摘要：本文在“空間政治經濟學”視角下總結城市、區域與國家發展的相關研究，并對相關政策進行評論。城市發展方面，城市可以更好地實現人力資本積累并且提高人力資本的回報，是推動現代經濟增長的引擎，但城市和大城市的作用仍然受到政策限制；區域發展方面，人口的自由流動有助于實現區域經濟“在集聚中走向平衡”，但地方政府行為卻導致市場分割和地區間分工下降；國家發展方面，偏離欠發達地區比較優勢的投資政策導致區域間資源誤配以及地方政府負債，經濟增長的可持續性受損。
關鍵詞：規模經濟，市場分割，空間政治經濟學
現代經濟增長的重要來源是城市經濟發展中的人力資本、創新和企業家精神。在一個大國內部，能夠以少數都市圈為帶動，而強化現代經濟增長中的人力資本、創新和企業家精神的作用。在這種經濟增長的模式之下，地區之間進行分工和貿易，可以在一個大國內部獲得巨大的規模經濟紅利。而當一個國家（或如歐元區這樣的統一貨幣區）的經濟規模大到世界前幾位時，這個國家的貨幣還將通過獲得國際儲備貨幣的地位而獲得巨大的紅利。[1]
現實中，因為一些導致市場分割的“政治經濟學”因素，大國發展可能享受到的“規模紅利”并不一定能夠實現。空間政治經濟學的目標就是研究規模紅利與市場分割兩大問題，為此，需要結合空間經濟學和政治經濟學兩個經濟學子學科。這樣的“空間政治經濟學”有三個基石：第一，城市發展的理論基礎與實證依據；第二，區域發展中的政治經濟學及其影響；第三，規模經濟與市場分割相互作用，及其對于國家發展的影響。
截止到目前，經濟學研究對于上述三個方面的問題形成了以下幾個觀點：
首先，關于城市發展，人力資本外部性和技能互補性是城市發展的基礎，也是現代經濟增長的核心。城市人口增長帶來的交通和環境成本等規模不經濟與城市規模經濟相伴生，但規模不經濟可以通過技術和管理的方式加以改善，甚至城市病治理的技術和管理手段本身就具有規模經濟性。中國大城市的規模不經濟在多個維度上是基礎設施和公共服務供給不足和管理低效的結果。
第二，關于區域發展，經濟地理和集聚效應仍然是區域經濟發展格局的決定性因素。但是在中國，由于存在行政力量對于經濟資源配置的干預，導致經濟發展的零散分割，以及地區之間分工水平的下降。事實上，人口的自由流動可以實現區域經濟“在集聚中走向平衡”，即經濟集聚程度提高的同時，人均GDP（或人均收入）在地區間趨同。
第三，關于國家發展，由于政治經濟學的因素，導致中國經濟在2003年之后出現地區之間“均勻發展”的政策傾向，資源配置效率惡化，全要素生產率增長率放緩，對于中國經濟增長的逐步下滑具有持續的影響。因此，中國經濟增長的下滑不只是國際經濟周期的問題，而是自身的經濟結構出現了嚴重的政策扭曲。
上述三個問題分別涉及到城市、區域和國家的發展，是相互交織在一起的。簡而言之，城市存在的規模經濟效應是現代經濟增長的源泉，而在一個國家內部，需要通過城市（地區）間的資源再配置來充分利用大城市對于經濟增長的帶動作用，從而提高國家競爭力。然而，遺憾的是，一國內部的政治經濟學因素導致的往往是市場分割，不利于地區間資源配置效率和國家競爭力的提高。
本文將總結“空間政治經濟學”的一些主要相關研究，這些研究比通常的“政治經濟學”更強調城市發展和經濟集聚對于現代經濟增長的重要意義，同時，又比通常的“空間經濟學”更強調政治經濟學因素所導致的資源誤配置和空間無效率。從“空間政治經濟學”的視角來看城市、區域和國家發展，所涉及的文獻是極其龐雜的。本文的意圖主要針對中文讀者，因此，在做文獻總結的時候，相對側重與中國相關問題的研究文獻，同時對中國的一些政策及其對于中國經濟所產生的影響進行評論。本文主體內容分為三部分，分別涉及到城市、區域和國家發展，對應于上述三個問題。最后是本文的總結。
城市發展：有管制的微觀決策與城市規模
城市存在的人力資本外部性和技能互補性是城市規模經濟最為重要的來源，也顯示出城市發展與現代經濟增長之間的關系。同時，城市規模擴張似乎也伴隨著擁堵和污染等規模不經濟。理論上來說，城市的規模經濟與規模不經濟之間的權衡決定了城市的最優規模，但實際上，產業結構、技術與管理這些因素同時作用于城市規模的決定。具體到中國的現實，一些城市擁堵和污染的問題與不適當的規劃和管制有關，卻被錯誤地認為是城市人口過多的證據。
（一）城市與現代經濟增長的基礎：人力資本外部性和技能互補性
在經濟增長里，勞動投入和資本投入的增長是看得見的部分，其余都被歸為全要素生產率。傳統的經濟增長理論因為是在總量上考慮問題，因此，全要素生產率的提高被理解為教育水平的不斷提高以及制度改善所致。在新增長理論里，1990年代之前曾經有段時間將規模收益遞增作為模型的假設，但在實證研究中，因為沒有發現國家人口規模具有推動創新的作用，規模收益遞增的假設逐步被放棄了(Jones, 1999)。也有文獻發現，如果有國際貿易作為替代，國家的人口規模對于經濟增長的作用將下降，國家的大小是內生于貿易的（Alesina, Spolaore,and Wacziarg, 2005）。
隨著空間經濟分析的引入，經濟學家認為，不同規模的城市對于經濟發展的影響是不一樣的。城市規模之所以能夠促進經濟增長，是通過分享（私人投資和公共投資在生產規模擴大中被分攤）、匹配（不同偏好和技能的消費者和生產者的相互匹配）和學習（人際之間知識外溢和干中學）這三個機制實現的（Duranton and Puga,2004）。其中，最為重要的機制是學習機制，它與現代經濟增長理論（Lucas, 1988）完好地對接在一起，城市規模成為影響人力資本積累及人力資本回報的重要因素。在我看來，1990年代之前的新增長理論試圖在國家層面尋找規模收益遞增的證據，在國家總人口和創新之間建立聯系，這個方向意義不大。現代經濟增長的源泉，其實只是在一個國家人口規模既定的情況下，改變人口的空間分布，通過人口向大城市的集聚，借助于城市層面的規模經濟，產生了對整個國家經濟增長的帶動作用。在這個意義上，新經濟地理學和新增長理論是可以打通的。只是增長理論追求在時間維度上將模型動態化，而新經濟地理學的工作是處理空間問題，兩者如何在理論上融合，仍然需要進一步的研究。
城市發展對于人力資本回報的影響在經驗研究中得到了證實。關于中國的人力資本回報的幾項研究顯示，改革開放30多年來教育回報不斷上升（李實和丁賽，2003; Cai et al.，2008; Fleisher and Wang，2005; Zhang et al.; 2005；Gao and Smyth，2015）。[2]私人教育回報的持續上升體現出教育的確在創造價值。一種直觀的理解是，教育回報上升的原因是計劃經濟時期對教育回報的壓制在市場經濟下得到糾正。另一種容易想到的解釋是，隨著時間的推移，教育質量得到了改善。但這兩種解釋都還不夠，都沒有揭示教育回報不斷提高背后隱藏的現代經濟增長的核心秘密。尤其值得一提的是，雖然經歷了上世紀末以來大學的大規模擴招，大學教育的回報總體仍然呈現出上升趨勢（Liang and Lu, 2017），更提醒我們需要找到那些可能“放大”教育回報的因素。這時，城市化和城市規模的擴張就起到了至關重要的作用，邢春冰(Xing, 2015)利用2005年1%的人口小普查數據估計出了所有城市層面的教育回報，估計結果從5%到15%，展現出很大的城市間差異。他發現，總體來說，每年教育回報和城市人口呈現出正相關關系，城市越大教育回報越高。同時，每年教育回報和城市的大學畢業生占比正相關，大學生占比越高，教育回報越高。如果城市規模可以提高教育回報率，又由于改革開放之后，中國的大學生在向大學生比較多的大城市集中，教育回報率不斷提升就容易得到解釋了，而這在宏觀上就可以成為中國經濟快速增長的重要解釋。[3]
那么，為什么城市（特別是大城市）能夠提高人力資本回報呢？其中的重要原因就在于“人力資本外部性”（human capital externalities）。“人力資本外部性”的含義是，一個人的教育水平提高不僅提高了自己的私人收入，還在與其他人的社會互動中產生知識的外溢性，從而在加總的意義上產生社會回報，即一個人能夠從其他人的教育水平提高中獲得收益，包括收入提高、犯罪率下降和人民生活質量改善。如果人力資本外部性很大的話，那么，勞動力從農村流動到城市，或者從教育水平低的城市流動到教育水平高的城市，就可以獲得收入的提高，而在加總意義上，這就是資源配置效率改進和經濟增長。
