——基于農(nóng)村土地承包法立法與釋義中兩種不同意見的研究
我國農(nóng)村土地兼有生產(chǎn)資料和生活保障兩重功能，因此農(nóng)地制度應(yīng)堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本原則，既要促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，又要保障農(nóng)村社會穩(wěn)定。對于如何認(rèn)識和解決“公平”問題，在《農(nóng)村土地承包法》立法與釋義的過程中，形成了兩種截然不同的意見。本文就此作分析研究。
一、立法過程中有兩種截然不同的意見
先介紹一下《農(nóng)村土地承包法》所遵循的立法程序。
2000年3月15日，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過《立法法》。該法第三節(jié)“全國人民代表大會常務(wù)委員會立法程序”規(guī)定：全國人民代表大會專門委員會可以向常務(wù)委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務(wù)委員會會議議程；常務(wù)委員會第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進(jìn)行初步審議；常務(wù)委員會第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進(jìn)一步審議；常務(wù)委員會第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進(jìn)行審議；法律草案修改稿經(jīng)常務(wù)委員會審議，由法律委員會根據(jù)常務(wù)委員會組成人員的審議意見進(jìn)行修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務(wù)委員會全體會議表決。
《農(nóng)村土地承包法》的立法權(quán)限在全國人民代表大會常務(wù)委員會，其立法過程正是遵循上述法定程序進(jìn)行的。
（一）全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會起草并提請審議的一審稿，把“自然災(zāi)害”作為唯一可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”
由九屆全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會組織起草的《農(nóng)村土地承包法（草案）》，經(jīng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會第二十三次全體會議討論通過后，于2001年5月10日提請全國人大常委會審議。該草案第二十六條規(guī)定：
承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地且沒有生活保障的，經(jīng)所在地縣級人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)調(diào)整承包地。
2001年6月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議審議了《農(nóng)村土地承包法（草案）》。全國人民代表大會農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員柳隨年對“適當(dāng)調(diào)整”作了說明：
征求意見的過程中，一些地方提出，現(xiàn)階段，土地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是他們的生活保障。30年承包期內(nèi)會發(fā)生很大變化，完全不允許調(diào)整承包地難以做到，建議在特殊情況下應(yīng)當(dāng)允許按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行必要的小調(diào)整。經(jīng)過反復(fù)研究，我們認(rèn)為，過去承包關(guān)系不穩(wěn)定，主要原因在于通過行政手段頻繁調(diào)整承包地，帶來不少問題，群眾意見很大。因此，承包期內(nèi)必須堅持“增人不增地，減人不減地”。今后出現(xiàn)人地矛盾，主要應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)新土地資源、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場的辦法解決，不宜再用行政手段調(diào)整承包地。只有在個別情況下，經(jīng)過批準(zhǔn)，才可以適當(dāng)調(diào)整承包地。據(jù)此，草案規(guī)定：承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地且沒有生活保障的，經(jīng)所在地縣級人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)調(diào)整承包地（第二十六條）。同時規(guī)定，可以將依法預(yù)留的機動地、通過依法開墾增加的土地、承包方自愿交回的承包地等，承包給新增勞動力，以解決人地矛盾（第二十七條）。
由上述條文和說明可見，草案一審稿僅把“自然災(zāi)害”列為唯一可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”。
（二）全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會修改后的二審稿、三審稿、表決稿，把“征用占用”、“人地矛盾”也列入了可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”
1、全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會對承包法草案修改時，對可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”作了較大修改
