——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷
摘要:“確權確地”作為當前農村土地確權登記發證工作的主要方式，在強化對既有農戶承包權的保護的同時，也引發了農戶爭奪承包權、承包權與所有權、承包權與經營權之間的矛盾：否定了集體成員后來者的承包權，無益于無地、少地農戶的利益增進，培育了一個“在城地主階層”；壓縮了經營者的利益，不利于農地規模經營和農業可持續發展；虛化了農村土地所有權，易引發鄉村治理危機?！按_權確地”應進行調整并適時跟進配套措施：調整土地承包關系；對農地進行合并、成片整治；推動社會保障和公共服務等制度聯動改革，建立農地退出機制；改革農業補貼制度，調控土地租金；鼓勵土地股份合作制和土地信托制經營，探索集體所有制新的有效實現形式?！按_權確利不確地”更加能夠保障集體成員權，有利于推動規模經營和公共事務的建設，能夠兼顧公平和效率，對其實施范圍不應加以嚴格限制。
關鍵詞:確權確地;所有權;承包權;經營權;確權確利不確地;集體經濟
確權確地之下的新人地矛盾
近年，農地確權成為學界的討論熱點。主流觀點一般認為，確權是農村土地改革的基礎，是適應更大規模重組農村要素的現實要求，是土地流轉的前提。于建嶸早在2012年就強調，農地確權的意義在于：“不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農村土地權屬糾紛，化解社會矛盾，而且可以夯實農村土地管理和制度改革的基礎，有利于落實有關法律和政策確立的以權利保護為核心的農村土地產權制度，保護農民的合法權益；有利于打破土地二元結構，實現城鄉統籌發展，有利于實現耕地保護及其用途管制，提高土地產出率；有利于構建和諧社會，形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局?！碑斎?，也有學者持否定態度。賀雪峰認為，農地確權既無必要也無意義，將導致“反公地悲劇”，應當慎行。陶然認為，當前農地確權方式成本高，收益有限，且可能激化矛盾，增加農業現代化的潛在成本?？隙ㄕ邚漠a權理論出發，視農地確權為靈丹妙藥，無視其負面效應；反對者關注確權確地引發的問題，全盤否定確權。筆者認為，雙方各執一端，缺乏溝通的可能，缺少對確權確地引發的人地矛盾的深入分析，對于如何完善確權方式也缺少建設性意見。
在實踐層面，自2009年以來，6個中央一號文件都對加快農村土地確權登記發證工作做出了部署。至2014年年底，全國1988個縣（市、區）開展了試點工作，涉及1.3萬個鄉鎮、19.5萬個村，試點覆蓋面積3.3億畝。在各地的實踐中，出現了“確權確地”、“確權確股不確地”、“虛擬確權”等不同的確權形式。對此，2015年一號文件要求，“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。
當前，農地確權已然在全國大規模推開。筆者認為，爭論是否要進行農地確權已無意義。實踐的進展引申出需要進一步探討的關鍵問題：“確權確地”引致農地權利發生了哪些變化，是不是農地確權的最優方式？如果不是，是否還有更為合適的選項？如何完善農地確權方式？筆者根據近期對豫東地區一個村莊的調研，對上述問題給出自己的回答。
Z村確權確地引發的新人地矛盾
Z村，隸屬于河南省商丘市L鄉，位于黃河下游的黃淮海平原地區，現有人口1100多人，200多戶，共分3個村民小組，耕地面積1300多畝，人均耕地1.2畝，屬于典型的人多地少村落。該村距離鎮中心大約五六公里，距離市區約20公里，因城市建設征地而產生的建設用地流轉和增值與Z村幾無關系。耕地全是旱地，土壤肥力較高，主要種植小麥、玉米、大豆、花生和果樹等。村民收入主要來源于打零工、農副業等。
Z村于1980年開始推行包產包干到戶。為了保證公平，生產隊作為土地發包方，對全部耕地按土壤肥力、地形地貌等劃分等級，平均分配給戶籍人口。1984年，根據人口變化情況進行了一次小范圍土地調整。1998年二輪土地承包時，Z村打破了原有的土地承包關系，制定了新的分地規則：一是只有常住人口才有資格承包，多年在外地打工的村民的承包地被收回。二是結合計劃生育政策規定，第一胎子女享有承包地，二胎年滿7周歲、三胎年滿14周歲享有承包地，四胎及以上不分配給承包地。此后，Z村沒有對土地進行任何調整。作為河南省的農地確權登記頒證試點村，Z村于2014年11月啟動土地確權。
