——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷
摘要:“確權(quán)確地”作為當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作的主要方式，在強(qiáng)化對(duì)既有農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的保護(hù)的同時(shí)，也引發(fā)了農(nóng)戶(hù)爭(zhēng)奪承包權(quán)、承包權(quán)與所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的矛盾：否定了集體成員后來(lái)者的承包權(quán)，無(wú)益于無(wú)地、少地農(nóng)戶(hù)的利益增進(jìn)，培育了一個(gè)“在城地主階層”；壓縮了經(jīng)營(yíng)者的利益，不利于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；虛化了農(nóng)村土地所有權(quán)，易引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機(jī)。“確權(quán)確地”應(yīng)進(jìn)行調(diào)整并適時(shí)跟進(jìn)配套措施：調(diào)整土地承包關(guān)系；對(duì)農(nóng)地進(jìn)行合并、成片整治；推動(dòng)社會(huì)保障和公共服務(wù)等制度聯(lián)動(dòng)改革，建立農(nóng)地退出機(jī)制；改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，調(diào)控土地租金；鼓勵(lì)土地股份合作制和土地信托制經(jīng)營(yíng)，探索集體所有制新的有效實(shí)現(xiàn)形式。“確權(quán)確利不確地”更加能夠保障集體成員權(quán)，有利于推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和公共事務(wù)的建設(shè)，能夠兼顧公平和效率，對(duì)其實(shí)施范圍不應(yīng)加以嚴(yán)格限制。
關(guān)鍵詞:確權(quán)確地;所有權(quán);承包權(quán);經(jīng)營(yíng)權(quán);確權(quán)確利不確地;集體經(jīng)濟(jì)
確權(quán)確地之下的新人地矛盾
近年，農(nóng)地確權(quán)成為學(xué)界的討論熱點(diǎn)。主流觀點(diǎn)一般認(rèn)為，確權(quán)是農(nóng)村土地改革的基礎(chǔ)，是適應(yīng)更大規(guī)模重組農(nóng)村要素的現(xiàn)實(shí)要求，是土地流轉(zhuǎn)的前提。于建嶸早在2012年就強(qiáng)調(diào)，農(nóng)地確權(quán)的意義在于：“不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，化解社會(huì)矛盾，而且可以夯實(shí)農(nóng)村土地管理和制度改革的基礎(chǔ)，有利于落實(shí)有關(guān)法律和政策確立的以權(quán)利保護(hù)為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；有利于打破土地二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率；有利于構(gòu)建和諧社會(huì)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局。”當(dāng)然，也有學(xué)者持否定態(tài)度。賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)既無(wú)必要也無(wú)意義，將導(dǎo)致“反公地悲劇”，應(yīng)當(dāng)慎行。陶然認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)方式成本高，收益有限，且可能激化矛盾，增加農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的潛在成本。肯定者從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，視農(nóng)地確權(quán)為靈丹妙藥，無(wú)視其負(fù)面效應(yīng)；反對(duì)者關(guān)注確權(quán)確地引發(fā)的問(wèn)題，全盤(pán)否定確權(quán)。筆者認(rèn)為，雙方各執(zhí)一端，缺乏溝通的可能，缺少對(duì)確權(quán)確地引發(fā)的人地矛盾的深入分析，對(duì)于如何完善確權(quán)方式也缺少建設(shè)性意見(jiàn)。
