【摘 要】在后農業稅時代，當鄉村治理面臨農村公共產品供給不足、公共政策貫徹不暢等難題，從而使“鄉政村治”的治理結構力不從心之時，逐漸出現了政府權力向鄉村回流的趨勢，權力下沉的鄉村治理模式成為治理實踐主流，該治理模式采取了一系列運行策略，包括：通過財政手段將村委會吸納于政府體制之內、通過交叉任職實現政黨權威在村民自治中的嵌入、通過干部駐村制向村莊注入行政紐帶。權力下沉的鄉村治理模式具有一定的現實回應力和善治效果，但它潛藏著巨大的治理隱患和治理危機，包括加重了地方財政負擔，侵蝕了村民合法權益，加劇了差序政府信任，尤其是擠壓了基層自治的內生活動空間，權力下沉治理模式因高昂的政治成本和財政成本而具有不可持續性，鄉村治理亟需走出一元化的威權治理體系而遵循現代簡約的治理邏輯，從權力下沉走向權力下放，通過激發鄉村社會組織的力量和提供充足的公共空間而奠定鄉村秩序穩定和諧的基礎。
【關鍵詞】鄉村治理；權力下沉；村民自治
中國自20世紀80年代實行村民自治以來，隨著市場化改革的深入，鄉村社會結構發生了重大變化，尤其是農業稅取消后，鄉村治理出現了農村公共產品供給不足、干群關系緊張、農民公共參與下降等難題，陷入了“強發展弱治理”的尷尬局面，“鄉政村治”的治理結構難以有效應對這些新的難題，不少學者在國家與社會二元結構的視野下，提出了立足社會本位的種種鄉村治理模式，如鄭法主張在村民自治的基礎上推行“鄉鎮自治”；黨國英倡導建立“大農村社區”的治理模式；溫鐵軍提出“村鎮并列自治”的治理模式。徐勇從國家政權建設出發設計了“縣政、鄉派、村治”鄉村治理結構，以彌補“鄉政村治”的不足，鄭風田等人沿著這條思路具體提出“強縣政、精鄉鎮、村合作”的鄉村治理模式。此外，也有些學者，如趙樹凱、袁金輝、張桂榮、王春光等，從國家與社會互動的視角探討鄉村治理結構，他們試圖建構某種“多中心鄉村治理模式”，以實現國家、社會組織和村民三者的合作互補。
以上這些具有代表性的鄉村治理模式在運行細節和操作流程設計上存在差別，但都立足于社會本位與社會自治，其治理思路與治理導向受到眾多學者的肯定與推崇。但堅持國家中心觀和政府主導論的學者們則認為這類鄉村治理模式的性質屬于理想型，它與中國的現實政治結構之間存在難以彌合的緊張，因為鄉村治理本身就是由中國政治權威確定并推動的，最終也被納入既有的政府一元化的威權治理體系之中，村民自治制度自誕生之日就受到行政權力的約束，無法掙脫鄉鎮政府對村委會的權力滲透與控制，實質性的村民自治和多元化的鄉村治理只能代表未來的治理理念，而絕不是具有實效性和現實政治基礎的治理模式，真正能夠解決目前種種鄉村社會問題的主流模式當屬以強化國家行政權為特征的鄉村治理模式。事實上，在2006年全面取消農業稅后，出現了政府權力向鄉村回流的趨勢，權力下沉的鄉村治理模式逐漸成為主導，本文試圖探討本該村民自治的村莊接納政府權力回流與嵌入的實踐場景或現實基礎是什么？權力下沉治理模式在鄉村治理實踐中是如何運行的？這種具有暫時善治效果的治理模式具有可持續性嗎？它隱含著哪些困境和危機？
一、鄉村權力下沉治理模式的實踐場景和運作策略
在國家中心論的鄉村治理邏輯中，中國現代國家的建構過程即是國家政權集中統一、并“下沉到村”的過程，基層社會不得不卷入國家建構過程并接受政府權力的整合和規制，鄉村治理也只能成為政府主導的國家治理體系的構成部分，當前權力下沉的鄉村治理模式反映了新的社會條件下政府整合鄉村秩序、解決鄉村問題的新范式，這種政府向鄉村的回歸，重新將行政權力下沉到村，主導鄉村秩序建設與發展的思路符合中國現代國家建構的制度邏輯。當然，采取權力下沉這種治理形式，還與如下特定實踐場景和現實基礎有關：
