【摘 要】本文以典村“賣地”沖突、“烏坎事件”和S村征地沖突3個個案為表述對象，對當下土地沖突中公共權力失范與農民權力建構進行了分析。研究表明，在農村土地資本化和市場化運作中，特定公共權力難以受到約束，這激發了農民利用集體行動、村民自治和話語表達來建構權力的沖動。當然，所謂農民權力建構實際上只是一種在法律框架內尋求支援的借力行為，表面上看具有“權力對抗”的性質，實則沒有任何反體制屬性，而且往往也難以取得維護自身合法權益的效果。本文研究明晰了土地沖突中權力行動的一般邏輯，并為土地沖突與政治秩序之間包容性方案的設計提供了理論基礎。
【關鍵詞】土地沖突；權力失范；權力建構；土地政治
通過對土地沖突的歷史進行回顧可以發現，在土地沖突發生、演化的機制組合中，有一種因素處于樞紐的地位，即與土地權力運用相關的政治力量，這往往構成了土地沖突從無到有、從小到大、從局部到整體擴散的直接觸發因素。“曾經有人統計了民國時期三千多起農民騷亂，絕大部分跟地主地租沒有多大關系，都是跟國家的行為有關系，都是跟基層干部的腐敗、敲詐勒索、貪污公款有關，一直到土改的時候還是這樣。”（秦暉，2012）實際上，當前很多土地沖突都呈現出與歷史上類似的樣態：沖突的確是圍繞利益之爭，但是，利益之爭僅僅是土地沖突的必要條件而非充分條件，利益之爭并不必然帶來沖突；沖突的焦點或許是土地增值收益的分配，但是，其直接的觸發因素往往是基層政府對權力的濫用和權力失范。面對失范的權力，農民也會在現有的權力框架中尋求對自己有利的權力支援與之相抗衡。本文即試圖通過對土地沖突中公共權力失范與農民權力建構之間互動的分析來增進對土地沖突一般性特征的理解，同時進一步豐富對于土地沖突中權力因素作用機制的歷史體認。
一、文獻述評及分析進路
圍繞土地沖突中權力因素的作用這一主題，學界的研究大致可以分為三個方面：
第一，關于土地沖突是否具有政治性的論爭。在一些學者看來，土地沖突具有很強的政治性，屬于一種典型的權力對抗（郁建興、陽盛益，2003；劉剛、王芳，2008）。特別是于建嶸（2005）觀點鮮明地指出，農村土地爭議引發的沖突具有“對抗性和持久性”，同時也具有相當大的“政治爆炸性”。但是，學界也存在一種與之相對的觀點，認為土地沖突只是利益之爭，不具有政治或權力上的對抗性特點，其中的政治意涵或意識形態因素十分有限（李紅波，2007；孫鶴汀，2009）。實際上，兩種觀點的對立恰恰反映了當下中國土地沖突的多元樣態。土地沖突，還可以細分為農民之間的土地糾紛、農民和基層政府之間的征地沖突以及由土地制度的模糊和混亂所引致的土地管理沖突。農民之間因為土地經界、租金等問題發生的沖突，一般不具有權力對抗特征，其政治意涵較弱；但是，由征地問題引發的農民對基層政府的對抗，其中的政治意涵還是很明顯的。
第二，關于土地沖突中公共權力失范的討論。Binswanger and Deininger（1997）研究發現，在一些后發展國家，土地管理中民主協商的缺乏、政府行為的失當容易造成農民利益受損，這往往成為大規模土地沖突的潛在根源。Peer Ghulam Nabi（2014）在對印度控制（印控）克什米爾私營水電工程土地攫取的研究中發現了類似的權力邏輯，在這一過程中，農民缺少選擇權和決策權，遭受得更多的是被剝奪和被驅逐。以上研究所形成的一個基本共識是：基層政府公共權力的失范與濫用成為土地沖突走向政治沖突和權力對抗的重要誘因。這在中外土地沖突中都得到了充分的驗證。因此，對基層政府公權力的匡正或將成為消弭頻發的土地沖突的一個重要行動方向。
第三，關于土地沖突中權力運作內在機理和演化邏輯的研究。典型的文獻（例如柳建文、孫夢欣，2014）通過案例比較得出結論認為，利益損益是土地沖突主要的誘發因素，沖突時不同主體的應對策略和互動方式是決定沖突強度和沖突走向的關鍵變量。楊磊、劉建平（2014）解釋了基層治理結構和土地沖突之間的邏輯對沖：一是在對土地財政的追逐中城鎮化的成本被轉嫁給失地農民；二是對土地問題的策略化治理造成了剛性穩定的治理格局；三是失地農民的貧困化和邊緣化導致沖突因素加速積累并醞釀成“土地風險”。看得出來，前一文獻是沿著土地沖突發酵過程這一時間軸來建構分析框架的，而后一文獻則將土地財政、基層治理、社會保障等權力行動場域的不同作為分析的基本框架，可以說，這兩項研究在論題上、邏輯上和理論發現上都形成了很好的互補。
總體來看，目前相關研究對土地沖突中公權力行動的討論比較充分，但是，對沖突另一方也就是農民的權力抗爭著墨不足，特別是對于兩種權力對抗的性質缺乏理論層面的探討。基于以上文獻述評，本文展開分析的一個基本假設是，盡管土地沖突的目標是利益性的，但是，其沖突過程是一個權力對抗和權力互構的過程。基于這一假設，本文設定了四個層面的分析進路：一是土地沖突中公權力呈現出怎樣的行動邏輯？二是為了與之抗衡，農民進行了何種權力建構？三是農民建構的權力具有怎樣的特點？四是這種權力對抗將帶來哪些社會政治意義？以上分析進路在很大程度上受麥克?布洛維（2007）“拓展個案法”的啟發，即從三個各具特點的案例入手，在個案情境提煉的基礎上，逐步展示土地沖突中公共權力失范與農民權力建構之間的互動機制和行動邏輯，并重點討論農民權力建構的理論邏輯。
二、土地沖突的一般邏輯：案例與情境
（一）案例描述
案例1：典村“賣地”沖突（祁冬濤，2009）