人力資本外部性在實證研究中仍然是一個前沿課題。美國的實證研究發現，工資和地租在平均人力資本水平更高的城市更高（Rauch, 1993）。類似地，Moretti (2004b) 發現，城市的大學畢業生比例每增加一個百分點，企業的勞動生產率會上升0.6%-0.7%。Moretti (2004c)同樣說明了知識溢出效應的存在，他發現，城市的大學畢業生比例每增加一個百分點，工資水平平均上升0.6%-1.2%。運用中國數據開展的研究也發現，城市的人力資本存在外部性。Liu（2007）采用1988和1995兩年的CHIPS數據估計了中國城市的教育外部性，結果發現，城市教育水平增加1年，個人的工資水平提高4.9-6.7%。李小瑛、陳廣漢、張應武（2010）發現，截止2006年，城鎮地區接受高等教育的人口比例提高一個百分點，工人的工資將提高1%。[4]
但是，在人力資本外部性的實證研究中，比較有挑戰性的問題是這一估計面臨著嚴重的內生性問題，例如，城市的教育水平可能與很多城市級的遺漏變量有關，也有可能大學生有某種不可觀察的偏好導致他們聚集在一起，從而可能導致估計偏誤，這也是在既有的研究中有待改進之處。我和Glaeser使用1952年院系調整運動中跨市搬遷的系的數量作為城市人均受教育水平的工具變量，通過使用CHIPS2002和2007的數據，研究發現，一個城市的平均受教育年限增加一年，這個城市的居民平均收入將提高大約21.9%（Glaeser and Lu, 2014）。如果換用2005年1%的人口小普查數據，一個城市的平均受教育年限增加一年，這個城市的居民平均收入將提升大約19.6%到22.7%（梁文泉、陸銘，2015; Liang and Lu, 2017）。[5]不同的數據估計出來的結果非常接近。
由于高、低技能者之間存在著技能互補性（skill complementarities），城市在聚集了大量高技能勞動者之后，還相應產生對于低技能勞動力的需求，大城市的大學生數量更多，也帶來更多的低技能勞動者需求（Eeckhout et al., 2014; 梁文泉、陸銘，2015; Liang and Lu, 2017）。[6]那為什么大城市會促進技能互補？原因可能是以下三點：
一是勞動力分工。當市場容量增加的時候，會促進勞動力的分工更為細化，勞動力彼此之間的聯系更為緊密，不同技能的人在生產過程中位于不同的崗位，相互分工，從而產生互補性。其實，這在本質上就是市場規模促進分工的“斯密定理”。
二是人力資本外部性。人力資本外部性的存在會提升高技能者周圍勞動力的生產率。存在勞動力分工時，不同技能的人會從事符合各自比較優勢的職業，在城市中高技能者的增加會提高其自身勞動生產率，同時也會促進低技能者勞動生產率的提高。我們的研究發現，高、低技能勞動力之間的互補性會出現在大企業內部，雖然大城市的促進效應并未明顯強于中小城市（Liang and Lu, 2015a），但大城市更可能通過促進服務業企業間和行業間的外部性來促進高、低技能互補（梁文泉、陸銘，2016）。[7]
三是消費外部性。就業工資的上漲會增加人們從事家務的機會成本。對于高技能勞動力而言，從事家務的高機會成本會促使其將家務活動外包給從事家政、餐飲等消費型服務的低技能勞動力。同時，收入水平的提高還會增加其他諸如醫療、藝術、法律等的服務需求，而它們的從業人員主要是高技能勞動力。大城市會通過外部性、分享和匹配等機制提升高技能勞動力的工資，促進高技能勞動力將更多的家務活動外包，同時增加對消費型服務業的需求，進而會增加消費型服務業的就業量。據估計，美國城市中每增加1個高技能崗位，就會增加5個消費型服務業的崗位，其中2個是醫療、藝術、法律等高技能勞動力從事的崗位，3個是餐飲、收銀員等低技能勞動力從事的崗位（Moretti, 2012）。
上述技能互補性的存在都使得城市受教育水平的提高帶動低技能勞動力的工資上漲。我們用2005年1%的人口小普查微觀數據考察城市高技能比例對不同技能勞動力工資的影響，結果顯示，當城市高技能者（大學本科以上學歷）比例增加1個百分點時，高技能者的小時工資會增加6.11個百分點，而低技能者（大學以下學歷）的工資會增加7.17個百分點，增幅略大于對高技能者的影響（梁文泉、陸銘，2015b）。
在高技能者向大城市集聚的過程中，也將帶來大量低技能勞動力的需求，從而表現為城市規模對于就業和收入水平的正效應。通過使用CHIPS 2002和2007年的個人層面數據，我們發現，人們在大城市更有機會找到工作。高技能者和低技能者都在人口規模效應中獲益，而且低技能勞動力在大城市中獲得的就業機會增加得更多。相比之下，中等技能人群的就業情況不會受到顯著的影響。因此，限制城市人口增長，特別是低技能勞動力的流入，對效率與公平均不利（陸銘、高虹、佐藤宏，2012；陸銘，2013，2017）。[8]此外研究也發現，城市規模對勞動力收入具有正效應：在對收入進行了消脹后，每提高一個百分點的城市人口會增加個人實際收入大約0.082%到0.143%（高虹，2014）。[9]
事實上，除了對于收入和就業的提升作用之外，大城市還因為規模經濟效應而擁有較好的基礎設施、公共服務和生活質量，為此，在移民群體中，人們寧愿犧牲一部分收入（Xing and Zhang,2017）。但從勞動力流動的目的地選擇來看，人們對于收入和就業的追求比對于公共服務的追求更重要（夏怡然、陸銘，2015）。[10]
（二）城市的規模經濟、規模不經濟與城市規模決定
人力資本外部性和技能互補性既是導致城市存在規模經濟的重要機制，同時也是現代經濟的推動力。通常認為，人口的增加會給城市帶來一些規模不經濟，從而表現出城市病，特別是擁堵、污染與犯罪這三大問題。
在理論上，似乎一個合理的假定是城市存在規模不經濟，隨著人口的增加，城市運行的成本越來越高，且邊際遞增。但在經驗研究當中，城市運行成本隨人口規模而邊際遞增這一點并不一定成立。因為城市病的治理本身在很多維度上就可以利用人口數量的增加而實現規模經濟。公共服務和基礎設施的供給都存在這樣的規模經濟。例如，王偉同、魏勝廣（2016）的研究發現，城市人口增長帶來的公共支出增長彈性遠小于1，即人口增長并不等比例帶來公共支出的增長，說明城市公共支出具有較強的規模效應。[11]研究還發現，在人口增長過程中大城市的公共支出彈性平均僅為小城市的1/2，表明大城市公共支出的規模效應遠遠強于小城市。進一步分析發現，人口集聚程度和外來人口因素降低城市公共支出的人口規模彈性，并且這種效應在大城市中表現得更為明顯。[12]
擁堵、污染這些城市病與人口規模、人口密度這些因素的關系需要做具體的分析。在交通運輸方面，雖然城市的人口會增加通勤時間，但是在控制了人口數量之后，人口密度越高，城市的通勤時間越短（Sun, He, Zhang and Wang, 2016）。環境污染和人口數量之間也并非具有嚴格的正相關關系。其中特別重要的是三個機制：第一，通常人口多的城市，服務業的比重會比較高，而服務業的污染排放較低。第二，排污本身就是有規模效應的，如果規模效應足夠強，那么人口數量和排污量之間就并不一定有顯著的關系。在實證研究中，城市人口規模和各類污染排放指標幾乎沒有什么關系（鄭怡林、陸銘，2017）。[13]第三，大城市往往具有更密集的地鐵網絡，這也使得汽車的使用量可以得到控制，從而表現出人口數量多和人口密度高的城市，反而人均的碳排放也更低（Zheng, Wang, Glaeser and Kahn, 2010）。恰恰因為這樣的道理，如果考慮兩種人口的空間分布，一種是比較均勻的人口分布，另外一種是把人口相對集中在比較大的城市，后一種人口分布方式反而有助于減少總量的碳排放（陸銘、馮皓，2014）。[14]
自然資源短缺往往被作為城市擁擠效應的一個例子，而事實上，恰恰因為規模經濟效應，城市的資源消耗量的增長遠遠慢于人口的增長。例如，2001年北京的水資源消耗量為38.9億立方，對應于1385萬人。2014年，37.5億立方水消耗量對應于2152萬人，水的消耗量反而是下降的。其中，2014年的農業用水和工業用水分別是2001年數量的47%和55%，同時期，按常住人口計算的人均生活用水量從87立方下降到79立方。[15]