其一，鄉村消極行政使公共政策貫徹不暢。盡管稅費改革和基層政府權限上提之后，在形式上似乎有助于鄉村管理的去行政化和村民自治的實現，但農村稅費改革在制止農村亂收費、亂集資、亂攤派，從而減輕農民負擔的同時，加強了中央財政的集中度，進一步提高了中央政府宏觀調控能力，但也導致了地方財政能力縮小和地方政府財權與事權嚴重不對稱的負面后果，尤其是鄉鎮財政更是陷于困境，缺乏必要的財政支撐給基層政權運行造成一系列負面影響，面對財政壓力，鄉鎮干部多半消極行政，最終導致公共政策在農村貫徹執行的不暢。
其二，農村公共產品（扶貧、安全等）供給不足。由于市場經濟的沖擊，農村的淳樸民風和習俗受到了重大影響，基于血緣和地緣的傳統熟人社會日益被理性人的功利觀念所取代，民眾之間的信任互惠網絡被撕裂，而法治社會所需要的社會資本又不成熟，以致村民自治的鄉政村治模式無力解決鄉村社會的新問題，從而導致鄉村公共設施、公共安全等公共產品供給不足，進而出現鄉村治理的低效和無序。
鄉村治理中的權力下沉正是為了解決政府公共政策在基層執行不暢和農村公共產品供給不足的難題而推行的，同時，這種治理模式也符合國家對鄉村社會有效控制的原則，無論鄉村采取何種治理形式，最終必定被納入國家政權的社會控制體系之中，正如杜贊奇通過對20世紀上半葉華北農村的研究發現，盡管政權在中央和地方頻繁更迭，但為從鄉村社會汲取財源用于政治現代化建設，“所有的中央和地區政權，都企圖將國家權力伸入到社會基層，不論其目的如何，它們都相信這些新延伸的政權機構是控制鄉村社會的最有效的手段”。
當前中國鄉村權力下沉治理模式在實踐中采取了如下運行策略：
首先，勞酬激勵的財政手段加強了對村委會的體制內吸納。自實行村民自治制度以來，盡管“政社合一”的人民公社體制解體了，“鄉政村治”的鄉村治理模式在全國得以普及，但鄉鎮與村莊之間的關系并未發生根本性變化，鄉村的治理方式始終以科層制管理為主，即鄉鎮政府向行政村下派行政任務，并與行政村簽訂涉及農村生活各方面的“行政目標責任書”。
然而，行政村作為村民自治組織并沒有正式的行政權和財政權，加之稅費改革后，作為村干部激勵核心的務工補貼減少，使得鄉鎮政府與行政村之間的關系出現失控的可能。農業稅廢除之前，村干部的收入主要是從國家向農民征收的稅費中抽取，但農業稅廢除后，村干部的收入喪失了從各種稅費中抽取的灰色來源，于是誤工補貼和務農收入成為主要來源，而這些收入相對于外出務工的高收入而言顯得微薄，由此出現公共政策的執行不力和鄉村干部的流失空缺。為解決這一困境，一些地方的基層政府通過“酬勞”激勵的辦法加強對鄉村干部的管控，即根據村干部對上級任務完成的情況獲得政府不同程度的誤工補貼，這種做法使村干部由制度外的自治向制度內科層管理轉變，使鄉鎮政府與村委會之間的指導與被指導關系轉變為領導與被領導的關系，從而強化了村莊與鄉鎮政府之間的科層聯系。例如，湖北秭歸縣因為村干部無法外出務工，而誤工補貼太低，很多村干部表達了離職意愿，為此，2016年湖北省政府要求地方按照鄉鎮副職待遇給村委主任和黨支書支付報酬，將之前的1萬元以內的務工補貼提高到近4萬元左右，使得一年財政收入只有幾億元的秭歸縣，一年僅村干部的報酬就要增加數千萬。以此方式留住村干部的同時，將村民自治組織正規化，實行坐班制、設置村民辦事大廳、村務工作規范化等，由此使原來的兼職村干部逐漸“科層化”、“正規化”、“規范化”，成為專職的村干部，實質上成為嵌入村莊的行政官員，承接和執行上級的行政任務與命令。
