【摘要】立足于民法典編纂背景下分析農(nóng)地私法體系的邏輯自洽性，需要從“價值內(nèi)核”與“規(guī)范體系”兩個層面展開。就“價值內(nèi)核”而言，需要通過集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的回歸和集體成員權(quán)制度的完善以促進(jìn)公平價值的落實。就“規(guī)范體系”而言，重點是通過完善集體土地所有權(quán)主體規(guī)范、承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范以及設(shè)計集體成員權(quán)制度來推動農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系化。由此依托于公平價值的落實，逐步構(gòu)建起普惠型農(nóng)地私法體系；依托于農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的完善，逐步構(gòu)建起科學(xué)型農(nóng)地私法體系。
【關(guān)鍵詞】民法典，私法體系，公平原則，集體土地所有權(quán)，集體成員權(quán)
“近代以降，體系化一直被視為科學(xué)和理性之標(biāo)志，在多個知識領(lǐng)域彰顯其重要價值，其對于知識的掌握和利用發(fā)揮著特殊功能?！鞭r(nóng)地私法體系既是由各種反映農(nóng)地權(quán)利主體利益的價值支撐起的法治結(jié)構(gòu)，同時也是由眾多調(diào)整農(nóng)地法律關(guān)系的規(guī)范構(gòu)建起的法制結(jié)構(gòu)。當(dāng)前正緊張開展中的民法典編纂，既是塑造協(xié)調(diào)的民事價值格局的法治建構(gòu)工作，同時也是搭建科學(xué)的民事規(guī)范體系的法制建構(gòu)工作。因此立足于民法典編纂背景下分析農(nóng)地私法體系的邏輯自洽性，必須統(tǒng)籌從“價值內(nèi)核”和“規(guī)范體系”兩個層面展開，探索農(nóng)地私法體系在未來民法典框架下的價值定位和規(guī)范布局。
一、農(nóng)地私法體系邏輯自洽性面臨的典型困境分析
（一）民法公平價值落實程度不足
由于較長時期受累于單一公有制經(jīng)營模式產(chǎn)生的沉重包袱，在“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”確立后，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速走上了“分”的快車道。在此時期后，受益于土地承包經(jīng)營權(quán)帶來的巨大改革紅利，保障和促進(jìn)土地承包經(jīng)營制的發(fā)展逐步成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的主題，并且也逐步成為農(nóng)地私法體系建構(gòu)的主題。從農(nóng)地權(quán)利層面回顧不難發(fā)現(xiàn)，在“兩權(quán)分離”政策背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)呈現(xiàn)出不斷強化的趨勢，而集體土地所有權(quán)權(quán)能的殘缺使之日漸衰落。作為農(nóng)村最大的財富，土地權(quán)利層面的這一宏觀現(xiàn)象折射到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)場域的結(jié)果是，絕大多數(shù)集體成員的經(jīng)濟(jì)生活獲得較大改善，但是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的壯大始終發(fā)展緩慢甚至停滯。堅持集體所有權(quán)，面臨著缺乏法制體系下的完備財產(chǎn)權(quán)權(quán)能支撐的窘境。
毫無疑問在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展較落后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較低下的歷史時期，對效率價值的突出有助于扭轉(zhuǎn)現(xiàn)實困難狀態(tài)。在這一歷史時期需要施行更為靈活、機動、激勵性的農(nóng)地政策，“以增強農(nóng)民信心，激勵農(nóng)民生產(chǎn)積極性，進(jìn)而鼓勵農(nóng)民增加對土地的保護(hù)性投入、促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。”但是在“兩權(quán)分離”的政策背景下，我國對于承包經(jīng)營地按戶中人數(shù)分配，且貫徹“增人不增地，減人不減地”政策。這使得承包經(jīng)營地分配后的靜態(tài)格局與農(nóng)村人口的動態(tài)變化無法形成良性策應(yīng)，由此逐步形成了承包經(jīng)營地分配不公的嚴(yán)峻事實。而在法律層面單方面強調(diào)對承包經(jīng)營權(quán)的強化，最終會將承包經(jīng)營地分配不公轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的財富獲取不公?！啊蕛?yōu)先，兼顧公平’的政策精神的確促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，但也在農(nóng)村社會引發(fā)了不少問題，其中最突出的問題就是人地矛盾加劇?！比说孛艿暮诵膬?nèi)容是：土地承包經(jīng)營制使得有土地和有較多土地耕種的農(nóng)村集體成員收獲了充足的物質(zhì)財富，而在集體經(jīng)濟(jì)整體衰落的趨勢下，無地或少地的農(nóng)村集體成員卻未能共享改革紅利。
