編者按：在最近的大會報告中，“發展”仍然是最高頻詞匯。陳映芳教授這篇2008年的舊文聚焦了十幾年來社會沖突最集中的城市開發領域，反思了過于正面的發展概念。遺憾的是，在涉及城市開發和社會公平的各派言論中，陳教授的提醒并沒有影響近乎成為意識形態的“城市化”和“發展”高高在上的價值位階，二者仍然是各種創新流派中不甚爭議的討論前提。陳文十年前就跳出發展正義、民粹和績效合法性的邏輯，從知識和權力的角度思考城市開發中的意識形態問題。對比之下，學術界能否“發展”似乎也成為了問題。
提要：本論文著重探討中國城市開發體制形成和開發運動運行的機制，以及市民的動遷體驗。通過對城市政府如何操作政策技巧和開拓合理性空間的機制的分析，嘗試回應國內外學界有關中國"城市奇跡"與"體制奇跡"何以可能的問題。論文最后試圖討論有關公平正義建構障礙的問題。
關鍵詞：城市開發；正當性；合理性；政策技巧；動遷體驗
在當今各國的種種經濟奇跡中，中國的城市發展速度備受矚目。國內外輿論界和知識界多在試圖對中國"城市奇跡"的成因、機制作出合乎事實及邏輯的解釋。不管將其視為后發優勢的成功典范、還是將其視為畸形發展的負面例子，需要解釋的是：它為什么可能？與此同時，另一個被稱為"體制奇跡"的問題也開始成為話題：盡管有迅速發展的市場經濟，30年來，中國的政治體制卻保持了高度的延續性，那么，這種以集權、強制為特征的權力系統在中國的"現代化"過程中是如何存活下來、并獲得正當性的？（沈原，2006；Nathan ，2006）
與這兩個問題相關聯，在筆者看來，還有一個問題也需要我們作出相應解釋：在60、70年代以來世界各國的城市開發史，包括80年代以來拉丁美洲和東亞、東南亞一些國家的城市開發歷程中，由權力和資本主導、以土地/空間效益為目標的經濟開發型模式，由于社會的強力反彈，多已轉變為以市民為主體、以社會建設為目標的社會開發型模式（重真一編，2007；西川編著，2001），但是在80年代后期以來的中國，經濟開發型的城市開發模式一直被延續至今。這種模式在中國形成和延續的機制究竟是些什么？
在本文中，以上述這些問題為背景，筆者的著眼點主要在于：中國的"城市發展"是在什么樣的價值觀念、制度體系和社會情境中展開的？在筆者看來，這些價值、制度、社會情景及其相互間的關系，既構成了作為"奇跡"的中國城市發展的條件因素，同時也是種種問題的關鍵所在。筆者試圖對中國的城市奇跡和體制奇跡的相互關系作一定的討論。
本論文是筆者近年來持續進行的城市調查研究的學術小結之一。自2003年以來，以"城市更新與居民生活重建"為主題，筆者主持的跨學科的課題組和所指導的研究生，對上海市90年代以來的"舊城改造"、"城市更新"，以及居民大動遷的歷程展開了一系列調研活動，包括采訪相關部門/基層干部、實地考察、蹲點觀察、動遷居民訪問等。①[課題組其他成員和筆者指導的研究生將就其他方面的問題分別寫出他們的研究成果。]本文所引的動遷居民訪問實錄，主要來自對兩個棚戶區的待動遷居民和兩個動遷安置區的動遷居民的調查，動遷安置區之一（ZG系列）是1993年啟動的動遷安置地，位于浦西內環和中環之間；另一個（SL系列）是1996年啟動的動遷居民安置基地，位于浦東外環線邊。②[在這兩個安置地，我們曾訪問了近60戶（人）居民，包括動遷安置居民、征地安置居民和外來流動人員，聽他們介紹與動遷經歷相關的生活演變情況。]
一、城市開發的正當性危機
在本研究中，筆者以"城市開發"（urban development ）概念來指稱目前中國城市中以土地利益和空間效益為指向的舊城改造、城市更新和土地開發活動。
中國學術界普遍將英文"development"籠統地譯為"發展"，同時也表現出將"開發"等同于"發展"的傾向，這是需要斟酌的。"development"在英文中有比中文"發展"更廣泛的意義，在一些文脈和意義框架中，它不一定具有"發展"一詞所蘊含的自然而然的正面含義，例如當它被用于由政府、公共團體等主導的投資開發時。③[筆者注意到，在我國，"sociologyof development"被翻譯為"發展社會學".可是，同樣的學科，在日本學界卻被譯為"社會學".對此，日本學界有這樣的解釋：他們之所以要將旨在實現高度投資效率（包括公共投資和民間投資）的投資戰略的"development"譯為"開發"而不是"發展"，是因為它不一定具有"發展"一詞本身所蘊含的進步指向（有斐閣，《社會學小辭典》：36）。在這樣一種語義區分下，日本的不少研究者對戰后開始的日本的國土開發政策、當今發展中國家的經濟開發政策作了種種解釋和評價，在由"開發主義"、"開發政府"、"開發獨裁"等概念構成的語境中，"development "的非進步的一面被充分地揭示出來。筆者以為，中日間概念譯介的歧義，一方面反映了部分中國學者將經濟效率的提高等同于社會進步的認識傾向，同時也反映了中國學者在引入西學概念過程中實際存在的認知落差（參見陳映芳，2005）。]
在70年代以來的城市研究中，不乏揭示資本和權力如何介入空間生產并形塑城市空間模式（spatial patterning），市民運動如何抵制城市開發的政治經濟學、政治社會學的研究，以及揭示空間與社會的關系"，認識空間形式如何表現了物質化了的文化、經濟、政治過程"的批判性文化研究（Castells，1977，1983；夏鑄九、王志弘編譯，1993）。此外，有關地方權力如何與資本結成地方勢力集團，共同打造"金權城市"的問題，亦是城市政治社會學研究的重要成就（陳東升，2003）。從種種既有研究中，可以看到世界各國城市發展的一些共通特征及其邏輯，但是我們也可以看到，在不同的國家（特別是政治制度和土地、財產所有制度不同的國家）及其不同的發展階段，城市開發的機制存在著種種不同之處。
本研究主要以作為城市開發主導者的城市政府、以及作為重要參與者的市民為敘述對象，來研究中國當前城市開發的運行機制。這是因為，在筆者看來，在權力、資本、市民及專家集團的多重關系中，開發資本在當前中國所以能長驅直入并創造出奇跡般的巨大利潤空間，既與權力提供的種種特殊便利和庇護離不開（戶邑、彭小兵，2005），同時也與市民缺乏基本的、對等的博弈條件有關（陳映芳，2006b ）。開發資本是如何嵌入中國的政治經濟體系、如何在國家與社會之間扮演自己的角色的？這個問題無疑具有重要的探討價值，但同時，我們更需要解釋：在社會主義的經濟體制向市場化體制轉變的過程中，作為公權力的城市政府是如何將自身的逐利行為正當化的？市民又是怎樣應對這樣一個與自身權益密切相關的重大城市事件的？在這里，國家與社會的關系依然是個令人著迷的問題，不過，在有關城市開發的研究中，我們有必要將其設置為國家/城市政府與市民的關系。