其次，交叉任職實現了政黨權威在村民自治中的嵌入。村委主任與黨支部書記“一肩挑”已經成為一種趨勢，這種做法具有一定的現實理由。一方面，村黨支部是中國共產黨在村莊的基層組織，是村民自治中的“領導核心”它履行著執行上級黨組織任務和命令的責任；而村委員會作為村民自治性的群眾組織，是村民行使自治權力管理村莊公共事務和公益事業的主要組織載體，它與村黨支部之間存在著不可避免的緊張。另一方面，在市場化和政治體制改革的深入背景下，農村社會結構發生了重大變遷，多數農村地區的人口大量外流，鄉村公共事務的處理日益復雜化，而村干部處理事務的權限不足，卻擔負著由上而下推行國家意志和由下而上反映民眾訴求的重要責任，面對村干部權責不對稱的難題，鄉村精英在鄉村治理中的影響力下降。
為了緩解村委會與村支部之間的緊張和村干部權限不足的難題，不少地方開始嘗試黨支書與村主任的交叉任職。通過“兩票制”即先經由全體村民投票確定黨支部候選人，再經由全體黨員投票選舉產生黨支部書記，最后再由村民選舉村黨支部書記兼任村委會主任，這種“一肩挑”的做法不斷得到中央政府的肯定和推行，已逐漸成為鄉村治理的常態。例如，中共中央辦公廳和國務院辦公廳早在2002年就發布了《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認之后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選”。“在2007年，銀川市27個鄉（鎮的286個村中，有281個村進行換屆選舉，村委會主任和村黨支部書記成功實現‘一肩挑’的達到242人，占86.4%”。截至2007年11月，海南省瓊山區村（居）組織領導班子換屆選舉工作全部完成，“全區90個村（居）組織實現了書記、主任‘一肩挑’100%的工作目標”，廣東省開平市“2005年村‘兩委’換屆選舉后，‘兩委’交叉任職率達96.1%，村支部書記兼村委會主任217名，‘一肩挑’達96%，遠遠高于省委、省政府提出的交叉任職率和‘一肩挑’比率達80%的要求”。這種將村主任與村支書交叉任職的“一肩挑”舉措，使民意被引入了村莊選舉，由此加強了作為農村公共權力核心的村黨支部的權威，使黨管干部的“自上而下”邏輯與民意表達的“自下而上”邏輯結合起來，從而實現了將村務與政務的結合，也回應了鄉村“民主政治邏輯”的挑戰。由此看來，兩委“一肩挑”的做法實現了黨意與民意的融合，將黨的領導切實嵌入到村民自治的實踐中，既增強了黨的基層組織的合法性，加強了黨對鄉村社會的控制，又擴展了村干部的權限，為鄉村治理精英充分施展治理才能提供了有效的平臺，同時也降低了政府為村干部所承擔的財政成本。
再次，干部駐村特派制為村莊注入了行政紐帶。干部駐村制是指鄉鎮或縣級（縣級市）政府為解決鄉村治理中的難題（如貧困、安全等公共問題），為下轄的行政村配備專職干部，代表鄉鎮或縣級（縣級市）領導、監督和協助下達至村莊的行政任務，負責所在村的事務，這種“駐村制”也稱為“包村制”。當然，它也表現為大學生村官、駐村工作隊、駐村“第一書記”等形式，其中尤以鄉鎮干部駐村為主。事實上，這種基于群眾路線的干部駐村制早在解放戰爭時期就被共產黨倡導和運用，而在當前的壓力型社會體制中，它試圖通過反官僚的運動式做法，以鄉村公共問題為導向，直接跨科層制的藩籬派駐行政官員伸入農村基層解決現實問題。