二輪承包以來，Z村人口變化很大，擁有村莊成員權而不擁有承包地的人口為243人，占總人口的22.1%，包括土地二輪承包以后嫁入的婦女、新出生的人口、新遷入的人口和二次承包時沒有分到土地的外出打工者和超生人口。土地在家庭、人口之間的分布出現了新情況，大約1/3的家庭擁有超出平均數的承包地，1/3的家庭擁有平均的承包地，1/3的家庭承包地低于平均數。在累積了許多隱性人地矛盾的情況下，確權非但沒有減少地權沖突，反倒激發了潛在的地權矛盾。圍繞著按照什么規則確權，應該確權給誰，引發了村民之間、村民與村集體、承包者與經營者之間的矛盾乃至沖突。
（一）農戶爭奪土地承包經營權的沖突
土地確權伊始，村民就分成兩派：那些“娶了媳婦生了孩子”的農戶要求鄉村干部按人口進行土地再分配，“調平了再長久不變”。因“老人去世、女兒出嫁”人口減少的農戶則強烈反對調地。雙方均據理力爭，爭相援引對自己有利的法律和政策。
1.死者與生者的承包權矛盾
家中添丁的農戶認為，“活著的人要吃飯，死人不能搶了活人的飯碗”。而家里有人過世的農戶堅決不退地，“分地三十年，生不補，死不退，這是國家的政策”?！掇r村土地承包法》也確有規定，“承包經營是以戶為單位，承包權屬于農戶，即使老人過世，村里也不能收回”。
2.“有地的市民”與“無地的農民”承包權矛盾
1998年以來，Z村有40多人因招干招工、大學畢業就業和當兵提干等原因進城落戶。無地少地的農戶認為，“城里人和農村人爭地，不公平”。《農村土地承包法》也有規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”。而“有地的市民”不愿交出土地，拿出《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號）為依據，“現階段，不得以退出土地承包經營權作為農民進城落戶的條件”。
3.出嫁女和嫁入媳的承包權矛盾
Z村二輪承包以后出嫁的女兒還保有承包地，而嫁入的媳婦卻沒有分得土地。在村民看來，嫁出去的女兒，應該去夫家享受權益，不能與娘家人爭土地、爭飯吃。娶進來的媳婦也不可能再回到娘家種地，應該把嫁出女的土地承包權收回，分給嫁入的媳婦。
按照河南省政府辦公廳下發的《關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作的意見》，農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作要在保持現有農村土地承包關系穩定的前提下開展，并以已經簽訂的土地承包合同和已經頒發的土地承包經營權證書為基礎，堅持“三不變、一嚴禁”，即原土地承包關系不變，承包戶承包地塊、面積相對不變，二輪土地承包合同的起止年限不變，嚴禁借機違法調整和收回農戶承包地。這份意見實際上確認了死者、城市人口和出嫁女的承包經營權，否定了生者、農業無地人口和嫁入媳的承包權。在很多村民看來，生者的承包經營權應該優先于死者的承包經營權，農村戶口的承包經營權應該優先于城市戶口的承包經營權，娶入媳的承包權應該優先于嫁出女的承包權；省政府的文件規定既不公平，也不合常理。確權之后土地承包權將長久不變，加之種地有補貼，要到承包權就等于要到錢，無地和少地的農戶心理不平衡，質疑確權的合理性，強烈要求調平之后再確權。
（二）家庭承包權和集體土地所有權之間的矛盾
確權登記對每一塊承包地進行精確的實地測量，并把土地權屬落實到承包者。承包者對特定地塊擁有可以續約的長久的承包權，這近似于土地所有權。在承包權做大的情況下，集體所有權虛化，村集體組織“統”的職能無法實現。
1.承包人口固化和集體保障新增成員生存權的矛盾
