【摘 要】在后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，當(dāng)鄉(xiāng)村治理面臨農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、公共政策貫徹不暢等難題，從而使“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)力不從心之時(shí)，逐漸出現(xiàn)了政府權(quán)力向鄉(xiāng)村回流的趨勢(shì)，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式成為治理實(shí)踐主流，該治理模式采取了一系列運(yùn)行策略，包括：通過(guò)財(cái)政手段將村委會(huì)吸納于政府體制之內(nèi)、通過(guò)交叉任職實(shí)現(xiàn)政黨權(quán)威在村民自治中的嵌入、通過(guò)干部駐村制向村莊注入行政紐帶。權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式具有一定的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)力和善治效果，但它潛藏著巨大的治理隱患和治理危機(jī)，包括加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，侵蝕了村民合法權(quán)益，加劇了差序政府信任，尤其是擠壓了基層自治的內(nèi)生活動(dòng)空間，權(quán)力下沉治理模式因高昂的政治成本和財(cái)政成本而具有不可持續(xù)性，鄉(xiāng)村治理亟需走出一元化的威權(quán)治理體系而遵循現(xiàn)代簡(jiǎn)約的治理邏輯，從權(quán)力下沉走向權(quán)力下放，通過(guò)激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)組織的力量和提供充足的公共空間而奠定鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；權(quán)力下沉；村民自治
中國(guó)自20世紀(jì)80年代實(shí)行村民自治以來(lái)，隨著市場(chǎng)化改革的深入，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，尤其是農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、干群關(guān)系緊張、農(nóng)民公共參與下降等難題，陷入了“強(qiáng)發(fā)展弱治理”的尷尬局面，“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)難以有效應(yīng)對(duì)這些新的難題，不少學(xué)者在國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的視野下，提出了立足社會(huì)本位的種種鄉(xiāng)村治理模式，如鄭法主張?jiān)诖迕褡灾蔚幕A(chǔ)上推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”；黨國(guó)英倡導(dǎo)建立“大農(nóng)村社區(qū)”的治理模式；溫鐵軍提出“村鎮(zhèn)并列自治”的治理模式。徐勇從國(guó)家政權(quán)建設(shè)出發(fā)設(shè)計(jì)了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，以彌補(bǔ)“鄉(xiāng)政村治”的不足，鄭風(fēng)田等人沿著這條思路具體提出“強(qiáng)縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”的鄉(xiāng)村治理模式。此外，也有些學(xué)者，如趙樹(shù)凱、袁金輝、張桂榮、王春光等，從國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的視角探討鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，他們?cè)噲D建構(gòu)某種“多中心鄉(xiāng)村治理模式”，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)組織和村民三者的合作互補(bǔ)。
以上這些具有代表性的鄉(xiāng)村治理模式在運(yùn)行細(xì)節(jié)和操作流程設(shè)計(jì)上存在差別，但都立足于社會(huì)本位與社會(huì)自治，其治理思路與治理導(dǎo)向受到眾多學(xué)者的肯定與推崇。但堅(jiān)持國(guó)家中心觀和政府主導(dǎo)論的學(xué)者們則認(rèn)為這類鄉(xiāng)村治理模式的性質(zhì)屬于理想型，它與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)政治結(jié)構(gòu)之間存在難以彌合的緊張，因?yàn)猷l(xiāng)村治理本身就是由中國(guó)政治權(quán)威確定并推動(dòng)的，最終也被納入既有的政府一元化的威權(quán)治理體系之中，村民自治制度自誕生之日就受到行政權(quán)力的約束，無(wú)法掙脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的權(quán)力滲透與控制，實(shí)質(zhì)性的村民自治和多元化的鄉(xiāng)村治理只能代表未來(lái)的治理理念，而絕不是具有實(shí)效性和現(xiàn)實(shí)政治基礎(chǔ)的治理模式，真正能夠解決目前種種鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題的主流模式當(dāng)屬以強(qiáng)化國(guó)家行政權(quán)為特征的鄉(xiāng)村治理模式。事實(shí)上，在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，出現(xiàn)了政府權(quán)力向鄉(xiāng)村回流的趨勢(shì)，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式逐漸成為主導(dǎo)，本文試圖探討本該村民自治的村莊接納政府權(quán)力回流與嵌入的實(shí)踐場(chǎng)景或現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么？權(quán)力下沉治理模式在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中是如何運(yùn)行的？這種具有暫時(shí)善治效果的治理模式具有可持續(xù)性嗎？它隱含著哪些困境和危機(jī)？
