政策（特別是動遷安置政策）的多變性和功利性時，我們應(yīng)該看到，城市開發(fā)主義所蘊含的效率優(yōu)先原則、個人/家庭利益服從國家權(quán)力和整體利益等等規(guī)范，不僅與近代以來的發(fā)展主義有傳承，也與今天的支配價值及其規(guī)范相銜接。同樣，在操作層面上，開發(fā)體制的運行方式與1949年以來國家社會主義的經(jīng)濟體制和社會體制的構(gòu)建方式之間，也存在著種種相似性。
三、動遷居民：未被轉(zhuǎn)換成公平正義的補償愿望和動遷創(chuàng)傷
在城市開發(fā)過程中，各地城市動遷居民多有悲壯的抗?fàn)幮袆樱珮O少有成功阻止城市政府開發(fā)計劃的例子。關(guān)于動遷居民維權(quán)運動的研究多從動遷居民的行動邏輯或法律制度缺陷及政治制度給定的機會結(jié)構(gòu)等作出說明，但本文試圖涉及的是另一個方面的問題：動遷居民普遍而激烈的抗?fàn)幮袆又允招跷?，不僅因為城市政府具有足夠的制度空間和操作政策的能力，也因為市民的愿望和要求并沒有被真正轉(zhuǎn)化成足以抗衡城市開發(fā)合理性的正義壓力——社會成員能否為自身的權(quán)益愿望和抗?fàn)幮袨橘x予足夠的價值正當(dāng)性（正義壓力），以抵制政府政策的合理性，這是本研究試圖探討的一個問題。
（一）作為歷史遺留問題的"補償"
在目前的開發(fā)運動中，"動遷居民"主要不是作為城市社會的權(quán)利主體，而只是作為住房的相關(guān)利益人與城市政府和開發(fā)商發(fā)生關(guān)系的。①「目前我國各地城市房屋拆遷補償基本上只限于財產(chǎn)權(quán)補償，而財產(chǎn)權(quán)補償中也只限于直接損失的補償。根據(jù)國務(wù)院房屋拆遷管理條例和各地城市房屋拆遷實施辦法，房屋拆遷補償?shù)姆秶潜徊鸪姆课菁案綄傥铮ㄖx甫成、牛建平，2005）?！乖谶@樣的關(guān)系中，動遷居民的另外一些身份被有意無意地忽略了，例如他們作為"單位職工"的原有職業(yè)身份，或作為"回城知青"、"支內(nèi)人員"等的特殊歷史身份。動遷戶的大多數(shù)是退休職工或下崗職工（其中有不少是回城知青、按政策退休后回遷的原支援內(nèi)地建設(shè)人員等）。從這個角度可以看到的是這樣一個問題：我們應(yīng)該將城市開發(fā)放到城市社會結(jié)構(gòu)的演變脈絡(luò)中來加以理解——城市開發(fā)所觸及的不僅是住宅，還有住房的分配制度。從社會主義時期的住房福利配給，到住房市場化供給，在城市住房制度的這一轉(zhuǎn)變過程中，政府對機關(guān)事業(yè)單位的職工依然保留了福利分房的待遇。同時對已經(jīng)分得公房的職工，以公有住房出售的方式，使他們以低廉的價格獲得了房產(chǎn)權(quán)，從而在城市公有住房私有化過程中分享了一份公有房產(chǎn)利益。②「該政策在上海始于1994年，據(jù)統(tǒng)計，截至2004年底，全市共出售公有住房163.81萬套、建筑面積8846萬平方米，占可售公房總量的85%左右。參見《上海房產(chǎn)資源網(wǎng)》
（http://www.shfdz.gov.cn/kjjy/qkxb/200612/t20061211-68828.htm）?！?/p>