比如村民陳某，1996年結婚，婚后夫妻二人到內蒙古煤礦打工。1998年二輪土地承包時，因常年在外地打工，夫妻二人都沒有分到承包地?；楹蠖擞袃蓚€兒子。2000年陳某一家返回Z村，由于村中沒有多余的機動土地可供調配，一直沒有獲得承包地。目前，陳某耕種已去世的祖父的一畝承包地。他多次找到村組要求分地，“我是這個村的人，你總不能不讓我活下去吧”，但都沒能得到很好的解決。與之相對，同組村民張某，在土地二輪延包后，兩個女兒先后出嫁，老母去世，兒子研究生畢業后在大學教書，張某老兩口隨兒子進入城市生活10多年了?，F在家里還有6個人的土地，以500元/畝/年轉包給村里的無地農民，同時享受國家97元/畝/年的農業補貼，現在農地確權，他堅決反對調地。確權意味著把集體土地界定給了二輪承包者，鎖定了承包者的范圍。承包權成為這些人的財產性權利，不因身份的變化而失去。村集體組織不能收回非集體組織成員的土地，也無力保障新增成員，尤其是無地、少地的農戶有地可種，而這關系到他們的基本生計。在很多村民看來，保證每一個成員“有地種、有飯吃”是村集體承擔的社區責任的底線。
2.承包地細碎化和集體組織土地整理、合作經營的矛盾
Z村的耕地碎片化嚴重，每家擁有2~5塊土地，每塊土地的面積介于0.3~3畝。確權確地把農戶的家庭承包經營權固定到二輪承包時的具體地塊，“在新證上，有家庭成員、土地面積、每塊地詳細位置、詳細坐標，每塊地都有一個地籍編號”。這實際上固化了土地細碎化的狀態，給耕者帶來很多不便，依靠農戶間自發流轉形成連片耕作困難重重。集體組織對此感到無能為力，村委會主任陳某說，“土地確權到戶，農戶說了算，只要有一戶人不同意，土地流轉就要打‘死結’，更別說興修水利工程和搞合作經營了”。
3.承包期的長久化和集體發包權的矛盾
中共十八屆三中全會通過的《決定》要求“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。《物權法》第126條規定“承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包”。這意味著二輪土地承包關系還可以依法延續，一批特定的承包者將長久占有固定的耕地。“長久”到底是多久并不明確，有專家和地方政府官員解釋為跨越承包期限的長久不變，這在事實上就消解了集體組織的發包權。
（三）家庭承包權和經營權的矛盾
快速發展的城鎮化進程引致人地分離和人地流轉，承包者與經營者利益分化及利益矛盾也在不斷擴大。
1.承包者的自由流轉權和集體組織成員優先權的矛盾
在政策的設計者看來，確權把承包權劃定給二輪承包時的農戶，無地、少地的農戶可以通過土地的流轉，獲得經營權。但是在Z村，這種政策構想似乎不能實現。前些年，外出打工的大多數農戶把承包地流轉給親戚、鄰居等本村村民耕種，流轉補償金一般為300~400元/畝，最多不超過500元/畝，有的甚至是零地租。2010年以來，有6家外來大戶到Z村租地種菜、種瓜果，地租出到1100~1200元/畝，農戶紛紛把已流轉出去的土地收回再出租給外來大戶。原來租入地的農戶也感覺“租金太貴”、“租不起地”，不少農戶紛紛效仿把自己的承包地也流轉給外來的大戶，外出打工。目前流轉給外來大戶的土地高達66.7%?！掇r村土地承包法》第33條規定，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有土地流轉的優先權。然而，由于缺乏具體規定，該規定可操作性不強。確權、公示、頒證擴大了承包戶的土地處置權，農地流轉及其收益不再經過村組的同意和審核，土地多流向地租高的工商大戶，真正的純農戶、弱勢的小農、無地的“農民”則被擠出了農業生產領域。
2.地租侵蝕利潤的矛盾
在政策的設計者看來，確權在保持承包權長久不變的前提下，可以放活經營權，農民可以通過經營權流轉，“既拿地租，又掙工資”。一些地方政府還制定了土地流轉最低保護價，把推高地租當成政績。然而，強化對承包者利益的保護，增加了耕者的土地成本，傷害的是耕者的利益。在Z村，種糧的畝年均純收益只有200元左右，而目前地租已高達1200元/年，是種糧收益的六倍。村里66.7%的土地不是用于主糧的生產，而是用于果蔬種植。確權確地的負面效應確權確地賦予農戶長期穩定的承包權，強化了農戶對土地的排他性掌控，這有利于限制地方政府干預農地，防止強征用；也有利于限制村集體的地權，防止以集體的名義危害農戶的利益。然而，在農地產權向農戶承包權傾斜、承包權做大的情況下，所有權虛置，經營權受限，由此帶來的負面效應也應防范。