城市開發在目前的城市中國已經形成為一套體制。它具有中層制度的一些基本特點：①[關于"體制"概念，本研究傾向于認為"體制"是制度的中觀層次，即它居于根本制度與具體制度之間，是社會分系統方面的制度。]一方面以根本性制度（如國家政治制度、土地制度、戶籍制度等）為依托，另一方面藉由一系列操作性的具體制度（如土地租讓法規、住房供給制度、動遷政策等）來得以實施。作為中層制度的城市開發體制的確立不僅起始于一定的需求動力（如城市地位訴求、投資利潤目標、市民住房需求等），同時也有賴于必要的觀念支撐（如發展主義、城市主義、消費主義），以及相應的角色（如主導者、參與者）、操作形式（如機構、制度、實施方式等）。一般認為，在中國城市開發中扮演主導角色的是地方政府、城市政府，而開發商是最主要的參與者；但筆者以為，在城市開發體制中，上自中央政府、下至普通市民，還有相關的專家集團，都以各自的方式扮演著重要角色。"市民的態度"是思考"開發體制如何形成、如何延續"這一問題時必須關注的內容。
以經濟增長為主要訴求的中國城市開發一開始就處于價值資源匱乏的尷尬境地。首先，當90年代中期中國各地開始大規模的城市建設之時，自70年代末開始的經濟改革，由效率優先原則所帶來的社會不公問題已經被國內外輿論界和知識界構建為一個突出的中國問題。而且，當"城市化"被當作中國最重要的"發展"路徑時，不無吊詭意味的是，在被視為現代化模型的西方及東亞的各"發達國家"，甚至包括一些曾先期推行開發政策的"發展中國家"，城市主義、開發主義已開始遭到廣泛質疑和批判。也因此，無可避免地，當中國開始向發達國家尋找有關"先進城市"的觀念、理論和經驗的參照時，處于"后城市時代"的西方各種城市批判理論、新馬克思主義/新城市主義理論裹挾而入。短短幾年中，揭示城市空間生產機制和空間資源競爭秘密的新馬克思主義的城市理論如列斐伏爾、卡斯泰爾、戴維。哈維以及索雅（Soja，2000）的空間理論，以及他們的"城市正義"、"空間正義"等標志性概念被介紹進來了。描述現代大都市的空間安排如何破壞人類生活的《美國大都市的死與生》進來了······通過盡管有限卻可稱新潮的各種介紹，中國知識界得以知曉西方知識界有關人類城市現象、城市歷史、城市問題的種種新觀念、新理論：城市敘述早已超出了規劃、建筑等物質形態領域，也超出了經濟學、人口學、社會學等社會科學領域，文學、藝術、歷史、文化研究等都介入到對城市作出研究、分析和價值闡述的行列，城市現象關系的是人類的基本價值和生活方式（GUST城市研究小組，2005）；人們了解到，城市學家對于古代死亡之城的教訓、現代城市作為人類社會病灶的一面、當今各國特大城市的重重問題，早已有系統和綜合的分析，而且也對當代城市發展狀況發出了危險警報（Mumford ，1961）。
與此同時，在現實中國，隨著"舊城改造"、"城市更新"、"城市擴展"等運動的大規模展開，城市開發的空間公平問題很快受到了質疑。有關城市空間的社會分化問題的國外理論和觀點被介紹進來，用以對中國的城市現象進行實證性研究（顧朝林、克斯特洛德，1997；李志剛等，2004；楊上廣，2006）。另一方面，作為城市開發的基本方式，政府壟斷開發主導權和直接從城市開發獲利的基本制度也受到批評"，既當裁判員、又當運動員"的政府角色、與開發資本聯手共謀暴利的政府行為，被認為是導致住房不公、空間不公以及官員腐敗的最直接的原因（謝甫成、牛建平，2005；戶邑、彭小兵，2005）。當然，對于中國的城市開發體制、開發運動而言，真正構成價值觀念正面壓力的還在于："住房不公"不僅會受到源自社會主義記憶的公平觀念的質疑，同時還必然地會受到"住房權"這些"現代的"普遍價值的否定。早在1966年，居住作為基本人權的觀念就被表述在國際《人權公約》中（"人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住宅，并能不斷改進生活條件"），而"住房保障"制度在今日世界各國也不僅是發達國家、且也是像前社會主義國家俄羅斯甚至印度這樣的發展中國家的社會保障的內容之一。在這樣一些價值和制度的參照下"，為有錢人造房"、以級差地租原則重新安排各階層空間秩序，從而讓土地/空間利益最大化的中國的城市開發，無可避免地會遇到來自公平正義的價值批判。
在實際操作層面，這些年來，城市開發在中國各地不僅遭遇來自動遷居民、征地農民的強烈抵制，還引發了業主以城市政府、開發商、物業公司為對象的維權運動，以及年輕白領群體對高房價的抗議行動。以城市開發為背景的持續多年的各類民眾抗爭和權益訴求行動，不僅具有跨地域、跨階層等基本特征，而且在國內外贏得了廣泛同情和支持。在此過程中，中央政府出于政治穩定和經濟均衡的國家需要，在扮演道義權威角色、強調公正價值（住房保障）的同時，一次次試圖以宏觀經濟調控、政治增壓等方式來推動城市住房保障、控制城市房價。也就是說，中國的城市開發，無論作為體制還是作為運動，既缺乏相應的價值支持，也缺乏必要的民意基礎，同時還承受著來自權力上層的政治壓力。
本文試圖用"正當性"（legitimacy）概念①[一種意見認為，"正當性"是正義的目的屬性，它告訴我們凡是符合人們根本利益、維護社會公共福利的分配就是正當的，當然也是正義的。正當性也是正義的道德要素，它從道德與價值的角度回答了權益（義務）為什么要這樣分，為了誰而分的問題。與此相對應，"合理性"是正義的手段屬性，亦是正義的科學要素。而"合法性"是正義的方法屬性、法制要素（陳馳，2003）。]來概括公平正義在價值層面的問題，進而討論圍繞公平正義，城市政府在土地/空間開發過程中是如何應對價值危機的。事實上，自90年代"社會不公"成為一個突出的中國話題以來"，公平正義"一直是對中國政治制度、社會制度的演變起著特殊壓力作用的影響要素。一方面，公平價值是這些年來經歷了經濟發展和社會分化后中國知識界和一般民眾表達得最清晰和最具有一致性的價值訴求；與此同時，它也是曾遭遇了歷史挫折、政治危機后的執政黨必須抓住的合法性依據。這意味著國家權力為了獲得民眾"事實上的承認"，就必須接受民眾的公平訴求為正義壓力。這應該成為我們理解中國城市開發的時代背景的一個重要角度──以犧牲住房公平、空間公平為代價、以經濟效益為首位目標的城市開發，自一開始就必須面對有關正當性的質疑。問題在于，在這樣的現實背景之下，中國的城市（這里主要是城市政府）如何創造了堪稱城市奇跡的開發成就？城市開發體制形成和延續的真實邏輯和機制到底是些什么？
二、城市政府的機會結構和城市開發的合理性空間
這里的"機會空間"概念是指在既有制度框架下，被相關主體經營和擴張的發生空間。①[有關"機會空間"的概念，筆者受到施蕓卿《機會空間的營造——以B 市被拆遷居民集團行政訴訟為例》一文的啟發，謹此說明（施蕓卿，2007）。]看似缺乏正當性和操作空間的城市開發，在中國各地城市以不可阻擋之勢持續展開，其實際存在的價值、制度和行動的空間是如何構成、又如何被經營的，值得分析。
（一）城市開發體制的制度空間
