農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)除受需求、法律、政策等諸多因素的影響外，還受農(nóng)村組織化程度的影響。在許多特定地區(qū)，這顯得尤為突出且迫切需要深入推進農(nóng)村產(chǎn)權股份化。對此，總體上應思考與把控三個關鍵環(huán)節(jié)，即在面上應分階段、多形式探索農(nóng)村產(chǎn)權股份化；在點上應鼓勵農(nóng)民把全部集體土地以股權形式量化到人，為未來土地集中使用、按股份分配土地收益做準備；在有條件的村組，應鼓勵農(nóng)民以土地入股成立土地股份合作社。其中，土地股份合作社的建立更應成為其焦點，并迫切需要在理論與現(xiàn)實層面作好相應的準備。
一、農(nóng)村產(chǎn)權股份化的內(nèi)在動因
對于農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，產(chǎn)權明晰是基礎，但僅僅是產(chǎn)權明晰還遠遠不夠。農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)除受需求、法律、政策等諸多因素的影響外，還受農(nóng)村組織化程度的影響。因為如果不通過產(chǎn)權的紐帶把農(nóng)民組織起來，產(chǎn)權流轉(zhuǎn)時進入農(nóng)村的投資方必然面對分散的農(nóng)村產(chǎn)權持有者，交易成本很高，效率也非常低。以一些人多地少的區(qū)縣農(nóng)村為例，戶均占有耕地不過3~5畝，而且還分散為五、六塊，戶均占有建設用地不到一畝。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)時投資方需要的土地少則一百畝左右，多則數(shù)百畝；建設用地流轉(zhuǎn)時也常常需要把零散小塊的宅基地整理集中后才能使用。這一般都要涉及上百戶農(nóng)村產(chǎn)權持有者。投資方如果面對農(nóng)戶一對一地進行交易，成本極高、效率極低。因此，現(xiàn)實中幾乎沒有使用這種一對一的方式進行的案例，除非流轉(zhuǎn)的規(guī)模很小、涉及的農(nóng)戶很少。在現(xiàn)有較大規(guī)模的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和建設用地流轉(zhuǎn)中，一般是借助鄉(xiāng)村行政組織來把農(nóng)民組織起來，以降低交易成本。但是，當土地的征占用較多且形式復雜，村組因土地征占用之后形成了一定的集體資產(chǎn)（如鋪面、市場），農(nóng)民跨村集中居住等已經(jīng)廣泛發(fā)生時，借助村行政組織來承擔這一經(jīng)濟職能則越來越不合時宜。所以，尋找一個有效的途徑把農(nóng)民組織起來就成為一個急需探索的重要課題。
另一方面，土地確權并沒有完成個人產(chǎn)權對土地集體所有制的替代，在堅持土地集體所有制的前提下，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進區(qū)域急需探索土地集體所有制的實現(xiàn)形式，以平衡農(nóng)民與集體的利益關系，化解矛盾。長期以來，農(nóng)民根據(jù)各地的實際情況和自身對土地集體所有制的理解，形成了一套土地使用和土地利益分配的方式。雖然一些規(guī)則與現(xiàn)有法律有沖突，但總的看來為大多數(shù)農(nóng)民所接受，否則也難以長期實施。一些地區(qū)十余年之前開始的農(nóng)村產(chǎn)權制度改革試點及探索，本質(zhì)上是要在農(nóng)村建立以使用權為基礎的個人產(chǎn)權，并據(jù)此分配土地的利益，如“長久不變、占誰補誰”等。如果在法律層面上能徹底放棄土地集體所有制，就有可能打破農(nóng)民原來形成的規(guī)則，以個人產(chǎn)權完全替代集體產(chǎn)權。但是，在法律層面繼續(xù)堅持土地集體所有制的前提下，農(nóng)民從各自的利益出發(fā)便產(chǎn)生了分化，情況就變得更為復雜：一部分以改革的政策為依據(jù)贊同實現(xiàn)完全的個人產(chǎn)權，一部分則從集體所有制和習慣規(guī)則出發(fā)要求繼續(xù)享有集體的權益。原有的規(guī)則繼續(xù)執(zhí)行有難度了，新的規(guī)則執(zhí)行也有相當部分農(nóng)民不同意。這對基層操作者來說，是一個非常棘手的難題。因此，在土地確權完成之后，也需要一個有效途徑來化解農(nóng)民之間的矛盾。