保守地說，就算城市運行的成本不存在邊際成本遞增的現象，那么，只要城市人口增加帶來的邊際正效應遞減速度足夠快，那么在理論上仍然會達到由邊際正效應等于邊際負效應決定的最優的城市規模。問題在于，在宏觀上的城市最優規模無非是微觀決策的結果，如果企業和個人的微觀決策導致城市過大了，通常一定是因為微觀主體的行為存在負外部性，使個體決策的最優結果超過社會最優的城市規模。這里需要強調的是，如果微觀主體的行為存在正外部性（如人力資本外部性），那么，個體最優決策下的城市規模也可能偏小。
在出現外部性問題和城市偏離最優規模時，需要將市場價格機制與行政手段進行最佳的配合，來使城市規模接近最優。對于負的和正的外部性，分別可以通過征稅或者補貼這樣的價格機制來調節個體的行為。對于征稅或者補貼的幅度，可以通過測算人們對于外部性的支付意愿來科學決策。[16]在有些領域，涉及到跨代的長遠目標，比如一塊地的用途如果涉及到用途變更成本極大的情況，而未來需求又充滿不確定性，這時，由行政手段規劃城市用地的用途仍然是價格機制有益的補充。但是，無論如何，直接地確定并管制一個城市的人口規模是缺乏理論基礎和國際經驗的。現實中在中國出現的直接管制城市人口規模的做法只能從兩個角度予以解釋：第一，相關知識和理論準備不足，決策者僅根據經驗行事，例如，不了解城市規模帶來的收益，或者將城市病與人口規模簡單地對應，而且后者更為可見；第二是政治經濟學的因素，政策制定者并未從社會最優（或全體或常住人口）的角度考慮問題，一部分成員（如非本地戶籍人口）的收益和成本未作為決策變量，或者在決策中所占權重較低。對于這些城市管制政策的形成機制及影響，非常值得進行深入理論研究。近來，有一篇論文討論了美國城市的原住民如何從減少擁擠的目標出發，通過分區（zoning）政策限制土地和住房供應，試圖以此來減少外來人口，這樣的政策造成了效率和福利損失（Bunten, 2015）。模型雖然以美國為背景，對理解中國的問題也非常適用，只是中國城市的管制程度與美國乃天壤之別。
需要特別指出的是，這里上下文所說的外部性均指城市內部的外部性。但如果考慮跨地區的外部性時，如果人口流動對人口流出地產生了負外部性，例如，人口減少不利于發揮公共服務和基礎設施建設的規模經濟效應，這時，如果通過財政轉移支付去補貼人口流出地，則可能減少人口流動，并相應減少人口流入地的城市規模。但這樣的政策是中央政策，不是地方政策。即使是在中央層面，如果給人口流入地的補貼用于發展當地缺乏比較優勢的產業，那么，則可能產生扭曲和低效率。如果人口流出地并未因中央補貼獲得持續的競爭力，最終并不能減少人口流動的動力。
（三）城市的最優規模：實證研究的批評
在理論上可能存在的城市最優規模吸引了一些經濟學家對其進行測算，其基本的做法是將城市的人口（或就業）規模作為解釋變量，作為被解釋變量的包括勞動生產率或人均GDP（王小魯、夏小林，1999；Au and Henderson, 2006；柯善咨、趙曜，2014；陳杰、周倩，2016；王垚、年猛、王春華，2017）、幸福感（孫三百等，2014）等。[17]上述運用中國數據進行的經驗研究中，以勞動生產率或人均GDP為被解釋變量的，均得到了城市規模的倒Ｕ型曲線，倒Ｕ型的頂點對應的人口（就業）規模被認為是最優的。唯一與眾不同的是，孫三百等（2014）得到的城市規模與幸福感之間的關系是Ｕ型的，意味著中等城市的平均幸福感是最低的。與孫三百等（2014）形成呼應的是，在我們自己的研究中，如果將城市規模區分為兩組，相對于小城市，大城市具有更高的幸福感（Jiang, Lu and Sato, 2012）。
在經驗研究當中，城市規模與勞動生產率之間的倒Ｕ型關系經常被作為部分中國城市已經太大的依據，這種理解需要謹慎對待。Au and Henderson （2006）、柯善咨和趙曜（2014）、王垚、年猛、王春華（2017）的研究均指出，城市最優規模本身取決于城市的產業結構，服務業比重高的城市，最優城市規模就比較高。其中的道理不難理解，服務業比重高的城市更加依賴于城市的人口規模和人口密度來產生知識的外溢性，并且服務產品的消費和供給本身需要借助于面對面來完成。與此同時，在成本方面，服務業比工業的環境污染小很多，而以服務業為主的城市，往往也正是規模比較大的城市。大城市通過地鐵網絡的建設，也可以有效地緩解擁堵和污染的問題。這樣，隨著城市產業結構從制造業轉向服務業，城市的最優規模也不斷變大，或者說，城市最優規模并不是一成不變的。
更為重要的是，即使在實證中真的發現在人口規模最大的城市組別中勞動生產率與人口規模是負相關的，也難以得出是因為人口規模帶來的規模不經濟壓倒了規模經濟。在展開具體的討論之前，從一般的意義上來說，我要提醒讀者，對于來自特定國家數據和實證結果，必須要放在這個國家特定的制度背景之下去解讀，對于來自一個存在大量扭曲和管制的國家的經驗研究，尤其要小心其制度背景。基于中國數據展開的有關城市最優規模的研究，看到的并不是在標準理論的“倒Ｕ型曲線”，而是一條在規劃滯后、供給不足和政策不當背景之下的曲線。相應的，大城市當中存在的規模不經濟必須要從供給端和政策端去找原因，否則就很容易認為城市的規模不經濟僅僅是因為人多導致的。這里，我結合既有的研究來解讀中國大城市存在規模不經濟的成因。
首先，必須注意到中國的特（超）大城市目前的基礎設施和公共服務是按照1990年代末所規劃的今天的城市規模來建設的，而無一例外的，這些城市若干年前所規劃的人口規模遠遠小于今天事實上已經達到的人口規模。由此而帶來的基礎設施和公共服務的短缺和相應的規模不經濟，不能歸罪于人口的增長，而只是因為特（超）大城市當年的規劃沒有科學地預測到今天的人口規模，相應的政策含義應該是增加基礎設施和公共服務供給，而不是限制需求（陸銘，2016）。[18]
第二，今天在特（超）大城市存在嚴格的戶籍制度，特別是對于低技能勞動者的歧視性制度也會削弱城市的規模經濟。我們的研究發現，如果不考慮戶籍制度的影響，則在中國的大城市似乎企業內的高、低技能勞動力的技能互補性沒有顯得更大，這是一個與理論直覺相違背的結果。于是我們在模型中考慮了特（超）大城市也具有更高的落戶門檻，結果發現，落戶門檻高的城市的確制約了低技能勞動的供給，從而不利于提升企業內的技能互補性。但是，一旦當我們在模型中控制落戶門檻的影響，就發現，更大的城市的確可以促進技能互補性（Liang and Lu, 2015a）。換句話來說，如果在目前的數據估計當中，看到特（超）大城市規模不經濟，應該反思是不是在模型當中忽略了在特（超）大城市存在的不利于提升生產率的制度，從而導致了嚴重的遺漏變量偏誤。
戶籍制度的另外一個影響是嚴重地制約了移民的消費，也會使得在實證研究當中體現出似乎特（超）大城市出現了規模不經濟。我們的研究發現，在其他變量都得以控制的時候，相比于一個本地戶籍的城鎮人口，非本地戶籍的城鎮人口的消費平均要低17%到21%（Chen, Lu and Zhong, 2015）。由于受到這樣的消費制約，城市的外來人口會削減服務消費，而這影響的恰恰是服務（不可貿易品）在本城市的需求，進一步的影響到在本地從事服務業工作的本地居民的工資水平（Liang and Lu, 2017）。由于外來人口和本地戶籍人口的平均消費水平差距在大城市更大（Chen, Lu and Zhong, 2015），不難推斷，戶籍對于消費的制約也會呈現出似乎是特（超）大城市不利于提高人的收入和勞動生產率。
第三，當前在中國特（超）大城市存在的規劃和管理方面的問題也會加劇城市的規模不經濟，而這些問題在中小城市相對來說影響不大。這里僅舉幾個例子。我們研究了公共服務與居住的空間不匹配對于通勤和污染的影響。在以北京為代表的特（超）大城市，優質的中小學比較集中于中心城區，而與此同時，城市的人口已經出現了向郊區的疏散，這樣就導致了優質教育與居住之間的分離，以及大量家長開車送孩子上學的現象。根據我們的研究，由這一行為所導致的通勤使得北京假期內工作日的交通指數（反映交通流量及擁堵程度）比非假期工作日低20%至30%，這能夠使日均可吸入顆粒物PM10濃度下降約20μg/m3（相當于PM10均值的16%）（Lu, Sun, and Zheng, 2017）。
我們的另一項研究考察了城市地塊更新對于通勤距離的影響。在中國的特（超）大城市，地方政府往往具有最大化稅收的目標。于是區一級的政府在地塊更新的過程中通常不愿意提供住宅用地，而愿意將更多的地用來提供商業和辦公樓，因為后者可以帶來持續的稅收增長，而前者只能一次性收取住宅用地的土地轉讓費。從北京案例里可以看到，在我們所分析的地塊更新樣本當中，更新之后仍然用作住宅用地的大約就只有一半。我們發現，中心城區住宅供應的下降是導致居民向外搬遷的原因之一。根據我們的研究，相對于不受到地塊更新沖擊的居民而言，地塊更新會使周邊受到影響的居民更換通勤起點的概率平均提高3.15%，通勤距離平均增加565米，約為平均通勤距離的7.3%（Chen, Long, Lu and Qian,2017）。