2002年秋，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員柳隨年撰文《人大十年回顧》。該文指出：由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會起草的《農(nóng)村土地承包法（草案）》（一審稿）提交全國人大常委會審議后，修改權(quán)就交給全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委了。交給法律委、法工委后，怎么修改基本上由他們說了算，有時一些原則性的修改報黨組甚至報中央都不告訴農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。農(nóng)村土地承包法在一審后，法工委將原草案規(guī)定的承包期內(nèi)不得調(diào)整和不得收回承包地等重大原則性條文作了比較大的改動，不征求農(nóng)委意見就上報了。
2、全國人大法律委員會提請審議二審稿時，建議把“自然災(zāi)害、征用占用、人地矛盾”作為可以適當(dāng)調(diào)整承包地的“特殊情形”，并將此意見提請全國人大常委會一并審議
2002年6月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議對《農(nóng)村土地承包法（草案）》（二次審議稿）進(jìn)行了再次審議。6月24日，全國人大法律委員會副主任委員顧昂然就《農(nóng)村土地承包法（草案）》修改情況作了匯報：
關(guān)于承包土地的調(diào)整。草案第二十六條規(guī)定：“承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地。但部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害失去承包地且沒有生活保障的，經(jīng)所在地縣級人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)調(diào)整承包地。”有的委員和一些地方、部門提出，為了保護(hù)承包人的權(quán)益，不應(yīng)隨意調(diào)整承包地。同時考慮到實踐中除自然災(zāi)害以外，還有承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出，適當(dāng)調(diào)整個別農(nóng)戶之間承包地的情形，應(yīng)當(dāng)按照中央關(guān)于“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定的原則，對調(diào)整承包地作出嚴(yán)格規(guī)定。因此，法律委員會建議依照土地管理法的規(guī)定將該條修改為：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員大會或者成員代表會議三分之二以上成員同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”（草案二次審議稿第二十六條）
……
草案二次審議稿已按照上述意見作了修改，法律委員會建議全國人大常委會再次審議。
由以上情況可知，全國人大法律委員會把“人地矛盾”列為可以對承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的“三種特殊情形”之一，并將此意見提請全國人大常委會進(jìn)行審議。
6月27日，在九屆全國人大常委會第二十八次會議審議農(nóng)村土地承包法草案（二審稿）時，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員柳隨年發(fā)言指出：
關(guān)于承包地的調(diào)整。一審稿明確規(guī)定，除自然災(zāi)害以外，不得以其他任何理由調(diào)整承包地。二審稿第二十六條第二款規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，可以按照一定的程序調(diào)整承包地。這個修改從表面上看問題不大，問題是如何理解“等”字，如果按照法律委員會在說明中說的包括承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出，那問題就大了。我認(rèn)為，這兩個口子一開，實際上等于否定了承包地不斷調(diào)整的原則。目前亂征地、濫占地由于補償不足導(dǎo)致一些農(nóng)民無法保證正常的生活，有些地方用調(diào)整承包地的辦法解決，農(nóng)民意見很大。農(nóng)村土地承包法通過后，如果繼續(xù)采取調(diào)整其他農(nóng)民承包地的辦法來解決這個問題，不僅侵犯了農(nóng)民的權(quán)益，而且會繼續(xù)助長亂征地、濫占地。今后應(yīng)明確規(guī)定，誰征用占用承包地，誰就要負(fù)責(zé)給予足夠的補償，安排好農(nóng)民的生活，不能再調(diào)整其他農(nóng)民的承包地。對承包期內(nèi)產(chǎn)生的人地矛盾，除了用預(yù)留的機動地、新開地和承包方交回的承包地等解決外，主要用市場的辦法，通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，或者發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)來解決。人地矛盾突出決不能成為調(diào)整承包地的理由。因此建議將“等”字刪除。
九屆全國人大常委會第二十八次會議審議認(rèn)為，草案二次審議稿吸收了常委會初次審議的意見和有關(guān)方面的意見，修改得比較好。同時，也提出了一些修改意見。
3、審議通過《農(nóng)村土地承包法》時，維持在“三種特殊情形”下可以適當(dāng)調(diào)整承包地的意見
2002年8月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議先后對《農(nóng)村土地承包法（草案）》（三次審議稿）、《農(nóng)村土地承包法（草案）》（建議表決稿）進(jìn)行了審議。草案的三次審議稿、建議表決稿，均保留了二次審議稿中關(guān)于土地調(diào)整的“等特殊情形”的立法意見，即“自然災(zāi)害、征用占用、人地矛盾”三種特殊情形下可以適當(dāng)調(diào)整承包地。8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議審議通過了《農(nóng)村土地承包法》；同日，國家主席江澤民簽署第73號令予以公布。《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定：