二、農(nóng)村產(chǎn)權股份化的基本思路
從客觀需求和相關現(xiàn)實基礎條件看，農(nóng)村產(chǎn)權股份化的基本思路應是，在面上應當分階段、多形式加以探索與推進。同時，在點上正如人們所說的那樣，應當結合未到戶的集體土地的股份量化，鼓勵農(nóng)民把全部集體土地以股權的形式量化到人。這可為未來土地集中使用、按股份分配土地收益做準備。另外，正如人們所總結的那樣，在有條件的村組，更應鼓勵農(nóng)民以土地入股成立土地股份合作社。這樣即可統(tǒng)一集中使用土地，又可以按股份分配土地收益。進一步分析看，這種基本思路應是基于如下一些理由及說明。
第一，在迄今為止人類所積累的制度創(chuàng)新經(jīng)驗中，除股份制既能將農(nóng)民的產(chǎn)權組織起來而又不剝奪其權利、既能用來改造土地集體所有制的內(nèi)部關系而又不使之消滅外，實在沒有其他的經(jīng)驗可資利用。為適應當今各地農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要、推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，我們認為都可以且應當積極探索與推進農(nóng)村產(chǎn)權股份化。
第二，需要特別說明的是，我們并不主張現(xiàn)階段在大多數(shù)農(nóng)村實行農(nóng)村產(chǎn)權股份化。因為股份化的本質(zhì)是將農(nóng)民組織起來，但如果組織起來之后只是繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，增加的收益常常較小，而合作的成本卻很高，這明顯有悖于股份化的初衷。只有在那些工業(yè)化城市化程度較高的區(qū)域，土地有更多的非農(nóng)用途或較直接地服務于非農(nóng)時，合作所得到的較高收益才足以支付合作的成本，農(nóng)村產(chǎn)權的股份化才可能生存和發(fā)展。這點在廣東等地的土地股份合作制實踐得到了驗證。
第三，農(nóng)村產(chǎn)權股份化是一個根據(jù)不同的條件和需要分階段實現(xiàn)的過程，即使在一些相對發(fā)達——城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程較快、土地（將）被大量征占用的郊縣農(nóng)村，不同位置的村組的情況差異也較大，我們建議可視不同的情況采取“統(tǒng)分結合”和“統(tǒng)一集中”兩種不同的形式來探索農(nóng)村產(chǎn)權的股份化。
“統(tǒng)分結合”簡單地說，就是股權化與承包制并存。其重點在于集體土地收益權的股權化即用股權來統(tǒng)一決策和分配，關鍵在土地股權化的背景下保留了“分”——繼續(xù)原有的承包土地經(jīng)營和承包地外的其他土地按現(xiàn)狀使用。表面看來，不少學者認為，這一“統(tǒng)分”是矛盾的、對立的。但其內(nèi)在要求與原則卻是一致的：即平均分配集體土地的收益。即如另一部分學者認為的那樣，在承包地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時按產(chǎn)量定面積來分配土地，建設用地用于集體成員自己使用時出于成本的考慮不太計較面積的大小，但當土地被征占用產(chǎn)生遠高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益時，“分”就會被終止，進入“統(tǒng)”的狀態(tài)，按股份均分土地產(chǎn)生的高額收益。它在堅持土地集體所有制的前提下，同時可以滿足小農(nóng)（承包經(jīng)營）、規(guī)模農(nóng)業(yè)（耕地流轉(zhuǎn)）、工業(yè)化需要（土地轉(zhuǎn)用）等不同發(fā)展方向的集體成員平均分配收益的需要，既照顧了現(xiàn)實的狀況，又考慮了未來的需要。同時，它為未來把分散在許多農(nóng)戶手中的土地集中了起來，從各自行使決策權的分散決策機制轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莺献鹘M織統(tǒng)一行使決策權的集中決策機制奠定了一個基礎，以適應成片使用土地的需要。
在城市化和工業(yè)化進程較快、土地被大量征占用的村組則宜采用“統(tǒng)一集中”的方式，即農(nóng)民以土地入股成立土地股份合作社，統(tǒng)一集中使用土地，按股份分配土地收益。這種方式與沿海發(fā)達地區(qū)的土地股份合作社是相同的。農(nóng)民把土地交到合作社，使用權轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹啵献魃缃y(tǒng)一決策集中使用土地，農(nóng)民再按股份分配土地收益。