在實(shí)踐層面，自2009年以來(lái)，6個(gè)中央一號(hào)文件都對(duì)加快農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作做出了部署。至2014年年底，全國(guó)1988個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了試點(diǎn)工作，涉及1.3萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5萬(wàn)個(gè)村，試點(diǎn)覆蓋面積3.3億畝。在各地的實(shí)踐中，出現(xiàn)了“確權(quán)確地”、“確權(quán)確股不確地”、“虛擬確權(quán)”等不同的確權(quán)形式。對(duì)此，2015年一號(hào)文件要求，“總體上要確地到戶(hù)，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。
當(dāng)前，農(nóng)地確權(quán)已然在全國(guó)大規(guī)模推開(kāi)。筆者認(rèn)為，爭(zhēng)論是否要進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)已無(wú)意義。實(shí)踐的進(jìn)展引申出需要進(jìn)一步探討的關(guān)鍵問(wèn)題：“確權(quán)確地”引致農(nóng)地權(quán)利發(fā)生了哪些變化，是不是農(nóng)地確權(quán)的最優(yōu)方式？如果不是，是否還有更為合適的選項(xiàng)？如何完善農(nóng)地確權(quán)方式？筆者根據(jù)近期對(duì)豫東地區(qū)一個(gè)村莊的調(diào)研，對(duì)上述問(wèn)題給出自己的回答。
Z村確權(quán)確地引發(fā)的新人地矛盾
Z村，隸屬于河南省商丘市L鄉(xiāng)，位于黃河下游的黃淮海平原地區(qū)，現(xiàn)有人口1100多人，200多戶(hù)，共分3個(gè)村民小組，耕地面積1300多畝，人均耕地1.2畝，屬于典型的人多地少村落。該村距離鎮(zhèn)中心大約五六公里，距離市區(qū)約20公里，因城市建設(shè)征地而產(chǎn)生的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和增值與Z村幾無(wú)關(guān)系。耕地全是旱地，土壤肥力較高，主要種植小麥、玉米、大豆、花生和果樹(shù)等。村民收入主要來(lái)源于打零工、農(nóng)副業(yè)等。
Z村于1980年開(kāi)始推行包產(chǎn)包干到戶(hù)。為了保證公平，生產(chǎn)隊(duì)作為土地發(fā)包方，對(duì)全部耕地按土壤肥力、地形地貌等劃分等級(jí)，平均分配給戶(hù)籍人口。1984年，根據(jù)人口變化情況進(jìn)行了一次小范圍土地調(diào)整。1998年二輪土地承包時(shí)，Z村打破了原有的土地承包關(guān)系，制定了新的分地規(guī)則：一是只有常住人口才有資格承包，多年在外地打工的村民的承包地被收回。二是結(jié)合計(jì)劃生育政策規(guī)定，第一胎子女享有承包地，二胎年滿(mǎn)7周歲、三胎年滿(mǎn)14周歲享有承包地，四胎及以上不分配給承包地。此后，Z村沒(méi)有對(duì)土地進(jìn)行任何調(diào)整。作為河南省的農(nóng)地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)村，Z村于2014年11月啟動(dòng)土地確權(quán)。
二輪承包以來(lái)，Z村人口變化很大，擁有村莊成員權(quán)而不擁有承包地的人口為243人，占總?cè)丝诘?2.1%，包括土地二輪承包以后嫁入的婦女、新出生的人口、新遷入的人口和二次承包時(shí)沒(méi)有分到土地的外出打工者和超生人口。土地在家庭、人口之間的分布出現(xiàn)了新情況，大約1/3的家庭擁有超出平均數(shù)的承包地，1/3的家庭擁有平均的承包地，1/3的家庭承包地低于平均數(shù)。在累積了許多隱性人地矛盾的情況下，確權(quán)非但沒(méi)有減少地權(quán)沖突，反倒激發(fā)了潛在的地權(quán)矛盾。圍繞著按照什么規(guī)則確權(quán)，應(yīng)該確權(quán)給誰(shuí)，引發(fā)了村民之間、村民與村集體、承包者與經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾乃至沖突。
（一）農(nóng)戶(hù)爭(zhēng)奪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的沖突
土地確權(quán)伊始，村民就分成兩派：那些“娶了媳婦生了孩子”的農(nóng)戶(hù)要求鄉(xiāng)村干部按人口進(jìn)行土地再分配，“調(diào)平了再長(zhǎng)久不變”。因“老人去世、女兒出嫁”人口減少的農(nóng)戶(hù)則強(qiáng)烈反對(duì)調(diào)地。雙方均據(jù)理力爭(zhēng)，爭(zhēng)相援引對(duì)自己有利的法律和政策。
1.死者與生者的承包權(quán)矛盾
家中添丁的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為，“活著的人要吃飯，死人不能搶了活人的飯碗”。而家里有人過(guò)世的農(nóng)戶(hù)堅(jiān)決不退地，“分地三十年，生不補(bǔ)，死不退，這是國(guó)家的政策”。《農(nóng)村土地承包法》也確有規(guī)定，“承包經(jīng)營(yíng)是以戶(hù)為單位，承包權(quán)屬于農(nóng)戶(hù)，即使老人過(guò)世，村里也不能收回”。