一、鄉(xiāng)村權(quán)力下沉治理模式的實(shí)踐場(chǎng)景和運(yùn)作策略
在國(guó)家中心論的鄉(xiāng)村治理邏輯中，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)過(guò)程即是國(guó)家政權(quán)集中統(tǒng)一、并“下沉到村”的過(guò)程，基層社會(huì)不得不卷入國(guó)家建構(gòu)過(guò)程并接受政府權(quán)力的整合和規(guī)制，鄉(xiāng)村治理也只能成為政府主導(dǎo)的國(guó)家治理體系的構(gòu)成部分，當(dāng)前權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式反映了新的社會(huì)條件下政府整合鄉(xiāng)村秩序、解決鄉(xiāng)村問(wèn)題的新范式，這種政府向鄉(xiāng)村的回歸，重新將行政權(quán)力下沉到村，主導(dǎo)鄉(xiāng)村秩序建設(shè)與發(fā)展的思路符合中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的制度邏輯。當(dāng)然，采取權(quán)力下沉這種治理形式，還與如下特定實(shí)踐場(chǎng)景和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)有關(guān)：
其一，鄉(xiāng)村消極行政使公共政策貫徹不暢。盡管稅費(fèi)改革和基層政府權(quán)限上提之后，在形式上似乎有助于鄉(xiāng)村管理的去行政化和村民自治的實(shí)現(xiàn)，但農(nóng)村稅費(fèi)改革在制止農(nóng)村亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派，從而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，加強(qiáng)了中央財(cái)政的集中度，進(jìn)一步提高了中央政府宏觀調(diào)控能力，但也導(dǎo)致了地方財(cái)政能力縮小和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱的負(fù)面后果，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更是陷于困境，缺乏必要的財(cái)政支撐給基層政權(quán)運(yùn)行造成一系列負(fù)面影響，面對(duì)財(cái)政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多半消極行政，最終導(dǎo)致公共政策在農(nóng)村貫徹執(zhí)行的不暢。
其二，農(nóng)村公共產(chǎn)品（扶貧、安全等）供給不足。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，農(nóng)村的淳樸民風(fēng)和習(xí)俗受到了重大影響，基于血緣和地緣的傳統(tǒng)熟人社會(huì)日益被理性人的功利觀念所取代，民眾之間的信任互惠網(wǎng)絡(luò)被撕裂，而法治社會(huì)所需要的社會(huì)資本又不成熟，以致村民自治的鄉(xiāng)政村治模式無(wú)力解決鄉(xiāng)村社會(huì)的新問(wèn)題，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公共安全等公共產(chǎn)品供給不足，進(jìn)而出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的低效和無(wú)序。
鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉正是為了解決政府公共政策在基層執(zhí)行不暢和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的難題而推行的，同時(shí)，這種治理模式也符合國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有效控制的原則，無(wú)論鄉(xiāng)村采取何種治理形式，最終必定被納入國(guó)家政權(quán)的社會(huì)控制體系之中，正如杜贊奇通過(guò)對(duì)20世紀(jì)上半葉華北農(nóng)村的研究發(fā)現(xiàn)，盡管政權(quán)在中央和地方頻繁更迭，但為從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取財(cái)源用于政治現(xiàn)代化建設(shè)，“所有的中央和地區(qū)政權(quán)，都企圖將國(guó)家權(quán)力伸入到社會(huì)基層，不論其目的如何，它們都相信這些新延伸的政權(quán)機(jī)構(gòu)是控制鄉(xiāng)村社會(huì)的最有效的手段”。
當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村權(quán)力下沉治理模式在實(shí)踐中采取了如下運(yùn)行策略：