“統(tǒng)分結合”與“統(tǒng)一集中”的差異在于前者農(nóng)民尚未交出土地到合作社，只是約定了未來按股份分配收益的方式，后者農(nóng)民已經(jīng)交出土地到合作社并開始實施集中使用，農(nóng)民按股份分配收益。前者適用于目前土地被征占用較少但預計未來若干年將大量產(chǎn)生征占用的農(nóng)村，后者適用于目前土地已經(jīng)或即將發(fā)生大量土地征占用的農(nóng)村。這也就是說，當土地發(fā)生大量征占用時，“統(tǒng)分結合”自然過渡到“統(tǒng)一集中”。
三、土地股份合作社框架及其原則要求
土地股份合作社的成立是深入推進農(nóng)村產(chǎn)權股份化的關鍵環(huán)節(jié)和重要構成之一，其框架主要包含股權設置、治理結構、土地使用和股權變化等重要結構及內(nèi)容，且應突出其相應的關鍵點。
股權設置的關鍵點：一是確權頒證后的土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權入股，按面積折合為股權到其擁有人；二是按約定的時間點確認本組織成員身份；三是對未到戶的集體土地按面積折合為股權到本組織成員，具體量化辦法由本組織成員集體討論決定；四是非土地類資產(chǎn)根據(jù)需要另行組建公司股份量化。
治理結構的關鍵點：合作社負責人若干名，負責會議召集及日常事務。實行一股一票制，重大事項由股東大會或股東代表大會決定。
土地使用的關鍵點：一是在土地主要由股東或本集體使用時，可以不向使用者收取費用，合作社也不分紅；二是經(jīng)股東大會或股東代表大會決定，可實行土地使用有償取得、土地收益按股份分配。
股權變化的關鍵點：股權可繼承、在本社內(nèi)部可轉(zhuǎn)讓，增設股權應經(jīng)股東大會或股東代表大會同意并有償取得。
需要進一步明確的是：合作社框架是在農(nóng)村產(chǎn)權股份化上述基本思路基礎上的具體化。考慮到農(nóng)村情況的千差萬別，框架只是提供了合作社構建原則性的內(nèi)容，更具體的內(nèi)容應通過試點再確定或交由農(nóng)民自己討論決定。然而，尤其針對眾多農(nóng)村而言，該框架主要規(guī)定了如下原則性的要求。
1.土地類資產(chǎn)單獨組建合作社，不與非土地類資產(chǎn)混合
沿海等地大多數(shù)合作社的股權既包括了土地股，也包括了非土地的資產(chǎn)股和募集的現(xiàn)金股。這需要對土地和資產(chǎn)進行評估作價，且現(xiàn)行法律對土地入股成立公司有限制，因此操作成本較高。在集體經(jīng)營性資產(chǎn)較多時，這種方式有利于統(tǒng)一管理。但在一些地方農(nóng)村，集體經(jīng)營性資產(chǎn)普遍較少，管理與分配本來就比較方便，如果把土地類資產(chǎn)與非土地的經(jīng)營性資產(chǎn)混合在一起組建合作社，反而會造成操作復雜、成本過高的問題。因此，我們認為組建合作社時不要求把二者結合在一起，以土地為資產(chǎn)單獨組建股份合作社，少數(shù)集體經(jīng)營性資產(chǎn)較多的村，可另行組建公司進行股份量化。
2.不考慮農(nóng)齡股，盡可能按均分的原則安排股份
沿海等地一些合作社設置了按人頭均分的人口股和按在本集體的時間長短分配的農(nóng)齡股。之所以如此，在于合作社包括了非土地的資產(chǎn)，而且這些資產(chǎn)是在很長時間形成的，有些甚至是原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)化而來的。我們所設計的合作社僅包括單純的土地資產(chǎn)，其分配的原則一般是按人頭均分，就如當初承包土地一樣，一般不論年齡大小和進入本集體時間的長短。
如果沒有農(nóng)村產(chǎn)權制度改革中的確權頒證和目前政策的一些要求，按人頭均分股份是最合理、最簡單和最容易被接受的辦法。平均分配土地收益，是集體土地所有制對農(nóng)村土地資源利用的原始約束。這已經(jīng)被當初進行土地承包時按人均分產(chǎn)量畝和剛剛完成的確權頒證中的調(diào)田所證實。這不是平均主義，更不是打富濟貧，而是難以辨識誰在其中貢獻大小的共同財產(chǎn)的成本最低的分配方式。但是，如果我們現(xiàn)在直接地按人頭均分股份，則完全與前期的確權頒證成果脫節(jié)，因此必須迂回地達到同樣目標：先以確權頒證的土地入股，再用尚未確權到戶土地的股份去彌補前面股份的不均，最終達到人均股份相等。我們推測，如果交給農(nóng)民選擇，大多數(shù)農(nóng)民會選擇這種方式。但我們沒有必要如此規(guī)定，只要不限制農(nóng)民這種選擇就可以了。因此，我們將其表述為“具體量化辦法由本組織成員集體討論決定”。