以河南省溫縣為例，縣委為了發揮鄉鎮干部在鄉村治理中的主體作用，推進鄉鎮政府由“管理型”向“服務型”的轉變“全面推行以‘三聯定責’（聯村、聯民、聯事，定責任）為主要內容的鄉鎮駐村特派員制度”。具體來說，按照科學設置崗位、競聘上崗的原則，基本實現“一村一名特派員”，賦予每個特派員對所駐村村干部的任免建議權、村莊事務的自行決定權和村內財務的最終審查權，踐行“扶持村中三五個能人，上四五個生產經營項目，樹六七個致富典型，帶富一村百姓”的工作思路，設立“便民服務代辦站”，實行“便民服務代理制”，實行重大事項“五步走”（提出議案——受理議案——形成決議——上報備案——組織實施），努力做到“小事不出村，大事不出鄉”。這些舉措從根本上加強了對農村黨務和村務的管理，理順了鄉村關系，有力地推動了鄉鎮干部從“通訊員”、“傳聲筒”到領導者、決策者和參與者的轉變。換言之，駐村干部已經不再是“駐村”而是在“領導村”，駐村制“確保了自上而下的壓力與動員的傳遞”。又如江蘇省如皋市開展的“第一書記”駐村，實現了強化村級基層組織建設、村域經濟快速發展、年輕干部培養鍛煉的“三贏”局面，“為全市農業農村轉型升級、全面加快基本現代化建設進程注入了強勁活力”。總之，駐村特派制在實質上成為鄉鎮政府與村莊之間銜接的橋梁，打破了傳統官僚制僵化的特點，成為保證政府公共政策和工作任務在村莊得以貫徹和完成的措施，實現了鄉鎮政府對村干部與村莊的有效監督和控制。
由此看來，當前鄉村權力下沉的治理模式具有一定的現實基礎和必要性，它通過運用行政力量有效地主導鄉村公共事務的治理，實現對鄉村社會的規劃與控制，使政府能及時了解與掌握民眾的利益訴求，并做出具有針對性的回應，比如對貧困鄉村的駐村扶貧，對治安較差鄉村的秩序整合等，加大農村基礎設施的建設和公共產品的供給，有利于緩解緊張的干群矛盾，進而提高了鄉村治理效率，取得了一定的鄉村善治效果。
二、對鄉村權力下沉治理模式的反思
無疑，權力下沉的治理模式具有一定的現實回應能力，也取得了某種善治效果，但它在解決一些眼前的具體問題的同時，但也帶來新的問題，尤其是潛藏著巨大的治理隱患和新的治理危機。在性質上，權力下沉的鄉村治理模式屬于問題導向型的“運動式治理”，它只著眼于某一突出問題的解決，是一種非常態化的暫時性策略和權宜之計，從長期來看，它以犧牲鄉村治理的內生活力為代價，無力為鄉村治理提供根本出路。因為鄉村權力下沉的治理模式過于強調政府對鄉村的滲透與控制，并未培育和利用鄉村治理的內生資源，沒有積極引入鄉村治理的公共參與機制，實質上發揮了“去自治”的效應，導致對政府力量的過度依賴，正是這種通過外部權力強加的行政化手段蠶食了內生性的村民自治秩序的存在空間，促使鄉村公共領域的萎縮，進而弱化了基層自治能力，最終導致村民自治制度流于形式。在某些地方（如貴州），權力下沉的鄉村治理模式及其相關的改革措施采取“硬推”手段，村民自治組織的重要性被忽視，“群眾參與度不夠”，“制度制定與執行出現脫節”。具體說來，權力下沉的鄉村治理模式陷入了如下困境：