但是，這樣的制度安排，始終將另外一些人排斥在公共住房資源的配給體系之外：作為城市住房貧困階層的棚戶簡屋區(qū)居民，或回城、回遷的知青等市民，他們中的絕大部分既沒有在社會主義單位制時期享受到住房福利配給的待遇（陳映芳，2007），如今在公房私有化、住房供給市場化的過程中，又再次失去了獲得公共住房資源配給的機會。③「住房貧困家庭只有當(dāng)家庭人均收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)（2007年為350元），同時人均住房面積低于上海市最低標(biāo)準(zhǔn)（2005年開始為人均7平方米）時，才可以申請廉租房補貼。」對于這些居民來說，由政府主導(dǎo)的動遷工程實際意味著最后一次的"分房"機會。在對棚戶區(qū)居民所作的生活史調(diào)查中，我們注意到，許多居民在回答有關(guān)動遷安置愿望時，都用了"國家分配"一詞：
小兒子還沒有房子呢，現(xiàn)在戶口也掛在這里，他住在丈母娘那兒，等這里房子拆了就回來。我們就等著國家給分配了啊！這個新疆回來的二兒子，他沒有房子啊，只能呆在我這里，外地回來都沒房子。（陳映芳，2006a ：103）
今后嘛，房子等國家統(tǒng)一分配，我也沒有要求。對老人來說，醫(yī)院要近點，離菜場要近點，別的也沒什么。買房子不談，根本就沒錢。（陳映芳，2006a ：122）
如果動遷，我這房子30多平方，偏遠(yuǎn)的地方不去。我過去靠共產(chǎn)黨，現(xiàn)在也要靠共產(chǎn)黨。我有心臟病，渾身是病，所以我們兩個老人不去，就是靠共產(chǎn)黨，要求分在附近。解放前我吃盡了苦，我12歲父親過世，小時候就討飯，解放了，是黨在苦難中將我們救出來，現(xiàn)在我也要享受國家的待遇了?，F(xiàn)在靠共產(chǎn)黨做適當(dāng)?shù)姆峙?？？如果沒有共產(chǎn)黨我們窮人哪里拿勞保，這是事實?，F(xiàn)在我們房子要拆了，像我們這一輩子也可以住公房了。（陳映芳，2006a ：252）
我們沒錢，要遷總歸要給我們個地方住的，不會讓我們住馬路。我就是這么想的，一切都要寬容?，F(xiàn)在不好，是光還沒照到這里，照到這里就好了。（陳映芳，2006a ：214）
在這些居民看來，他們幾十年來一直都還沒有等到"分房"機會，現(xiàn)在總算等到了。在他們這兒，作為住房供給政策，"動遷安置"與"單位分房"的性質(zhì)是具有延續(xù)性的。換句話說，他們的"補償"期待，并不只是對他們動遷房的折算價格的期待，而是對他們早應(yīng)該得到、但幾十年一直沒有落實的社會主義住房福利的期待——這是一個作為歷史遺留問題的住房權(quán)益補償問題。
這樣一種補償，在80年代和90年代前期的動遷安置政策（按戶口人數(shù)實物配置）中，尚有一定的政策體現(xiàn)。但隨著90年代后期"點磚頭"式的補償政策的實施，貧困、擁擠的棚戶簡戶區(qū)居民又一次遭遇了住房不公的制度安排——面臨被擠下住房福利分配最后一班車的命運。這是90年代后期動遷糾紛激烈化的背景。然而，無論是在動遷居民的動遷補償訴求中，還是在公共輿論，甚至在城市開發(fā)體制的相關(guān)批評中"，作為歷史遺留問題的補償"始終沒有被真正建構(gòu)成一個現(xiàn)實的住房不公問題，也沒有被轉(zhuǎn)換成質(zhì)疑開發(fā)體制功利本質(zhì)的公平正義壓力。
（二）動遷創(chuàng)傷："窮人"去"鄉(xiāng)下"
動遷居民的抗?fàn)幮袆樱芏鄷r候被他們自己以及城市政府、城市問題研究者們表述、理解為經(jīng)濟理性行為；即使是對目前城市動遷制度提出質(zhì)疑的學(xué)者，也往往將問題解釋為城市開發(fā)面對的公平-效率的價值問題（謝甫成、牛建平，2005）。相應(yīng)地，在國內(nèi)的公共話語空間和相關(guān)研究領(lǐng)域中，動遷居民對個人P 家庭P 鄰里的生活需求、心理感受以及認(rèn)同需求等等，較少被建構(gòu)為社會公平價值需求的內(nèi)容。而我們在對動遷安置基地居民的調(diào)查中可以感受到，許多居民充滿意味復(fù)雜的人生受挫、生活失敗的怨憤情緒，但他們的這種創(chuàng)傷感受，這些年來，并沒能被有效地轉(zhuǎn)化為批判"社會不公"的公共話語資源，也沒有能形成足以否定社會開發(fā)體制合理性的價值資源。