討論城市開發體制的制度可能，我們不能不從中國社會的變遷脈絡和各種新舊制度的相互關系中去尋找解釋。以線性的觀念去理解，土地開發、城市開發往往被看作中國社會擺脫社會主義制度束縛、逐步市場化/城市化的產物。但是，具體分析城市開發體制的形成機制，不難看到，看似非社會主義的中國城市開發，恰恰是在社會主義制度遺產的基礎上形成的。城市開發體制不僅借助了原有全能政府的制度便利，而且也使一些舊制度的功能活性化。就像下面所例舉的那樣，社會主義時期建立起來的一些國家根本性制度，如今構成了城市開發的重要制度依托。
---城市土地國家所有（城市政府代管）、農村土地集體所有、政府擁有土地征用權的土地制度，①[國家層面的相關法律主要有《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》。]以及土地利益歸地方/城市政府支配的配套制度，使得地方P 城市政府不僅掌握了最重要的開發資源——土地的使用、開發權，②[根據國家的相關土地法規，城市政府可制定相關的地方法規以滿足土地開發和獲益的需求，如上海市制定有《上海市國有土地租賃暫行辦法》、《上海市土地使用權出讓辦法》、《上海市土地儲備辦法》、《上海市外商投資企業土地使用管理辦法》等。]而且順理成章地成為城市開發的主要獲益者。80年代初開始正式確立的"市領導縣"的行政區劃制度，以"城市領導農村"、"城鄉一體化"、"縮小城鄉差別"等為理論依據和目標初衷，但城市在負有"市縣合作、互相支援"義務的同時，實際上獲得了從農村汲取各種資源的制度性便利（浦善新，2005），包括不斷征用農村土地以解決城市用地緊張問題的可能。③[據上海市長在市十三屆人大一次會議（2005年1月25日）上透露，90年代上海每年新增10萬畝建設用地，"為上海的建設和發展提供了強力的支持".近年來由于中央政府的基本農田保護政策，上海市的土地資源日益短缺，上海每年新增建設用地已經減少到5萬畝（唐真龍，2008）。]在城市的迅速擴張過程中，中心城區-城市邊緣地帶-近郊-遠郊的空間秩序不斷變化，因此形成級差地租的不斷延伸。這構成了中國城市奇跡的一個重要背景。
---在既有的政治制度和行政體制下，權力資源的流轉自上而下，市民缺乏參與政策決策、公共事務運行的實際可能，也缺少自由結成利益團體的法律的、政治的制度性支持。而地方/城市政府不僅掌有從城市規劃、土地征用、土地使用權出讓、財政支配到項目審查的所有權力，還壟斷了分配各種公共資源的社會政策的決策權。"沒有任何力量可以阻擋推土機"的中國城市開發運動，離開了這樣的政治制度背景，是難以想象的。
---城鄉二元分割、地方間分割的戶籍制度成為城市"有用的舊門檻"：利用既有的戶籍制度，各地城市政府既可以將住房福利、住房保障的支付限制在城市常住戶口的范圍內，也可以利用對市民權/市民待遇開放政策的調整，以推動房產市場為宗旨，有效地對各類外來人員實施住房吸納或住房排斥。
（二）政策技巧：機會結構的經營
在實踐中，城市政府為了推進城市開發，會在國家根本制度提供的框架范圍內，設計相應的操作性地方法規，以落實中央政府的政策性要求，同時也可能在國家制度的空白、模糊處，創制一些新的制度。當根本性制度或中央政府相關政策與城市政府開發需求相矛盾時，城市政府會在國家政策的邊緣、縫隙處打擦邊球，以求城市利益或自身集團利益的最大化；抑或利用政策技巧，制定特殊的配套性政策，并不斷對其作出調整，從而在操作層面上解構既有政策對城市開發的負面功能。
以城市的動遷安置工程為例，國務院曾于1991和2001年先后頒布《城市房屋拆遷管理條例》。①[此外國務院、建設部等還頒發了一些具體的指導性政策、意見，如建設部《城市房屋拆遷估價指導意見》（2004年1月1日起實施）、2004年6月國務院辦公廳《關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》（國辦發〔2004〕46號）。]各地城市參照國務院及有關部委條例，以各種"辦法"、"規定"、"條例"、"意見"、"通知"、"細則"等，制定各種地方性法規。以上海市為例，市政府在20多年中曾一再頒發并調整動遷政策，例如：《上海市拆遷房屋管理辦法》（1982年10月20日第七屆上海市人民代表大會常務委員會第二十三次會議批準，1987年1月6日上海市第八屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議修正）；《上海市拆遷房屋管理若干問題的規定》（1988年3月21日上海市人民政府發布）《；上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（1991年7月19日上海市人民政府發布）《；上海市個體工商戶營業用房拆遷安置補償辦法》（1997年4月22日上海市人民政府發布）；《上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補償安置試行辦法》（1997年12月8日上海市人民政府發布）《；上海市城市房屋拆遷管理實施細則》（2001年10月29日上海市人民政府令第111號）；《上海市人民政府關于加強房屋拆遷管理工作通知》（2005年3月6日滬府發〔2005〕7號）《；上海市城市房屋拆遷面積標準房屋調換應安置人口認定辦法》（2006年7月1日上海市人民政府令第61號）等。
在市政府的正式法令性政策外，相關主管部門亦制定了一些配套的操作性政策。如《上海市發展局、上海市房屋土地管理局關于上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷貨幣安置款購買平價房、安居房的通知》（1998）；《關于鼓勵居民回搬，推進新一輪舊區改造的試行辦法》（2001年2月，上海市建委、市城市規劃管理局、市住宅發展局和市房屋土地管理局聯合下發[滬建城（2001）第0068號文]）。
在"改善市民住房條件"、"解決動遷矛盾"、"進一步完善制度"等名義下被不斷推出的一系列動遷政策，如表1所示，是城市政府隨著城市開發的具體狀況、依據開發效益的目標需求而不斷創制出來的。
從這些政策的演變脈絡中，我們可以注意到：
1.從最初的實物分配安置，到后來的"點人頭"（以動遷房內居民戶口人數為標準）的補償性安置，再到最后的"點磚頭"（根據動遷房的面積而不看房內居民人數）式的補償性安置，動遷安置政策的不斷變化，是以減低動遷補償成本、保證開發利潤最大化為內在邏輯的。①[由于城市三、四級地段的棚戶簡戶區動遷居民恰恰是住房面積最小、人口最擁擠的群體，同時也是住房自助能力最低的低收入群體，對這些地區動遷居民的補償安置改用動遷房面積標準而不考慮人口因素的政策變化，突出地反映了當前中國城市開發以降低動遷成本來獲得土地開發最大利益的實質。]
2.動遷安置房所處的位置，從"原地"到城市邊緣地帶、再到遠離城區的外環線周邊甚至遠郊地帶（參見圖1、圖2），這樣的空間安排，遵循的是級差地租效益最大化的土地開發原則。