3.成員身份的確定
在確權頒證中已經(jīng)確認了一次集體成員，但從上次確認到目前已經(jīng)有人口的增加和減少。留下的問題是，產(chǎn)權股份化哪些人可以作為成員參加?具體說就是，這一時間死亡的人口是否有股份?新增人口是否有股份?考慮到已確權的成果要求“生不增死不減”，我們建議引導農(nóng)民對此期間死亡人口的股份由其家庭成員繼承，與產(chǎn)權制度改革要求一致，以免節(jié)外生枝。同時，建議引導農(nóng)民把此期間新增人口也確定為集體成員，享受股份。這與前期確認集體成員并不矛盾，因為前期“分地”沒有趕上，但“分股份”趕上了。況且，這些人員雖然有股份，但并未占用土地。這樣，就有了一個緩沖期，讓農(nóng)民逐漸接受。但這不宜作為原則，因此我們將其表述為“按約定的時間點確認本組織成員身份”。在此，為了更明確地說明土地股份合作社的股權設置，以免誤解，我們假設一個具體的案例來加以說明。
某村確權頒證時確定的集體成員有3000人，確權頒證（假設全部完成，無暫緩確權）的承包地為2100畝（1畝為10分地，人均7分地）、建設用地600畝（1畝為10分地，人均2分地）。在深化確權頒證后實測自留地為300畝（人均1分地）、集體占用的道路、公共設施用地等無法到戶的土地300畝。全部土地面積之和為集體土地所有權面積共3300畝。在股份化確定的時間點時，新增加了人口100人，現(xiàn)在確定的成員（包括此間已減少人口）為3100人。這樣，人均土地約為1.06畝。以1畝地折合為1股計算，合作社總股本為3300股，那么，人均持有股份為3300股/3100人=1.06股。
假設集體成員A，以全部確權頒證的土地（承包地和建設用地）1畝入股，低于人均占有土地，那么，未確權到戶土地股份量化到A的就為0.06股。二者合計A持有股份1.06股。
假設集體成員B，以全部確權頒證的土地（承包地和建設用地）0.6畝入股，低于人均占有土地，那么，未確權到戶土地股份量化到B的就為0.46股。二者合計B持有股份1.06股。
假設集體成員C，沒有確權頒證的土地（承包地和建設用地），那么，未確權到戶土地股份量化到C的就為1.06股。C持有的股份為1.06股。
現(xiàn)在不必考慮一股為多少錢，今后凡是這3300畝土地產(chǎn)生的收益均按股份分配。假設一年可分配的收益為300萬元，則一股的收益就是3000000元/3300=909元。長此以往，一股的價值就出來了。
4.合作社的形式與本質(zhì)
從嚴格意義說，我們這里所說的合作社并非專業(yè)合作社。《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定，“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務對象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關的技術、信息等服務。”同時，還規(guī)定“盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還”，“實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權”。由此可見，農(nóng)民專業(yè)合作社是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的互助性經(jīng)濟組織，強調(diào)的是勞動的合作而非資本的合作。
我們所說的合作社本質(zhì)上是一個公司。股東以土地入股、按股份分紅、一股一票、不允許退社等均有公司的特征。但考慮到合作社的資產(chǎn)是集體土地，按照現(xiàn)有法律難以注冊為公司，更重要的是注冊為公司的意義不大。因為合作社大多數(shù)情況下經(jīng)營活動較少，主要職能是對外出租土地、收取租金、接收征地補償安置款并分配這些收益。況且采取“統(tǒng)分結合”方式的合作社目前還處于“分”的狀態(tài)，就連上述活動都很少。因此，我們認為不必把股份化的集體經(jīng)濟組織注冊為公司，如果有較多的經(jīng)營活動出現(xiàn)時再另行組建公司。
5.人員與機構
由于合作社具體的經(jīng)營活動不多，建議不必設置董事會、監(jiān)事會。重大事項由股東大會或股東代表大會決定。合作社的日常事務可由股東大會或代表大會聘請或選舉主任、副主任若干人承擔。