首先，勞酬激勵(lì)的財(cái)政手段加強(qiáng)了對(duì)村委會(huì)的體制內(nèi)吸納。自實(shí)行村民自治制度以來(lái)，盡管“政社合一”的人民公社體制解體了，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式在全國(guó)得以普及，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的關(guān)系并未發(fā)生根本性變化，鄉(xiāng)村的治理方式始終以科層制管理為主，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向行政村下派行政任務(wù)，并與行政村簽訂涉及農(nóng)村生活各方面的“行政目標(biāo)責(zé)任書(shū)”。
然而，行政村作為村民自治組織并沒(méi)有正式的行政權(quán)和財(cái)政權(quán)，加之稅費(fèi)改革后，作為村干部激勵(lì)核心的務(wù)工補(bǔ)貼減少，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村之間的關(guān)系出現(xiàn)失控的可能。農(nóng)業(yè)稅廢除之前，村干部的收入主要是從國(guó)家向農(nóng)民征收的稅費(fèi)中抽取，但農(nóng)業(yè)稅廢除后，村干部的收入喪失了從各種稅費(fèi)中抽取的灰色來(lái)源，于是誤工補(bǔ)貼和務(wù)農(nóng)收入成為主要來(lái)源，而這些收入相對(duì)于外出務(wù)工的高收入而言顯得微薄，由此出現(xiàn)公共政策的執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村干部的流失空缺。為解決這一困境，一些地方的基層政府通過(guò)“酬勞”激勵(lì)的辦法加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村干部的管控，即根據(jù)村干部對(duì)上級(jí)任務(wù)完成的情況獲得政府不同程度的誤工補(bǔ)貼，這種做法使村干部由制度外的自治向制度內(nèi)科層管理轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而強(qiáng)化了村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的科層聯(lián)系。例如，湖北秭歸縣因?yàn)榇甯刹繜o(wú)法外出務(wù)工，而誤工補(bǔ)貼太低，很多村干部表達(dá)了離職意愿，為此，2016年湖北省政府要求地方按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職待遇給村委主任和黨支書(shū)支付報(bào)酬，將之前的1萬(wàn)元以內(nèi)的務(wù)工補(bǔ)貼提高到近4萬(wàn)元左右，使得一年財(cái)政收入只有幾億元的秭歸縣，一年僅村干部的報(bào)酬就要增加數(shù)千萬(wàn)。以此方式留住村干部的同時(shí)，將村民自治組織正規(guī)化，實(shí)行坐班制、設(shè)置村民辦事大廳、村務(wù)工作規(guī)范化等，由此使原來(lái)的兼職村干部逐漸“科層化”、“正規(guī)化”、“規(guī)范化”，成為專職的村干部，實(shí)質(zhì)上成為嵌入村莊的行政官員，承接和執(zhí)行上級(jí)的行政任務(wù)與命令。
其次，交叉任職實(shí)現(xiàn)了政黨權(quán)威在村民自治中的嵌入。村委主任與黨支部書(shū)記“一肩挑”已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，這種做法具有一定的現(xiàn)實(shí)理由。一方面，村黨支部是中國(guó)共產(chǎn)黨在村莊的基層組織，是村民自治中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”它履行著執(zhí)行上級(jí)黨組織任務(wù)和命令的責(zé)任；而村委員會(huì)作為村民自治性的群眾組織，是村民行使自治權(quán)力管理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)的主要組織載體，它與村黨支部之間存在著不可避免的緊張。另一方面，在市場(chǎng)化和政治體制改革的深入背景下，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變遷，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的人口大量外流，鄉(xiāng)村公共事務(wù)的處理日益復(fù)雜化，而村干部處理事務(wù)的權(quán)限不足，卻擔(dān)負(fù)著由上而下推行國(guó)家意志和由下而上反映民眾訴求的重要責(zé)任，面對(duì)村干部權(quán)責(zé)不對(duì)稱的難題，鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理中的影響力下降。
為了緩解村委會(huì)與村支部之間的緊張和村干部權(quán)限不足的難題，不少地方開(kāi)始嘗試黨支書(shū)與村主任的交叉任職。通過(guò)“兩票制”即先經(jīng)由全體村民投票確定黨支部候選人，再經(jīng)由全體黨員投票選舉產(chǎn)生黨支部書(shū)記，最后再由村民選舉村黨支部書(shū)記兼任村委會(huì)主任，這種“一肩挑”的做法不斷得到中央政府的肯定和推行，已逐漸成為鄉(xiāng)村治理的常態(tài)。例如，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳早在2002年就發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，“提倡擬推薦的村黨支部書(shū)記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)之后，再推薦為黨支部書(shū)記人選；如果選不上村委會(huì)主任，就不再推薦為黨支部書(shū)記人選”?！