2.“有地的市民”與“無(wú)地的農(nóng)民”承包權(quán)矛盾
1998年以來(lái)，Z村有40多人因招干招工、大學(xué)畢業(yè)就業(yè)和當(dāng)兵提干等原因進(jìn)城落戶(hù)。無(wú)地少地的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為，“城里人和農(nóng)村人爭(zhēng)地，不公平”。《農(nóng)村土地承包法》也有規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。而“有地的市民”不愿交出土地，拿出《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）為依據(jù)，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的條件”。
3.出嫁女和嫁入媳的承包權(quán)矛盾
Z村二輪承包以后出嫁的女兒還保有承包地，而嫁入的媳婦卻沒(méi)有分得土地。在村民看來(lái)，嫁出去的女兒，應(yīng)該去夫家享受權(quán)益，不能與娘家人爭(zhēng)土地、爭(zhēng)飯吃。娶進(jìn)來(lái)的媳婦也不可能再回到娘家種地，應(yīng)該把嫁出女的土地承包權(quán)收回，分給嫁入的媳婦。
按照河南省政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作要在保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下開(kāi)展，并以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持“三不變、一嚴(yán)禁”，即原土地承包關(guān)系不變，承包戶(hù)承包地塊、面積相對(duì)不變，二輪土地承包合同的起止年限不變，嚴(yán)禁借機(jī)違法調(diào)整和收回農(nóng)戶(hù)承包地。這份意見(jiàn)實(shí)際上確認(rèn)了死者、城市人口和出嫁女的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，否定了生者、農(nóng)業(yè)無(wú)地人口和嫁入媳的承包權(quán)。在很多村民看來(lái)，生者的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于死者的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村戶(hù)口的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于城市戶(hù)口的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，娶入媳的承包權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于嫁出女的承包權(quán)；省政府的文件規(guī)定既不公平，也不合常理。確權(quán)之后土地承包權(quán)將長(zhǎng)久不變，加之種地有補(bǔ)貼，要到承包權(quán)就等于要到錢(qián)，無(wú)地和少地的農(nóng)戶(hù)心理不平衡，質(zhì)疑確權(quán)的合理性，強(qiáng)烈要求調(diào)平之后再確權(quán)。
（二）家庭承包權(quán)和集體土地所有權(quán)之間的矛盾
確權(quán)登記對(duì)每一塊承包地進(jìn)行精確的實(shí)地測(cè)量，并把土地權(quán)屬落實(shí)到承包者。承包者對(duì)特定地塊擁有可以續(xù)約的長(zhǎng)久的承包權(quán)，這近似于土地所有權(quán)。在承包權(quán)做大的情況下，集體所有權(quán)虛化，村集體組織“統(tǒng)”的職能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
1.承包人口固化和集體保障新增成員生存權(quán)的矛盾
比如村民陳某，1996年結(jié)婚，婚后夫妻二人到內(nèi)蒙古煤礦打工。1998年二輪土地承包時(shí)，因常年在外地打工，夫妻二人都沒(méi)有分到承包地。婚后二人育有兩個(gè)兒子。2000年陳某一家返回Z村，由于村中沒(méi)有多余的機(jī)動(dòng)土地可供調(diào)配，一直沒(méi)有獲得承包地。目前，陳某耕種已去世的祖父的一畝承包地。他多次找到村組要求分地，“我是這個(gè)村的人，你總不能不讓我活下去吧”，但都沒(méi)能得到很好的解決。與之相對(duì)，同組村民張某，在土地二輪延包后，兩個(gè)女兒先后出嫁，老母去世，兒子研究生畢業(yè)后在大學(xué)教書(shū)，張某老兩口隨兒子進(jìn)入城市生活10多年了。現(xiàn)在家里還有6個(gè)人的土地，以500元/畝/年轉(zhuǎn)包給村里的無(wú)地農(nóng)民，同時(shí)享受?chē)?guó)家97元/畝/年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，現(xiàn)在農(nóng)地確權(quán)，他堅(jiān)決反對(duì)調(diào)地。確權(quán)意味著把集體土地界定給了二輪承包者，鎖定了承包者的范圍。承包權(quán)成為這些人的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，不因身份的變化而失去。村集體組織不能收回非集體組織成員的土地，也無(wú)力保障新增成員，尤其是無(wú)地、少地的農(nóng)戶(hù)有地可種，而這關(guān)系到他們的基本生計(jì)。在很多村民看來(lái)，保證每一個(gè)成員“有地種、有飯吃”是村集體承擔(dān)的社區(qū)責(zé)任的底線(xiàn)。