首先，對村干部的體制內吸納既加劇了財政負擔，也侵蝕了村民的合法權益。對村干部的體制內吸納的主要方式是通過提高其誤工補貼（薪酬）實現的，而這種措施在稅費改革條件下加大了政府財政負擔，給財政本已拮據的基層政府（鄉鎮與縣）雪上加霜。2006年稅費改革設計的初衷在于使鄉鎮政府由“進取型政權”轉變為“服務型政權”，可事實上卻使其成了“懸浮型政權”，因為集權化的稅費改革使鄉鎮政權在基本運轉的維持和財政收入基數的完成方面出現了巨大財政缺口，改變了鄉村的行為特征，使鄉鎮政府的行為由向農民收取稅費轉變為借錢和“跑”錢，更加依賴于上級政府。不僅如此，村干部在中國歷史上和現行法規中都是非脫產的、兼職的，他們始終是村莊與政權之間的紐帶，是社會與國家之間的中介，是村民自治的中樞和主導力量，承擔著雙重角色和功能，既要貫徹國家意志，又要反映民眾訴求，鄉鎮與村民自治組織間的合法關系正如《村民委員會組織法》第四條明確規定的那樣“鄉鎮政府對于村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，鄉鎮政府不得干預屬于村民自治范圍內的事項，村民委員會協助鄉鎮政府開展工作”。
然而，現實中通過財政手段將村干部吸納進入政府體制內的種種做法促使村干部的專職化和官僚化，事實上成為直接隸屬于鄉鎮政府的準行政官員，導致村干部與村民之間地位的不平等，進而疏遠了與民眾之間的聯系，在村民利益與鄉鎮政府發生沖突時站在政府一邊，成為國家的代理人而忽視乃至拋棄村民的保護人角色，將鄉鎮政務置于村務之上，侵蝕了作為鄉村治理主體的村民的利益。
其次，村兩委關系重塑違背了村民自治的原則。一方面，村委會與村黨支部“一肩挑”的做法模糊和消解了村委會與村黨支部的“二元權力結構”（即使是形式上），使鄉村治理出現重回“一元權力結構”的趨勢，形成黨政不分的村莊政治狀態，使身兼二職的村干部的權力得以集中和擴大，即使存在村民選舉的制度約束，也無法對村干部的一元權力構成實質性制衡，難免造成權力任性的危險和人治取代法治的態勢，最終威脅村民自治的理念。“如果單純強調黨政一肩挑，甚至走向了‘以黨代政’、‘黨政一體’或‘以黨治國’的道路，不僅不符合現代民主與法治的精神，也有損于黨的領導。”另一方面，村委會與村黨支部“一肩挑”將使村民自治的空間被納入行政管控的范圍，使作為村民自治組織的村委會喪失了鄉村治理的影響力。傾向于完成上級任務和忠于上級命令的黨組織的科層化管理違背村民自治組織作為村民權益表達的載體的制度安排，進而威脅到村民自治的實踐。“一肩挑”舉措偏離了村民自治制度設計的初衷——村干部的雙重角色：即要承擔完成上級行政任務，又要表達村民訴求，因為這種做法在強化國家對鄉村的行政控制的同時，弱化了村民自治。換言之，“村主任與村黨支部書記的一肩挑不但從結構上解決了兩委沖突的組織基礎，而且通過鄉鎮黨委對村黨支部的領導關系，可以有效地消解來自村民自治的挑戰和潛在威脅。”
再次，干部駐村削弱了基層政府和村官權威，加劇了差序政府信任。鄉鎮駐村干部作為基層政權的公務員，與村干部這一村自治組織的負責人相比，具有更大的自主權，能夠及時有效地向上級反應和解決村莊的重要問題和公共事務，由此出現了一種趨勢，“在許多地區，鄉鎮政府干部的主要職責已經不是作為鄉鎮干部，而是作為包村干部在處理村莊事務。在部分村莊，包村干部已經部分替代了村干部的職能，成為村莊事務的實際決策者與管理者。”在這種前提下，駐村干部與群眾之間存在兩種可能：一種是駐村干部脫離群眾，不能有效地解決農村的公共問題，因為在科技日益發達的今天，駐村干部的多數時間在鄉鎮而非農村，在他們下鄉時也多在村委會坐班，與村干部的接觸較多，而與村民的接觸較少，由此增加了村民對鄉鎮政府的不信任，導致鄉鎮關系出現脫節，“就像葫蘆掉進井里，從上面看是下去了，從下面看還漂在上面”。