上面這樣一些研究都是運用中國數據的實際例子，說明的道理是，如果不考慮到這些在細節上存在的中國特（超）大城市已經出現的政策、制度和實踐，那么就會把由此而導致的城市規模不經濟全部歸罪于人口增加。而事實上，這些問題如果通過增加基礎設施和公共服務的供給，并且改善規劃、管理和技術，特（超）大城市的規模不經濟就可以治理。這樣，改善供給、增加人口和促進增長幾個目標就可以同時實現。在學術研究當中，在多大程度上城市的規模不經濟是人口增長帶來的，在多大程度上是因為規劃技術和管理存在缺陷，仍然是一個在學術研究中值得持續關注的研究方向，也具有很強的政策含義。同時，在理論上，城市的產業、居住、公共服務的空間布局是如何決定的？一些政治經濟學因素在其中產生怎樣的影響，這是一個值得注意的研究方向，不妨稱之為“城市內部的空間政治經濟學”。
除了忽視中國城市發展的制度背景之外，僅僅基于城市人口帶來的規模經濟與規模不經濟來測算城市最優規模，忽略了城市規模的決定在本質上取決于人們在不同城市之間進行選址的“空間均衡”，這就難以解釋為什么數據上看起來一些城市“太大了”，但仍然是人口流入地。如果在包含中國的人口流動制度背景之后，再考慮人口流動的空間均衡模型，潘士遠、朱丹丹、徐愷（2017）的研究證實，中國一線城市的規模過小，其他各線城市的規模過大。[19]因為一項具體的研究很難全面地把影響空間均衡的因素全部納入討論，因此，我們在下一節中將目前所涉及到的文獻做個全面的梳理。
區域發展：扭曲市場的政策與空間均衡
由于上面所說到的城市發展的微觀基礎，中國的區域經濟發展也出現了一些符合經濟規律的現象，比如說經濟和人口在向少數地區集中，尤其是東部沿海地區和內地的一些大都市圈。因此，有一些文獻用中國的數據嘗試驗證經濟地理對于區域經濟發展的作用，由于這一支文獻已經相對成熟，而且基本上是在用中國的數據復制在國際文獻當中已經有的結果。有興趣的讀者，請參考我與合作者們的總結，特別是接近大港口和到區域大城市對于城市經濟增長的積極影響的經驗研究（陸銘等，2011；陸銘，2013，2017）。[20]
本節試圖說明，中國的區域發展不是一個自由市場經濟下的空間均衡。經濟的地區間平衡發展被廣泛地誤解為經濟和人口的空間均勻分布，同時，現有體制鼓勵地方政府追求本地經濟規模、投資和稅收的最大化。于是，一些政治經濟學因素使得地區之間的重復建設和市場分割成為一個始終未能解決的問題，全國范圍內的資源跨地區配置效率被損害。未來，理想的話，可能制度性的市場分割終將得到解決，但一些非正式制度性的因素仍然可能長期存在，危害中國的國內市場一體化。
（一）空間均衡的政治經濟學
我想借本文強調的是，國際上發展成熟的空間均衡模型中基本上不存在勞動力流動的障礙，也不存在政府力量對于像土地這樣重要的資源進行行政配置。這些模型只能被作為市場經濟的基準(benchmark)來對待，如果不在空間均衡模型當中加入中國背景下的政治經濟學因素和生產要素流動障礙，那就使得我們對于空間均衡模型在中國的應用產生一些錯誤的判斷和政策含義。
國際上的空間經濟學研究和已經存在的跨國經驗均表明，經濟發展過程中區域間的發展差距會逐漸從擴大轉為縮小，呈現出一條倒Ｕ型的曲線（World Bank, 2008）。在中國，勞動力流動既起到了促進本地經濟增長的目的，也可以縮小地區之間由于市場潛能差異而導致的地區經濟增長差距，有利于實現空間效率與區域平衡的雙贏，即“在集聚中走向平衡”（丁嵩、孫斌棟，2016）。[21]如果看中國的區域經濟發展，可以看到大約是在2004年之后，省和省之間的經濟發展速度有所趨同，人均GDP的差距也開始收斂（徐現祥、王賢彬、高元驊，2011）。[22]借助于主流的經濟增長理論，劉樹成、張曉晶（2007）也研究了中國地區間經濟發展收斂的現象。[23]請特別注意，經濟增長理論中的“收斂(convergence)”是基于較發達國家（或地區）的資本邊際回報遞減，而在中國東部地區企業的全要素生產率始終高于中西部（向寬虎、陸銘，2015），因此中國地區間經濟發展的收斂與區域發展政策的調整有關，在本質上不同于經濟增長理論的含義，不是生產要素在地區間尋求最優配置的結果。[24]
伴隨著區域經濟的收斂，中國的城鄉發展幾乎在同時也出現了一些拐點現象。劉易斯二元經濟模型預測，經濟發展會伴隨一個勞動力過剩逐漸向勞動力短缺的過渡過程。當農業剩余勞動力逐漸被城市化和工業化過程吸納結束之后經濟就會出現“劉易斯拐點”，此時勞動力短缺時代將來臨，工資上漲趨勢將非常明顯（Lewis, 1954）。如果簡單套用這個理論，中國似乎在2004年之后也出現了比較明顯的工資上漲過程，城市地區（尤其是東部沿海地區）似乎也同時出現了勞動力短缺的現象。
很少人注意到在中國區域經濟發展和城鄉經濟發展中出現的“拐點”伴隨著政策上的重大轉變，那就是2003-04年開始中央開始對欠發達地區——具體來說就是農村地區、中西部以及東北老工業基地——進行大規模的財政轉移支付。同時，在建設用地指標的分配上，開始傾向于欠發達地區，同時收緊人口流入地（特別是東部和大城市）的土地供應。中央的政策導向顯然是為了平衡地區間的發展，但是，由于將地區間平衡發展等同于經濟和人口的均勻分布，欠發達地區也有做大本地GDP的激勵，因此，就采取了將資源大量引入到相對欠發達地區的政策，并相對壓縮東部的資源投入。其直接效果就是相對拉低了沿海地區的經濟增長速度，通過投資等方式拉高了中西部的經濟增長速度（陸銘、向寬虎，2014）。[25]在中西部地區和農村地區，人口流出打工的趨勢有所放緩，而在人口流入地呈現出了招工難的問題。在沿海地區，由于土地供應相對收緊，導致房價上升。房價作為人口流入地最重要的生活成本，又溢出到工資水平之上，導致工資快于勞動生產率的上升，進一步抑制了東部地區的經濟競爭力（陸銘、張航、梁文泉，2015; Liang, Lu and Zhang, 2016）。[26]
這些現象均說明，考慮中國的地區和城鄉經濟發展必須在模型當中加入政治經濟學的因素，把行政干預和資源配置的制度性障礙加入到模型當中去。之所以要這樣去做，就是因為在刻畫基于市場經濟體制的區域發展模型和城鄉二元經濟模型當中，資源的配置效率是被生產要素的自由流動所保證的，地區之間和城鄉之間經濟發展水平和人均收入的收斂是以發達地區資本邊際回報下降為前提的，效率與平等是同時兼顧的。但是，在存在大量行政干預資源配置和勞動力流動的制度性障礙的中國，地區之間和城鄉之間經濟發展水平和人均收入的收斂卻是以犧牲效率為代價的。從長期來看，如果在欠發達地區進行的投資偏離當地發展的比較優勢，那么它所帶來的雖然是短期的經濟增長，但在長期卻有可能是無效率、供給過剩以及債務增長。在宏觀上，這種行政干預的結果，就是使得從2003－04年開始，中國經濟出現全要素生產率增長速度放緩和資源配置效率惡化的現象（陸銘、向寬虎，2014）。雖然從整體經濟來講，2003-2008期間，中國因為有強勁的外需使得經濟處于兩位數的高速增長，從而掩蓋了經濟增長當中的低效率問題，但是在之后的若干年以來，由于外需的增長逐漸放緩，就導致中國經濟自身的結構性問題、行政干預的低效率和債務增長逐漸體現了出來。因此，在接下來的文獻回顧中，我將重點總結有關中國政策干預和生產要素市場扭曲所導致的對于區域和城鄉經濟發展產生的影響。