承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。
承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。
由此可知，《農(nóng)村土地承包法》以法律的形式確定，在自然災(zāi)害等特殊情形下，可以對承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。按照法律委員會提請全國人大常委會審議的意見，“特殊情形”包括“自然災(zāi)害”、“征用占用”、“人地矛盾”三種特殊情形。
二、法律釋義中爭議雙方堅持各自意見
2000年7月起施行的《立法法》，第四節(jié)“法律解釋”中規(guī)定：法律解釋權(quán)歸全國人民代表大會常務(wù)委員會。常務(wù)委員會工作機構(gòu)研究擬定法律解釋草案，由委員長會議決定列入常務(wù)委員會會議議程。法律解釋草案經(jīng)常務(wù)委員會會議審議，由法律委員會根據(jù)常務(wù)委員會組成人員的審議意見進(jìn)行審議、修改，提出法律解釋草案表決稿。法律解釋草案表決稿由常務(wù)委員會組成人員的過半數(shù)通過，由常務(wù)委員會發(fā)布公告予以公布。全國人民代表大會常務(wù)委員會的的法律解釋同法律具有同等效力。
由上述法律規(guī)定可知，法律解釋的法定主體是全國人大常委會，其他機構(gòu)或部門不是法律解釋的法定主體。但是，據(jù)了解，《農(nóng)村土地承包法》的解釋沒有嚴(yán)格按照上述法律規(guī)定執(zhí)行。全國人大常委會并沒有發(fā)布農(nóng)村土地承包法解釋；全國人大常委會法工委、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會分別編發(fā)了農(nóng)村土地承包法釋義。
（一）全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦按照立法本意，作出“三種特殊情形”可以適當(dāng)調(diào)整承包地的釋義
1、全國人大常委會法工委民法室的問答
2002年9月，農(nóng)村土地承包法普法教材編委會編發(fā)《農(nóng)村土地承包法問答及實施指南》（中國農(nóng)業(yè)出版社）。該書由全國人大常委會法制工作委員會民法室主編。其中，關(guān)于“特殊情形”的回答如下：
關(guān)于在哪些情況下可以調(diào)整承包地，第二十七條第二款的規(guī)定是“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，即只有在特殊情形下，才可以適當(dāng)調(diào)整承包地。這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個方面：1、部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；2、部分農(nóng)戶的土地被征用或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補償?shù)荣M用，要求繼續(xù)承包土地的；3、人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴(yán)重，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。在實踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排隊候地，到調(diào)整期時“以生頂死”，在個別農(nóng)戶之間進(jìn)行“抽補”，將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)給新增人口，調(diào)整期一般為五至十年。
上述問答口徑與草案二審稿審議時法律委員會的匯報意見是一致的，即在“三種特殊情形”下，可以對承包土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
2、全國人大常委會法工委的釋義
2002年11月，全國人大常委會法制工作委員會編發(fā)《農(nóng)村土地承包法釋義》（法律出版社）。該書關(guān)于“特殊情形”的釋義如下：
這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個方面：（1）部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；（2）部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補償?shù)荣M用，要求繼續(xù)承包土地的；（3）人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴(yán)重，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。在實踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排隊候地，到調(diào)整期時“以生頂死”，在個別農(nóng)戶之間進(jìn)行“抽補”，將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)給新增人口，調(diào)整期一般為5至10年。
該《農(nóng)村土地承包法釋義》主要是由全國人大法工委民法室編寫的，因此與上述民法室編發(fā)的《農(nóng)村土地承包法問答及實施指南》內(nèi)容是一致的。
3、全國人大常委會法工委關(guān)于《草原法》的有關(guān)釋義
2002年12月，第九屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過了修訂的《草原法》。該法第十三條第二款規(guī)定：
在草原承包經(jīng)營期內(nèi)，不得對承包經(jīng)營者使用的草原進(jìn)行調(diào)整；個別確需適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村（牧）民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)。
2004年12月，全國人大常委會法工委編發(fā)《草原法釋義》（法律出版社）。該書對第十三條中“確需適當(dāng)調(diào)整”的釋義如下：