典村所謂的“賣地”并不是真正意義上的“賣”，實際上是村集體土地的開發經營。村支書王××在位時間長、活動能力強，村里的土地開發都是在他的主導下進行的，鎮領導和村干部認為，他給村里謀了不少福利。沖突的導火索是1998年的補助款截留事件。當時縣里給養殖專業戶發放補助款，這筆錢被村會計冒名領走了。于是，養殖戶張××、古××開始到鎮、縣上訪，在多次上訪無果的情況下，他們在別人“指點”下試圖發動群眾鬧起來，一起反對王××。一次調整承包地時，王××想把村民自己開墾的荒地作為集體土地分掉，結果引起糾紛。王××向派出所求助，民警來帶走了一個女性村民。她被送回來時，村民發現她精神上有些失常。于是，村民扣留了民警、鎮領導和縣公安局長，反對王××的行動達到了高潮。1998年年底，村民通過投票罷免了老一屆村委會的所有成員，鎮里也下文撤換了村支書，古××等抗議積極分子被選進了新一屆村委會，古××當選為村委會主任。但是，古××上任后發現，村里賬上的錢都被過去幾任村支書花光了，一分錢都沒留給他；當他要求查土地收益的賬目時，也得不到鎮里的支持；村民讓他幫助解決就業，他沒有辦法；原村支書王××還指使一些人找碴、搞破壞，使他焦頭爛額。在擔任村委會主任一年半之后，古××被王××利用村委會換屆選舉的機會趕下了臺，他自己也坦陳，當這個村委會主任是“上了他們的套”。2000年11月，王××在鎮里的支持下重新當上了村支書，并在2001年村委會換屆選舉中兼任了村委會主任。他之所以能成功兼任，一方面是由于很多村民得了他的恩惠，而另一方面是更多的村民是抱著無所謂的態度投他的票。重新上臺的王××對典村實現了更為有力的控制。在一次喝酒時，王××公開表示“早晚要把村里的地都賣完！”
案例2：“烏坎事件”
烏坎毗鄰廣東省陸豐市城區，據當地村民反映，原村支書薛×把持村政41年，長期操控選舉、非法賣地。村委會在當地居民不知情的情況下，將3200畝集體土地陸續賣給開發商，賣地款項高達7億多元人民幣，被占地的村民卻并未得到合理補償。2009年4月，有人化名“愛國者一號”發布了“致村民的公開信”，痛陳村干部的賣地行為。在此后兩年多中，村民十幾次上訪無果。2011年9月，烏坎村的一塊集體土地又被村委會賣給地產開發商，幾千名村民前往該企業、村委會及市政府請愿，9月21日，“烏坎事件”爆發。第二天，多名特警試圖進入村內驅散集會的村民，雙方發生了激烈沖突，警察最終驅散群眾并拘留4人，沖突驟然升級。9月24日，全體村民推選15位代表共同向政府請愿。此后兩個多月，村民又組織了多次上訪并自發成立了“烏坎村村民臨時代表理事會”、“烏坎村婦女代表聯合會”等組織。11月9日，政府將以上組織認定為非法，公安部門將上訪代表莊××、曾××、薛××等羈押。3天后，薛××在關押中死亡，事件再度激化。12月19日，廣東省委工作組進駐烏坎村展開調查，承認“烏坎村村民臨時代表理事會”的合法地位并釋放了被拘留村民，事件得到平息。2012年1月15日，在省委工作組的支持下，烏坎村成立了新的黨總支部。3月3日，烏坎村舉行第五屆村委會重新選舉，此前被地方政府視為鬧事組織者的幾人都當選村委會委員。此后，在上級黨組織的領導下，新一屆黨總支部和村委會開始就土地、財務等問題依法維權，但是，相關土地問題、財務問題的解決都還需要一個長期的過程。
案例3：S村征地沖突（馮耀云，2013）
N縣H開發區多次征用S村的土地，從2005年開始發生了持續性的土地沖突。第一起沖突發生在2008年9月H開發區的一次剪彩儀式上，S村村民打出了“保護土地就是保護我們的生命線”的橫幅。時隔不久，便發生了第二起暴力沖突，村民王×在搬離S村但戶口、土地權屬未變動的情況下沒有得到征地補償，她爬上塔吊要求給予有關補償，后來，村支書張××拿出3萬元給她，事件才得到解決。據圍觀的婦女說，“大隊書記（村支書張××）地分了（筆者按：實際是征用），沒給人家錢，那是人家應得的”。第三起暴力沖突的烈度升級了。村民趙××執意不同意在征地補償協議上簽字，開發商派來幾十人強制推平土地，趙家的兒子、女婿一起上陣，致使對方一人手部被鐮刀砍成重傷、一人被汽油點火燒傷。第二天，趙××被以“打架、影響政府開發”為名拘留15日，他的兒子、女婿以涉嫌斗毆、傷害被批捕、公訴，分別被判了3年和2年有期徒刑（緩期執行）。這一下子讓他徹底服了軟，其余18戶一直沒簽字的村民也簽了字。2012年3月，敬××等村民代表向N縣人民政府提出《訴求復核》，其中，他們的權利意識更加明確，補償計算更加精確，政策依據也更加充分，但是，得到的回應仍是“一切訴求不予支持”。2012年下半年，敬××等村民代表多次進京，又多次被“騙回”，直到黨的十八大召開前夕，他們被公安部門以擾亂秩序罪行政拘留15日。2013年年初，村民代表開始通過寫信、發微博等對村支書張××進行實名舉報，希望通過扳倒他而推動對前述征地事件的深入調查。
（二）情境提煉
從以上3個案例中，能夠提煉出當前土地沖突發生、發展的一些共性特征（見表1）。通過比較可以發現，沖突的焦點無一例外地是村集體土地未經合法程序被征用或租用開發，利益分配不合理。也就是說，在農地非農化這一過程中，農民對于集體的土地所有權、農戶的承包經營權等土地權利問題并不是特別關注，其關心的重點是土地增值收益分配這一權益問題，而土地征用、開發程序問題也往往是農民為了表達對土地增值收益分配權益的要求而衍生出來的。當然，反過來說，在程序不合理的情況下確實也很難使權益得到保障。在上述3個案例中，村干部成為濫用權力侵犯農民土地權益的先鋒，其中直接或作為地方政府代理人間接侵犯農民權利的都是村支書，明顯地呈現出“農民干部反農民”的沖突樣態。面對沖突，人們特別關注沖突的原因，而實際上沖突的原因至少可以劃分為三個維度：起因、升級原因與持續原因。沖突的起因通常是土地征占觸及了村民底線，或農民覺察了被掩蓋的利益分配不公平情況。