已經有一些研究將政治經濟學的因素納入到區域和城鄉經濟發展的模型中去，討論資源配置的低效率問題。在城鄉發展方面，由于存在戶籍制度這樣的勞動力流動障礙，城鄉間收入差距將擴大，同時，城市將出現勞動力供給不足，而且需要花成本來治理由城鄉收入差距導致的社會不滿，經濟增長將由此而受損（陳釗、陸銘，2008；劉曉峰?陳釗、陸銘，2010）。[27]在區域經濟方面，由于存在著學習效應和規模收益遞增，地方政策將策略性地選擇進入一些并沒有比較優勢的產業，以獲得未來更高的收益，在這種動機下，重復建設和市場分割將成為地方政府獲得更快經濟增長的占優策略，但事后成功的可能性很小（陸銘、陳釗、嚴冀，2004；陸銘、陳釗、楊真真，2007）。[28]周黎安（2004）認為，地方官員通過最大化本地經濟增長而獲得晉升，這使得同時處于政治和經濟雙重競爭的地方官員之間的合作空間非常狹小，這能夠解釋中國長期存在的地方保護主義、“大而全”的地區發展戰略和地區間形形色色的產業“大戰”和惡性競爭。[29]在城市體系方面，有研究將勞動力流動障礙加入到勞動力區位選擇模型中，結果發現，戶籍制度阻礙了勞動力自由流動，使城市規模分布偏離了帕累托最優（梁琦、陳強遠、王如玉，2013）。[30]由于戶籍制度對于勞動力流動的阻礙，中國經濟增長遭受了巨大的損失(Tombe and Zhu, 2015)。楊曦（2017）在一個包括對于外來人口公共服務歧視的模型中考察了農民工市民化帶來的增長效應，結果發現，從提升經濟規模和城鄉勞動力工資及福利的效應差異來看，中國城市發展政策需要重點考慮的方向是，在人口規模300萬以上的城市推進城鎮化和農民工市民化，并提高這些城市的宜居度。遺憾的是，現實中的政策恰恰是在限制大城市的發展。[31]
那么，在理論上存在的市場分割現象，在經驗研究中的實際情況和趨勢是怎樣的呢？早期的研究發現，直到上世紀90年代中期，中國的省和省之間的市場分割仍然相當于歐洲國家和國家之間的市場分割（Poncet, 2003）。后來我們自己的研究發現，大約在2001年之前，市場整合逐步加強（桂琦寒、陳敏、陸銘、陳釗，2006）。[32]近來的研究發現，省際貿易受地理距離的影響雖然是負的，但這種影響卻隨著時間推移而減弱，進一步說明導致市場分割的因素可能在弱化（陳永偉，2016）。[33]但是，最近十多年的情況卻不樂觀。如果說大約在2004年之后，行政力量對于資源配置的干預加強了，我們應該擔心市場整合是惡化的。近來我注意到有研究用更加微觀的價格數據來檢驗中國市場一體化和一價定律是否成立的問題。在Li and Sun（2017）的研究當中，大約在2006年之后，中國地區之間的物價水平差異有明顯的擴大，這表明地區之間的市場一體化有惡化的跡象。如果僅有這一篇文獻，那么還有可能僅是一個孤證。但與此同時，我又注意到吳意云與朱希偉（2015）的研究。他們基于省際工業分行業面板數據的研究發現，中國工業的地理集中和行業專業化在2005年左右均由上升轉為下降，致使省際產業同構現象加劇。[34]請特別注意，如果在市場經濟配置資源的情況下，地區之間應該走向分工與合作。只有在行政干預資源配置的情況下，地區和地區之間才有可能出現GDP增長速度收斂的同時卻分工惡化的現象。
導致區域經濟走向整合和分割的因素有很多，目前的研究在這一方面還非常不夠。我們早期的研究發現，如果中國經濟與世界經濟一體化程度提高，而國內市場存在分割，那么，經濟越開放，國內市場分割程度越高（桂琦寒、陳敏、陸銘、陳釗，2006）。地方政府相似性的產業政策是導致省際分工弱化的直接原因，而其深層原因在于，中央政府的產業政策是地方政府制定本地產業政策的重要參照，凡是被中央政府選為政策支持的產業，其在各省有更高的概率被地方政府（省級政府）選為政策支持的產業，這導致了各省之間產業政策的高度相似。這種發展模式往往使欠發達地區偏離自身條件，被動“復制”發達地區經驗，造成中國工業的地理集中過低和地區間分工不足（吳意云和朱希偉，2015；Wu, Zhu, and Groenewold, 2016）。地方政府分割市場和實施地方保護的手段有很多，這方面，還需要更多的研究。近來，有研究發現，官方媒體在起著保護本地企業的作用。以汽車召回為例，與地方的機關報相比，市場化導向的非機關報的確會更為積極地報道汽車召回事件，但是，非機關報對召回事件更為積極的報道卻主要體現在非本省汽車的召回上（馮凈冰、陳釗，2016）。[35]
從這些研究出發，我認為必須要反思政府干預對于國內市場整合的負面影響。按照道理來說，中國是一個大國，恰恰應該通過市場整合來享受大國本應有的規模經濟紅利。但是如果存在地方政府之間的相互博弈，導致市場分割、重復建設和低效率的跨地區資源配置，那么，中國的大國規模經濟效應反而無法得到發揮。
相比于政府干預對市場分割的影響，中央政府或者跨區域的政府組織對于促進市場整合的作用的研究相對不足。范子英、張軍（2010a）發現，中央向欠發達地區的財政轉移支付有削弱地區間市場分割的作用，與我們之前的理論預測是一致的（陸銘、陳釗、嚴冀，2004；陸銘、陳釗、楊真真，2007）。[36]張學良、李培鑫、李麗霞（2017）發現，長三角城市經濟協調會有促進區域內市場整合和提高勞動生產率的作用。政府如何發揮協調地區間關系的作用仍然有待進一步研究。[37]
（二）官員激勵與增長的政治經濟學：一些批評
上述有關中國目前經濟體制與市場分割之間的關系，隱含的意思均是指當前的體制在某種角度上來說不利于經濟的長期有效增長。與此形成對照的是，若干年以來，有關中國的官員激勵考核體制與經濟增長之間的關系的文獻積累已經很多，似乎也已經在學術界形成了這樣一種看法：中國特色的官員激勵和考核制度促進增長。有鑒于此，我認為有必要對這一支文獻進行反思和總結。[38]
經濟增長的來源無非是生產要素的積累和全要素生產效率（TFP）的提高，因此我們就分這兩個方面來討論問題。首先，只有全要素生產率的持續增長才是經濟可以持續長期增長的最終來源。在經濟理論中，如果中央和地方形成委托代理關系，那么對于地方官員進行激勵和考核將降低這一委托代理關系當中的代理成本，促使地方官員努力工作。如果這個邏輯是正確的，那么就應該在數據當中看到，受到更強激勵的地方官員，他所領導的地方就具有更高的全要素生產率。遺憾的是，到目前為止，似乎還沒有此類文獻。一個間接相關的研究是，用于表征財政分權制度的“財政自主度”指標會不會影響TFP，結果是，在省級面板數據的分析中，基本上看不到財政自主度和TFP之間存在顯著關系（高琳，2016）。[39]
我們再來看生產要素積累的數量。在現有體制下，地方官員往往受到來自于上級的經濟增長、投資增長以及稅收增長的考核。在這樣的考核體系之下，不難理解，地方官員都有激勵通過加大投資做大本地GDP總量。因此，在實證上能夠看到獲得更強激勵的地方官員所領導的地方就具有更快的經濟增長。例如，有利用省級數據展開的研究發現，官員任期、地方官員輪替這些與晉升激勵有關的指標與經濟增長正相關（徐現祥、王賢彬，2010；張軍、高遠，2007）。[40]或者反過來說，更快的經濟增長會帶來更大可能性的官員晉升（Bo, 1996; Li and Zhou, 2005）。盡管關于經濟增長和官員晉升之間的因果關系仍然存在文獻中的爭論（比如，楊其靜、鄭楠，2013；Shih, et al., 2012），但在我看來，經濟增長和官員晉升之間的關系是因果關系還是相關性并不是最重要，更重要的是，兩者的關聯是不是就意味著官員考核和晉升制度真的有利于經濟增長。[41]這里，我認為有兩點需要仔細辨析：
第一，當我們看到一個地方官員獲得更強激勵，從而帶來更多投資和經濟增長的時候，完全有可能是一種轉移效應（displacement effect）。換句話來說，是在投資總量和經濟總量不變的情況下，地方官員激勵較弱的地方的投資和經濟增長轉移到了官員激勵較強的地方。這種在省一級或者市一級面板數據當中看到的考核激勵與經濟增長的相關性，其實不能說明總量經濟增長受益于既有的體制。換句話說，完全可能總量經濟增長的蛋糕并沒有增長，而只是強激勵的官員分得了更多的經濟增長。在同一地區不同時期之間，如果官員受到的激勵不同，轉移效應也可能發生。特別提醒讀者注意的是，周黎安（2004）的理論本身就是一個基于地方官員晉升激勵的理論，他所刻畫的就是一個晉升激勵導致重復建設和市場分割的行為模式。通俗地來說，這是一個“分蛋糕”而不是一個“做大蛋糕”的邏輯。
第二，更為重要的是，當我們說一個制度有利于經濟增長的時候，我們說的是這個制度有利于長期可持續的經濟增長。但是，有文獻發現目前地方官員的激勵機制和分權體制，在更加激勵官員增加基礎設施投資時，卻不利于地方增加民生方面的支出（高琳，2016）。由于面板數據的分析所展現的基本上都是當期的解釋變量對于短期的被解釋變量的影響，因此，即使官員考核激勵機制有助于提高短期的經濟增長，這也并不意味著當前的經濟增長處在長期經濟增長的最優路徑上。短期增長和長期增長是兩個問題，地方官員有激勵做大短期投資，而投資本身就是GDP的一部分，但是，短期內如果投資過多，回報下降，有可能使得投資偏離經濟增長的最優路徑，在長期反而是不利于經濟增長的。在利率受到抑制的情況下，投資通常是過多的，是偏離最優經濟增長路徑的黃金律的（陳斌開、陸銘，2016）。[42]即使是在基礎設施這樣具有正外部性的領域，也有文獻發現中國已經出現了基礎設施投資過度，尤其是在西部更是如此（Shi and Huang, 2014）。