因此在“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度格局下，農(nóng)地私法體系未能恰當(dāng)把握集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，其過度張揚土地承包經(jīng)營權(quán)而相對抑制集體土地所有權(quán)甚至抽空重要權(quán)能，表面和局部觀之是較大限度激發(fā)了集體土地的利用效率，即彰顯了農(nóng)地私法體系中的效率價值，但卻同時面臨著公平價值實現(xiàn)程度不足的難解困境。
（二）物權(quán)主體規(guī)范體系結(jié)構(gòu)疏離
就農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范而言，現(xiàn)行《民法通則》主要擬定了第74條和第27條。其中第74條規(guī)定了勞動群眾集體的集體土地所有權(quán)人身份，第27條規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營戶的民事主體身份。與之相比，現(xiàn)行《物權(quán)法》中的農(nóng)地主體規(guī)范則豐富許多?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定了農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)人身份，第125條為土地承包經(jīng)營權(quán)人規(guī)范，第152條為宅基地使用權(quán)人規(guī)范，第156條為地役權(quán)人規(guī)范。從規(guī)范分析的角度考察， 當(dāng)下農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范在進(jìn)行體系化時，存在如下問題：
1.集體土地所有權(quán)主體規(guī)范設(shè)置不當(dāng)且功能弱化
首先，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于“懸浮”狀態(tài)。在我國民法體系中，集體經(jīng)濟(jì)組織的基本民事主體身份模糊不清。所謂基本民事主體身份，通常分為自然人、法人和非法人組織。此處以“基本”進(jìn)行限定，主要是為了與具體民事主體身份相區(qū)分。比如某股份有限公司的基本民事主體身份為法人，其具體民事主體身份根據(jù)其所處具體民事法律關(guān)系的性質(zhì)不同，可能是物權(quán)人、債權(quán)人、債務(wù)人、股東等等。依據(jù)民事主體制度的法律邏輯可知，基本民事主體身份應(yīng)是民事主體制度的基礎(chǔ)位面，具體民事主體身份屬于民事主體制度的頂層位面。一般而言基本民事主體身份應(yīng)當(dāng)屬于民法總則的內(nèi)容，具體民事主體身份屬于民事單行法的內(nèi)容，且具體民事主體身份制度的構(gòu)建須以基本民事主體身份制度的存在為基礎(chǔ)。然而考察我國現(xiàn)行具有民法總則性質(zhì)的《民法通則》可知，其中并無任何規(guī)范對集體經(jīng)濟(jì)組織的基本民事主體身份進(jìn)行明確。2017年3月15日通過的《中華人們共和國民法總則》（簡稱《民法總則》，下同）對此似乎有所突破，其第96條規(guī)定：“本節(jié)規(guī)定的機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人?！绷淼?9條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”據(jù)此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一部分被劃入到“特別法人”范疇中。盡管該稿并未對“特別法人”進(jìn)行明確釋義，但依據(jù)文義解釋和體系解釋可知，特別法人在本質(zhì)上屬于法人。既如此在《民法總則》中，一部分集體經(jīng)濟(jì)組織的基本性質(zhì)為法人，故其存在須滿足該法第58條第二款之規(guī)定，即“法人應(yīng)當(dāng)有自己的名稱、組織機構(gòu)、住所、財產(chǎn)或者經(jīng)費。法人成立的具體條件和程序, 依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定。”