在實際中，動遷方（包括動遷工程所在地基層政府/開發商/動遷公司）并不嚴格遵照相關的政策、標準來操作，開發方案、動遷過程的"不透明"，補償標準的不統一、對動遷戶實施"背對背"等等，是極普遍的現象。而且由于上述各種層級的法規、政策之間不乏相互矛盾之處，同時還存在著新、舊政策同時生效的情況，所以，在各種動遷糾紛中，動遷方會視自己實際需要，操作不同政策的援引權和解釋權；而動遷居民也會仔細研究各類法規、政策，為自己的利益主張尋找適當的政策依據。如一些動遷居民反映的那樣："動遷組的補償標準用的實際上是'111號文件'和'68號文件'兩個文件中有利于他們自己的地方，我們就要求他們要么就照'68號文件'，或者就索性全部照'111號文件'辦"。
由于在由政府-土地投機商-開發商-動遷公司-建筑承包商-動遷居民等等構成的開發利益鏈之間，開發利益的分潤規則很不清晰，操作空間極大，所以，對既有政策規范的解構便成為各方在利益博弈過程中必然的選擇。這種方式為城市開發的主導者（政府）和主要參與者（開發商、投機商）帶來了極大的謀利機會，也給動遷居民帶來了強烈的不信任感、不安全感和相對剝奪感；同時，也為政府提供了適時調整政策的操作性空間。實際中，由于按照"點磚頭"式的市場化補償政策，許多棚戶區家庭根本無力以補償款購買商品房或配套安置房，動遷方于是順勢而行，在不推翻既有政策的前提下，實施可以由動遷機構彈性操作的"人性化的動遷補償標準"："磚頭"+"人頭"+"有情操作".這種以經濟理性為原則的動遷政策，造成了城市開發的非良性運行，其結果便是相關利益人對開發利潤的期待，以及開發綜合成本日趨其高。①[這里所說的綜合成本不僅包括經濟成本（如大幅度上漲的動遷成本、與土地儲備相關的投機成本），也包括政治成本（如政府誠信危機、政策權威危機、官員腐敗代價及市民維權成本），和社會成本（如動遷對市民生活及社群關系的破壞）。]
透過城市動遷政策的多變性和政策操作的隨意性，一方面我們可以看到政府為追逐經濟效率而以自身的利益為首位需要、必要時犧牲其他相關利益人的立場傾向；②[這里的"相關利益人"主要指動遷居民。但是近期的一些事實說明：當政府面臨政治壓力、需要調整土地政策和動遷政策時，一些開發商亦不免會因為政府的"轉嫁"行為而成為利益的相對受損者。]同時我們也可以看到，城市政府具有足夠的經營開發機會結構的制度便利和操作力。這種操作力既包括了靈活運用各種權力/資源而操作政策，以達到其利益目標的能力，同時也包括了政府抵制公平正義壓力的能力（如下所述）。
（三）合理性空間的拓展
在此，筆者嘗試使用"合理性"（rationality）概念來分析城市政府應對正當性危機、緩解正義壓力的方式。在公平價值的壓力下，城市開發如果缺乏必要的社會合理性，城市政府僅憑既有的制度空間和政策操作能力，要大規模地動用國家資源，長久抵擋來自市民、農民和中央政府的各方政治壓力，是困難的。從前面對城市政府的動遷政策操作技巧的分析來看，城市開發的實施得益于某種工具理性原則：目的與手段的整合性，手段和程序的可計算性；或者也可以說，它得益于某種目標合理性和形式P 規則合理性。③["合理性"概念在韋伯的政治社會學研究中，被區分為價值（合）理性與工具（合）理性，前者屬于實質合理性，后者屬于形式合理性。相對而言，麥考密克的合理性概念更寬泛，包括價值合理、目標合理，以及形式與規則的合理（陳馳，2003）。]但是，面對城市開發正當性危機的城市政府，同樣也一直在致力于實質合理性，即價值合理性資源的開拓。
關于公平正義與社會合理性的關系，戴維。哈維關于正義具有相對性、多樣性的問題討論，以及他對城市開發（他的個案是道路開發）過程中各種社會力量所提供的社會合理性的個案分析，對筆者不無啟發。④[參見Harvey，1992.關于正義的相對性、多樣性，其他學者亦多有不同角度的論述（江山，2001；陳馳，2003）。]對社會合理性資源的挖掘和活用，同樣可見于中國的城市開發運動中。下面這些實例①[這里以上海市的情況為實例，筆者認為，上海市作為一個直轄市、國際性大都市，其城市開發的機制和實際情形有不少特殊處，但涉及到政府與資本一起推動城市開發的一些基本邏輯，它所表現出來的特征在中國具有普遍性。]有助于我們理解城市政府是如何采用各種價值觀念，制定開發規劃和相關政策，用以推進城市開發運動的。
價值資源：公平
社會合理性"：解決住房困難""，改善住房條件"
例：危房改造工程（如"365工程"，自1991年至20世紀末完成中心城區365萬平方米危棚簡屋改造）。
開發效益："舊城改造"為中心城區房地產開發"清場".城市形成從中心到邊緣、郊區的地價/房價同心圓模式。通過將城市下層居民遷至郊區的空間安排，實現級差地租效益最大化。
社會合理性："住房保障"
例：安居房工程；城市動遷配套商品房基地；廉租房工程等。
開發效益："住房保障"市場化，動遷安置方式從實物配置逐步變為貨幣補償。廉租房亦以貨幣配租為主要形式。用以住房保障的公共財政轉而被用以驅動房地市場。
價值資源：新城市理念
社會合理性："新城鎮建設"（new city，new town ）
例："一城九鎮"規劃（松江新城和安亭、羅店、朱家角、楓涇、浦江、高橋、周浦、奉城、堡鎮）；"三大新城"規劃（松江新城、嘉定新城、海港新城）。
開發效益：新城鎮直接的開發利益；舊區改造與"一城九鎮"建設之間的"搭橋"預期（將中心城區動遷居民安置到"一城九鎮"，以實現政府和開發商的級差地租利益）。②[參見上海市建設和管理委員會，《上海舊區改造與"一城九鎮"開發"搭橋"政策研究》"，上海建設交通網"（http：//www.shucm.sh.cnPgbPnode2Pnode217Puserobject7ai67.html ）。又：按基準地價計算，根據1998年市物價局、市房地局發布上海市基準地價（適用外銷宗地），全市土地分為12個等級。中心城區改造地塊一般分布在2-4級地段，而"一城九鎮"土地均在7級以下，"一城九鎮"土地與中心城區地價級差有1-5倍。此外，按土地使用費標準計算，根據1995年市建委、市房地局頒布的上海市土地等級及不同等級的土地使用費標準，"一城九鎮"土地與中心城舊區改造地塊的土地使用費相差2-7倍（以上見沈正超、王青《上海舊區改造與一城九鎮"搭橋"政策的研究報告》，《上海住宅》。]
社會合理性："生態城市"（ecological city ，ecocity ）
例：公園、綠地工程（如1999年，市區新建的公共綠地中，3000平方米以上的就有34塊，新建公園4座）；建設"世界首座未來生態城市"（崇明東灘）。
開發效益：環境工程帶動周邊房市，公共綠地、公園、河流成為富人住宅區的后花園或水景。
社會合理性："保護城市歷史文化遺產"
例："歷史文化風貌保護區"，外灘、人民廣場、老城廂、南京西路、衡山路-復興路、愚園路、虹橋路、山陰路、提籃橋、龍華、新華路、江灣12片歷史文化風貌保護區。
開發效益：變"保護"為"開發"，變居民生活空間為娛樂、休閑消費商業空間，推動歷史文化區域"高檔化".