2.承包地細(xì)碎化和集體組織土地整理、合作經(jīng)營(yíng)的矛盾
Z村的耕地碎片化嚴(yán)重，每家擁有2~5塊土地，每塊土地的面積介于0.3~3畝。確權(quán)確地把農(nóng)戶(hù)的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)固定到二輪承包時(shí)的具體地塊，“在新證上，有家庭成員、土地面積、每塊地詳細(xì)位置、詳細(xì)坐標(biāo)，每塊地都有一個(gè)地籍編號(hào)”。這實(shí)際上固化了土地細(xì)碎化的狀態(tài)，給耕者帶來(lái)很多不便，依靠農(nóng)戶(hù)間自發(fā)流轉(zhuǎn)形成連片耕作困難重重。集體組織對(duì)此感到無(wú)能為力，村委會(huì)主任陳某說(shuō)，“土地確權(quán)到戶(hù)，農(nóng)戶(hù)說(shuō)了算，只要有一戶(hù)人不同意，土地流轉(zhuǎn)就要打‘死結(jié)’，更別說(shuō)興修水利工程和搞合作經(jīng)營(yíng)了”。
3.承包期的長(zhǎng)久化和集體發(fā)包權(quán)的矛盾
中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》要求“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”。《物權(quán)法》第126條規(guī)定“承包期屆滿(mǎn)，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”。這意味著二輪土地承包關(guān)系還可以依法延續(xù)，一批特定的承包者將長(zhǎng)久占有固定的耕地。“長(zhǎng)久”到底是多久并不明確，有專(zhuān)家和地方政府官員解釋為跨越承包期限的長(zhǎng)久不變，這在事實(shí)上就消解了集體組織的發(fā)包權(quán)。
（三）家庭承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的矛盾
快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程引致人地分離和人地流轉(zhuǎn)，承包者與經(jīng)營(yíng)者利益分化及利益矛盾也在不斷擴(kuò)大。
1.承包者的自由流轉(zhuǎn)權(quán)和集體組織成員優(yōu)先權(quán)的矛盾
在政策的設(shè)計(jì)者看來(lái)，確權(quán)把承包權(quán)劃定給二輪承包時(shí)的農(nóng)戶(hù)，無(wú)地、少地的農(nóng)戶(hù)可以通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)，獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是在Z村，這種政策構(gòu)想似乎不能實(shí)現(xiàn)。前些年，外出打工的大多數(shù)農(nóng)戶(hù)把承包地流轉(zhuǎn)給親戚、鄰居等本村村民耕種，流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金一般為300~400元/畝，最多不超過(guò)500元/畝，有的甚至是零地租。2010年以來(lái)，有6家外來(lái)大戶(hù)到Z村租地種菜、種瓜果，地租出到1100~1200元/畝，農(nóng)戶(hù)紛紛把已流轉(zhuǎn)出去的土地收回再出租給外來(lái)大戶(hù)。原來(lái)租入地的農(nóng)戶(hù)也感覺(jué)“租金太貴”、“租不起地”，不少農(nóng)戶(hù)紛紛效仿把自己的承包地也流轉(zhuǎn)給外來(lái)的大戶(hù)，外出打工。目前流轉(zhuǎn)給外來(lái)大戶(hù)的土地高達(dá)66.7%。《農(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)。然而，由于缺乏具體規(guī)定，該規(guī)定可操作性不強(qiáng)。確權(quán)、公示、頒證擴(kuò)大了承包戶(hù)的土地處置權(quán)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其收益不再經(jīng)過(guò)村組的同意和審核，土地多流向地租高的工商大戶(hù)，真正的純農(nóng)戶(hù)、弱勢(shì)的小農(nóng)、無(wú)地的“農(nóng)民”則被擠出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。