但在當(dāng)下中國，除去極少數(shù)現(xiàn)代化程度高的集體經(jīng)濟(jì)組織外，通常難以達(dá)成法人存在的基本要件，或者農(nóng)民集體根本不去也無必要申請成為法人組織，其主體地位如何確立，立法豈能置之度外？《民法總則》將集體經(jīng)濟(jì)組織納入“特別法人”范疇的做法如解釋為是針對符合法人要件的集體，則其在法律規(guī)則上亦純屬多此一舉，任何組織體凡符合法人要件的均可申請成立。事實上，《民法總則》對此依然存在著脫離中國農(nóng)村普遍現(xiàn)實且避重就輕的弊病。當(dāng)前時期，不具有法人身份或不具備法人資格的村集體經(jīng)濟(jì)組織占絕大多數(shù)，其基本民事主體身份在編纂民法典時依然是模糊的。更值得思考的還有，《民法通則》第74條和《物權(quán)法》第59條從一開始就沒有這一模糊表述，徑直賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)主體身份。結(jié)合上述對基本民事主體身份和具體民事主體身份的區(qū)分及其在民事主體制度中所處的不同位面可知，現(xiàn)行法存在著如下法律邏輯缺陷：在尚未明確集體經(jīng)濟(jì)組織基本的民事主體身份（符合法人成立要件的除外）的現(xiàn)實背景下，卻試圖賦予集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體的具體民事主體身份，由此導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于“懸浮”狀態(tài)。
其次，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范存在邏輯體系錯位。任何具備民法總則性質(zhì)的規(guī)范性文件，皆應(yīng)具備“總綱性”屬性。這一屬性決定了能夠被納入民法總則性質(zhì)的規(guī)范性文件的規(guī)則內(nèi)容，必然屬于民事基本制度內(nèi)容，比如民事主體制度、法律行為制度、時效制度等等。但具有民法總則性質(zhì)的《民法通則》第74條規(guī)定勞動群眾集體為集體土地所有權(quán)主體，這一設(shè)置將本應(yīng)屬于物權(quán)法的具體權(quán)利主體囊括其中，表明現(xiàn)行法對集體土地所有權(quán)主體規(guī)范在法制體系設(shè)置上，存在規(guī)范體系錯位的弊端。
最后，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范之功能弱化。因集體土地集體所有制典型地反映了我國社會主義財產(chǎn)公有制基本內(nèi)容，故在各個時期的農(nóng)業(yè)政策和法律規(guī)范中得到充分的維護(hù)。作為權(quán)利核心要素之一的農(nóng)民集體，曾在一段歷史時期獲得了至高的權(quán)利主體地位。但伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，特別是隨著“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”入憲，土地承包經(jīng)營權(quán)一改以往農(nóng)村經(jīng)濟(jì)低迷頹勢，極大釋放了農(nóng)村土地的財富潛力，故土地承包經(jīng)營權(quán)逐漸成為主導(dǎo)農(nóng)地法律制度的新“寵兒”。與之相較，集體土地所有權(quán)則不斷向邊緣化位移?！啊畠蓹?quán)’分離的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的法律確認(rèn)，不是為了保證集體土地所有權(quán)制度和土地承包經(jīng)營權(quán)制度的平衡發(fā)展，而是希冀通過加強土地承包經(jīng)營權(quán)制度建設(shè)使農(nóng)村土地的利用效率達(dá)到一個個新的高峰?！?“集體土地所有權(quán)制度在法律規(guī)范層面淪為堅持農(nóng)村土地集體所有制的一個符號，沒有發(fā)揮作為一切財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的所有權(quán)的制度功能。”
與集體土地所有權(quán)邊緣化趨勢相伴隨，集體土地所有權(quán)主體亦逐步陷于“虛化”境地。其表現(xiàn)為當(dāng)前有關(guān)集體土地所有權(quán)的規(guī)范零散迷亂，從筆者多年田野調(diào)查的總體情況來看，超過70%的受訪者反映其所在村的集體經(jīng)濟(jì)組織沒有獨立于村委會，其中，多數(shù)省份的受訪地區(qū)都沒有成立專門的集體經(jīng)濟(jì)組織，由村民委員會代行“三資”所有者職能。村委會兼有眾多社會職能，在法律規(guī)制和實踐中均“缺乏獨立性，沒有清晰的法律人格”，常常使得村委會這一基層群眾自治組織僭越主體位置。集體土地所有權(quán)“空置”還表現(xiàn)為伴隨自身收益權(quán)能的衰敗，集體土地所有權(quán)主體能夠主張的權(quán)利內(nèi)容愈發(fā)受限制。在這一背景下，集體土地所有權(quán)主體通常只是對集體土地進(jìn)行“弱行政”性的有名無實的管理。而且因為秉持著“穩(wěn)定為先”的“三農(nóng)”管理理念，農(nóng)村集體土地整體偏向靜止?fàn)顟B(tài)。故在日常一種穩(wěn)定的集體土地格局下，集體土地所有權(quán)主體的存在感微乎其微。