另一種可能性是，如果駐村干部能采取務實態度“放下架子，與群眾打成一片”，切實改善與解決村莊事務，那么駐村干部往往能夠獲得村民的較大信任和好感。一般而言，隨著下派官員所屬級別的提高，相應地在村中的權力也越大，可以調用的資源就越多，越有可能解決民眾實際生活中的問題，他們所獲取的威信也相應增強。由此，駐村干部有效實現鄉村治理的同時，弱化了村民自治組織或鄉鎮政府在民眾中的被信任度，不利于充分發揮村干部與基層政權在鄉村治理中的應有作用，也不利于基層政權的輿論引導和中國上下分治治理體制中存在的固有缺陷，加劇了基層政府人員與上層執政人員之間在政治心理上的“隱性斷裂”。
如果從國家—社會的視角審視，鄉村權力下沉的治理實踐無非是重新找回政府的過程。在村民自治制度推行之前，政府通過人民公社對鄉村社會實行全能主義管控，政府充當了越位的角色。而村民自治實施后，隨著市場經濟與政治體制改革的深入，政府逐漸從社會領域退出，與此同時，鄉村公共領域開始陷入公共產品供給不足的困境，當村民自治能力不足時，似乎重新求助于找回政府的老路。但權力下沉的做法使國家權力伸入到村莊的同時，使本來就帶有行政“緊約束”色彩的村民自治重新被行政化，基層自治的活動空間與權限被進一步壓縮，鄉村社會組織的自主性被行政力量的外部性所擠壓乃至取代，致使村民公共參與的熱情和渠道減少，鄉村治理的村民主體被排斥于治理之外。由此看來，權力下沉的鄉村治理模式是短視的、不可持續的。
三、結語
在后稅費改革時代，農村社會結構已發生巨大變遷的條件下，盡管權力下沉的鄉村治理模式能夠暫時較為有效地提供公共產品的供給，一定程度上緩解了鄉村治理危機，但它以犧牲鄉村社會自主性和弱化村民自治為代價，因為國家通過將行政權力下沉到村莊以實現對鄉村社會管控的做法造成了外部性的強制力量對村民內生性公共空間的擠壓。這種權力下沉的鄉村治理模式因政治成本和財政成本的高昂，注定是不可持續的，鄉村治理還是要回歸到鄉村社會自治的路徑上來。
在鄉鎮政府從“汲取型政府”向“服務型政府”的轉型時代，在具有“皇權不下縣”的深厚基層治理傳統的中國，不能偏離村民自治的現代治理道路。現代社會問題的復雜性和人們對福利的期待可能暫時求助于傳統行政治理或者國家主導社會被動參與的治理，這種傳統治理模式“也許仍然可能在中國起一定的作用，在其追求自身特色的政治現代性中扮演一個角色”，但它只具有短期效應，我們越是沉湎于短期效應，越是延誤村民自治的進程。治理的本質在于多元社會主體的平等參與和協商合作，鄉村治理理應強調村民自治組織作為的主體功用，尤其是在大量農村“空心化”和鄉鎮政府工作減少的社會條件下，鄉村治理更應遵循現代簡約化的治理邏輯，強調權力的下放而非權力下沉，對鄉鎮政府和村干部賦權增能，充分發揮鄉村社會組織的力量，為其提供充足的公共空間，這些治理思路才是奠定鄉村秩序穩定和諧的基礎。
作者系武漢大學政治與公共管理學院政治學理論專業博士研究生
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號(原創)
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