2.地租侵蝕利潤(rùn)的矛盾
在政策的設(shè)計(jì)者看來(lái)，確權(quán)在保持承包權(quán)長(zhǎng)久不變的前提下，可以放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，“既拿地租，又掙工資”。一些地方政府還制定了土地流轉(zhuǎn)最低保護(hù)價(jià)，把推高地租當(dāng)成政績(jī)。然而，強(qiáng)化對(duì)承包者利益的保護(hù)，增加了耕者的土地成本，傷害的是耕者的利益。在Z村，種糧的畝年均純收益只有200元左右，而目前地租已高達(dá)1200元/年，是種糧收益的六倍。村里66.7%的土地不是用于主糧的生產(chǎn)，而是用于果蔬種植。確權(quán)確地的負(fù)面效應(yīng)確權(quán)確地賦予農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包權(quán)，強(qiáng)化了農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的排他性掌控，這有利于限制地方政府干預(yù)農(nóng)地，防止強(qiáng)征用；也有利于限制村集體的地權(quán)，防止以集體的名義危害農(nóng)戶(hù)的利益。然而，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向農(nóng)戶(hù)承包權(quán)傾斜、承包權(quán)做大的情況下，所有權(quán)虛置，經(jīng)營(yíng)權(quán)受限，由此帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也應(yīng)防范。
1.確權(quán)確地?zé)o益于無(wú)地、少地農(nóng)戶(hù)和在耕農(nóng)戶(hù)的利益增進(jìn)
農(nóng)地確權(quán)初衷之一是為了保證農(nóng)民土地不流失，有最基本的生存保障，讓農(nóng)民加大農(nóng)業(yè)投入，增加收入。然而在Z村，我們看到的卻是有悖于這種初衷的結(jié)果：其一，出現(xiàn)了大量的無(wú)地農(nóng)民。農(nóng)地確權(quán)把農(nóng)地承包權(quán)劃定給二輪承包時(shí)的那批農(nóng)民，鎖定了承包者的范圍，把集體成員的后來(lái)者排斥在外，導(dǎo)致該村1/5左右的“農(nóng)民”無(wú)地。其二，確權(quán)后，承包戶(hù)的土地處置權(quán)擴(kuò)大，土地流向地租高的工商大戶(hù)，弱勢(shì)的小農(nóng)、無(wú)地的“農(nóng)民”和真正的純農(nóng)戶(hù)被擠出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。其三，損害了在耕農(nóng)戶(hù)的利益。當(dāng)前承包者已分化為離農(nóng)“農(nóng)戶(hù)”和在耕農(nóng)戶(hù)。離農(nóng)“農(nóng)戶(hù)”脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以城市為工作和生活的中心，有的已獲得城市的社會(huì)保障，不再依靠土地生存，持地目的是獲得土地財(cái)產(chǎn)收益。在耕農(nóng)戶(hù)的生存與土地關(guān)系密切，承包地是必不可少的生產(chǎn)資料，持地目的是為了生產(chǎn)和生活。此次確權(quán)對(duì)離農(nóng)“農(nóng)戶(hù)”和在耕農(nóng)戶(hù)不加區(qū)別一律予以確權(quán)，讓所有的承包者都擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包權(quán)。離農(nóng)“農(nóng)戶(hù)”依憑擁有的承包權(quán)而坐享農(nóng)地帶來(lái)的好處，在高地租和高補(bǔ)貼的背景下，“離農(nóng)”不“離地”，“進(jìn)城”不“棄地”成為趨勢(shì)，這實(shí)際上在培育一個(gè)“在城地主階層”。而在耕農(nóng)戶(hù)不得不支付很高的租金才能擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這加大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的成本，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。今天的中國(guó)農(nóng)業(yè)面臨發(fā)展道路的選擇：“一條是把農(nóng)業(yè)資源盡量集中到具有經(jīng)營(yíng)積極性和經(jīng)營(yíng)能力的少數(shù)農(nóng)民手中，發(fā)展自立型專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶(hù)；另一條是把農(nóng)地繼續(xù)留在僅僅為了保全財(cái)產(chǎn)的虛假農(nóng)民的手中，放任農(nóng)業(yè)的自然衰退。”中國(guó)農(nóng)地政策也面臨重要的抉擇：是強(qiáng)化承包者的土地財(cái)產(chǎn)收益，還是保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。