社會合理性："打造宜居城市"
例：以"生活讓城市更美好"為口號的世博會工程。
開發效益："世博園區"開發機遇，共動遷1.8萬余戶居民和272家企事業單位（《解放日報》，2006，引自"新華網"）。
社會合理性："創意城市"（cultural creative city）
例：至2007年1月，建創意園區（創意產業集聚區）75個。
開發效益："盤活國有存量資產"（中心城區的空置老工業建筑），實現其"向綜合型的現代服務業功能轉變".
社會合理性："健康城市"、"衛生城市"、"文明城市"、"國際城市"、"未來城市"^……
價值資源：現代化
社會合理性：城鄉一體化、農村城市化、農民市民化例：土地、人口、產業"三個集中"；行政區劃變"鄉鎮"為"街道".①「"三個集中"："人口向城鎮集中、工業向園區集中、土地向規模經營集中"戰略，2003年由上海市首先提出，隨后為各省仿效。各地政府變"鄉鎮"為"街道"，"有的城市一紙令下，將農村建制的城鎮變為街道辦事處，將村民委員會變為居委會，將農村戶籍人口改為城市居民，原屬農民集體所有的土地就被收歸為國有"（參見王軍，2006）。」
開發效益：解決城市用地資源緊張問題。
不難看到，城市政府一直在致力于尋找相應的價值資源，拓展合理性空間，以應對來自公平價值的壓力。與城市開發運動的批判者們類似，作為城市開發運動推動主導者的城市政府，也在不斷地援引西方各種新城市理論所提供的觀念和路徑，加以改造和運用，一方面用以緩解來自公平正義以及各種"后現代"、"后城市"的城市批判理論的壓力，同時從全球化背景下的各國城市經驗中尋取新的城市經濟增長點。
在此過程中，城市規劃、城市建設的專業群體，以及各種"城市問題研究專家"、乃至城市開發運動的批判者們，自覺或不自覺地扮演了重要的參與者角色。這些年來，各地城市政府直接主持或參與組織了各種主題和規模的國際或國內的"城市論壇".在這些由城市政府主導或參與搭建的平臺上，城市規劃、城市經濟、城市地理、城市管理、城市生態、城市文化、城市問題等等的研究者們，一面應對中國城市發展面對的課題，①「例：上海城市管理學院與其他相關部門共同主辦的"城市管理論壇"系列研討會，參與者包括城市相關領導人、城市研究領域專家、城市職能部門負責人、各人文社會科學學者等，2000年至2007年的論壇主題依次為：綜合、綜合、中小城市發展、城市交通發展、城市園林發展、城鄉共治、健康城區建設、城市環境治理。」同時構建相應的學科框架。在這一過程中，城市需求與學科需求相輔相成。可以說，城市開發運動催生了城市學科，同時城市學科也為城市開發提供了必要的合理性資源。在這樣的互動中，城市政府表現出了整合專業知識分子群體、消解價值壓力的突出能力。
關于城市開發體制的合理性來源，這里還有必要提及它的邏輯一貫性。當我們注意到城市開發相關政策（特別是動遷安置政策）的多變性和功利性時，我們應該看到，城市開發主義所蘊含的效率優先原則、個人/家庭利益服從國家權力和整體利益等等規范，不僅與近代以來的發展主義有傳承，也與今天的支配價值及其規范相銜接。同樣，在操作層面上，開發體制的運行方式與1949年以來國家社會主義的經濟體制和社會體制的構建方式之間，也存在著種種相似性。
三、動遷居民：未被轉換成公平正義的補償愿望和動遷創傷
在城市開發過程中，各地城市動遷居民多有悲壯的抗爭行動，但極少有成功阻止城市政府開發計劃的例子。關于動遷居民維權運動的研究多從動遷居民的行動邏輯或法律制度缺陷及政治制度給定的機會結構等作出說明，但本文試圖涉及的是另一個方面的問題：動遷居民普遍而激烈的抗爭行動之所以收效甚微，不僅因為城市政府具有足夠的制度空間和操作政策的能力，也因為市民的愿望和要求并沒有被真正轉化成足以抗衡城市開發合理性的正義壓力——社會成員能否為自身的權益愿望和抗爭行為賦予足夠的價值正當性（正義壓力），以抵制政府政策的合理性，這是本研究試圖探討的一個問題。
（一）作為歷史遺留問題的"補償"
在目前的開發運動中，"動遷居民"主要不是作為城市社會的權利主體，而只是作為住房的相關利益人與城市政府和開發商發生關系的。①「目前我國各地城市房屋拆遷補償基本上只限于財產權補償，而財產權補償中也只限于直接損失的補償。根據國務院房屋拆遷管理條例和各地城市房屋拆遷實施辦法，房屋拆遷補償的范圍是被拆除的房屋及附屬物（謝甫成、牛建平，2005）。」在這樣的關系中，動遷居民的另外一些身份被有意無意地忽略了，例如他們作為"單位職工"的原有職業身份，或作為"回城知青"、"支內人員"等的特殊歷史身份。動遷戶的大多數是退休職工或下崗職工（其中有不少是回城知青、按政策退休后回遷的原支援內地建設人員等）。從這個角度可以看到的是這樣一個問題：我們應該將城市開發放到城市社會結構的演變脈絡中來加以理解——城市開發所觸及的不僅是住宅，還有住房的分配制度。從社會主義時期的住房福利配給，到住房市場化供給，在城市住房制度的這一轉變過程中，政府對機關事業單位的職工依然保留了福利分房的待遇。同時對已經分得公房的職工，以公有住房出售的方式，使他們以低廉的價格獲得了房產權，從而在城市公有住房私有化過程中分享了一份公有房產利益。②「該政策在上海始于1994年，據統計，截至2004年底，全市共出售公有住房163.81萬套、建筑面積8846萬平方米，占可售公房總量的85%左右。參見《上海房產資源網》
（http://www.shfdz.gov.cn/kjjy/qkxb/200612/t20061211-68828.htm）。」
但是，這樣的制度安排，始終將另外一些人排斥在公共住房資源的配給體系之外：作為城市住房貧困階層的棚戶簡屋區居民，或回城、回遷的知青等市民，他們中的絕大部分既沒有在社會主義單位制時期享受到住房福利配給的待遇（陳映芳，2007），如今在公房私有化、住房供給市場化的過程中，又再次失去了獲得公共住房資源配給的機會。③「住房貧困家庭只有當家庭人均收入低于低保標準（2007年為350元），同時人均住房面積低于上海市最低標準（2005年開始為人均7平方米）時，才可以申請廉租房補貼。」對于這些居民來說，由政府主導的動遷工程實際意味著最后一次的"分房"機會。在對棚戶區居民所作的生活史調查中，我們注意到，許多居民在回答有關動遷安置愿望時，都用了"國家分配"一詞：