那么，在既有的官員激勵與考核制度下，有沒有可能實施某種調整，改變地方政府的行為（比如財政支出的水平和結構），使得經濟增長回到最優的路徑上來呢？陳釗、徐彤（2011）認為，在經濟發展的早期，由于對公共品偏好不強，且因公眾意愿表達機制不暢導致的信息不充分問題較為嚴重，中央對地方政府采取以經濟增長作為較充分信息統計量的“為增長而競爭”的治理模式有可能實現社會福利最大化。[43]但是，隨著經濟發展水平提高，當民眾對于公共品的偏好加強時，在地方政府競爭模式之下，加入任何一種激勵指標，都可能讓地方政府去追求這一指標，但由于信息不對稱，很難保證這些用于激勵官員的指標與社會福利最大化相一致，這就可能導致新的扭曲。除非用“滿意度”這樣一個綜合的指標來反映民眾對政府績效的評價，并以此作為晉升的指標，才可能實現社會福利最大化。這篇論文在一般意義上討論了地方政府官員晉升激勵制度能夠最大化社會福利的條件，在本質上，基于滿意度的晉升激勵要求上級政府把對于地方政府績效評價的權利還給民眾。這實際上指明了如何與時俱進地進行體制改革的方向，其理論意義應引起更多的重視。
（三）非正式制度對于市場整合的影響
在總結完了制度對于區域經濟發展和市場整合等問題的影響之后，我想在本文倡議，未來的研究應更多關注非正式制度對于市場分割的影響。樂觀估計的話，等到制度性的市場分割問題受到政策制定者的重視的時候，從長期來看，政府干預所造成的市場分割行為可以得到糾正。同時，在中國的法律體系里也有類似于反壟斷法和反不正當競爭法這樣的法律，禁止任何機構采取阻礙市場競爭的行為。從長遠來看，制度的問題終將得到解決，但是一些非正式制度的因素對于市場整合的影響應該盡早引起關注，那就是文化。近來的研究發現，中國存在地區之間方言的差異，這會成為影響市場整合的一個負面因素。徐現祥等人（2015）發現，如果一個地方方言的復雜性更多，那么這個地方的經濟增長受到負面的影響越大。[44]劉毓蕓、戴天仕、徐現祥（2017）更為直接地驗證了地區之間的方言差異對于市場分割和資源誤配的影響。[45]高翔、龍小寧（2016）以大類方言區作為區域文化的度量，發現這種文化分割所造成的省內文化差異確實會顯著降低被分割地區的當代經濟發展水平，并且這種負面影響隨鄰省地方保護主義水平的提高而加重，隨被分割地區劃入當前省份的歷史的延長而減輕,行政區劃對區域文化的打亂與地方保護主義相結合造成了嚴重的經濟損失。[46]我們自己一項基于上海市外來人口調查的研究發現，在人們普遍可以用普通話進行交流的背景下，本地方言能力成為一種身份顯示機制，雖然聽上海話的能力沒有顯著作用，但說上海話的能力卻顯著影響受訪者的收入和就業（Chen, Lu and Xu, 2014）。最近陳永偉（2016）的研究也發現，如果用省和省之間的姓氏距離來度量文化差異，這種文化差異對省際貿易存在顯著的負面影響，而這種負面影響正在逐年增強。[47]
雖然這一組有關非正式制度因素對市場分割影響的研究剛剛起步，但從前瞻性來講，這個研究方向非常值得關注。尤其是當中國未來在制度上越來越能保證市場統一之后，那些非正式制度的因素將決定中國的市場整合程度會像美國一樣，還是像歐盟一樣。歐盟在制度上沒有任何分割市場的因素，卻在語言、宗教、文化上存在國和國之間的差異，導致實際的市場整合不夠充分。而美國國內市場一體化明顯好于歐盟內部，如果中國比美國國內市場一體化程度低，將嚴重制約中國發揮大國優勢。在本文的第三部分，我就要強調這種事實上的市場分割對于區域和國家發展，以及大國的統一貨幣區紅利的影響。
國家發展：統一、效率與平衡的兼顧
在現代經濟增長中，像中國這樣的大國，本可以借助于國內市場規模發揮大國的優勢，加強地區之間的分工，提高地區之間的資源配置效率。在世界范圍內出現逆全球化趨勢的大背景下，中國恰恰可以借助于國內的統一大市場，減少逆全球化所產生的負面沖擊。但是，由于在城市發展上把城市病簡單歸因于人口過多，在區域發展上將區域不平衡歸因于經濟集聚，從而產生了一些阻礙人口流動和大規模向欠發達地區轉移資源的政策主張。
本節重點說明兩個問題：第一，為了“平衡”地區間的經濟發展的政策表面上似乎能使得地區間的經濟總量趨同，但實際上，由于大量地區發展政策偏離了欠發達地區的比較優勢，不能給當地經濟帶來持續增長的能力，其結果是造成地區之間的資源誤配置，并且在欠發達地區形成日益增長的債務負擔。第二，如果在統一貨幣區的視野下來看中國經濟的發展，由于現代經濟發展所具有的規模經濟效應，如果人口不能自由流動，又要追求地區間經濟的均勻分布（即通常所理解的“平衡”發展），就必然依賴大規模的財政轉移支付，或者表現為欠發達地區沉重的債務負擔。這些政治經濟學的因素既阻礙了中國實現原本應有的國內統一大市場的“規模紅利”，同時，也不利于中國經濟的國際競爭力，不利于實現人民幣國際化帶來的“大國紅利”。
（一）基于地區的政策的影響
在空間政治經濟學的框架之下，容易解釋為什么會產生市場分割和基于地區的政策（place-based policy）。社會公眾和政策制定者不夠理解城市發展和區域經濟發展背后的規律，也未能正確地區分區域經濟的平衡發展與經濟均勻分布，常常以為只要通過經濟政策促進了地區間經濟的均勻分布，就等同于促進了區域經濟的平衡發展。當中央試圖采取加快欠發達地區總量經濟增長速度的時候，地方政府的發展目標相應地做出調整，甚至較發達地區也主動調低經濟增長目標（徐現祥、梁劍雄，2014）。[48]地方官員被激勵追求本地經濟增長、招商引資和稅收的最大化，那就更加要爭取獲得中央政府可以控制的經濟資源，包括財政轉移支付和建設用地指標，以及有利于本地發展的優惠政策，比如開發區政策以及各種各樣的區域發展規劃。在實際經濟當中，雖然跨地區的移民更加有利于促進地區之間人均GDP的均衡發展（丁嵩、孫斌棟，2016），但是由于自由移民未能實現，這樣就更加強化了欠發達的人口流出地區通過獲取更多行政控制的資源來最大化本地經濟增長的動機。一個有意義的學術課題就是，基于地區的經濟政策真的能夠促進欠發達地區的增長嗎？如果能的話，這種轉移資源的方式是不是以犧牲人口流入地的經濟增長為代價的，本質上是一個沒有“做大蛋糕”的零和博弈？如果不能的話，是什么原因導致基于地區的政策在沒有促進欠發達地區經濟增長的同時，拉低了發達地區增長？
我們嘗試利用2003年之后中國大規模關閉開發區的自然實驗來研究基于地區的政策的效果。當時，大規模關閉開發區時更多地關閉了沿海地區的開發區，而更多地保留了中西部的開發區，因而具有了基于地區的政策的性質。根據我們的研究，平均而言，關閉開發區之后，受到沖擊的企業與沒有受到沖擊的企業相比，前者的全要素生產率有所下降。也就是說，之前這些企業所享受的開發區政策是能夠提高企業全要素生產率的。遺憾的是，這種情況僅僅存在于東部的樣本，或者距離天津、上海、香港這三大港口500公里以內的樣本。換句話來說，在中西部或者距離大港口500公里以外的樣本中，開發區政策沒有起到提高企業全要素生產率的作用。那么，這種地區間的差異又是為什么呢？我們的研究發現，在東部靠近大港口的地區有相對較大的市場潛力，在這里，投入所帶來的增長要超過投入本身，所以全要素生產率是上升的。而在中西部遠離大港口的地區，因為缺乏市場潛力和規模經濟效應，投入的產出效率比較低，所以，基于地區的政策并沒有帶來經濟的全要素生產率提高（陸銘、向寬虎，2014; Chen, Lu and Xiang, 2016）。[49]
2003年之后，除了開發區政策被作為扶持中西部發展的重要政策手段之外，財政轉移支付和建設用地指標分配也更傾向于中西部。其中，財政轉移支付對資源配置效率所帶來的影響，在實證研究中沒有得到很好的研究，大多數的研究集中于評價轉移支付本身的作用。即便如此，既有文獻還是發現巨額的轉移支付并沒有帶來預想的結果。在轉移支付的分配環節，過多的財力資源被劃歸專項轉移支付，導致了扭曲的“跑部錢進”（范子英和李欣，2014）；在使用環節，由于缺乏合理的過程監督和事后評估，轉移支付在財力均等化和經濟增長方面的表現不佳，并且還產生了政府規模膨脹的“粘蠅紙效應”（范子英和張軍，2010b；范子英，2011）。[50]我的團隊更多地將研究聚焦于土地政策的拐點對于資源配置的影響。建設用地大量配置于中西部的結果之一是在那里建設了大量的新城。我們的研究發現，如果說2009年之前的新城建設還略微傾向于建設在人口密度高的大城市周圍的話，那么，2009年之后新城建設模式就發生了逆轉，中西部、人口密度低、中小城市更容易產生新城建設。大量新城規劃的人口密度非常低，而且建設的地點距離所在的地級市也非常遠。我們發現，越是規劃人口密度低，且遠離地級市中心的新城，越會給它所在的城市帶來更高的地方政府債務。在中西部地區，隨著時間的推移，建得遠的新城會給所在城市造成越來越沉重的債務負擔（常晨、陸銘，2017）。[51]