霸?007年，銀川市27個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)的286個(gè)村中，有281個(gè)村進(jìn)行換屆選舉，村委會(huì)主任和村黨支部書(shū)記成功實(shí)現(xiàn)‘一肩挑’的達(dá)到242人，占86.4%”。截至2007年11月，海南省瓊山區(qū)村（居）組織領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉工作全部完成，“全區(qū)90個(gè)村（居）組織實(shí)現(xiàn)了書(shū)記、主任‘一肩挑’100%的工作目標(biāo)”，廣東省開(kāi)平市“2005年村‘兩委’換屆選舉后，‘兩委’交叉任職率達(dá)96.1%，村支部書(shū)記兼村委會(huì)主任217名，‘一肩挑’達(dá)96%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省委、省政府提出的交叉任職率和‘一肩挑’比率達(dá)80%的要求”。這種將村主任與村支書(shū)交叉任職的“一肩挑”舉措，使民意被引入了村莊選舉，由此加強(qiáng)了作為農(nóng)村公共權(quán)力核心的村黨支部的權(quán)威，使黨管干部的“自上而下”邏輯與民意表達(dá)的“自下而上”邏輯結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了將村務(wù)與政務(wù)的結(jié)合，也回應(yīng)了鄉(xiāng)村“民主政治邏輯”的挑戰(zhàn)。由此看來(lái)，兩委“一肩挑”的做法實(shí)現(xiàn)了黨意與民意的融合，將黨的領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)嵌入到村民自治的實(shí)踐中，既增強(qiáng)了黨的基層組織的合法性，加強(qiáng)了黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，又?jǐn)U展了村干部的權(quán)限，為鄉(xiāng)村治理精英充分施展治理才能提供了有效的平臺(tái)，同時(shí)也降低了政府為村干部所承擔(dān)的財(cái)政成本。
再次，干部駐村特派制為村莊注入了行政紐帶。干部駐村制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)（縣級(jí)市）政府為解決鄉(xiāng)村治理中的難題（如貧困、安全等公共問(wèn)題），為下轄的行政村配備專職干部，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)（縣級(jí)市）領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)助下達(dá)至村莊的行政任務(wù)，負(fù)責(zé)所在村的事務(wù)，這種“駐村制”也稱為“包村制”。當(dāng)然，它也表現(xiàn)為大學(xué)生村官、駐村工作隊(duì)、駐村“第一書(shū)記”等形式，其中尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村為主。事實(shí)上，這種基于群眾路線的干部駐村制早在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就被共產(chǎn)黨倡導(dǎo)和運(yùn)用，而在當(dāng)前的壓力型社會(huì)體制中，它試圖通過(guò)反官僚的運(yùn)動(dòng)式做法，以鄉(xiāng)村公共問(wèn)題為導(dǎo)向，直接跨科層制的藩籬派駐行政官員伸入農(nóng)村基層解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
以河南省溫縣為例，縣委為了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變“全面推行以‘三聯(lián)定責(zé)’（聯(lián)村、聯(lián)民、聯(lián)事，定責(zé)任）為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村特派員制度”。具體來(lái)說(shuō)，按照科學(xué)設(shè)置崗位、競(jìng)聘上崗的原則，基本實(shí)現(xiàn)“一村一名特派員”，賦予每個(gè)特派員對(duì)所駐村村干部的任免建議權(quán)、村莊事務(wù)的自行決定權(quán)和村內(nèi)財(cái)務(wù)的最終審查權(quán)，踐行“扶持村中三五個(gè)能人，上四五個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，樹(shù)六七個(gè)致富典型，帶富一村百姓”的工作思路，設(shè)立“便民服務(wù)代辦站”，實(shí)行“便民服務(wù)代理制”，實(shí)行重大事項(xiàng)“五步走”（提出議案——受理議案——形成決議——上報(bào)備案——組織實(shí)施），努力做到“小事不出村，大事不出鄉(xiāng)”。這些舉措從根本上加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村黨務(wù)和村務(wù)的管理，理順了鄉(xiāng)村關(guān)系，有力地推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從“通訊員”、“傳聲筒”到領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和參與者的轉(zhuǎn)變。換言之，駐村干部已經(jīng)不再是“駐村”而是在“領(lǐng)導(dǎo)村”，駐村制“確保了自上而下的壓力與動(dòng)員的傳遞”。