比如，3個案例中都有大量土地被征用，在得不到合理補償的情況下農民的生計受到威脅，這就觸碰到了農民的生存底線；而在案例2“烏坎事件”中，因為一封公開信，村民對于利益受損有了更為清醒的認識，大量村民被動員起來。經過這一過程，雖然沖突已經啟動，但通常是比較溫和的。而在3個案例中使得沖突升級的原因無一例外都是公安力量的非恰當介入，土地上訪瞬間轉換為警民沖突。到了這個階段，地方黨委和政府就不得不出面干預協調了，可是，地方政府恰恰就是征地的動議者，政府官員正是濫用權力的村干部的幕后支持者，即便不論部分官員的非法獲利，僅就前兩條而言，村民也很難做出地方政府會秉公處理的預期。而這恰恰是諸多征地沖突持續發酵的重要原因。這些共性特征標示了土地沖突中的關鍵環節，并能夠成為在更大范圍理解土地沖突一般性邏輯的參考框架。
除了共性特征之外，3個案例還呈現出一些關鍵性的差異（見表2）。通過對3個案例中的關鍵性差異進行比較，可以直觀地發現，農地非農化的具體方式在某種程度上與沖突的范圍、農民的行動取向有著密切關聯。而這些因素又影響到在沖突發生后出面的黨委和政府層級，上一級黨委和政府的處置方式在很大程度上決定了沖突的階段性結果，可見，沖突發生和演進中的一系列重要環節帶有很大的關聯性。在典村的“賣地”沖突中，土地并非真正被賣掉，而是以出租或聯合開發的形式由農用地轉為建設用地或旅游項目用地，也就是說，土地集體所有的性質沒有改變。而這些“賣地”決定在形式上也都是經由村黨支部和村委會作出的，所以，典村村民雖然曾到市里甚至中央上訪，但是都沒有取得什么實際效果，沖突的邊界并沒有超越鎮一級，確切地說，這就是村域內的沖突（鎮之所以卷入，是因為部分鄉鎮官員背后支持村支書王××）。可是，一旦涉及土地征用，沖突的范圍就擴大到市甚至省一級，因為征地是政府的土地行政行為，能夠行使這一行政權力的最低一級政府便是縣政府，村民與縣政府之間的沖突如果要找個說理的地方，最起碼是市一級政府。從以上比較也可以看出，征地沖突的影響范圍一般會擴展到更高的政府層級，而假如說上級政府本身已經動用行政力量或其他手段進行了不恰當的干預，也就是說，在其作為第三方調解人和公正裁判人的資格已經喪失的情況下，征地沖突還有可能繼續向更高層級擴展。從農民的行動策略來看，3個案例也是特點鮮明：典村村民采取了上訪和重新選舉的方式；烏坎村村民采用了上訪、集體行動和重新選舉的方式，當然也一度陷入了警民暴力沖突之中；而比較起來，S村村民的策略是最為失當的，他們一方面采用了松散的組織化上訪，另一方面又出現了一些個體性的暴力行動。面對沖突的爆發和升級，出面協調的黨委和政府的層級及其處理方式直接決定了沖突的后果。在典村“賣地”沖突中，由鎮一級出面支持典村重新進行了選舉，不過鎮里表面上免去了涉事村支書的職務，但并不支持新一屆村黨支部和村委會的工作，暗中仍舊支持原村支書，農民對于抗爭失去了信心，王××重新擔任村支書并兼任了村委會主任，最終以多給村民一點有限的補償款平息了事態。在“烏坎事件”中，市政府、縣政府的不當處置使得事態擴大，省委不得不出面干預，一方面進行公正、深入的調查（工作組又下設專門工作組進行調查），另一方面不過分追究涉事村民的責任（省委副書記多次說“給出路”、“給足出路”）。在省委工作組的支持下，村民重新進行了民主選舉并開始依法維護土地權益，事態最終得到很好的平息。而S村雖然也涉及土地征用問題，村民也多次到省里和北京上訪，但是，最終出面干預的仍只是縣一級政府。縣政府的一些官員既采取多種手段限制農民的利益表達，又沒有滿足農民的任何利益訴求，S村的征地沖突一直在持續，而且積聚了大量的負能量。
總體上看，以上3個案例所呈現出的共性特征和關鍵性差異所反映出的乃是土地沖突中公共權力失范與農民權力建構的對沖關系，深入辨識這一對沖關系的行動框架和本質邏輯，是真正從學理上闡釋土地沖突必不可少的環節。
三、放縱權力：土地沖突中的公共權力失范
在上述3個案例中都可以看到，公共權力失范通常成為土地沖突發生的催化劑。公共權力是一個抽象的表述，參與土地沖突中的具體權力復雜而多樣，從類型上看，有村級公共權力和政府公共權力之分；而從介入時機上看，有在征地之中、沖突之前介入的公共權力，也有在沖突發生之后才介入的公共權力，還有沖突之前藏于幕后、沖突之后走上前臺的公共權力。無論是哪個時點發生的公共權力失范，都能夠誘發土地沖突。但是，使土地沖突升級的原因一般來說恰恰是沖突發生后農民在尋求正義支持的過程中又遭遇了公共權力失范。總的來說，土地沖突正是不同層級的公共權力在不同時點上失范疊加的結果。
（一）公共權力的雙重失范
土地沖突中，村干部成為侵犯村民土地權益的先鋒，而這背后可能有各級官員的操縱，可能有與上級政府的共謀。失范的村莊公共權力和基層政府公共權力常常有著明確的分工，村干部對外負責與投資人、開發商簽訂協議，對內負責做好村民的工作；而地方官員負責在背后“保護”村干部，在發生沖突的時候則從幕后走向臺前做做調解、仲裁的樣子。在典村，王××負責運作土地的出租和開發，并向鎮里進行利益輸送；在烏坎村和S村，村支書更多地是充當地方官員的“馬前卒”。共謀的兩重公共權力也存在一個誰主導的問題。典村的事件發生在稅費改革之前，鄉鎮要依賴村干部收繳稅費，而且集體土地的出租原則上應當由村級組織代表村集體來開展，因此，在整個過程中，村干部居于主導地位，基層政府主要從中分成和提供庇護。而烏坎村和S村的土地沖突發生在稅費改革之后，地方政府已經不需要村干部完成任何稅費征繳任務，而且征地決定本身是由縣級及以上人民政府做出的，因此，土地沖突中呈現出基層政府主導、村干部受政府驅使的權力結構。權力結構經由這一轉換，居于主導地位的公共權力的性質發生了改變，農民尋求支持的范圍也必然要向上移動，這些都將帶來沖突范圍的擴大和烈度升級概率的增加。