對于從中心城區(qū)遷往郊區(qū)的居民來說，動遷過程首先意味著一種身份地位的跌落——從"正宗的上海人"變成"鄉(xiāng)下人"的過程。
你要記住，待在這兒總歸是不方便的。老早的地方不要太好噢。我以前待的房子在正正宗宗的市中心，在瑞金一路那里。（8SL -2）
反正當(dāng)時就曉得要到鄉(xiāng)下地方去了，這點是清楚的。（2SL -7）
受訪者A ：這里上海嘛，是遠(yuǎn)郊區(qū)，鄉(xiāng)下地方呀。
問：那像其他動遷的人去的地方還要遠(yuǎn)，你們這里應(yīng)該算不錯了，環(huán)境也不錯。
受訪者B ：這種鄉(xiāng)下的地方誰會想來？
問：你們現(xiàn)在知道動遷最遠(yuǎn)動遷到什么地方嗎？
受訪者B ：南匯。
受訪者A ：南匯！南匯還算近了！是青浦！你們知道嗎？再動遷就要動遷到崇明去了，（眾人笑）真的?，F(xiàn)在這塊地方還算好的了。（8SL -2）
我們虹口他們給我什么地方？淞南新村！別說你不知道，就連我也不知道在哪里。這種地方我不會去的，大概是靠吳淞，反正彭浦新村還要下去，是最最北面的地方，我看都沒去看。（6SL ）
一些居民談到了剛來安置基地時所受到的刻骨銘心的沖擊。
問：當(dāng)時環(huán)境也還可以吧？
答：環(huán)境還可以，當(dāng)時人少，沒什么人的?，F(xiàn)在人多了。當(dāng)時真的沒什么人，一個炮彈摔下去，也炸不死多少人的。我當(dāng)時是自己開車子過來看房子的。
問：哦，那您自己家買了車子？
答：不是的，是單位車子。當(dāng)時兩三年之前真沒人的，馬路上一個赤佬也沒有的。我跟人家駕駛員講，你閉著眼睛開好了，撞到人找我好了。（2SL -7）
當(dāng)時夜里7點之后在這里的話，一個赤佬也沒一個。（眾人笑）中國有兩個島，一個是南海的臺灣島，一個就是當(dāng)時我們動遷過來的，這里SL苑的孤島。（8SL -2）
這種被逐出中心城區(qū)的失家園、失去城市人身份的感受，是與"我們是窮人"的地位確認(rèn)體驗相聯(lián)結(jié)的。對接受住房安置而來到郊區(qū)的動遷居民來說，動遷體驗所蘊含的是雙重的挫傷：接受作為"窮人"的階層地位，同時不得不離開城市。
問：那覺得過來在這里習(xí)慣了嗎？
受訪者A ：不習(xí)慣也得習(xí)慣，（拆遷搬）過來人家都不習(xí)慣的，從市區(qū)里來的呀。
受訪者B ：（一起健身的老人）叫你到此地，你說好嗎？市區(qū)里多少熱鬧呀，這里是鄉(xiāng)下，沒有錢的人才到鄉(xiāng)下來。
受訪者A ：有鈔票的人還是在市區(qū)里。此地（搬過來的人）全是窮人，全是窮的人搬過來的。
受訪者B ：這里全是動遷過來的，是配套房。有啥辦法，沒辦法才搬過來的。
受訪者A ：一句話，沒鈔票的人搬到這里來，有鈔票的人呆在市區(qū)里，就是這樣。（8SL -1）
在現(xiàn)實中，生活結(jié)構(gòu)的碎片化，構(gòu)成了動遷居民住房遷移經(jīng)驗的重要內(nèi)容。來到倉促造就、遠(yuǎn)離城區(qū)的安置基地，特別是郊區(qū)安置基地的動遷居民，幾乎沒有例外地遇到了交通、就業(yè)、上學(xué)、看病、社會交往等方面的種種困難。
人家國外講起來，先造馬路、再造商業(yè)網(wǎng)點、再造居民小區(qū)，（居民）搬進去（配套設(shè)施）全有了，一步到位。現(xiàn)在我們中國人呢，先造房子，再造商業(yè)網(wǎng)點，再造馬路。就像人家講的"，飯從屁股里吃進去".（眾人笑）就是這樣一回事。（8SL -2）