2.影響了農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，危及糧食安全
農(nóng)地確權(quán)初衷之二在于，通過(guò)土地承包權(quán)的物權(quán)化及建立在其上的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，來(lái)促進(jìn)土地的集中和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。然而，在沒(méi)有進(jìn)行土地合并、整治和重劃的前提下，直接根據(jù)現(xiàn)狀推進(jìn)確權(quán)確地，并賦予承包者對(duì)特定地塊的近乎所有權(quán)的承包權(quán)，就從制度和法律層面鎖定了零碎、插花、不連片的農(nóng)地占有格局。做大的個(gè)人承包權(quán)加劇了耕者整合細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)的難度，租地越多，擁有地塊數(shù)量越多，并不能獲得成片的土地；愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶(hù)和不愿意流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶(hù)的土地交錯(cuò)，抬高了土地流轉(zhuǎn)的成本，不利于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此外，強(qiáng)化對(duì)承包者利益的保護(hù)，會(huì)導(dǎo)致地租虛高不下，種糧虧本，加劇農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”，危及國(guó)家的糧食安全。
3.土地集體所有權(quán)的虛化，引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機(jī)
盡管土地集體所有制存在著很多缺陷和不足，但對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)而言，集體所有制可以確保社區(qū)范圍內(nèi)人人享有土地承包的平等權(quán)利，較好地解決農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題，還可以整合利用土地資源，通過(guò)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)來(lái)提升農(nóng)村土地資源的利用效率。確權(quán)之后，集體土地所有權(quán)雖然并未廢除，但村集體組織已失去了對(duì)集體土地的發(fā)包權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，喪失了維護(hù)集體成員權(quán)益的能力，失去了整合社區(qū)資源的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，組織村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品幾乎不再可能，共同生產(chǎn)和生活事務(wù)無(wú)法解決，鄉(xiāng)村治理陷入困境。
調(diào)整確權(quán)方式與完善配套改革的對(duì)策建議
1.先調(diào)平了再確權(quán)
我國(guó)農(nóng)村存在較大的地區(qū)差距，沿海富裕城郊地區(qū)和內(nèi)地貧困地區(qū)的農(nóng)民，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改造的期待有著很大的差異。沿海富裕城郊地區(qū)的農(nóng)民對(duì)于土地的生存依賴(lài)已大為降低，對(duì)于農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)盅旱囊笕找嬖鰪?qiáng)；而在較為貧困的農(nóng)村，社會(huì)保障水平低層次、低水平，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不充分、不穩(wěn)定，農(nóng)地仍是農(nóng)民基本生存的依托，耕者有其田仍然是大多數(shù)農(nóng)民的基本訴求。即使是在同一村莊，由于職業(yè)和收入的社會(huì)分化，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地制度改造的訴求也不相同，離農(nóng)“農(nóng)戶(hù)”希望獲得土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，在耕農(nóng)戶(hù)希望獲得的是生存保障權(quán)。基本生存權(quán)是不能被剝奪的，這是社會(huì)公平的基礎(chǔ)。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶(hù)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)是必要的，但一定要以保證無(wú)地、少地農(nóng)民的生存保障權(quán)為前提，這是農(nóng)地制度改革的底線(xiàn)。在確權(quán)過(guò)程中，應(yīng)充分尊重群眾意愿，在落實(shí)“長(zhǎng)久不變”之前，對(duì)土地承包關(guān)系進(jìn)行一次調(diào)整。