本款所指的“確需適當(dāng)調(diào)整”的情形，主要包括以下幾個方面：（1）部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包草原的；（2）部分農(nóng)戶的草原被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失草原的農(nóng)戶要求繼續(xù)承包草原的；（3）人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口沒有草原可以承包，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別承包經(jīng)營者之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。
由此可見，全國人大常委會法工委對《草原法》中“確需適當(dāng)調(diào)整”的釋義，與《農(nóng)村土地承包法》中“適當(dāng)調(diào)整”的釋義是繼續(xù)保持同一口徑的。
4、國務(wù)院法制辦公室的解釋
2009年9月，國務(wù)院法制辦公室編發(fā)《農(nóng)村土地承包法注解與配套》（中國法制出版社）。該書對第二十七條中“特殊情形”給出的“注解”如下：
這里的特殊情形，主要包括以下幾個方面：（1）部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；（2）部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補償?shù)荣M用，要求繼續(xù)承包土地的；（3）人地矛盾突出的。人地矛盾突出，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴(yán)重,又沒有其他生活來源，在這種情況下，允許在個別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。本款規(guī)定的調(diào)整指的是“小調(diào)整”，是對個別農(nóng)戶之間承包的土地進(jìn)行小范圍適當(dāng)調(diào)整，即將人口減少的農(nóng)戶家庭中的富余土地調(diào)整給人口增加的農(nóng)戶。
可以看出，國務(wù)院法制辦公室的上述注解與全國人大常委會法工委的有關(guān)釋義是一致的。
（二）全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會對法律中“等特殊情形”不作解釋、不愿響應(yīng)
1、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室的釋義
2002年9月，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會編發(fā)《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》（人民法院出版社）。本書由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員柳隨年任顧問，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室副主任王宗非主編，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會法案室副主任王超英、處長何寶玉等參加編撰。該書對法律中“等特殊情形”的釋義如下：
只有出現(xiàn)自然災(zāi)害等特殊情況，才允許按照規(guī)定進(jìn)行個別調(diào)整；至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋。
可以看出，該釋義強調(diào)指出“至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋”，但是該釋義卻并未對“等特殊情形”作出解釋，大概是“避而不談”的態(tài)度。
2、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會法案室的釋義
2002年9月，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會法案室處長何寶玉編發(fā)《農(nóng)村土地承包法釋義及實用指南》（中國民主法制出版社）。該書由全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員柳隨年任顧問，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等參加編撰。該書于2012年7月再版。書中對“等特殊情形”的釋義如下：
只有出現(xiàn)自然災(zāi)害等特殊情況，才允許進(jìn)行個別調(diào)整。什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法解釋，不得隨意自行解釋。
該釋義同樣強調(diào)指出“什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法解釋，不得隨意自行解釋”，但是該釋義卻并未對“等特殊情形”作出解釋，仍然采取了“避而不談”的態(tài)度。
3、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會法案室的問答
2002年9月，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會法案室副主任王超英編發(fā)《農(nóng)村土地承包法實用問答》（中國法制出版社）。本書由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室副主任王宗非、法案室處長何寶玉等參加編撰。該書對法律中“等特殊情形”的回答如下：
只有出現(xiàn)自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情況，才允許按照規(guī)定進(jìn)行個別調(diào)整。至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法作出解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋。