以前的車晚上都是有時間的。我兒子搬過來恨死了，他一直跟我們說，我不要住在這里，我要住在原來的地方。原來的地方便當(dāng)呀……（ZG，F(xiàn)10）
問：剛搬過來時，這里的條件是不是很差的？
答：差得很。電、水都沒有。那時天氣熱，沒有電風(fēng)扇，沒有煤氣，水是有的。
問：沒有煤氣，你們是不是都用液化氣？
答：燒電。他們?nèi)靸深^給你停電，人家5、6點下班回家，沒有電吃什么？我們這里的人都到馬路上集會的，把交通要道都堵上。
問：有用嗎？
答：有用，后來電不是有了嘛。我們這里都是"五不管的".誰來管我們？都不是有錢的人家。再不管要造反了。兩年以后煤氣才來的。我們剛到這里時什么也沒有。（ZG，F(xiàn)6）
除這些之外，動遷也是一個加速城市貧困階層核心家庭化的過程：不少家庭或者出于住房利益的博弈策略（想多要一套房）、或者出于某種理性的選擇（因為子輩工作需要或?qū)O輩上學(xué)需要，退休父母選擇到郊外，而幫助子輩留在城里），無奈地接受了家庭成員間的空間分離。
所有這些，造成了動遷安置基地特殊的社會生態(tài)：退休老人多，下崗無業(yè)者多。如ZR動遷安置小區(qū)，雖然如今地處中環(huán)和外環(huán)線之間，但4700多居民中，60歲以上的占了725人，低保戶70戶，①「家庭月人均收入未達(dá)到上海市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭。上海市該標(biāo)準(zhǔn)2006年為城鎮(zhèn)居民每人每月320元，農(nóng)村每人每年2560元。2007年7月開始城鎮(zhèn)居民每人每月350元，農(nóng)村每人每年2800元?！故撬阪?zhèn)30多個居委會中低保戶最多的一個小區(qū)。據(jù)居委會干部介紹："因為我們這個小區(qū)里的居民大多都是廠里面干活的工人，改革開放后，很多廠倒閉了，這些人有的就下崗回來了，有的呢就搞壞了身體回來了。這些人占了很大的比例。這些人回來以后生活來源依靠什么？依靠父母退休的退休金來共同生活，就是捆在家庭里了。這些人家父母的退休金只能維持一天的三頓，他哪來錢再去買這個房子？"（ZR，F(xiàn)5）
但是，動遷居民的這些創(chuàng)傷體驗和生活困境，在有關(guān)城市動遷問題的討論中，一直缺少在價值層面上的意義建構(gòu)——不僅動遷居民自己缺乏相應(yīng)的表達(dá)，在公共輿論空間中，動遷居民的補償安置愿望，特別是城市下層動遷居民的住房利益訴求行動，也主要被闡述成一種經(jīng)濟利益的博弈行動。無論在制度安排中，還是在國內(nèi)學(xué)術(shù)界相關(guān)的學(xué)術(shù)研究中，動遷居民的生活結(jié)構(gòu)的有機性、他們對個人生活、家庭/鄰里生活的愿望的正當(dāng)性，以及他們身份認(rèn)同的重要性等等，并沒能被賦予足夠的公正價值意義。也就是說，城市大動遷破壞市民生活的非正義的一面，并沒有遭到充分的揭示。也因此，城市政府及相關(guān)動遷機構(gòu)，為了消解動遷安置工作所面臨的價值危機或現(xiàn)實障礙，通常采取"動遷工作的透明化、規(guī)范化"，或"提高動遷補償標(biāo)準(zhǔn)"等應(yīng)對措施，很容易就可以為城市大動遷的繼續(xù)推進找到相應(yīng)的社會合理性。
在這種情況下，就像下面這些動遷體驗中所流露的那樣，動遷居民感受到的是一種難以闡明的社會不公感，或者說是一種無法轉(zhuǎn)化成正義情緒的受挫體驗。
搞不過他們……這個動遷可把我們害苦了。
