進入新世紀以來，我國城市建設不斷推進，城鎮化得到快速發展。這一過程同時也帶來了一系列城市土地問題，本研究稱之為市地問題研究。本文通過整理、總結和歸納21世紀以來我國學者們研究市地問題的主要內容、結論和重要進展，試圖對我國未來市地問題研究趨勢進行預測與展望，為新一輪城鎮化的開展與相關研究以期提供參考。
1、數據來源及基本情況
通過研究篩選了其中100篇高引文獻作為重點闡述和分析，這些文獻主要來源于《經濟研究》、《中國社會科學》、《管理世界》、《中國土地科學》等涉及經濟、管理、法律、社會等多個學科的國內頂級期刊。
2007年開展第二次土地調查和《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》等對市地重要規范性文件的出臺，我國市地問題研究論文數量出現了大幅增加的現象。
21世紀以來，國內市地問題主要聚焦于城鎮土地利用、土地財政、土地供應與儲備、城鎮土地市場、土地出讓、城鎮土地行政管理、土地與城鎮化七個方面。
從各焦點問題研究的趨勢線可以看出，七大研究焦點問題的研究熱度都屬于上升趨勢。其中，“土地財政”問題的研究熱度增長幅度最高，其次為“城鎮土地利用”問題的研究。
2、新世紀以來我國市地經濟問題研究焦點
城鎮土地利用。針對“城鎮土地利用”問題，國內學者的研究主要集中于土地集約利用的意義及其評價、土地可持續利用和土地利用效率三個方面。①土地集約節約利用是基本國策，也是我國市地問題研究的根本出發點。②在土地可持續利用的定量研究方面，學者們主要關注于對土地可持續利用水平的評價指標體系的研究。③測算土地利用效率一直是我國學者和土地政策制定者孜孜以求的目標。效率的評價可以給土地政策決策者客觀的參考，具有重要的政策價值。
土地財政。土地經濟與政策研究者的共識：土地財政是把雙刃劍。學者對于土地財政的研究集中在土地財政與政府行為、土地財政與中國經濟發展之間的關系和如何解決土地財政所帶來的一系列發展問題三個方面。①在我國現有的征地制度下，地方政府表現出較強的城鎮土地經營者的“經紀人”特征，且地方政府在做出農用地用途轉換成市地的決策時，更傾向于利用土地吸引資本，地方政府熱衷于土地出讓是由于“土地引資”而非“土地財政”。②學者們通過實踐數據測算結果表明土地財政對經濟增長的影響顯著為正，且影響程度存在區域性差異，地方政府的土地財政是中國經濟長期保持較快增速的重要原因之一。③對土地財政帶來的一系列問題，當前我國學者們的一個共識是：土地財政體制需要改革。
土地供應與儲備的影響與評價。城市土地歸國家所有是我國基本的土地制度。國家的土地制度和基本國情決定了城市土地供應對我國房地產市場具有重要影響力，學者們主要從土地供應與房地產市場之間的關系和地方政府的土地供應決策兩個方面對土地供應進行了研究。①對土地供應研究，更多的與房地產市場相聯系。從地方政府角度，土地供應決策問題也得到學者的關注。②雖然土地儲備被視為一種制度，但它在運作過程中更多時候是作為一種“手段”和“行為”，需要有一個可依據的方法和標準。
城鎮土地市場問題。土地市場涉及的利益群體較多，且鑒于目前我國土地市場化水平還不是很高，土地市場問題研究較為分散和細碎。市地市場研究內容主要可以包括城鎮土地市場價格、城鎮土地市場與地方政府關系、土地市場化水平影響因素及測算。①21世紀以來隨著城鎮地價和房價的不斷上漲，影響城鎮地價的因素和地價與房價之間關系成為研究熱點。②隨著時間的推移，城鎮土地市場的發展逐漸演變成了地方政府對一級土地市場的壟斷，地方政府對城鎮土地市場的壟斷正是房地產泡沫的主要“硬核”之一。③我國市地市場化水平如何，一直都是很多學者感興趣的問題。