（二）“公共性”的雙重遮蔽
“公共性”首先要求涉及“他者”的“個”之生活、行動、思想、性格、趣味等敞開至于“公”的空間、“公”的范圍、“公”的監督之下（卞崇道、林美茂，2009），由土地權益引發糾紛的一個很重要的原因便是“公共”的缺失。從以上案例可以發現，農村土地屬于村集體所有，但是，村干部在處置村集體土地時并未將處置的方式、取向、收益向村民公開，而是想方設法地采取“偷著”“私下”“欺騙”等各種與“公共性”相對立的手段。在典村，村民最直接的質疑就是地“賣”給了誰、是怎么“賣的”、以及“賣地”款到哪里去了（祁冬濤，2009）。在烏坎村，聽到最多的一個字就是“騙”，村民認為自己一直是在被騙，對于有多少地被賣、賣地收入的去向，村民毫不知情，如果不是看到“村干部的樓越蓋越好”，并且有人發布公開信，村民可能還被蒙在鼓里。在一些地區，集體的山地、林地、草場等被承包給了個人，隨著土地比較收益的變動，農民顯然也有利益損失，但是，只要有關承包決定是公開做出的，并且在面對矛盾時能夠開誠布公地溝通，一般不會引發劇烈的沖突。在很多時候，引發沖突的都是由于存在隱瞞、欺騙等“捂蓋子”的情況，這種“私”的行動能夠瞞得了一時，但是，當事情敗露之后，隱瞞本身就成為農民憤怒的原因之一。同時，在土地沖突中，村級組織和政府不但沒有用其所掌握的公共權力保護村民的合法權益，反而是不斷地以地生財、與民爭利。典村“賣地”收益中拿出來用于改進村莊福利的只是賣地款中的很少一部分，因而村民代表才會說村支書王×ד錢用來給自己‘鋪路’了，老百姓沒落著一點好處”。而烏坎村賣地萬畝，每位村民只在1990年與1993年因國家征地修路分兩次共領到了補償款550元。且不論S村的征地補償標準是否合理，村支書張××克扣補償款卻是飽受詬病，一位婦女以自殺相威脅，他才拿出3萬元給她，圍觀的婦女說，“大隊書記（村支書張××）把人家的地分了（征用）但沒給人家錢，那是人家應得的”。“公共性”最為根本的要求在于，公共權力要為公共利益服務，這也是人類社會創設公共權力的旨歸。因此，村莊的公共權力應當是為村民的公共利益服務的。政府公共權力的意味就更加深遠，應當是為了增進社會的良善和福祉而存在的，能否實現這一意旨，在抽象意義上關乎政府存在的必要性，而在具體意義的層面上關乎政府執政的合法性。可見，土地沖突中權力的運行既難以“公開”又缺少“公正”，構成了對“公共性”的雙重遮蔽。
（三）“時機”和“策略”的雙重失當
在此前對土地沖突共性特征的分析中，筆者發現，土地沖突升級的原因往往是基層政府特別是公安力量的盲目介入，而土地沖突持續的原因是基層政府難以公開、公正地處理問題。實際上，面對土地沖突，政府行動“時機”和“策略”的雙重失當客觀上催化了土地沖突的發展。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，鄉、鎮人民政府要對村委會的工作給予指導，村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的，由鄉、鎮人民政府責令其改正，鄉、鎮人民政府干預依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令其改正。據此，地方政府應當承擔對村委會行為的指導和監督責任，最好的干預時機是違法、侵權行為尚未擴大之時，以防患于未然。但是，在許多土地沖突事件中，政府經常是由于采取了無視、拖延、不作為方式而喪失了處理沖突事件的最佳時機，而村民維護土地權益的集體行動一旦發生，政府又會直接出動警力進行壓制、驅散，這又容易將事態擴大。“烏坎事件”中，真正使得沖突升級的便是9月22日上午政府動用武警驅散集會的村民，造成2名兒童受傷；11月9日公安部門將帶頭的幾人拘留，3天后薛××的死亡使得沖突再度升級。農民對于警察干預本身就有很強的抵觸情緒。紀錄片《烏坎三日》記錄了村民的態度。一位老者說起集會爭取土地權益，稱“這是我們自己家的事嘛”。可見，村民認為，村委會、村干部與村民之間的爭執屬于“自己家的事”；而一旦警察進入事發場域并采取措施，那就是外人干預家事，他們是不認同的。更何況，在村民集體情緒已經發酵、集體行動已經開始的情況下盲目地動用警力，可以說是又一次在錯誤的時機采取了錯誤的策略。站在農民的立場上，他們之所以集會、之所以上訪，無非是要政府給出公正的裁決，他們期待政府能夠糾正村干部的不當行為。但是，典村案例中鎮政府明里一套、暗里一套，“烏坎事件”中陸豐市政府對農民的一味打壓和對責任的回避，以及S村濫用公安、司法力量秋后算賬的做法，顯然無法滿足農民的訴求，也使得原本目的單純的土地利益之爭轉變為長期的持續性沖突。面對土地沖突，政府行動“時機”和“策略”的雙重失當客觀上催化了土地沖突的發酵。
四、建構權力：農民在土地沖突中的行動取向