我們兩人都下崗，這動遷可真是害苦我們了。他媽的……給我們這樣的房子，還要貼錢?，F(xiàn)在看來他們應(yīng)該給我們退錢。
可憐死了，老沒勁的……（11SL）
有啥好講的，跑到這里來總歸不開心的。（8SL -2）
虹口的那個時候有幾家鬧得蠻厲害的，諾，人家有背景的到是好了，可以和他們爭，我們平民百姓，沒背景的，怎么行？動遷組當(dāng)初和我說，不肯搬的話，就要強遷？？像我們本身居住條件蠻好的，我們還有自己的衛(wèi)生，一下子叫我改變居住環(huán)境，講心里話我是不開心的，那又有什么辦法呢？我們也是經(jīng)過文化大革命的，已經(jīng)看得透了，沒有什么意義了。（6SL ）
你不舒服也要過來的，這是沒辦法的。（8SL -1）
四、進一步的討論
（一）城市奇跡與體制奇跡
本研究對中國城市開發(fā)體制的運行機制的分析，有助于說明這樣一個問題：中國"高度集權(quán)的國家體制與迅猛發(fā)展的市場經(jīng)濟并存共生、互為促進"（沈原，2006），與其說是一種悖論式的現(xiàn)象，毋寧說是一種相輔相成關(guān)系的產(chǎn)物。"市場經(jīng)濟"必然瓦解"集權(quán)政體"這樣一種理論預(yù)設(shè)，依據(jù)的是西方一些社會的歷史經(jīng)驗，今天我們考慮中國的現(xiàn)實，需要在這二者的關(guān)系中加入其他的要素。筆者以為，社會主義國家的"國家-城市"關(guān)系的演變，有助于我們開拓思路。作為一個社會主義國家，民族的獨立、富強，原是中國共產(chǎn)黨政權(quán)的最重要的合法性基礎(chǔ)之一，但是，以國家為單位（一盤棋）、以統(tǒng)籌計劃為制度的大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)，一直無法兌現(xiàn)執(zhí)政黨"富國強民"的政治承諾。70-80年代的執(zhí)政黨政治危機，與其說是國民強烈的民主政治訴求的產(chǎn)物，倒不如說在很大程度上是民族國家求"富強"而不得的結(jié)果。
然而，城市的興起改變了中國的經(jīng)濟，也在某種程度上改變了執(zhí)政黨的政治局面。城市作為現(xiàn)代社會中的經(jīng)濟"成長機器"（Molotch ，1983），給中國既有的政治、經(jīng)濟制度帶來了挑戰(zhàn)，也帶來了機遇。一方面，城市對于國家經(jīng)濟、政治、文化的重要性，迫使"國家"將部分權(quán)力和資源下放給城市。在這個過程中，出現(xiàn)了"國家權(quán)力的城市化"，即國家的力量、權(quán)威和資源在城市這個尺度上的重組（任雪飛、Weinstein ，2008）。作為一種特殊投資的回報，城市成了國家的輸液器，不僅給國家注入了經(jīng)濟活力、提高了民族國家的總體地位，也給執(zhí)政黨帶來了新的合法性資源。這是中國經(jīng)濟奇跡與體制奇跡間的要義所在。
在此同時，國家原有的一些功能衰退的基本政治、經(jīng)濟制度，在城市這個平臺上也得以活性化。如前所述，中國速度驚人的城市開發(fā)運動，是藉由國家政治、經(jīng)濟等一些基本制度的支持才得以形成和展開的。但是，城市本身并不是被動的平臺，它是相對獨立的政治、經(jīng)濟、文化和社會的系統(tǒng)，它會形成自身的政治過程。不同于民族國家主義的政治浪漫，在市場化、產(chǎn)業(yè)化，以及城市開發(fā)的過程中，城市各級政府和各部門基于經(jīng)濟理性，會在既有的制度條件下，不斷調(diào)整舊制度，適時創(chuàng)制新制度。