就現(xiàn)狀而言，伴隨著前述意義的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”確立與壯大，《民法通則》無力扭轉(zhuǎn)集體土地所有權(quán)衰落的頹勢，自然也無法給予集體土地所有權(quán)主體以更多的規(guī)范支持，其結(jié)果是絕大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟(jì)缺乏經(jīng)濟(jì)實力，無力提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，2010年在農(nóng)業(yè)部課題組進(jìn)行全國統(tǒng)計的59.3萬個村中，無收益和收益5萬元以下的村比例高達(dá)81.4%，其中有53%的村無經(jīng)營收益，28.4%的村經(jīng)營收益在5萬元以下。從筆者在2010年之后連續(xù)5年的田野實證調(diào)查表明，這一現(xiàn)狀并未得以有效改良?！段餀?quán)法》作為我國財產(chǎn)基本法，雖然構(gòu)建起了較為完善與細(xì)化的集體土地所有權(quán)制度，但是在已經(jīng)形成的“兩權(quán)分離”穩(wěn)定格局下，特別是為了更加徹底釋放土地承包經(jīng)營權(quán)的財富潛力，實踐中村集體經(jīng)濟(jì)組織只能“分”而無力“統(tǒng)”，《物權(quán)法》亦無法有根本的實質(zhì)性作為。集體土地所有權(quán)主體規(guī)范不應(yīng)只是給予集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)主體這一“名號”，而且還應(yīng)當(dāng)給予其完善的所有權(quán)權(quán)能內(nèi)容，這是集體土地所有權(quán)主體規(guī)范應(yīng)當(dāng)具備的功能，也是任何性質(zhì)的土地權(quán)利的題中必有之意。由于現(xiàn)行法未能明確肯定集體土地收益權(quán)能的存在，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體的地位被虛化，實質(zhì)上導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范的功能被弱化。
綜上分析可知，由于《民法通則》沒有明確集體經(jīng)濟(jì)組織的基本民事主體身份，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于“懸浮”現(xiàn)狀；由于本不應(yīng)該存在于具有民法總則性質(zhì)的《民法通則》中之第74條，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于錯位現(xiàn)狀；由于集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的剝離，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于功能弱化現(xiàn)狀。這三方面現(xiàn)狀共同導(dǎo)致我國集體土地所有權(quán)主體規(guī)范處于設(shè)置不當(dāng)且功能弱化的境地，前兩方面反映出集體土地所有權(quán)主體規(guī)范存在法制體系設(shè)置上邏輯自洽性障礙，后一方面屬于集體土地所有權(quán)主體規(guī)范在法制內(nèi)容規(guī)則上邏輯自洽性障礙。
2.承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范界定混亂、錯位及其體系性邏輯割裂
第一，承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范界定混亂?！睹穹倓t》第55條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶?！薄睹穹ㄍ▌t》第27條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶?！绷碓摲ǖ?0條規(guī)定：“公民依法對集體所有的或者國家所有集體使用的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源享有承包經(jīng)營權(quán)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”同時該法第15條又規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！薄段餀?quán)法》中針對土地承包經(jīng)營權(quán)主體，統(tǒng)稱為“承包經(jīng)營權(quán)人”，并未明確為集體經(jīng)濟(jì)組織中的“成員”或“農(nóng)戶”。顯而易見，現(xiàn)行法針對承包經(jīng)營權(quán)主體的界定多元而散亂。有時規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，有時規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶，有時又統(tǒng)稱為土地承包經(jīng)營權(quán)人，立法者的思維猶疑或自相矛盾可見一斑。