又如江蘇省如皋市開(kāi)展的“第一書(shū)記”駐村，實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)化村級(jí)基層組織建設(shè)、村域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、年輕干部培養(yǎng)鍛煉的“三贏”局面，“為全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型升級(jí)、全面加快基本現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程注入了強(qiáng)勁活力”。總之，駐村特派制在實(shí)質(zhì)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間銜接的橋梁，打破了傳統(tǒng)官僚制僵化的特點(diǎn)，成為保證政府公共政策和工作任務(wù)在村莊得以貫徹和完成的措施，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部與村莊的有效監(jiān)督和控制。
由此看來(lái)，當(dāng)前鄉(xiāng)村權(quán)力下沉的治理模式具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和必要性，它通過(guò)運(yùn)用行政力量有效地主導(dǎo)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的規(guī)劃與控制，使政府能及時(shí)了解與掌握民眾的利益訴求，并做出具有針對(duì)性的回應(yīng)，比如對(duì)貧困鄉(xiāng)村的駐村扶貧，對(duì)治安較差鄉(xiāng)村的秩序整合等，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共產(chǎn)品的供給，有利于緩解緊張的干群矛盾，進(jìn)而提高了鄉(xiāng)村治理效率，取得了一定的鄉(xiāng)村善治效果。
二、對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)力下沉治理模式的反思
無(wú)疑，權(quán)力下沉的治理模式具有一定的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)能力，也取得了某種善治效果，但它在解決一些眼前的具體問(wèn)題的同時(shí)，但也帶來(lái)新的問(wèn)題，尤其是潛藏著巨大的治理隱患和新的治理危機(jī)。在性質(zhì)上，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式屬于問(wèn)題導(dǎo)向型的“運(yùn)動(dòng)式治理”，它只著眼于某一突出問(wèn)題的解決，是一種非常態(tài)化的暫時(shí)性策略和權(quán)宜之計(jì)，從長(zhǎng)期來(lái)看，它以犧牲鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生活力為代價(jià)，無(wú)力為鄉(xiāng)村治理提供根本出路。因?yàn)猷l(xiāng)村權(quán)力下沉的治理模式過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府對(duì)鄉(xiāng)村的滲透與控制，并未培育和利用鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生資源，沒(méi)有積極引入鄉(xiāng)村治理的公共參與機(jī)制，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了“去自治”的效應(yīng)，導(dǎo)致對(duì)政府力量的過(guò)度依賴，正是這種通過(guò)外部權(quán)力強(qiáng)加的行政化手段蠶食了內(nèi)生性的村民自治秩序的存在空間，促使鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域的萎縮，進(jìn)而弱化了基層自治能力，最終導(dǎo)致村民自治制度流于形式。在某些地方（如貴州），權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式及其相關(guān)的改革措施采取“硬推”手段，村民自治組織的重要性被忽視，“群眾參與度不夠”，“制度制定與執(zhí)行出現(xiàn)脫節(jié)”。具體說(shuō)來(lái)，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式陷入了如下困境：
首先，對(duì)村干部的體制內(nèi)吸納既加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)，也侵蝕了村民的合法權(quán)益。對(duì)村干部的體制內(nèi)吸納的主要方式是通過(guò)提高其誤工補(bǔ)貼（薪酬）實(shí)現(xiàn)的，而這種措施在稅費(fèi)改革條件下加大了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，給財(cái)政本已拮據(jù)的基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣）雪上加霜。2006年稅費(fèi)改革設(shè)計(jì)的初衷在于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“進(jìn)取型政權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政權(quán)”，可事實(shí)上卻使其成了“懸浮型政權(quán)”，因?yàn)榧瘷?quán)化的稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在基本運(yùn)轉(zhuǎn)的維持和財(cái)政收入基數(shù)的完成方面出現(xiàn)了巨大財(cái)政缺口，改變了鄉(xiāng)村的行為特征，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為由向農(nóng)民收取稅費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榻桢X和“跑”錢，更加依賴于上級(jí)政府。