就像本研究所注意到的那樣，在應(yīng)對與國家、市場及社會的關(guān)系的過程中，城市的黨政系統(tǒng)表現(xiàn)出了遵從國家權(quán)力和基本制度，同時維護城市立場和地方利益的極大的靈活性。這種調(diào)適既使開發(fā)型的權(quán)力系統(tǒng)更趨復(fù)雜化、效能化和制度化，同時也使威權(quán)型的國家制度逐漸適應(yīng)"現(xiàn)代化"的需要。正是城市政府對國家根本制度的依存，以及對中層體制和具體政策的不斷調(diào)適，使得中國在創(chuàng)造城市開發(fā)的經(jīng)濟奇跡的同時，亦創(chuàng)造了使集權(quán)體制延續(xù)的政治奇跡。
在90年代以來的中國，城市可謂如魚得水、盡得內(nèi)外之便。在這一過程中，國家與城市雖然會出現(xiàn)立場的分異和利益的沖突，但其相互依存關(guān)系清晰可見。無論是作為全球網(wǎng)絡(luò)的結(jié)點，還是作為國家的名片，國家都需要"發(fā)達(dá)的城市"來將中國帶入"發(fā)達(dá)國家"的行列，并穩(wěn)固國家秩序。投李報桃，城市亦要為維護國家制度擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的角色。
（二）城市奇跡亦是權(quán)力運作意識形態(tài)、有效消解公平正義壓力的結(jié)果
社會公平是中國現(xiàn)行政治體制最原初的合法性基礎(chǔ)之一（消滅階級差別），如前所述，它亦是現(xiàn)實中國社會對執(zhí)政黨構(gòu)成正義壓力的一個普遍價值。而在本研究中，我們需要解釋的是：在城市開發(fā)過程中，社會的住房公平、空間公平的價值訴求以及市民的抗?fàn)幮袆?，何以在那么長的時間內(nèi)沒有能構(gòu)成足夠的正義壓力，從而有效改變動遷過程中權(quán)力、資本與市民的力量關(guān)系，并促使城市開發(fā)體制由經(jīng)濟型開發(fā)轉(zhuǎn)為社會型開發(fā)？現(xiàn)有的關(guān)于市民維權(quán)行動、都市運動的一些經(jīng)驗研究，從制度結(jié)構(gòu)和行動的不同層面對這個問題作出了說明，但我們?nèi)杂斜匾接戇@樣一個問題：在不同的權(quán)利主體之間，除了利益博弈的"行動"，在價值層面上，構(gòu)成過怎樣的互動關(guān)系？
誠然，期望陷入住房困境的動遷居民能夠?qū)⒆陨淼纳钤竿?、住房利益訴求直接擴展為改變制度的政治運動，這恐怕屬于不切現(xiàn)實的公民社會想象。"貫穿于大部分歷史過程的大多數(shù)從屬階級極少能從事公開的、有組織的政治行動，那對他們來說過于奢侈。換言之，這類運動即使不是自取滅亡，也是過于危險的".他們更關(guān)注的是如何使"制度的不利"降到最低（Scott ，1985：2）。而具有相應(yīng)組織化行動能力的知識分子、中產(chǎn)階層，在今天的中國城市，亦缺乏以正式的、組織化的政治活動來變革制度的政治/法律空間。盡管如此，事實上，各種社會成員并沒有自外于制度變遷的過程。一方面，社會成員普遍習(xí)慣于以非正式的日常反抗形式來解構(gòu)制度；與此同時，知識人也通過扮演幕僚、專家或批評者的角色，參與了意識形態(tài)、價值規(guī)范的生產(chǎn)和運作過程。