6.土地使用
這是最關鍵的環(huán)節(jié)，也是最難的環(huán)節(jié)。一般來說，農(nóng)民愿意以土地入股的先決條件在于農(nóng)民從合作社得到的收益高于自己使用土地的收益。要滿足這一條件，合作社集中土地后必須要有項目支撐，從而得到較高的回報。因此，我們一再強調(diào)在工業(yè)化和城市化較發(fā)達的區(qū)域進行農(nóng)村產(chǎn)權股份化改造才有意義。我們認為：根據(jù)不同的條件采用“統(tǒng)分結合”和“統(tǒng)一集中”兩種方式。當沒有項目進入時，土地仍然由農(nóng)民按照現(xiàn)狀耕種和使用，合作社既不收取費用也不分紅；一旦項目進入，股東大會同意后就采用土地有償使用的辦法，收益按股份分配。即使土地沒有全部流轉(zhuǎn)，也可以采取這種方式。
7.股權轉(zhuǎn)讓與增設
股權可繼承、在本社內(nèi)部可轉(zhuǎn)讓是需要約定的一個原則。我們未提出可對外轉(zhuǎn)讓，目的是盡可能不與現(xiàn)行法律沖突，留待今后需要時由股東大會討論決定。考慮到農(nóng)民的可接受程度，我們未強調(diào)“生不增死不減”，為增設股權預留了一定的空間。我們認為這是農(nóng)民自己的事情，無需作為一個基本原則，因此把增設股權必須有償取得和經(jīng)股東大會同意作為一個原則。
四、推進中可能面臨的問題及其對策
作為一項全新的探索，股份化在操作上還會面臨許多問題，需要在方案初步確定后進一步研究，并因地因時制宜地加以解決。
首先面臨的問題是大多數(shù)農(nóng)民意愿與少數(shù)農(nóng)民意愿的矛盾：個別農(nóng)戶自身承包經(jīng)營的收益率高于股權化后的個人收益率而拒絕參加合作社；或農(nóng)民當時自愿入股，但項目到來又不愿意交出土地的問題。針對此類問題，目前農(nóng)村多采用規(guī)勸（社會壓力）或?qū)r補償（經(jīng)濟補償）方式解決，但不少學者建議，應探討更加穩(wěn)定的解決方案，避免影響整體利益。對此，我們認為應當首先摸清此類問題：對于不愿意參加農(nóng)民予以放棄的可行性；合作社成立之后與仍然使用土地的農(nóng)民簽訂5年期的使用協(xié)議的可行性及可能的效果等等。在此基礎上，再行討論與確定更為具體的對策。
其次面臨的問題是股份化與現(xiàn)有法律和政策的銜接和沖突。現(xiàn)有法律是沿著強化農(nóng)民個人權利的路徑進行的，一些地方（如成都市）農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的政策在此基礎上更加強調(diào)農(nóng)民個體的權利，且把這種權利與占有一塊地緊密地聯(lián)系在一起。然而，股份化實際上把這種態(tài)勢進行了一定的調(diào)整：個人分散決策被大多數(shù)集中決策替代、占有的土地被股權替代。這在工業(yè)化城市化發(fā)達的區(qū)域是必然趨勢，但在操作中卻極易被誤認為剝奪農(nóng)民的權利。因此，推進股份化的過程中，我們提議，必須始終堅持農(nóng)民自愿的原則。在充分試點的基礎上，條件成熟的農(nóng)村有一個做一個，不給基層下任務，不限期完成，千萬不可一哄而上。同時，也要做好做夠宣傳解釋工作，以免誤解。
再次面臨的問題是立刻見收益和長期見收益的認知及態(tài)度差異。對此，我們的認為是，如果能做好股份化工作，“占誰補誰”、“長久不變”均不是問題。因為此時的“誰”不是個體農(nóng)民而是合作社，個體收益按股份分配，土地入股后除非發(fā)生征地，本身就是“長久不變”。同時，面對工業(yè)化城市化成片使用土地的需求，合作社提供了條件和基礎，可以高效地完成且管理和讓利益的分配更加規(guī)范。從更深層次的意義說，它將最終把傳統(tǒng)的集體所有制演變?yōu)楝F(xiàn)代的集體所有制：集體組織是由成員基于契約而形成的經(jīng)濟組織，土地所有權成為法人所有權，成員對集體土地所有權享有可辨認、明晰的、可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權份額并憑此得到收益，土地使用者通過支付地租取得使用權，土地使用權與土地所有權身份徹底斷開。這正是促進生產(chǎn)要素自由流動所要達到的最終目的，二者可謂殊途同歸。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第7期
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