當中西部地區獲得了相對越來越多建設用地指標的同時，東部地區又經歷了什么呢？我們的研究發現，2003年以后，東部地區在整個國家建設用地指標當中所占的比重總體來說是逐年下降的，與此同時，建設用地份額收緊的城市，更可能是經濟發達的人口密度高的大城市，并且更可能位于東部沿海省份（Han and Lu, 2017a）。這種建設用地指標的供應方式嚴重背離了市場經濟的基本規律，因為在市場經濟之下，土地供應和住房供應一定會對地價和房價產生反應，在人口流入的地區帶來更多的土地和住房需求，這時應該增加土地和住房供應才對。遺憾的是，2003年之后，中國的政策導向卻恰恰與此相反。
那么，這樣的傾向中西部的土地供應政策，給中國的東部地區帶來了什么樣的結果呢？我們的研究發現，雖然人口增長和人均GDP這樣需求端的因素是房價上漲的重要原因，但是在控制了這些需求端的因素之后，土地供應這樣供給端因素是影響房價上漲的不可忽視的因素。如果我們把中國的城市分為兩組，一組是在2003年之后土地供應相對收緊的地區，另一組是土地供應相對寬松的地區，兩組的房價在2003年之前基本上是平行趨勢，而在2003年之后，土地供應相應收緊的組別房價就出現了明顯的上漲（Han and Lu, 2017a；韓立彬、陸銘，2017b）。[52]
房價的上漲還會對工資產生溢出效應，使得工資上漲超過勞動生產率上升，影響經濟的競爭力。房價是人口流入一個地區之后最主要的生活成本，而生活成本的持續快速上漲形成了勞動力流入的障礙。這時，房價就傳導到了勞動力市場上，形成了勞動力供給增長相對較緩而工資增長較快的現象，這一現象恰恰出現在2004年之后的東部地區，與既有文獻中所認為的劉易斯拐點出現的時間和地點高度吻合。而在中國的中西部，卻始終沒有房價推升工資的機制存在（陸銘、張航、梁文泉，2015; Liang, Lu and Zhang, 2016）。[53]換句話來說，在2004年之后突然出現的勞動力短缺現象，主要發生在中國的東部地區，與土地政策在當年的拐點有關。這更加是一個政策意義上的拐點，而不是劉易斯意義上的拐點。請特別注意，我們研究關注的是土地市場的政策拐點，事實上在2003年以后，中央大幅度地加大了對于農村地區和農業的補貼，這也會構成勞動力從農村地區向外流出的阻礙，也可以抬升城市地區的工資，但仍然缺乏相應的證據。[54]
多年的工資持續快速增長會造成三個后果。第一，勞動生產率增長速度趕不上工資上漲的速度，從而影響到企業的競爭力（陸銘、張航、梁文泉，2015; Liang, Lu and Zhang, 2016）。第二，勞動力價格快速上漲的同時，資本價格（利率）是被壓低的，就會導致企業用資本替代勞動，這被我稱之為“過早的資本深化”，于是對于中國經濟中的結構失衡（包括投資－消費結構失衡、勞動收入占國民收入之比下降、服務業占比被抑制等）產生了重要的影響（陳斌開、陸銘，2016）。第三，當土地和住房供應不足導致房價出現快速上漲的時候，就會出現企業將投資導入到房產市場上，而相應地減少固定資本投資，這種房價對于投資的擠出效應，要超過房價上升以后帶來的抵押物價值上升和促進投資的正面效應，從而也對實體經濟產生了不利的影響（Han and Lu, 2017a）。房價的快速上升還會導致資源錯配和全要素生產率下降，進而導致中國工業企業總體生產率下降（陳斌開、金簫、歐陽滌非，2015）。[55]
綜上所述，我們的研究呈現出的大致是這樣一幅圖景。在中國，地區傾向的經濟發展政策并沒有帶來可持續的經濟增長，相反，在中西部產生了依賴于投資的經濟增長模式，而總體上效率是惡化的。與此同時，在東部出現了經濟發展受到壓制的現象。由此，似乎中西部的經濟增長速度和東部的經濟增長速度有所收斂，但是整體的經濟增長質量卻從2003年之后出現了惡化，它的表現就是整體的全要素生產率增長速度在2003年出現了明顯的拐點，之前增長越來越快，之后增長有所下降（陸銘、向寬虎，2014）。我需要特別指出的是，雖然通常全要素生產率的增長都有順周期的性質，但是在我們的研究中所發現的2003年之后全要素生產率的增長速度有所下滑，卻是伴隨著當年越來越快的經濟增長速度的，并不是順周期的。這其中唯一的可能性就是2003年之后經濟增長更加依賴于投資，是數量型的增長，而經濟增長的質量和效率卻是惡化的、不可持續的。換句話來說，恰恰是當年外需比較強勁，同時中國內部加大投資（尤其是在中西部），實現了快速經濟增長，掩蓋了中國經濟自身已經出現的效率惡化的問題，而中國經濟自身的結構性失衡和效率惡化的問題在2008年之后外需趨弱，而高投資不可持續的背景下就逐漸顯現出來。
上述這一組研究要說明的另外一個道理就是，中國經濟增長從2003年開始便埋下了效率惡化的隱患。如果僅僅從增長核算這樣短期經濟增長的角度來看，非常容易讓人認為2008年之后是因為全球經濟增長進入下降通道的周期性因素，使得中國外需不足，從而導致中國經濟增長下滑。但如果換作長期經濟增長的分析框架，中國經濟的全要素生產率增長開始惡化的拐點早在2003年就出現了，更要從供給側因素造成的資源誤配置和效率惡化來審視。
更進一步地來說，作為一個大國，中國經濟走過的道路體現出了統一、效率與平衡之間的關系。如果像通常人的理解那樣，將平衡理解為人口和經濟資源的均勻分布，那么，統一、效率與“平衡”之間就存在著一個“不可能三角”，只有將平衡理解為地區之間人均GDP（或人均收入）的趨同，統一、效率與平衡三者之間才能夠得以兼顧。中國自2003年后出現的政策拐點，實際上是在一些政治經濟學的因素之下，做了一場以效率換“平衡”（人口和經濟資源的均勻分布）的實驗，直接影響到了十多年來的經濟增長道路。
（二）統一貨幣區和中國經濟的歐元區化
自2014年以來，我連續多次撰文指出，中國存在的勞動力流動障礙使得中國經濟正陷入“歐洲化”（或“歐元區化”）的困境。中國作為一個統一的發展中大國，各地區從國家成立之初就天然地組成了共同貨幣區，在全國范圍內使用同一種貨幣，由中央銀行執行統一的貨幣政策，對外維持相同的人民幣匯率水平。然而，中國在理論上卻并不滿足組成共同貨幣區的條件（Bystr?m, Olofsdotter, and S?derstr?m, 2005；宋旺和鐘正生，2006）。[56]由于仍然存在嚴重的勞動力跨地區流動障礙，中國地區之間的經濟發展水平和勞動生產率仍然存在很大的差異。作為共同貨幣區，在全國實行統一的對外匯率，決定這個匯率水平的卻只能是全國平均的勞動生產率，但這個匯率對勞動生產率較低的中西部地區是偏高的，對勞動生產率較高的東部地區是偏低的。
這樣一來，欠發達地區就面臨了與類似于歐元區內希臘的困境。從支出端來看，欠發達地區主要有三項支出，第一是公共服務，第二是社會保障，第三是經濟建設支出。由于人沒有充分地流出，公共服務支出基本上是剛性的。部分青壯年人口流出的同時，留守人口結構年齡老化，人口流出地的養老保險支出壓力更大。在經濟建設方面，人沒有充分流動出去，當地政府就要為本地居民創造就業，同時，地方政府的上級還要考核當地在經濟增長、招商引資和稅收等方面的績效。這些因素都會使得欠發達地區面臨支出的剛性。但在收入端，它們卻面臨幾重不利的條件：勞動生產率低，遠離大港口并且往往自然條件惡劣，同時面臨偏高的匯率水平卻不能單獨地進行貶值。于是，中西部地區就只能通地方政府的借債來完成大規模的投資計劃。由于大量政府債務是作為投資進入到生產領域的（例如進行開發區和新城建設），因此，當計算債務－GDP比率時，實際上相當于在計算投入－產出比，不難推論，總體上來說，中國的欠發達地區將面臨更高的債務－GDP比率，這與歐元區內相對欠發達的南歐國家債務率更高的現象非常相似。根據國家審計署公布的2012年地方政府債務數據，可以看到，中國地方政府債務－GDP比率最高的地區，正是勞動生產率偏低的中西部地區（鐘輝勇、陸銘，2015）。[57]與歐元區的情況類似，對勞動生產率偏低的中國欠發達地區而言，由于工資剛性，通過降低工資來提高產品價格競爭力也是難以實現的。并且，中國還存在諸如最低工資制度等制度性障礙在阻礙工資的下降。我們的研究顯示，在中西部省份，最低工資具有推升職工平均工資上升的作用（陸銘、張航和梁文泉，2015）。從地區間平衡的角度，中國目前地區間的收入差距已經較大，如果寄希望于降低欠發達地區的工資水平來提高產品的競爭力，這不僅會面臨政治上的阻力，還不符合中央政府在地區間收入均等化的目標。同時，如果讓收入差距反映勞動生產率的差距，那么，巨大的收入差距就會持續地成為勞動力跨地區流動的激勵，又給阻礙勞動力流動的政策造成更大的壓力。上述困境再一次體現出了在統一貨幣區內統一、效率與“平衡”（人口和經濟資源均勻分布）之間的“不可能三角”。