本問答同樣強調(diào)指出“至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法作出解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋”，但是本問答卻并未對“等特殊情形”作出解釋，仍然是“避而不談”的態(tài)度。
4、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會法案室副主任王超英的解釋，對“三種特殊情形”給予了響應(yīng)
2002年11月，農(nóng)業(yè)部編發(fā)《農(nóng)村土地承包法培訓(xùn)講義》（中國農(nóng)業(yè)出版社）。該書由柳隨年、陳耀邦任顧問，農(nóng)業(yè)部副部長劉堅主編，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室副主任王宗非、法案室副主任王超英等參加編撰。王超英在《切實保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)》一講中指出：
只有出現(xiàn)自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情況，才允許按照規(guī)定進(jìn)行個別調(diào)整。至于什么是特殊情況，必須嚴(yán)格依法做出解釋，發(fā)包方不得隨意自行解釋。在九屆全國人大常委會第二十八次會議上，全國人大法律委員會匯報《農(nóng)村土地承包法（草案）》修改情況時，對于個別調(diào)整的情況提出，“實踐中除自然災(zāi)害以外，還有承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出，適當(dāng)調(diào)整個別農(nóng)戶之間承包地的情形”。
在上述講義中，王超英對法律委員會提出的“三種特殊情形”給予了響應(yīng)。這是筆者所涉獵到的文獻(xiàn)中，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會有關(guān)負(fù)責(zé)人唯一一次對“三種特殊情形”給予的響應(yīng)。
三、主要結(jié)論
從前面兩部分梳理、分析的有關(guān)情況，可以得出兩條基本結(jié)論：
第一，《農(nóng)村土地承包法》的立法本意，“等特殊情形”指三類特殊情形。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的立法過程可知，法律草案一審稿中的“特殊情形”，到二審稿時修改為“等特殊情形”，三審稿、建議表決稿中也均為“等特殊情形”，審議通過并公布的《農(nóng)村土地承包法》中確定為“等特殊情形”；法律委員會所作的說明中，“等特殊情形”是指自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地、承包土地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出這三類情形，在這“三類特殊情形”下，可以按照法定程序?qū)Τ邪剡M(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。上述法律草案和修改說明一并經(jīng)全國人大常委會進(jìn)行了審議，審議通過《農(nóng)村土地承包法》時維持了這個重要修改意見。因此，《農(nóng)村土地承包法》的立法本意，“等特殊情形”指三類特殊情形，這是確鑿無疑的。
第二，《農(nóng)村土地承包法》的法律解釋，“等特殊情形”應(yīng)解釋為三類特殊情形。按照關(guān)于法律解釋的法律規(guī)定，法律解釋權(quán)歸全國人大常委會。在全國人大常委會未公布農(nóng)村土地承包法解釋的情況下，相比較而言，全國人大常委會法工委的解釋比全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會的解釋更具有權(quán)威性，因為法工委是全國人大常委會擬定法律解釋草案的工作機構(gòu)。而且，全國人大常委會法工委關(guān)于“等特殊情形”的解釋，與全國人大法律委員會提請全國人大常委會審議的意見是一致的。因此，《農(nóng)村土地承包法》中“等特殊情形”應(yīng)解釋為“三類特殊情形”，不應(yīng)再存爭議。
參考文獻(xiàn)：
1、農(nóng)村土地承包法普法教材編委會（全國人大常委會法工委）《農(nóng)村土地承包法問答及實施指南》，主編趙向陽、副主編李文閣，中國農(nóng)業(yè)出版社2002年9月
2、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室《農(nóng)村土地承包法釋義與適用》，顧問柳隨年、主編王宗非，人民法院出版社2002年9月
3、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會法案室《農(nóng)村土地承包法釋義及實用指南》，顧問柳隨年、主編何寶玉，中國民主法制出版社2002年9月；2012年7月再版
4、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會法案室《農(nóng)村土地承包法實用問答》，主編王超英，中國法制出版社2002年9月
5、全國人大常委會法工委《農(nóng)村土地承包法釋義》，主編胡康生，法律出版社2002年11月
6、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包法培訓(xùn)講義》，顧問柳隨年、陳耀邦，主編劉堅，中國農(nóng)業(yè)出版社2002年11月
7、柳隨年《我在人大十年》，中國民主法制出版社2003年4月
8、全國人大常委會法工委《草原法釋義》，主編卞耀武，法律出版社2004年12月
9、國務(wù)院法制辦公室《農(nóng)村土地承包法注解與配套》，中國法制出版社2009年9月
作者簡介：劉 強，1970年6月生于山東省東平縣。先后就讀于中國農(nóng)業(yè)大學(xué)水利與土木工程學(xué)院、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院。長期關(guān)注和調(diào)研農(nóng)村土地承包制度問題，形成了比較全面深刻的思考和見解。本文選自作者2016年10月出版《農(nóng)地制度論》（中國農(nóng)業(yè)出版社）。
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