面對公共權力的放縱，土地權利受損的農民不會無動于衷，他們會采取措施維護自身權益。關于農民的抗爭性行動，學界給予了充分的關注。例如，斯科特（2011）在對上世紀七八十年代東南亞的研究中發現，在日常生活中農民會使用偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、暗中破壞等“弱者的武器”對壓迫者進行反抗和抗爭。國內學者常借此來解釋農民的系列抗爭行為。但是，隨著更為直接的沖突的發生，“弱者”和“武器”顯然都已經發生了變化，不過，學界仍舊避免將其看作一種暴力對抗。例如，O’brien and Li（2006）認為，中國農民的維權抗爭是一種“依法抗爭”；于建嶸（2010）則將之進一步闡釋為“以法抗爭”。如今，“以……抗爭”已經成為農村社會沖突研究中的一種譜系性話語。以上觀點盡管與現實相符，但是，這些研究顯然更關注沖突中農民的行動策略，而沒能揭示農民的行動取向，即農民集體行動背后的目的、價值判準和策略選擇等。通過觀察和分析，筆者認為，當前農民在土地沖突中的行動取向是一種權力建構，也就是通過在現有權力結構中擴大支持自己的力量，來實現與失范的公共權力的對抗。
（一）以集體行動動員行政權力
嚴格說來，“弱者的反抗”和“暴力沖突”這兩種極端在目前的土地沖突中并沒有完全銷聲匿跡，但是，從整體形勢看，兩者都并非土地沖突中農民行動的主流，真正對濫用權力的村干部和縣、鄉鎮兩級政府構成威懾的是農民在法律框架內的權力建構行動。在這些行動中，農民借助復耕、上訪、把問題鬧大、集會、寄舉報信等方式獲得了上級部門足夠的注意，在一定程度上強化了與地方政府進行博弈的能力。
復耕是農民在征地沖突中特有的抗爭手段，農民利用在征而未用的土地上復耕來對地方政府施加壓力。在S村，很多土地是以“收儲用地”的名義被征用的，但實際上是征而未用，農民每年還能收到各級財政對耕種這些土地給予的各項補貼，這使他們意識到這些土地還沒有被“合法”征用。有農民說：“大面積土地荒蕪不用、國家繼續給支補款，說明土地國家沒有批復啊！”（馮耀云，2013）于是，有農民對土地進行復耕，并認為這是按照國土資源部下發的《閑置土地處置辦法》進行的，是合法行為。為了凸顯這一行為與國家法律法規的一致性，他們還在舉報材料中寫道：“開發區大片土地荒蕪，……有的荒蕪3年之久，按《中華人民共和國土地管理法》和中華人民共和國國土資源部令第53號《閑置土地處置辦法》規定（應進行）復耕，H鎮鎮政府堅決抵制農民復耕，任土地荒蕪”（馮耀云，2013）。農民不斷強調自己開展復耕是合法行為，而地方政府不允許復耕是非法行為，其核心目的是借用依法行動來增強自己與地方政府博弈的籌碼，這也正是農民權力建構的一種策略。
上訪仍舊是農民最為常用的權力建構方式，他們期望通過上訪得到上級政府的關注進而對地方政府和村委會施壓，促成問題的解決。在前述3個案例中，農民都存在上訪活動，但是，案例反映的事實是，常規的上訪活動都沒有取得任何效果。典村和烏坎村村民的常規上訪活動沒能掀起一絲波瀾，而S村村民代表多次到北京上訪的結果仍舊是“一切訴求不予支持”。就是在常規上訪活動幾告失敗的時候，農民開始意識到“將事情鬧大”更有助于事情的解決。S村上訪代表中為首的敬××不止一次地說，“我不是恨她（指案例3中爬上塔吊要求補償的村民王×）死，如果出事了，我們的事情也就全解決了。”“如果這次事件打死人了，我們的事也就出頭了。”（馮耀云，2013）之所以會形成這樣的認識，是因為他聽說了幾起因為動靜鬧大了而問題得到解決的土地沖突的傳聞。事實上，目前確實存在“事情不鬧大上級政府就不關心，而事情一旦鬧大就總會出現上級政府采用非常規手段干預”的情況。正是這一邏輯的存在，客觀上強化了上訪者在行動中采取將事情鬧大的取向。
以上行動總的來說都屬于間接的權力建構，其基本邏輯是動員文本性的（行政法規的規定）或運行中的（上級政府）行政權力對地方政府的權力失范行為施加壓力，農民在抗爭中希望通過這一方式爭取部分土地權益。不過，事實證明，雖然這一權力建構方式本身是有效的，但是，有效的權力建構并沒能轉化為有效的權益維護，因此，基于上述邏輯采取的方式并不能算成功。與此同時，農民在行政權力動員方面難以取得成效之后，開始將目光向下移動，注重運用村民自治這一合法的政治武器進行維權。
（二）以村民自治重塑政治權力
與行政權力動員這種間接的權力建構方式不同，以村民自治重塑政治權力乃是一種直接的權力建構手段。所謂以村民自治重塑政治權力，就是通過規范程序，充分落實村民選舉、管理、決策、監督的權利，將村莊公共權力拉回到維護村莊公共利益的軌道上來，與存在失范行為的地方政府進行談判和博弈。而深入地看，盡管在典村和烏坎村都通過重新選舉的方式撤換了村干部，表面上看都達到了村莊權力重構的目的，但是，兩者在實際的演進軌跡和達成的結果上仍有著明顯的差異。
烏坎村在這一過程中將村民自治落實得非常扎實，也確實取得了階段性的成功。時任廣東省委書記汪洋在評價“烏坎事件”時說：“我實事求是地講，烏坎民主選舉是嚴格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》進行的，沒有任何創新，只不過把《組織法》和《選舉辦法》的落實過程做得非常扎實，讓這個村子在過去選舉中走過場的現象得到糾正。”相比于烏坎村而言，典村的重新選舉過程實際上仍舊是走了過場。比較兩場選舉，之所以出現差異，有著以下幾個方面的原因：第一，民主是一種良善的價值和理念，但是，如何使之落實，還需要嚴密、合理的程序設計。烏坎村在村民數十年間沒有經歷過正常自治選舉的情況下，必須設計出既能確保公平又方便村民理解、接受的選舉機制，在這個方面，一些民間智庫給予了烏坎村相當大的支持。而典村的選舉是在原有模式下開展的，盡管抗議代表被選進了村委會，但是，缺失了程序重新設計的選舉活動恐難以形成制約權力失范的長效機制，后來原村支書王××通過選舉兼任了村委會主任就說明了這一問題。第二，基層民主自治制度不是脫離國家政治而獨立存在的，村民自治的順利運行離不開上級黨委和政府的支持。