不僅如此，村干部在中國(guó)歷史上和現(xiàn)行法規(guī)中都是非脫產(chǎn)的、兼職的，他們始終是村莊與政權(quán)之間的紐帶，是社會(huì)與國(guó)家之間的中介，是村民自治的中樞和主導(dǎo)力量，承擔(dān)著雙重角色和功能，既要貫徹國(guó)家意志，又要反映民眾訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民自治組織間的合法關(guān)系正如《村民委員會(huì)組織法》第四條明確規(guī)定的那樣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作”。
然而，現(xiàn)實(shí)中通過(guò)財(cái)政手段將村干部吸納進(jìn)入政府體制內(nèi)的種種做法促使村干部的專職化和官僚化，事實(shí)上成為直接隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的準(zhǔn)行政官員，導(dǎo)致村干部與村民之間地位的不平等，進(jìn)而疏遠(yuǎn)了與民眾之間的聯(lián)系，在村民利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)生沖突時(shí)站在政府一邊，成為國(guó)家的代理人而忽視乃至拋棄村民的保護(hù)人角色，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)置于村務(wù)之上，侵蝕了作為鄉(xiāng)村治理主體的村民的利益。
其次，村兩委關(guān)系重塑違背了村民自治的原則。一方面，村委會(huì)與村黨支部“一肩挑”的做法模糊和消解了村委會(huì)與村黨支部的“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”（即使是形式上），使鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)重回“一元權(quán)力結(jié)構(gòu)”的趨勢(shì)，形成黨政不分的村莊政治狀態(tài)，使身兼二職的村干部的權(quán)力得以集中和擴(kuò)大，即使存在村民選舉的制度約束，也無(wú)法對(duì)村干部的一元權(quán)力構(gòu)成實(shí)質(zhì)性制衡，難免造成權(quán)力任性的危險(xiǎn)和人治取代法治的態(tài)勢(shì)，最終威脅村民自治的理念?！叭绻麊渭儚?qiáng)調(diào)黨政一肩挑，甚至走向了‘以黨代政’、‘黨政一體’或‘以黨治國(guó)’的道路，不僅不符合現(xiàn)代民主與法治的精神，也有損于黨的領(lǐng)導(dǎo)。”另一方面，村委會(huì)與村黨支部“一肩挑”將使村民自治的空間被納入行政管控的范圍，使作為村民自治組織的村委會(huì)喪失了鄉(xiāng)村治理的影響力。傾向于完成上級(jí)任務(wù)和忠于上級(jí)命令的黨組織的科層化管理違背村民自治組織作為村民權(quán)益表達(dá)的載體的制度安排，進(jìn)而威脅到村民自治的實(shí)踐?！耙患缣簟迸e措偏離了村民自治制度設(shè)計(jì)的初衷——村干部的雙重角色：即要承擔(dān)完成上級(jí)行政任務(wù)，又要表達(dá)村民訴求，因?yàn)檫@種做法在強(qiáng)化國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的行政控制的同時(shí)，弱化了村民自治。換言之，“村主任與村黨支部書(shū)記的一肩挑不但從結(jié)構(gòu)上解決了兩委沖突的組織基礎(chǔ)，而且通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可以有效地消解來(lái)自村民自治的挑戰(zhàn)和潛在威脅。”
再次，干部駐村削弱了基層政府和村官權(quán)威，加劇了差序政府信任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部作為基層政權(quán)的公務(wù)員，與村干部這一村自治組織的負(fù)責(zé)人相比，具有更大的自主權(quán)，能夠及時(shí)有效地向上級(jí)反應(yīng)和解決村莊的重要問(wèn)題和公共事務(wù)，由此出現(xiàn)了一種趨勢(shì)，“在許多地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的主要職責(zé)已經(jīng)不是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，而是作為包村干部在處理村莊事務(wù)。在部分村莊，包村干部已經(jīng)部分替代了村干部的職能，成為村莊事務(wù)的實(shí)際決策者與管理者。”在這種前提下，駐村干部與群眾之間存在兩種可能：一種是駐村干部脫離群眾，不能有效地解決農(nóng)村的公共問(wèn)題，因?yàn)樵诳萍既找姘l(fā)達(dá)的今天，駐村干部的多數(shù)時(shí)間在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而非農(nóng)村，在他們下鄉(xiāng)時(shí)也多在村委會(huì)坐班，與村干部的接觸較多，而與村民的接觸較少，由此增加了村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不信任，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系出現(xiàn)脫節(jié)，“就像葫蘆掉進(jìn)井里，從上面看是下去了，從下面看還漂在上面”。