特別值得一提的是，中國是一個政治上單一制的國家，在財政關系上，地方政府的債務最終都是中央政府必須承擔的。更嚴重的問題是，由于地方政府形成了對于中央政府的依賴，并由此而產生了“道德風險”，越是獲得中央政府財政轉移支付多的地區，越有激勵多借債。我們的研究發現，人均財政專項轉移支付增加1元，會導致地方融資平臺城投債發行增加0.282元，而包括稅收返還和一般性轉移支付在內的非專項轉移支付對于城投債發行并無顯著影響。重要的是，這種影響主要存在于中西部，而在東部并不存在（鐘輝勇、陸銘，2015）。
我們的研究還發現，地方政府存在借新債還舊債的現象（鐘輝勇、陸銘，2015），如果不加以治理，將給中國的財政體系帶來巨大的風險。而如果要在體制機制上根治地方政府債務的問題，在短期內，雖然可以加大對于地方債務的監控，也可以將地方債務與官員的考核升遷掛鉤，但這些都不是治本之策。在勞動力不能自由流動，地區之間存在巨大勞動生產率差距的情況下，不讓地方政府借債，那么就需要中央政府向地方政府更大規模的轉移支付，這在單一制國家的政體下本質上是一樣的。因此，從長遠來看，促進勞動力的跨地區自由流動，使得地區間勞動生產率趨于一致，避免在欠發達地區存在勞動生產率和匯率不匹配，以及財政支出和收入之間相差太大，這才是走出地方政府債務困境的根本之道。
從更遠的長期來看，除了勞動力流動之外，新的中央－地方財政關系必須逐步建立起來。未來，允許地方政府自主發債，可以讓融資成本低于目前各類短期債務的成本，并且可以有效地利用地方政府的信息優勢，讓融資的數量和結構更符合當地實際需要。但是，如果要這樣做，就必須打破地方政府對于中央政府的“剛性兌付預期”，避免地方債務不斷膨脹的“道德風險”。這就要求中國的財政體系走向更為實質性的財政聯邦主義（fiscal federalism），讓地方政府財政的責、權、利更為對稱。如果這樣，就必須尋求新的機制來制約地方政府，避免其出現無約束的債務膨脹。一方面，更完善的金融市場和更透明的信息是保證地方政府融資規模受制于其資產數量與質量的機制。另一方面，當地居民通過地區間移民“用腳投票”，也是約束地方政府的必要機制。在這個意義上，勞動力流動還是中國這樣的大國的有效治理結構中必不可少的構件。
值得特別強調的是，在一個統一的國家（統一貨幣區）內部，勞動力的跨地區自由流動有四重重要的意義，可以按照其含義的深度來依次表述如下：第一，勞動力的自由流動有利于平等，既有利于國民之間的權利平等，也有利于地區間的人均GDP（或收入）的收斂；第二，勞動力的跨地區自由流動有利于效率，有利于勞動力資源在地區之間的最優配置；[58]第三，勞動力的跨地區自由流動有利于治理，可以形成地方間競爭的Tiebout機制，讓民眾對政府提供的公共服務以及財政資源的投入產出效率形成用腳投票機制；第四，在統一貨幣區內，勞動力的跨地區自由流動有利于地區之間勞動生產率趨同，在此基礎上，可以避免地方政府通過借債來彌補財政收支缺口，也可以制約地方政府過度借債。正是因為勞動力流動的重要性，憲法有必要保障公民在國家內部自由遷徙和居住的權利。
結論
現代經濟增長理論表明，人力資本積累是現代經濟增長的根本推動力，人力資本所獲得的回報，則是經濟增長的體現。但是現代經濟增長理論沒有告訴我們在哪實現人力資本的積累，以及在哪獲得人力資本的回報是更有效的。本文通過文獻和研究的總結，試圖說明因為有人力資本的外部性和不同技能勞動者之間的互補性，城市（特別是大城市）可以更好地實現人力資本積累并且提高人力資本的回報，從而成為推動現代經濟增長的引擎。
在中國過去30多年的經濟增長過程中，城市化水平不斷提高，人口和經濟向著東部沿海地區和中西部的一些大城市和都市圈集中。這一過程極大地改善了資源配置效率，同時也使得大城市和都市圈成為了中國經濟發展的引擎。而它的直接結果就是，中國的人力資本投資回報始終在上升，即使經過了高校擴招，仍然沒有終止人力資本回報的上升。甚至是在2003年以后，雖然總體的資源再配置效率有所惡化，但隨著城市化的進步和人口持續向大城市集中，人力資本的回報仍然在提升。以城市、大城市和都市圈的發展為帶動力，經濟和人口向這些地區集中產生了極大的資源再配置效率，為中國經濟增長提供了非常好的解釋。
遺憾的是，長久以來城市和大城市的作用未能得到正確的理解，相反，卻片面地把人口規模作為產生城市病的原因，忽視了規劃、技術和管理這些因素在造成（或改善）城市病過程當中起到的作用。與此同時，在區域經濟方面，無論是理論研究還是經驗研究均可以告訴我們，區域經濟在向少數地區集中的同時，如果伴隨著人口的自由流動，可以在區域經濟發展中兼顧效率和平衡。同樣遺憾的是，這一“在集聚中走向平衡”的經濟規律和國際經驗也未能得到充分的認識和正確的理解，結果是，人們把區域經濟發展不平衡歸結為是經濟集聚導致的，其實區域經濟發展水平不平衡只是因為人口的流動嚴重滯后于區域經濟的集聚。
由于對城市和區域發展的客觀規律和國際經驗的認識誤區，在實踐上就導致了限制特大城市人口規模和建設用地擴張，同時在資金、建設用地和開發區政策等方面傾向于欠發達地區的政策導向。此外，在現有體制下，地方官員的晉升和考核制度激勵他們追求本地經濟增長率的最大化，這就進一步促使欠發達地方政府要求中央通過轉移資源的方式來加快本地經濟發展，導致經濟在空間布局上出現均勻化的傾向。
我再次強調，向欠發達地區的轉移支付本身是必須的，關鍵問題在于轉移支付的數量和結構是不是最優的。目前的資源大量用于建設了不符合中西部地區比較優勢的工業，建設用地指標被用來大量建設了缺乏投資的工業園和供給過剩的新城，不僅導致了嚴重的資源浪費，而且催生了地方政府以土地融資等行為模式，積累了大量的地方政府負債。越是欠發達的地區，投資的投入產出效率越低，地方政府負債率越高。
從國家發展來說，資源的行政性配置導致了資源配置的空間無效率。人口流入地的土地和住房供應不足，地價、房價和工資上升，而在人口流出地卻出現工業園和新城的大量過剩。這種資源的空間錯配在宏觀上則直接導致了2003年之后全要素生產率的增長速度有所下滑，資源配置效率出現惡化，影響了之后十多年中國經濟增長的可持續性。
由于長期存在勞動力流動障礙，地區之間持續存在著較大的人均GDP差距，這使得中國陷入了統一貨幣區的難題。欠發達地區本來就勞動生產率偏低，在人口未能充分流出的情況下，必須為本地居民籌措資金，增加公共服務和基礎設施的供給，并通過投資創造更多的就業崗位。同時他們卻不能通過貨幣貶值來提升自己的競爭力，其結果就是，欠發達地區對于轉移支付或者債務融資的依賴性持續增長。
中國是一個發展中的大國，按照道理來說，在這樣的國家，即使人口的出生率已經開始下降，通過推進勞動力自由流動和城市化，仍可以在一定階段持續為工業和服務業的增長提供充足的勞動力。然而遺憾的是，最近十多年中國經濟的增長沒有充分利用這樣的大國優勢。相反，在市場分割、債務增長這些方面卻顯現出與歐元區類似的問題。這就是我提出中國經濟有歐元區化的危險的原因所在。
如果中國經濟仍然想發揮自己所具有的發展中大國的優勢的話，那么就需要科學地認識城市發展和區域經濟發展的規律，打破既有體制下一些政治經濟學因素對于資源配置和國家發展的制約。通過促進勞動力自由流動和國內市場的統一，加強城鄉間和地區間的分工協作，才是兼顧平衡與效率，實現國家可持續發展的正確道路。
中國鄉村發現網轉自：區域經濟 微信公眾號
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