小兒子還沒有房子呢，現在戶口也掛在這里，他住在丈母娘那兒，等這里房子拆了就回來。我們就等著國家給分配了啊！這個新疆回來的二兒子，他沒有房子啊，只能呆在我這里，外地回來都沒房子。（陳映芳，2006a ：103）
今后嘛，房子等國家統一分配，我也沒有要求。對老人來說，醫院要近點，離菜場要近點，別的也沒什么。買房子不談，根本就沒錢。（陳映芳，2006a ：122）
如果動遷，我這房子30多平方，偏遠的地方不去。我過去靠共產黨，現在也要靠共產黨。我有心臟病，渾身是病，所以我們兩個老人不去，就是靠共產黨，要求分在附近。解放前我吃盡了苦，我12歲父親過世，小時候就討飯，解放了，是黨在苦難中將我們救出來，現在我也要享受國家的待遇了。現在靠共產黨做適當的分配？？如果沒有共產黨我們窮人哪里拿勞保，這是事實。現在我們房子要拆了，像我們這一輩子也可以住公房了。（陳映芳，2006a ：252）
我們沒錢，要遷總歸要給我們個地方住的，不會讓我們住馬路。我就是這么想的，一切都要寬容。現在不好，是光還沒照到這里，照到這里就好了。（陳映芳，2006a ：214）
在這些居民看來，他們幾十年來一直都還沒有等到"分房"機會，現在總算等到了。在他們這兒，作為住房供給政策，"動遷安置"與"單位分房"的性質是具有延續性的。換句話說，他們的"補償"期待，并不只是對他們動遷房的折算價格的期待，而是對他們早應該得到、但幾十年一直沒有落實的社會主義住房福利的期待——這是一個作為歷史遺留問題的住房權益補償問題。
這樣一種補償，在80年代和90年代前期的動遷安置政策（按戶口人數實物配置）中，尚有一定的政策體現。但隨著90年代后期"點磚頭"式的補償政策的實施，貧困、擁擠的棚戶簡戶區居民又一次遭遇了住房不公的制度安排——面臨被擠下住房福利分配最后一班車的命運。這是90年代后期動遷糾紛激烈化的背景。然而，無論是在動遷居民的動遷補償訴求中，還是在公共輿論，甚至在城市開發體制的相關批評中"，作為歷史遺留問題的補償"始終沒有被真正建構成一個現實的住房不公問題，也沒有被轉換成質疑開發體制功利本質的公平正義壓力。
（二）動遷創傷："窮人"去"鄉下"
動遷居民的抗爭行動，很多時候被他們自己以及城市政府、城市問題研究者們表述、理解為經濟理性行為；即使是對目前城市動遷制度提出質疑的學者，也往往將問題解釋為城市開發面對的公平-效率的價值問題（謝甫成、牛建平，2005）。相應地，在國內的公共話語空間和相關研究領域中，動遷居民對個人P 家庭P 鄰里的生活需求、心理感受以及認同需求等等，較少被建構為社會公平價值需求的內容。而我們在對動遷安置基地居民的調查中可以感受到，許多居民充滿意味復雜的人生受挫、生活失敗的怨憤情緒，但他們的這種創傷感受，這些年來，并沒能被有效地轉化為批判"社會不公"的公共話語資源，也沒有能形成足以否定社會開發體制合理性的價值資源。
對于從中心城區遷往郊區的居民來說，動遷過程首先意味著一種身份地位的跌落——從"正宗的上海人"變成"鄉下人"的過程。
你要記住，待在這兒總歸是不方便的。老早的地方不要太好噢。我以前待的房子在正正宗宗的市中心，在瑞金一路那里。（8SL -2）
反正當時就曉得要到鄉下地方去了，這點是清楚的。（2SL -7）
受訪者A ：這里上海嘛，是遠郊區，鄉下地方呀。
問：那像其他動遷的人去的地方還要遠，你們這里應該算不錯了，環境也不錯。
受訪者B ：這種鄉下的地方誰會想來？
問：你們現在知道動遷最遠動遷到什么地方嗎？
受訪者B ：南匯。
受訪者A ：南匯！南匯還算近了！是青浦！你們知道嗎？再動遷就要動遷到崇明去了，（眾人笑）真的。現在這塊地方還算好的了。（8SL -2）
我們虹口他們給我什么地方？淞南新村！別說你不知道，就連我也不知道在哪里。這種地方我不會去的，大概是靠吳淞，反正彭浦新村還要下去，是最最北面的地方，我看都沒去看。（6SL ）
一些居民談到了剛來安置基地時所受到的刻骨銘心的沖擊。
問：當時環境也還可以吧？
答：環境還可以，當時人少，沒什么人的。現在人多了。當時真的沒什么人，一個炮彈摔下去，也炸不死多少人的。我當時是自己開車子過來看房子的。
問：哦，那您自己家買了車子？
答：不是的，是單位車子。當時兩三年之前真沒人的，馬路上一個赤佬也沒有的。我跟人家駕駛員講，你閉著眼睛開好了，撞到人找我好了。（2SL -7）
當時夜里7點之后在這里的話，一個赤佬也沒一個。（眾人笑）中國有兩個島，一個是南海的臺灣島，一個就是當時我們動遷過來的，這里SL苑的孤島。（8SL -2）
這種被逐出中心城區的失家園、失去城市人身份的感受，是與"我們是窮人"的地位確認體驗相聯結的。對接受住房安置而來到郊區的動遷居民來說，動遷體驗所蘊含的是雙重的挫傷：接受作為"窮人"的階層地位，同時不得不離開城市。
問：那覺得過來在這里習慣了嗎？
受訪者A ：不習慣也得習慣，（拆遷搬）過來人家都不習慣的，從市區里來的呀。
受訪者B ：（一起健身的老人）叫你到此地，你說好嗎？市區里多少熱鬧呀，這里是鄉下，沒有錢的人才到鄉下來。
受訪者A ：有鈔票的人還是在市區里。此地（搬過來的人）全是窮人，全是窮的人搬過來的。
受訪者B ：這里全是動遷過來的，是配套房。有啥辦法，沒辦法才搬過來的。
受訪者A ：一句話，沒鈔票的人搬到這里來，有鈔票的人呆在市區里，就是這樣。（8SL -1）
在現實中，生活結構的碎片化，構成了動遷居民住房遷移經驗的重要內容。來到倉促造就、遠離城區的安置基地，特別是郊區安置基地的動遷居民，幾乎沒有例外地遇到了交通、就業、上學、看病、社會交往等方面的種種困難。