1.確權確地無益于無地、少地農戶和在耕農戶的利益增進
農地確權初衷之一是為了保證農民土地不流失，有最基本的生存保障，讓農民加大農業投入，增加收入。然而在Z村，我們看到的卻是有悖于這種初衷的結果：其一，出現了大量的無地農民。農地確權把農地承包權劃定給二輪承包時的那批農民，鎖定了承包者的范圍，把集體成員的后來者排斥在外，導致該村1/5左右的“農民”無地。其二，確權后，承包戶的土地處置權擴大，土地流向地租高的工商大戶，弱勢的小農、無地的“農民”和真正的純農戶被擠出了農業生產領域。其三，損害了在耕農戶的利益。當前承包者已分化為離農“農戶”和在耕農戶。離農“農戶”脫離了農業生產，以城市為工作和生活的中心，有的已獲得城市的社會保障，不再依靠土地生存，持地目的是獲得土地財產收益。在耕農戶的生存與土地關系密切，承包地是必不可少的生產資料，持地目的是為了生產和生活。此次確權對離農“農戶”和在耕農戶不加區別一律予以確權，讓所有的承包者都擁有長期穩定的承包權。離農“農戶”依憑擁有的承包權而坐享農地帶來的好處，在高地租和高補貼的背景下，“離農”不“離地”，“進城”不“棄地”成為趨勢，這實際上在培育一個“在城地主階層”。而在耕農戶不得不支付很高的租金才能擴大經營規模，這加大了農業經營的成本，影響了農業的可持續發展。今天的中國農業面臨發展道路的選擇：“一條是把農業資源盡量集中到具有經營積極性和經營能力的少數農民手中，發展自立型專業農戶；另一條是把農地繼續留在僅僅為了保全財產的虛假農民的手中，放任農業的自然衰退。”中國農地政策也面臨重要的抉擇：是強化承包者的土地財產收益，還是保護經營者的農業生產收入。
2.影響了農業的規模化經營，危及糧食安全
農地確權初衷之二在于，通過土地承包權的物權化及建立在其上的經營權流轉制度，來促進土地的集中和規?；洜I。然而，在沒有進行土地合并、整治和重劃的前提下，直接根據現狀推進確權確地，并賦予承包者對特定地塊的近乎所有權的承包權，就從制度和法律層面鎖定了零碎、插花、不連片的農地占有格局。做大的個人承包權加劇了耕者整合細碎化土地產權的難度，租地越多，擁有地塊數量越多，并不能獲得成片的土地；愿意流轉土地的農戶和不愿意流轉土地農戶的土地交錯，抬高了土地流轉的成本，不利于土地規模經營。此外，強化對承包者利益的保護，會導致地租虛高不下，種糧虧本，加劇農地“非糧化”、“非農化”，危及國家的糧食安全。
3.土地集體所有權的虛化，引發鄉村治理危機
盡管土地集體所有制存在著很多缺陷和不足，但對鄉村社區而言，集體所有制可以確保社區范圍內人人享有土地承包的平等權利，較好地解決農業公共產品供給不足的問題，還可以整合利用土地資源，通過發展規模經營來提升農村土地資源的利用效率。確權之后，集體土地所有權雖然并未廢除，但村集體組織已失去了對集體土地的發包權、處分權和收益權，喪失了維護集體成員權益的能力，失去了整合社區資源的經濟基礎，組織村內的基礎設施建設和公共產品幾乎不再可能，共同生產和生活事務無法解決，鄉村治理陷入困境。
調整確權方式與完善配套改革的對策建議
1.先調平了再確權
我國農村存在較大的地區差距，沿海富裕城郊地區和內地貧困地區的農民，對土地承包經營權改造的期待有著很大的差異。沿海富裕城郊地區的農民對于土地的生存依賴已大為降低，對于農地使用權轉讓，抵押的要求日益增強；而在較為貧困的農村，社會保障水平低層次、低水平，非農就業機會不充分、不穩定，農地仍是農民基本生存的依托，耕者有其田仍然是大多數農民的基本訴求。即使是在同一村莊，由于職業和收入的社會分化，農民對農地制度改造的訴求也不相同，離農“農戶”希望獲得土地財產權，在耕農戶希望獲得的是生存保障權。基本生存權是不能被剝奪的，這是社會公平的基礎。強化對農戶的土地財產權保護是必要的，但一定要以保證無地、少地農民的生存保障權為前提，這是農地制度改革的底線。在確權過程中，應充分尊重群眾意愿，在落實“長久不變”之前，對土地承包關系進行一次調整。
2.先進行土地整理再確權
經驗表明，產權明晰不足以促成農地的規模經營，確權確地并不必然引致土地集中，甚至會妨礙土地集中。確權確地需要土地整理措施的跟進。在確權之前，應成立專門機構，有組織地進行地塊合并、調整、成片整治，根據實際需要大力修建農道、興修水利等，形成符合農業現代化要求的農業基礎設施，在此基礎上再進行農地重劃和確權，以利于機械化作業、規?；洜I。