烏坎村的選舉過程和后續工作的開展都得到了省委工作組的支持甚至可以說是保護。但是，典村選舉實際上是在鄉鎮政府“異化”權力的包圍下進行的，其上級的鄉鎮政府雖然沒有直接干預選舉，但是，通過配備與村民離心離德的村支書以及不支持新一屆村委會的工作等手段，嚴重局限了選舉帶來的可能意義。第三，村莊的公共意識和政治文化也會對村民自治帶來不小的影響。烏坎村村民通過選舉經歷了民主的洗禮，同時建立起對程序正義的足夠尊重，“一人一票選明天”深深鐫刻在每位村民心中。但在典村，不但抗議代表古××很大程度上是因為與原村支書的個人恩怨而帶頭“鬧事”的，廣大村民也只是把選舉當成了泄憤的工具而沒有當成自己的政治權利，這或許也就是在后來的選舉中村民何以會懷著無所謂態度投票的原因。案例1中所涉及的兩場選舉一實一虛，體現出重塑村民自治這一權力建構方式也并非那么簡單、直接，而是需要一系列外部條件的配合。
（三）以話語表達張揚象征權力
無論是間接的行政權力動員，還是直接的行政權力重塑，都更多地著眼于進行實體性的權力建構，而與這一過程相伴而生的，是農民話語表達的不斷進步。或者說，話語表達本身也是一個建構象征權力的過程：在村民動員的過程中建構村莊道義，在集體行動的過程中建構行動的合法性，在投訴、舉報的過程中建構其話語表達與法律法規的一致性。
第一，話語表達與村莊道義的建構。王曉毅（2009）認為：“單純的利益受到損害并不足以引起農民社會普遍的不滿和抗議，只有當某種行為違反了農民所公認的公正準則的時候才會引起公開的不滿和抗議。農民對自己利益受到損害發出抱怨時，他們必須要給這種抱怨以理由，沒有理由的行為很難成為一種公開的群體行為。”這種抱怨最常用的理由就是將事件描述為損害公共利益，在均平觀念和集體意識比較強的鄉村，這無疑有著很強的沖擊力。在典村案例中，古××帶頭站出來維權的直接原因是他的養殖補貼被冒領，但是，他在發動群眾的過程中，并沒有將補貼款的事放在首位，而是通過村民普遍關心的“賣地”事情來動員大家。他在串聯信中首先問：“王××在位24年，有17年的賬沒公布過，賣地那么多，賣地款不知去向，這樣對不對？”（祁冬濤，2009）他這樣做的目的在于表示他并非為了自己的利益來維權，而是為了“賣地”這一有損村莊公共利益的情況才主動站出來的。通過這一話語表達，他占領了道德的制高點。一方面，他站出來為大家辦事，得到了大家的同情和擁護；另一方面，土地權益受損關系到每家每戶的利益，村民也更愿意參與到維權活動中去。
第二，話語表達與行動合法性的建構。農民在抗爭行動中時刻注意不要踩到法律紅線，而且通過各種形式反復表達自己對于中國共產黨執政的信任和擁護。11月21日烏坎村村民到陸豐市政府上訪時，打出了“打倒貪官”“還我耕地”的橫幅；在12月19日的集會中，他們再次打出了“還我民權”“共產黨萬歲”“中共有青天”等標語。可見，農民沒有任何反體制的動向，他們反對的只是個別政府官員的濫用權力和對他們土地權益的侵犯，而且農民一再通過公開的話語表明心跡。
第三，話語表達與法律一致性的建構。農民逐步發現，訴苦與抱怨這類在村莊中能夠建構起道義同情的策略在政府部門面前是不適用的。S村村民首次進京上訪失敗后改變了策略，在表達中首先不再強調自己的利益，而是直陳地方政府的違法行為。主要有這幾個方面：一是化整為零，多批次將基本農田400公頃轉為建設用地；二是少批多征、先征后批，動用司法、公安力量征地；三是400公頃土地荒蕪兩年之久，每年糧食直接損失1200萬公斤；第四才是征地補償太低，村民長遠生計得不到保障（馮耀云，2013）。可以看出，這里所列舉的前幾條都是明顯的違法行為（補償高低可能還涉及主觀評價）。面對這樣的上訪內容，上級政府就必然會給予足夠的重視。同時，相關話語表達也在不斷改進。在話語表達中強調村干部和基層政府行為的非法性有兩個方面的作用：一方面，通過對其非法性的強烈表達來給上級信訪部門施加壓力，迫使他們不得不查；另一方面，強調其非法性實際上也就反襯出農民自身行為符合相關法律規定，客觀上對前述農民行動合法性的建構形成了一種加強和補充。
五、土地沖突中權力建構的理論邏輯
圍繞以上描述，還有諸多深層次的邏輯問題需要得到進一步闡釋：首先，農民權力建構的性質是什么；第二，農民的權力建構究竟是否有效，也就是說，其多種策略的綜合是否有效動員了現有權力框架中的部分權力成為自身的支援力量；第三，如果這種建構如同“烏坎事件”當中的一樣，被認為是成功的，那么，新的權力格局在多大程度上帶來了農民利益的增加。
（一）農民權力建構的本質
從以上分析來看，當前的土地沖突根本上講的確是權利之爭、權益之爭，但這僅是從沖突起因和訴求的角度來著眼的。如果深入到對沖突過程的分析，將會發現其中存在著激烈的“權力之爭”——農民通過普遍的權力建構與基層失范的公共權力展開對抗和博弈。理解農民權力建構的本質，要把握以下三個方面：
第一，土地沖突中農民的權力建構建立在對國家權力高度認可的基礎之上。農民權力建構的目的在于通過爭取更高層次和更大范圍的政治支持，獲得能夠壓倒、制約基層行政權力的力量。這也就意味著，沖突中農民對于中央政府的合法性有著根本性的堅持。盡管農民的很多行動看上去是在表達反對意見，但是，若仔細觀之，就會發現，這些行動不但不帶有任何反體制的色彩，甚至還與中央保持了高度一致。比如上訪。農民的上訪行為事實上是由國家的行政管理制度安排所塑造的：正因為有了信訪制度，農民才會上訪；正因為信訪與地方政府考核掛鉤，地方政府才會截訪；正因為地方政府截訪，農民才會意識到上訪對于地方政府有制約力，所以就會選擇反復上訪。再比如復耕。農民是因為意識到土地征用并沒有獲批才去復耕，農民自認為復耕是符合法律規定的行為，并且反復強調這一點。農民要求重新選舉就更不待言了，村民自治作為農民的基本權利被寫進了憲法，要求落實村民自治當然是無可厚非的。