人家國外講起來，先造馬路、再造商業網點、再造居民小區，（居民）搬進去（配套設施）全有了，一步到位。現在我們中國人呢，先造房子，再造商業網點，再造馬路。就像人家講的"，飯從屁股里吃進去".（眾人笑）就是這樣一回事。（8SL -2）
以前的車晚上都是有時間的。我兒子搬過來恨死了，他一直跟我們說，我不要住在這里，我要住在原來的地方。原來的地方便當呀……（ZG，F10）
問：剛搬過來時，這里的條件是不是很差的？
答：差得很。電、水都沒有。那時天氣熱，沒有電風扇，沒有煤氣，水是有的。
問：沒有煤氣，你們是不是都用液化氣？
答：燒電。他們三天兩頭給你停電，人家5、6點下班回家，沒有電吃什么？我們這里的人都到馬路上集會的，把交通要道都堵上。
問：有用嗎？
答：有用，后來電不是有了嘛。我們這里都是"五不管的".誰來管我們？都不是有錢的人家。再不管要造反了。兩年以后煤氣才來的。我們剛到這里時什么也沒有。（ZG，F6）
除這些之外，動遷也是一個加速城市貧困階層核心家庭化的過程：不少家庭或者出于住房利益的博弈策略（想多要一套房）、或者出于某種理性的選擇（因為子輩工作需要或孫輩上學需要，退休父母選擇到郊外，而幫助子輩留在城里），無奈地接受了家庭成員間的空間分離。
所有這些，造成了動遷安置基地特殊的社會生態：退休老人多，下崗無業者多。如ZR動遷安置小區，雖然如今地處中環和外環線之間，但4700多居民中，60歲以上的占了725人，低保戶70戶，①「家庭月人均收入未達到上海市最低生活保障標準的家庭。上海市該標準2006年為城鎮居民每人每月320元，農村每人每年2560元。2007年7月開始城鎮居民每人每月350元，農村每人每年2800元。」是所在鎮30多個居委會中低保戶最多的一個小區。據居委會干部介紹："因為我們這個小區里的居民大多都是廠里面干活的工人，改革開放后，很多廠倒閉了，這些人有的就下崗回來了，有的呢就搞壞了身體回來了。這些人占了很大的比例。這些人回來以后生活來源依靠什么？依靠父母退休的退休金來共同生活，就是捆在家庭里了。這些人家父母的退休金只能維持一天的三頓，他哪來錢再去買這個房子？"（ZR，F5）
但是，動遷居民的這些創傷體驗和生活困境，在有關城市動遷問題的討論中，一直缺少在價值層面上的意義建構——不僅動遷居民自己缺乏相應的表達，在公共輿論空間中，動遷居民的補償安置愿望，特別是城市下層動遷居民的住房利益訴求行動，也主要被闡述成一種經濟利益的博弈行動。無論在制度安排中，還是在國內學術界相關的學術研究中，動遷居民的生活結構的有機性、他們對個人生活、家庭/鄰里生活的愿望的正當性，以及他們身份認同的重要性等等，并沒能被賦予足夠的公正價值意義。也就是說，城市大動遷破壞市民生活的非正義的一面，并沒有遭到充分的揭示。也因此，城市政府及相關動遷機構，為了消解動遷安置工作所面臨的價值危機或現實障礙，通常采取"動遷工作的透明化、規范化"，或"提高動遷補償標準"等應對措施，很容易就可以為城市大動遷的繼續推進找到相應的社會合理性。
在這種情況下，就像下面這些動遷體驗中所流露的那樣，動遷居民感受到的是一種難以闡明的社會不公感，或者說是一種無法轉化成正義情緒的受挫體驗。
搞不過他們……這個動遷可把我們害苦了。
我們兩人都下崗，這動遷可真是害苦我們了。他媽的……給我們這樣的房子，還要貼錢。現在看來他們應該給我們退錢。
可憐死了，老沒勁的……（11SL）
有啥好講的，跑到這里來總歸不開心的。（8SL -2）
虹口的那個時候有幾家鬧得蠻厲害的，諾，人家有背景的到是好了，可以和他們爭，我們平民百姓，沒背景的，怎么行？動遷組當初和我說，不肯搬的話，就要強遷？？像我們本身居住條件蠻好的，我們還有自己的衛生，一下子叫我改變居住環境，講心里話我是不開心的，那又有什么辦法呢？我們也是經過文化大革命的，已經看得透了，沒有什么意義了。（6SL ）
你不舒服也要過來的，這是沒辦法的。（8SL -1）
四、進一步的討論
（一）城市奇跡與體制奇跡
本研究對中國城市開發體制的運行機制的分析，有助于說明這樣一個問題：中國"高度集權的國家體制與迅猛發展的市場經濟并存共生、互為促進"（沈原，2006），與其說是一種悖論式的現象，毋寧說是一種相輔相成關系的產物。"市場經濟"必然瓦解"集權政體"這樣一種理論預設，依據的是西方一些社會的歷史經驗，今天我們考慮中國的現實，需要在這二者的關系中加入其他的要素。筆者以為，社會主義國家的"國家-城市"關系的演變，有助于我們開拓思路。作為一個社會主義國家，民族的獨立、富強，原是中國共產黨政權的最重要的合法性基礎之一，但是，以國家為單位（一盤棋）、以統籌計劃為制度的大規模的經濟建設，一直無法兌現執政黨"富國強民"的政治承諾。70-80年代的執政黨政治危機，與其說是國民強烈的民主政治訴求的產物，倒不如說在很大程度上是民族國家求"富強"而不得的結果。
然而，城市的興起改變了中國的經濟，也在某種程度上改變了執政黨的政治局面。城市作為現代社會中的經濟"成長機器"（Molotch ，1983），給中國既有的政治、經濟制度帶來了挑戰，也帶來了機遇。一方面，城市對于國家經濟、政治、文化的重要性，迫使"國家"將部分權力和資源下放給城市。在這個過程中，出現了"國家權力的城市化"，即國家的力量、權威和資源在城市這個尺度上的重組（任雪飛、Weinstein ，2008）。作為一種特殊投資的回報，城市成了國家的輸液器，不僅給國家注入了經濟活力、提高了民族國家的總體地位，也給執政黨帶來了新的合法性資源。這是中國經濟奇跡與體制奇跡間的要義所在。