對意識形態(tài)和價值規(guī)范的運作，是社會變革、制度形成的必要條件。同樣地，就像斯科特在對塞達(dá)卡農(nóng)民反抗行動的研究中強調(diào)的那樣，對于試圖反抗制度或改變政府行為的人們來說，道德規(guī)范情境也是行動的重要條件（Scott ，1985）。一定的價值規(guī)范情景一方面直接關(guān)系到社會動員，特別是道義資源動員的可能，即它是"行動"的重要條件；另一方面，對于行動的對象而言，它也是構(gòu)成正義壓力的源泉，是制約權(quán)力的觀念力量。不同權(quán)利主體間的政治互動，首先是在價值觀念的意義空間中展開的。問題在于，圍繞相關(guān)利益群體關(guān)系所形成的信條和實踐并不是固定的"，因為如同任何形式的規(guī)范一樣，它們是持續(xù)不斷的斗爭與協(xié)商的歷史產(chǎn)物"（Scott ，1985：227）。而在價值規(guī)范的形成過程中，雖然不同的社會群體自有其生產(chǎn)和傳承道德、習(xí)俗的能力，但在急劇的社會轉(zhuǎn)型過程中，知識人作為知識、理論、觀念的引介、生產(chǎn)者，其立場和角色依然具有特殊的重要性。我們可以看到，在目前中國城市開發(fā)制度形成和開發(fā)運動持續(xù)展開的過程中，圍繞城市開發(fā)的正當(dāng)性、合理性，城市開發(fā)的主導(dǎo)者一直在致力于對作為意識形態(tài)的開發(fā)主義（developmentalism ）的運作，一輪又一輪的土地開發(fā)、空間更新運動，一直都不缺乏由強大的傳媒系統(tǒng)支持的、有各路知識人參與的對相關(guān)價值資源及其社會合理性的開拓。與此相對照，市民關(guān)于居住生活的權(quán)益訴求和博弈行動卻主要被限制在有限的意義空間中，被闡釋為"住房面積"、"補償標(biāo)準(zhǔn)"等經(jīng)濟利益問題。在圍繞動遷安置的價值規(guī)范情景中，開發(fā)者與市民所享有的知識和思想資源及其運作能力是完全不對等的：城市開發(fā)的主導(dǎo)者可以輕而易舉地調(diào)動知識界的頭腦庫，而行動者往往陷于道德資源匱乏的無助境地。
作為城市開發(fā)主導(dǎo)者的政府、以及作為重要參與者的投資者、知識人群體和市民，在生產(chǎn)空間秩序的同時，也在生產(chǎn)著相應(yīng)的社會秩序和價值規(guī)范體系。在此過程中，不僅在社會沖突的現(xiàn)場，就是在遠(yuǎn)離行動的知識領(lǐng)域內(nèi)部，知識人群體亦似乎缺乏與中國現(xiàn)實真問題相對接的沖動。①「已有學(xué)者尖銳地指出社會學(xué)界的"錯位"問題（沈原，2006），這樣的問題同樣存在于城市研究領(lǐng)域。筆者注意到，雖然有各種時髦的、后現(xiàn)代的西方城市理論被介紹到了中國，其中包括卡斯特爾、戴維。哈維的一些新著，但是，他們當(dāng)初針對美國城市開發(fā)運動及其引發(fā)的空間不公問題、社會運動等所發(fā)表的最具現(xiàn)實針對性和學(xué)術(shù)影響力的如《城市問題》（Castells，1977）、《草根與城市：城市社會的跨文化理論》（Castells ，1983）、《社會公正與城市》（Harvey，1973）等等，卻一直沒有被翻譯成中文?！宫F(xiàn)實的情況是，當(dāng)中國的城市開發(fā)體制形成、市民抵制住房不公/空間不公的都市運動興起的時候，權(quán)力不僅具有運作政策技巧的足夠能力，同時也已經(jīng)掌握了運作意識形態(tài)、消化專業(yè)知識，同時將知識人群體隔離于社會運動的一整套嫻熟的技巧。這種情況不能不影響到行動者群體建構(gòu)"社會不公"事實、在與權(quán)力展開政治互動過程中凝聚公平正義壓力的實際可能。
參考文獻(xiàn)：略
作者系上海交通大學(xué)教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：2008年《社會學(xué)研究》第3期
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