第二，農民的權力建構本身并不帶來任何實體權力。農民的權力建構并不是要打破現有的權力格局，重新分配權力，他們的行動取向往往是“借勢”。比如農民說的將事情鬧大。實際上，事情鬧大后真正支撐著農民權力建構的仍舊是來自社會輿論和高層的對于生存倫理和鄉土公正觀的支持和默許。也就是說，農民的權力建構，不意味著農民要獲取權力、要顛覆任何一級政府的統治權力，當前“權力之爭”的實質是：面對村莊公共權力的失范以及地方政府的放縱，利益受損的農民希望得到上級政府直至中央政府的支持，即在現行的權力結構中建構起能夠支援他們的權力網絡以實現與失范的公共權力的抗衡。基于此，可以說，土地沖突雖為“權力之爭”，卻無政治風險。
第三，對于土地沖突中農民權力建構的目標聚焦于土地，不宜也沒有必要作放大的解讀。“烏坎事件”發生后，很多人或將其歸為民主的進步，或將其列入改革的里程碑，實際上，烏坎人自己也并不認同這些說法。林祖鑾說：“烏坎的村民的訴求是土地問題，我們在努力做好自己的工作，不是什么摸索，也不是什么第二個小崗村，更不是什么中國的民主改革，這些提法都不大合理。烏坎的事只是一個小鄉村的事，不能代表整個中國。外媒對烏坎的問題過度讀解、政治化了，我們反對這種炒作。”在當前大局穩定的情況下，土地沖突中農民的權力建構并不構成對主流意識形態和價值觀的沖擊，從嚴格意義上講也不構成對權利格局的影響，因為農民所關注的權利并非所有權、發展權、征地法律合法性等抽象意義上的土地權利，其訴求主要針對征地中利益分配的合理性。
當前一些學者的研究抹去了土地沖突中的政治性成份，很難還原土地沖突的全貌。筆者認為，當下中國的土地沖突在目的上盡管是利益之爭，但是，在手段上存在政治性的權力博弈，這是不爭的事實。不過，這種權力對抗既不是反體制的叛亂或革命，也不是一味使用暴力的破壞或泄憤行為，而是農民面對公共權力失范而采取的一種體制內權力建構行動，具體而言便是農民采取各種手段希望得到各種社會性權力特別是高層政治權力的支持，希望在現有的權力框架內尋求支持自身的力量，最好是能夠對侵犯他們土地權利的基層政府公共權力進行直接干預的力量。
（二）農民權力建構的有效性
事實上，在目前大部分地方（包括在“烏坎事件”發生之前的烏坎村）的土地沖突中，農民的策略化行動并沒有建構起有效的權力，或者說，并沒有給失范的基層公共權力帶來有效的壓力和制衡。在S村的案例中，面對政府違規征用土地且補償不合理的情況，村民代表們自始至終都在采取同樣的方式進行抗爭，那就是上訪。無數次的上訪又無不以同樣的方式結束，那就是村民代表被接回原籍，而他們的訴求則由地方政府復核，直至信訪終結，復核結果仍舊是“一切訴求不予支持”。實際上，這一結果可以說是一種常態，因為無論是按照行政管理的層級還是按照信訪制度的要求，某個問題的具體解決最終還是要落實到所在地的政府。村民上訪所提訴求，最終也是經過上級信訪部門按照問題的性質批轉地方或報送有關領導和部門，其中報送有關領導和部門的信訪件按照常規程序最終也會交由地方政府具體辦理。這也就意味著，只要拿不出地方政府某些官員違法犯罪的有力證據，那么，事情不管繞多少個圈也還是會回到原點。“烏坎事件”之所以出現升級，與此前兩年多中農民多次上訪無果所造成的情緒積累也不無關系。
村民自治常有流于形式的可能，在土地沖突導致村民施壓而開展的重新選舉中，暗中也不乏對抗，維護農民權益的派系究竟能否占到上風并不好說。在典村“賣地”沖突中，村民沒有采取什么過激的暴力行動，而是通過對鎮里抗議、施壓撤換了村支書，并通過基層民主自治這一再正當不過的政治過程對村委會進行了改選。但是，在一些村民努力尋求權力支援的同時，他們的對手也在暗地里采取手段進行權力的維護和新的建構，而且手段可能更為高明。原村支書王××在位時間長，背后有鎮政府干部支持的賣地行為基本上是在他的操作和主導下進行的；而與他對抗的古××等對于村莊政治運作規則缺少了解，背后也沒有人給予幫襯和指點，雙方力量差距很大。古××等抗議代表一度通過村民自治這一政治和法律武器挫敗了王××，取得了一定成果，但在任期中處處受到對手的掣肘。在再次選舉時，王××做了大量工作，包括在選舉中承諾幫村民找活干、增加養老金等來拉選票，最終王××順利當選。“表面上看村民占盡道義上的優勢，但是在實際的較量中干部們能調動更多更有力的資源，甚至村民抗議活動的發展，都不得不在干部們安排好的框架內進行。”（王曉毅，2009）
農民的話語表達，盡管有著很強的道德感染力，但道德感染力并不意味著一定能帶來權力支援。農民是有表達意愿的，但結構性錯位導致其表達受阻。這種錯位一方面表現為農民缺少表達的渠道，另一方面更為重要地表現為農民無法按照自己的邏輯表達意愿（盡管這種邏輯比如農民的公正觀、利益觀實際上支持著他的行為），很多時候，是外部社會的制度和話語規定了其表達的方式和范圍（王曉毅，2009）。同時，從表達邏輯上看，農民有一套屬于自己的話語體系，這套話語體系在鄉村社區很好用，但是一旦超出農村社區，就很難實現與正式話語的邏輯對接。比如烏坎村村民，盡管一再希望表達自己訴求的合法性，但看看他們打出的橫幅，其表述還是十分樸素和粗糙的。當前，農民話語表達由于存在渠道和邏輯上的錯位，在很多時候根本得不到傾聽，更難以獲得認同和回應，當然也就談不上建構出多么有效的象征性權力了。
（三）“權力”向利益的艱難前行