2.先進(jìn)行土地整理再確權(quán)
經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)權(quán)明晰不足以促成農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，確權(quán)確地并不必然引致土地集中，甚至?xí)恋K土地集中。確權(quán)確地需要土地整理措施的跟進(jìn)。在確權(quán)之前，應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，有組織地進(jìn)行地塊合并、調(diào)整、成片整治，根據(jù)實(shí)際需要大力修建農(nóng)道、興修水利等，形成符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行農(nóng)地重劃和確權(quán)，以利于機(jī)械化作業(yè)、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。
3.戶(hù)籍制度和社會(huì)保障制度的配套實(shí)施
在土地承載的生存保障功能沒(méi)有卸載的情況下，貿(mào)然地強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)化是危險(xiǎn)的。讓農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城看似在保護(hù)農(nóng)民的利益，卻會(huì)以產(chǎn)生大批的無(wú)地農(nóng)民為代價(jià)。只有以社會(huì)保障替代土地保障，剝離農(nóng)地承載的生存保障職能，農(nóng)地才能最終成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。正確的政策導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是推動(dòng)戶(hù)籍、社會(huì)保障、公共服務(wù)、就業(yè)等相關(guān)制度的聯(lián)動(dòng)配套改革，使有能力并長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬平等享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，鼓勵(lì)享有城市社會(huì)保障的承包者把承包權(quán)讓渡給留守農(nóng)戶(hù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這才是我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和縮小城鄉(xiāng)差距的道路和方向。
4.建立多樣化的農(nóng)地退出機(jī)制
根據(jù)承包戶(hù)的分化情況，建立多樣化的承包權(quán)退出補(bǔ)償制度。對(duì)于戶(hù)口遷出集體，在城鎮(zhèn)落戶(hù)有穩(wěn)定收入、享有城市社會(huì)保障的承包戶(hù)，應(yīng)無(wú)條件退出承包地；對(duì)于戶(hù)口留在集體的非常住人口，鼓勵(lì)自愿市場(chǎng)化退出，給以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；老年等喪失勞動(dòng)能力的離農(nóng)農(nóng)民，自愿退出承包權(quán)的，參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)給予養(yǎng)老金等退地補(bǔ)償。
5.改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，調(diào)控土地租金，保護(hù)耕者的利益