在此同時，國家原有的一些功能衰退的基本政治、經濟制度，在城市這個平臺上也得以活性化。如前所述，中國速度驚人的城市開發運動，是藉由國家政治、經濟等一些基本制度的支持才得以形成和展開的。但是，城市本身并不是被動的平臺，它是相對獨立的政治、經濟、文化和社會的系統，它會形成自身的政治過程。不同于民族國家主義的政治浪漫，在市場化、產業化，以及城市開發的過程中，城市各級政府和各部門基于經濟理性，會在既有的制度條件下，不斷調整舊制度，適時創制新制度。就像本研究所注意到的那樣，在應對與國家、市場及社會的關系的過程中，城市的黨政系統表現出了遵從國家權力和基本制度，同時維護城市立場和地方利益的極大的靈活性。這種調適既使開發型的權力系統更趨復雜化、效能化和制度化，同時也使威權型的國家制度逐漸適應"現代化"的需要。正是城市政府對國家根本制度的依存，以及對中層體制和具體政策的不斷調適，使得中國在創造城市開發的經濟奇跡的同時，亦創造了使集權體制延續的政治奇跡。
在90年代以來的中國，城市可謂如魚得水、盡得內外之便。在這一過程中，國家與城市雖然會出現立場的分異和利益的沖突，但其相互依存關系清晰可見。無論是作為全球網絡的結點，還是作為國家的名片，國家都需要"發達的城市"來將中國帶入"發達國家"的行列，并穩固國家秩序。投李報桃，城市亦要為維護國家制度擔當相應的角色。
（二）城市奇跡亦是權力運作意識形態、有效消解公平正義壓力的結果
社會公平是中國現行政治體制最原初的合法性基礎之一（消滅階級差別），如前所述，它亦是現實中國社會對執政黨構成正義壓力的一個普遍價值。而在本研究中，我們需要解釋的是：在城市開發過程中，社會的住房公平、空間公平的價值訴求以及市民的抗爭行動，何以在那么長的時間內沒有能構成足夠的正義壓力，從而有效改變動遷過程中權力、資本與市民的力量關系，并促使城市開發體制由經濟型開發轉為社會型開發？現有的關于市民維權行動、都市運動的一些經驗研究，從制度結構和行動的不同層面對這個問題作出了說明，但我們仍有必要探討這樣一個問題：在不同的權利主體之間，除了利益博弈的"行動"，在價值層面上，構成過怎樣的互動關系？
誠然，期望陷入住房困境的動遷居民能夠將自身的生活愿望、住房利益訴求直接擴展為改變制度的政治運動，這恐怕屬于不切現實的公民社會想象。"貫穿于大部分歷史過程的大多數從屬階級極少能從事公開的、有組織的政治行動，那對他們來說過于奢侈。換言之，這類運動即使不是自取滅亡，也是過于危險的".他們更關注的是如何使"制度的不利"降到最低（Scott ，1985：2）。而具有相應組織化行動能力的知識分子、中產階層，在今天的中國城市，亦缺乏以正式的、組織化的政治活動來變革制度的政治/法律空間。盡管如此，事實上，各種社會成員并沒有自外于制度變遷的過程。一方面，社會成員普遍習慣于以非正式的日常反抗形式來解構制度；與此同時，知識人也通過扮演幕僚、專家或批評者的角色，參與了意識形態、價值規范的生產和運作過程。
對意識形態和價值規范的運作，是社會變革、制度形成的必要條件。同樣地，就像斯科特在對塞達卡農民反抗行動的研究中強調的那樣，對于試圖反抗制度或改變政府行為的人們來說，道德規范情境也是行動的重要條件（Scott ，1985）。一定的價值規范情景一方面直接關系到社會動員，特別是道義資源動員的可能，即它是"行動"的重要條件；另一方面，對于行動的對象而言，它也是構成正義壓力的源泉，是制約權力的觀念力量。不同權利主體間的政治互動，首先是在價值觀念的意義空間中展開的。問題在于，圍繞相關利益群體關系所形成的信條和實踐并不是固定的"，因為如同任何形式的規范一樣，它們是持續不斷的斗爭與協商的歷史產物"（Scott ，1985：227）。而在價值規范的形成過程中，雖然不同的社會群體自有其生產和傳承道德、習俗的能力，但在急劇的社會轉型過程中，知識人作為知識、理論、觀念的引介、生產者，其立場和角色依然具有特殊的重要性。我們可以看到，在目前中國城市開發制度形成和開發運動持續展開的過程中，圍繞城市開發的正當性、合理性，城市開發的主導者一直在致力于對作為意識形態的開發主義（developmentalism ）的運作，一輪又一輪的土地開發、空間更新運動，一直都不缺乏由強大的傳媒系統支持的、有各路知識人參與的對相關價值資源及其社會合理性的開拓。與此相對照，市民關于居住生活的權益訴求和博弈行動卻主要被限制在有限的意義空間中，被闡釋為"住房面積"、"補償標準"等經濟利益問題。在圍繞動遷安置的價值規范情景中，開發者與市民所享有的知識和思想資源及其運作能力是完全不對等的：城市開發的主導者可以輕而易舉地調動知識界的頭腦庫，而行動者往往陷于道德資源匱乏的無助境地。
作為城市開發主導者的政府、以及作為重要參與者的投資者、知識人群體和市民，在生產空間秩序的同時，也在生產著相應的社會秩序和價值規范體系。在此過程中，不僅在社會沖突的現場，就是在遠離行動的知識領域內部，知識人群體亦似乎缺乏與中國現實真問題相對接的沖動。①「已有學者尖銳地指出社會學界的"錯位"問題（沈原，2006），這樣的問題同樣存在于城市研究領域。筆者注意到，雖然有各種時髦的、后現代的西方城市理論被介紹到了中國，其中包括卡斯特爾、戴維。哈維的一些新著，但是，他們當初針對美國城市開發運動及其引發的空間不公問題、社會運動等所發表的最具現實針對性和學術影響力的如《城市問題》（Castells，1977）、《草根與城市：城市社會的跨文化理論》（Castells ，1983）、《社會公正與城市》（Harvey，1973）等等，卻一直沒有被翻譯成中文。」現實的情況是，當中國的城市開發體制形成、市民抵制住房不公/空間不公的都市運動興起的時候，權力不僅具有運作政策技巧的足夠能力，同時也已經掌握了運作意識形態、消化專業知識，同時將知識人群體隔離于社會運動的一整套嫻熟的技巧。這種情況不能不影響到行動者群體建構"社會不公"事實、在與權力展開政治互動過程中凝聚公平正義壓力的實際可能。
參考文獻：略
作者系上海交通大學教授
中國鄉村發現網轉自：2008年《社會學研究》第3期
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