3.戶籍制度和社會保障制度的配套實施
在土地承載的生存保障功能沒有卸載的情況下，貿然地強化土地承包經營權的財產化是危險的。讓農民帶著土地財產權進城看似在保護農民的利益，卻會以產生大批的無地農民為代價。只有以社會保障替代土地保障，剝離農地承載的生存保障職能，農地才能最終成為農民的財產權。正確的政策導向應當是推動戶籍、社會保障、公共服務、就業等相關制度的聯動配套改革，使有能力并長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬平等享受城鎮的基本公共服務，鼓勵享有城市社會保障的承包者把承包權讓渡給留守農戶擴大農業經營規模，這才是我國發展現代農業和縮小城鄉差距的道路和方向。
4.建立多樣化的農地退出機制
根據承包戶的分化情況，建立多樣化的承包權退出補償制度。對于戶口遷出集體，在城鎮落戶有穩定收入、享有城市社會保障的承包戶，應無條件退出承包地；對于戶口留在集體的非常住人口，鼓勵自愿市場化退出，給以相應的經濟補償；老年等喪失勞動能力的離農農民，自愿退出承包權的，參照當地城鎮最低生活標準適當給予養老金等退地補償。
5.改革農業補貼制度，調控土地租金，保護耕者的利益
當前種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼政策，均是按承包面積直接發放給承包戶。在承包者和經營者分離的情況下，出現了“拿補貼的不種糧、種糧的拿不到補貼”的問題。錯位的補貼政策非但沒有補貼出農民種糧的積極性，反而會傷害務農種糧者的利益。當前，應以土地實際經營面積或對國家的糧食貢獻為依據進行農業補貼的發放，給予務農種糧者更多支持和保護。承包者流轉出土地，應該得到適當的經濟補償，但不應由耕者承擔。耕者作為公共產品的提供者，不應該支付高額的地租。一些發達國家都制定相關法律規定土地租金的最高限額。日本法定最高租額為，水田不超過稻米產量的25％，旱地不超過主要作物產量的15％。荷蘭的租賃法規定了最高租金為土地農業價值的2%。中國也應出臺類似的法律法規，確保農地流轉以較低的租金進行，以保護農業的可持續發展。有財政能力的政府應該推出土地流轉補貼，對于土地流出方給予補償。
6.探索集體所有制新的有效實現形式
土地集體所有制不但是歷史財富和現有的法律制度，還是在市場經濟中處于弱勢地位的分戶經營的農民走向合作經營、規模經營的制度保障，不應徹底否定或者虛置。早在1980年代初，鄧小平就指出：“我們總的方向是發展集體經濟……只要生產發展了，農村的社會分工和商品經濟發展了，低水平的集體化就會發展到高水平的集體化，集體經濟不鞏固的也會鞏固起來?！?1990年鄧小平再次指出，“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程”。今天，農民自愿、自主進行的土地股份合作制和土地信托制經營，在產權清晰基礎上，以土地或者出資入股等方式將生產資料集中起來，實行集體合作經濟。這些探索破解了當前農村發展中面臨的三大難題：一是破解了土地細碎化和產出能力低下的難題；二是破解了土地流向工商資本，排擠農民的難題；三是破解了缺乏經濟基礎的“空殼村”的治理難題。這表明，只要找到有效的實現形式，賦予集體經濟新內容，集體經濟的制度優勢就會充分發揮。
7.鼓勵多樣化的農地確權方式
相較于“確權確地”，“確權確利不確地”已顯示出優勢?！按_權”，即確認現有的實際集體人口按份額共有集體土地；“確利”，即確定每年參與土地收益分配的具體方式；“不確地”，即不將具體的地塊分到農戶。“確權確利不確地”更加能夠保障集體成員權，滿足農民對公平的訴求；能夠減少耕地流轉成本，推動規模經營；還有利于公共事務的建設和鄉村治理的改善。對于這類確權方式的合理性應該實事求是予以肯定，對其實施范圍也不應加以嚴格限制。
（作者系復旦大學馬克思主義學院副教授、博士）
中國鄉村發現網轉自：探索與爭鳴 2015年第9期
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