土地出讓。土地出讓是政府土地關系行為，對土地出讓金的管理和核算及地方政府行為一直是我國學者關注的焦點。也有諸多的研究從土地出讓角度探討當前引起全民關注的房價問題。①土地出讓金實質是一次性收取未來幾十年的土地地租收益，是地租而非稅收。②隨著城鎮化的不斷發展，為了促進地方生產并推動城鎮化，地方政府最優的土地出讓策略是地價出讓工業用地、高價出讓商住用地，來到達吸引企業、促進生產從而推動城鎮化的目的。③不同土地出讓方式可能會對到地價和房價造成不同影響。
市地行政管理。市地行政管理具體體現在國家通過命令、引導、信息等行政方式對城市土地資源與資產進行管理。主要集中在閑置土地認定及處置、土地管制與督察、城鎮土地定級估價等幾個方面。①閑置土地并非朝夕形成，是遵循著一些土地市場和土地制度的基本機理演化而成的。究竟該如何認定和處置，目前研究只是停留在定性分析上，缺乏理論和實證的研究。②土地管制是以法規為依據基于市場失靈的政府干預行為，政府管制城市土地的方式仁者見仁。③城鎮土地定級估價國家進行管理土地的手段之一。常用城鎮土地定級方法有兩種，即基于網格單元的多因子評價法和基于均質單元的市場交易價格法
土地城鎮化。土地與城市化的問題圍繞著土地城鎮化的產生、存在的問題和解決方法展開，具體表現在土地城鎮化的內涵與特征、人口城鎮化與土地城鎮化的協調關系、土地城鎮化的度量方法與驅動機制等三個方面。①土地城鎮化發展一方面為我國城市建設提供了最主要的資金來源；另一方面，土地過度城市化帶來種種負面效應，已經嚴重影響到我國社會、經濟和環境的可持續發展。②人口城鎮化與土地城鎮化之間發展不協調是我國城鎮化發展的一個主要詬病體現。③對于土地城鎮化的度量方法大致可以分為兩類，單指標和多指標加權。
3、總結
土地利用系統的最基本要素是土地、人和資本，土地利用方式就是要素之間的關系。人的欲望使得土地利用方式復雜，滿足人的需求也是土地利用系統的功能，也正是因為人的需求復雜性，導致土地問題研究的復雜性。就目前的土地問題研究而言，研究方向多樣且相互交錯，缺乏邏輯性和系統性，需要一個綜合的評價體系去評判人們利用土地效用大小，如何去構建這個指標體系去評價土地效用，具體包括采用哪些指標和模型會使評價結果更貼合實際，都將會是今后土地利用研究的重要方向。
土地問題關乎國計民生，是政府管理和國家治理的重要組成。土地問題的研究需要給相關管理機構和國家決策提供參考，這就決定了土地問題研究要有前瞻性，要求相關學者要用前瞻的眼光去預測和發現土地問題。從既有研究來看，大多數的研究往往是土地相關政策出臺以后，一系列的土地問題才開始研究，相對具有滯后性并缺乏創新性。隨著經濟的發展，人們的生活越來越富足，對于土地的需求也從最初農業生產解決溫飽逐漸演變成了權利欲望的爭奪。人類利用城鎮土地的最終目標是達到社會效益、經濟效益和生態效益的綜合效益最大化，便不能忽視其中任何一方面的效益取得與評價。只有對土地的經濟效益、社會效益和生態效益三者研究具備相同的重視程度，人類才可能對土地的研究取得更大的進展，走向土地利用的可持續發展道路。
另外值得關注的是，目前根據現有文獻整理發現，我國土地法律的研究較為薄弱，其中有關土地問題發表文章數量較多的法學期刊 《法學研究》中，在2000-2016年也僅有40篇，且大多數研究的是農村土地問題涉及的相關法律問題，這些研究對我國物權法的出臺發揮了重要的作用，但是市地的法律問題研究仍然鳳毛麟角。國家作為市地所有者，與土地使用者之間應有科學的規定，在依法治國、提高國家治理能力的征途中，應該完善法律手段去治理市地問題。地方政府也應該在國家政策的指導下結合地方情況制定有關的地方法規與地方規章，約束或禁止不恰當的土地使用行為，完善土地法律體系。