當(dāng)前種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策，均是按承包面積直接發(fā)放給承包戶(hù)。在承包者和經(jīng)營(yíng)者分離的情況下，出現(xiàn)了“拿補(bǔ)貼的不種糧、種糧的拿不到補(bǔ)貼”的問(wèn)題。錯(cuò)位的補(bǔ)貼政策非但沒(méi)有補(bǔ)貼出農(nóng)民種糧的積極性，反而會(huì)傷害務(wù)農(nóng)種糧者的利益。當(dāng)前，應(yīng)以土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)面積或?qū)?guó)家的糧食貢獻(xiàn)為依據(jù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)放，給予務(wù)農(nóng)種糧者更多支持和保護(hù)。承包者流轉(zhuǎn)出土地，應(yīng)該得到適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但不應(yīng)由耕者承擔(dān)。耕者作為公共產(chǎn)品的提供者，不應(yīng)該支付高額的地租。一些發(fā)達(dá)國(guó)家都制定相關(guān)法律規(guī)定土地租金的最高限額。日本法定最高租額為，水田不超過(guò)稻米產(chǎn)量的25％，旱地不超過(guò)主要作物產(chǎn)量的15％。荷蘭的租賃法規(guī)定了最高租金為土地農(nóng)業(yè)價(jià)值的2%。中國(guó)也應(yīng)出臺(tái)類(lèi)似的法律法規(guī)，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)以較低的租金進(jìn)行，以保護(hù)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。有財(cái)政能力的政府應(yīng)該推出土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，對(duì)于土地流出方給予補(bǔ)償。
6.探索集體所有制新的有效實(shí)現(xiàn)形式
土地集體所有制不但是歷史財(cái)富和現(xiàn)有的法律制度，還是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于弱勢(shì)地位的分戶(hù)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民走向合作經(jīng)營(yíng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的制度保障，不應(yīng)徹底否定或者虛置。早在1980年代初，鄧小平就指出：“我們總的方向是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)……只要生產(chǎn)發(fā)展了，農(nóng)村的社會(huì)分工和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，低水平的集體化就會(huì)發(fā)展到高水平的集體化，集體經(jīng)濟(jì)不鞏固的也會(huì)鞏固起來(lái)。” 1990年鄧小平再次指出，“中國(guó)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過(guò)程”。今天，農(nóng)民自愿、自主進(jìn)行的土地股份合作制和土地信托制經(jīng)營(yíng)，在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上，以土地或者出資入股等方式將生產(chǎn)資料集中起來(lái)，實(shí)行集體合作經(jīng)濟(jì)。這些探索破解了當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中面臨的三大難題：一是破解了土地細(xì)碎化和產(chǎn)出能力低下的難題；二是破解了土地流向工商資本，排擠農(nóng)民的難題；三是破解了缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的“空殼村”的治理難題。這表明，只要找到有效的實(shí)現(xiàn)形式，賦予集體經(jīng)濟(jì)新內(nèi)容，集體經(jīng)濟(jì)的制度優(yōu)勢(shì)就會(huì)充分發(fā)揮。
7.鼓勵(lì)多樣化的農(nóng)地確權(quán)方式
相較于“確權(quán)確地”，“確權(quán)確利不確地”已顯示出優(yōu)勢(shì)。“確權(quán)”，即確認(rèn)現(xiàn)有的實(shí)際集體人口按份額共有集體土地；“確利”，即確定每年參與土地收益分配的具體方式；“不確地”，即不將具體的地塊分到農(nóng)戶(hù)。“確權(quán)確利不確地”更加能夠保障集體成員權(quán)，滿(mǎn)足農(nóng)民對(duì)公平的訴求；能夠減少耕地流轉(zhuǎn)成本，推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；還有利于公共事務(wù)的建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的改善。對(duì)于這類(lèi)確權(quán)方式的合理性應(yīng)該實(shí)事求是予以肯定，對(duì)其實(shí)施范圍也不應(yīng)加以嚴(yán)格限制。
（作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、博士）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：探索與爭(zhēng)鳴 2015年第9期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