另一種可能性是，如果駐村干部能采取務(wù)實(shí)態(tài)度“放下架子，與群眾打成一片”，切實(shí)改善與解決村莊事務(wù)，那么駐村干部往往能夠獲得村民的較大信任和好感。一般而言，隨著下派官員所屬級(jí)別的提高，相應(yīng)地在村中的權(quán)力也越大，可以調(diào)用的資源就越多，越有可能解決民眾實(shí)際生活中的問(wèn)題，他們所獲取的威信也相應(yīng)增強(qiáng)。由此，駐村干部有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的同時(shí)，弱化了村民自治組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民眾中的被信任度，不利于充分發(fā)揮村干部與基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)有作用，也不利于基層政權(quán)的輿論引導(dǎo)和中國(guó)上下分治治理體制中存在的固有缺陷，加劇了基層政府人員與上層執(zhí)政人員之間在政治心理上的“隱性斷裂”。
如果從國(guó)家—社會(huì)的視角審視，鄉(xiāng)村權(quán)力下沉的治理實(shí)踐無(wú)非是重新找回政府的過(guò)程。在村民自治制度推行之前，政府通過(guò)人民公社對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行全能主義管控，政府充當(dāng)了越位的角色。而村民自治實(shí)施后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政治體制改革的深入，政府逐漸從社會(huì)領(lǐng)域退出，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域開(kāi)始陷入公共產(chǎn)品供給不足的困境，當(dāng)村民自治能力不足時(shí)，似乎重新求助于找回政府的老路。但權(quán)力下沉的做法使國(guó)家權(quán)力伸入到村莊的同時(shí)，使本來(lái)就帶有行政“緊約束”色彩的村民自治重新被行政化，基層自治的活動(dòng)空間與權(quán)限被進(jìn)一步壓縮，鄉(xiāng)村社會(huì)組織的自主性被行政力量的外部性所擠壓乃至取代，致使村民公共參與的熱情和渠道減少，鄉(xiāng)村治理的村民主體被排斥于治理之外。由此看來(lái)，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式是短視的、不可持續(xù)的。
三、結(jié)語(yǔ)
在后稅費(fèi)改革時(shí)代，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大變遷的條件下，盡管權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式能夠暫時(shí)較為有效地提供公共產(chǎn)品的供給，一定程度上緩解了鄉(xiāng)村治理危機(jī)，但它以犧牲鄉(xiāng)村社會(huì)自主性和弱化村民自治為代價(jià)，因?yàn)閲?guó)家通過(guò)將行政權(quán)力下沉到村莊以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管控的做法造成了外部性的強(qiáng)制力量對(duì)村民內(nèi)生性公共空間的擠壓。這種權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式因政治成本和財(cái)政成本的高昂，注定是不可持續(xù)的，鄉(xiāng)村治理還是要回歸到鄉(xiāng)村社會(huì)自治的路徑上來(lái)。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“汲取型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型時(shí)代，在具有“皇權(quán)不下縣”的深厚基層治理傳統(tǒng)的中國(guó)，不能偏離村民自治的現(xiàn)代治理道路。現(xiàn)代社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性和人們對(duì)福利的期待可能暫時(shí)求助于傳統(tǒng)行政治理或者國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)被動(dòng)參與的治理，這種傳統(tǒng)治理模式“也許仍然可能在中國(guó)起一定的作用，在其追求自身特色的政治現(xiàn)代性中扮演一個(gè)角色”，但它只具有短期效應(yīng)，我們?cè)绞浅龄嫌诙唐谛?yīng)，越是延誤村民自治的進(jìn)程。治理的本質(zhì)在于多元社會(huì)主體的平等參與和協(xié)商合作，鄉(xiāng)村治理理應(yīng)強(qiáng)調(diào)村民自治組織作為的主體功用，尤其是在大量農(nóng)村“空心化”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作減少的社會(huì)條件下，鄉(xiāng)村治理更應(yīng)遵循現(xiàn)代簡(jiǎn)約化的治理邏輯，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的下放而非權(quán)力下沉，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部賦權(quán)增能，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)組織的力量，為其提供充足的公共空間，這些治理思路才是奠定鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)。
作者系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村學(xué) 微信公眾號(hào)(原創(chuàng))
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