土地沖突的過程盡管表現為權力之爭，但正如前文所指出的，土地沖突的核心是利益，權力之爭的根本目的在于落實利益。因此，農民在權力建構上的任何努力，所希望獲得的都是對維護土地權利和土地權益有效的權力支援。可是，一個嚴峻的現實就是，不但農民的權力建構多歸于無效，偶有的有效權力建構向土地權益的轉換之路也步履維艱。
在典村案例中，村民進行了重新選舉，但是，在村內外對手的多方掣肘之下，新一屆村委會也沒有能夠查清土地賬目，重新建構的村級公共權力顯然沒有能夠在維護村民利益上實現承諾。在這個案例中，可以說其村民自治的落實并不到位，也就是說，村級權力的重構并非真實存在，故而出現這種結果也是必然的。如果說典村的失敗可以歸因于此，那么，在被普遍稱作土地沖突化解之成功典范的烏坎村，新的權力建構應該說做得非常扎實，應該不會存在這樣的問題了。
但實際上，烏坎村的土地問題解決起來也是困難重重，新的村兩委工作甚至陷入了泥淖。近幾年，作為當時爭議焦點的土地利益糾紛的解決并沒有取得什么實質性進展。當時沖突的核心關切是烏坎村大量土地在村民不知情的情況下被征用或出賣，村民也未得到合理補償。“烏坎事件”后，省委工作組對烏坎村的土地問題進行了認定，在通報中稱：陸豐市農村信用合作聯社和國土局相關人員在辦理土地轉讓手續過程中收受賄賂；烏坎村原黨支部書記薛×、原村委會主任陳××等人侵占村集體資產；村財務管理存在公款私存、多頭開戶、土地出讓收入中村民直接得益少等問題；一些企業應上繳租金未及時收取；還有村辦企業在與港方合作結算中隨意提高港方分紅比例，造成了集體資產流失。面對這一情況，新當選的村委會著手開始了挽回土地損失的行動。然而，隨著工作的深入開展，他們逐漸認識到了這其中的困難：第一，烏坎村土地的經界不清。新一屆村委會認為，該村原有土地2.5萬畝，但是，地方政府只認可9000多畝，在這一方面爭議較大。第二，被賣土地已經辦理了土地證的怎么辦？林祖鑾就說，有一個人大代表通過各種手段私下取得了28塊地的使用權，有27塊辦理了土地證，而后將這27塊地到銀行、信用社做了抵押貸款。面對這一既成事實，推動退地還款的難度很大。第三，深入查下去還將牽涉各級干部的違法問題。要深入查究土地問題，就必然要再處理一批違紀違法干部，地方政府在這方面的態度并不明朗。
土地問題的復雜性遠遠超乎想象。土地作為一種不可移動的基礎性資源，是通過登記制度進行管理的。像烏坎村那些已經辦理了土地證的土地，新的持證人就有了合法的使用權，所謂的“收回”實際上是對新的土地使用權人合法權利的挑戰。根據《廉政瞭望》記者的采訪，截至2013年3月，烏坎村收回土地3500畝，加上分配的宅基地400多畝，收回的有4000畝左右。其他7000多畝已經辦理了國土證，想要回來，困難重重。同時，土地管理涉及的部門、環節、人員很多，烏坎村的土地問題是積累了幾十年的問題，要從頭去查，涉及時間很長，涉及面很廣，能否推動下去也是個問題。烏坎的困局演繹著“權力”向利益的艱難前行，盡管烏坎村成為村級權力重建的典范，但離農民土地權利受侵犯問題的徹底解決還很遙遠。問題長時期地擱置、發酵，會不會產生新的沖突，亦難以預測。
六、結論與討論
基于本文分析，可以形成兩點基本認識：首先，土地沖突中公共權力與農民行動之間充滿了張力，公共權力的失范往往在一步步催化著沖突的發生，農民行動帶有后發性和應對性；其次，土地沖突內含著權力之爭而不僅僅是利益之爭，盡管在當前土地沖突中的確已經出現權力之爭，但是，需要明確的是，這種權力之爭是在法律和體制框架內的權力爭端，并不帶有任何違法犯罪和反體制的動向。基于以上認識，筆者認為，土地沖突的化解或者說規避要從以下兩個方面著力：一方面是加強對公共權力的約束，另一方面是更好地落實法律賦予的村民自治權力。前一個方面意在從根本上消除土地沖突產生的根源，而后一個方面如果能夠做好，則意味著即便發生沖突，也能夠將沖突控制在村莊場域和協商領域的雙重約束之下，從而最大程度地減少上文中所提及的行政權力動員和象征權力構建，客觀上減少秩序風險。
此外，一個潛在的需要討論的問題是，農民無效的、無法向利益轉化的權力建構雖然不帶有對現實社會秩序的沖擊，卻充滿了對社會秩序的潛在威脅。面對農民權力建構歸于無效的結論，一些當政者或許會松一口氣，然而，比起有效的權力制衡，農民無效的權力建構實際上帶來的影響要大得多。農民的權力建構既不沖擊權力分配格局，也不創制任何新的實體性權力，他們無非是希望找到權力支援以對抗失范的基層公共權力。如果這一效果能夠發揮出來，農民權力建構實際上可以成為權力監督和制約體系中的一個環節，假以時日，一旦能夠完成制度化運作，也就離土地沖突的解決為期不遠了。但是，在目前情況下，土地沖突過程僅僅是行政資源的耗費過程、社會秩序的擾動過程，土地問題中所積聚的爆炸性能量并不會因發生零星的沖突而減少，相反，在農民所謂的權力建構難以使其博弈和談判能力得到實質性提升的時候，沖突會形成持續性，沖突中所蘊含的不滿情緒也會持續發酵。實際上，這其中潛藏的社會風險遠遠比農民的權力建構（看上去僅存在政治風險）要大得多。這一社會風險隱藏頗深，而且在一系列表象的掩蓋之下難以被察覺，這在一定程度上契合了風險社會的特征。因此，從維護政治秩序的視野出發，如何有效化解這一潛在風險，成為本文研究所延伸出來的一個重要的開放性議題。
參考文獻和注釋：略
作者系農業部科技教育司政策體系處副主任科員
中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2016年第3期
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