4、研究展望
在我國進入經濟新常態和推進供給側改革的背景下，對土地資源利用與管理提出了新的目標與方向。
城鎮土地節約集約利用的科學管理體系。在加快農村土地改革的背景下，城鎮土地集約節約利用問題會顯得尤為重要，因為只有城市土地集約節約了，農村的征地壓力才會減少。目前我們城市土地利用面臨很突出的問題是，整個城市建設用地中工業用地比重明顯偏大。我國城市中的工業用地大約都在20%-30%，甚至還有更高，然而工業用地占地比例大是我國工業化發展致力于成為世界工廠的必然結果，所以現在需要解決的問題不是為什么會有這么多工業用地，而是如何進行去產能和處理閑置低效用地。在開發區空置、產業停產的情況下，大量城市都面臨著已有的建設用地的二次開發。這種情況發生的原因在于工業用地供給太多，工業企業供地制度尚不完善。我國過去對工業企業供地低地價和期限長是造成土地無法集約節約利用的很重要原因。從這個角度出發，要解決建設用地供應緊張問題，不是要多征農民的土地，而是進行城市土地集約節約利用，要實現城市土地集約節約利用未來的重要思路就是如何盤活城市的低效閑置用地。
土地供應與房地產市場的內在邏輯和治理。如何從土地供應制度角度來穩定房地產市場將會成為未來城市土地問題的研究重點之一。根據統計，我國在2016年10月份以后，絕大部分買房是投資型需求和投機性需求，既然買房不是滿足人們的剛性需求居住，最后就可能會產生巨大泡沫。房地產市場的泡沫大小主要取決于供求關系，一旦房子的供給超過人們居住的剛性需求，泡沫也便產生。由于房地產與我國整個經濟發展緊緊地聯系在一起，所以必須要防止泡沫繼續吹大的同時又不能將這個泡沫刺破。如何去權衡兩者之間關系以達到一個動態平衡，將會是今后我國土地市場研究的一個主要方向。
市地利用的生態效應。城鎮化的不斷推進在促進我國經濟發展的同時也帶來了一系列生態環境問題。城市土地資源的生態利用是實現城市土地可持續利用的核心內容之一。城市土地需求不斷增大，城市土地資源本身又稀缺的條件下，如何通過可持續發展理論引導城市土地生態利用，從而解決城市土地供需矛盾，實現土地的生態利用，提高城市土地的可持續利用能力，在新一輪城鎮化中滿足城市經濟發展的同時實現生態環境保護的目標，將會成為未來我國市地問題城鎮土地利用問題研究的一個重點內容。
市地法律問題。國土資源法治建設是“十三五”規劃國土工作的一項重要任務。城鎮土地管理的相關法律也將面臨修改與完善。當前，市地使用權出讓最高權限是居住用地七十年、商業用地四十年，土地使用權計算時點一般是按土地使用權出讓合同的簽訂算起，截止到目前，很多第一批城市土地使用權即將到期，那么到期后如何進行處理，是自動續期還是按照一定比例重新繳納土地出讓金？這些都是涉及人民切身利益的問題，也是我國要落實保障和改善民生的重要內容，需要國家出臺相對公平和完善的法律法規來解決和保障人民權利。土地問題是一個復雜的問題，消費者偏好、消費者收入、技術變革、政策變遷等許多因素都會影響到土地利用，土地利用的改變又會對財政、經濟、社會資產、人類健康、生態環境帶來一系列的影響。這些土地利用改變所帶來的影響反過來又會影響到消費者偏好、消費者收入、技術變革、政策變遷等初始影響因素，從而改變下一個階段的土地利用。因此，土地利用的最終目的應該是實現利用效益的最大化，從而能夠進入一個良性的、可持續的利用循環。
作者簡介：王健，博士，副教授，中國土地政策與法律研究中心；李安琪，碩士研究生，中國農業大學土地資源管理系。
中國鄉村發現網轉自:《山西農業大學學報》2017年第11期
(掃一掃，更多精彩內容！)