第二，承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范亦有錯位現(xiàn)象。土地承包經(jīng)營權(quán)本屬于集體土地用益物權(quán)種類之一，圍繞這一權(quán)利擬定的全部規(guī)范應(yīng)該系統(tǒng)設(shè)置于《物權(quán)法》的用益物權(quán)編中，包括承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范。然而《民法總則》第55條、《民法通則》第27條和第80條卻使得承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范被設(shè)置于具有民法總則性質(zhì)的基本法律中，這亦屬規(guī)范設(shè)置錯位。故如前所述，承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范在法制內(nèi)容和法制體系上同樣存在邏輯自洽性障礙。
第三，承包經(jīng)營權(quán)在主體規(guī)范體系中存在邏輯割裂。由于農(nóng)地?fù)?dān)保物權(quán)的設(shè)立，或者受到農(nóng)地本身性質(zhì)的限制，或者受到法律政策的規(guī)制，目前以農(nóng)地為客體的擔(dān)保物權(quán)類型極其有限。故我國農(nóng)地物權(quán)主要是指集體土地所有權(quán)和集體土地用益物權(quán)。其中集體土地所有權(quán)制度主要規(guī)定于《物權(quán)法》第二編，集體土地用益物權(quán)制度主要規(guī)定于《物權(quán)法》第三編?？疾臁段餀?quán)法》編纂的體例邏輯，其一方面遵循了“提取公因式”邏輯思路，另一方面遵循了“權(quán)能分化”邏輯思路。提取公因式的邏輯思路反映為《物權(quán)法》“總分”式體例結(jié)構(gòu)，其中第一編名稱為“總則”，主要內(nèi)容是規(guī)定物權(quán)法中的普適性基本規(guī)則；其后各編依次為所有權(quán)編、用益物權(quán)編、擔(dān)保物權(quán)編和占有，各編內(nèi)容主要是規(guī)定物權(quán)法的具體子內(nèi)容。而權(quán)能分化思路主要反映在“不同物權(quán)權(quán)利內(nèi)容”的編排關(guān)系方面，即所有權(quán)編、用益物權(quán)編和擔(dān)保物權(quán)編在進(jìn)行法典體例構(gòu)造時所呈現(xiàn)出的“權(quán)能分化”關(guān)系：所有權(quán)是基礎(chǔ)物權(quán)，用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)系所有權(quán)權(quán)能分化的成果。
由此發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地物權(quán)系以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，通過權(quán)能分化而進(jìn)一步構(gòu)建起集體土地用益物權(quán)體系。貫穿其中的核心線索，即是集體土地所有權(quán)和集體土地用益物權(quán)之間的權(quán)能分化關(guān)系?！段餀?quán)法》作為權(quán)利法，其必然要以物權(quán)為關(guān)注重點。而《物權(quán)法》選擇權(quán)能分化關(guān)系為核心線索貫穿法典編纂，不僅能夠盡量避免物權(quán)種類掛一漏萬，能夠契合不同物權(quán)之間的邏輯關(guān)系，而且還有助于突出《物權(quán)法》作為物之權(quán)利法的屬性特征。但是站在這一層面來考察《物權(quán)法》中的農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范會發(fā)現(xiàn)，此體例安排事實上導(dǎo)致了農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的割裂，即《物權(quán)法》中的集體土地所有權(quán)主體規(guī)范與承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范的邏輯聯(lián)系隱而不彰。如果說集體土地所有權(quán)與集體土地用益物權(quán)之間尚存在“權(quán)能分化”關(guān)系，那集體土地所有權(quán)主體規(guī)范與用益物權(quán)之承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范之間究竟是何種關(guān)系？其權(quán)能實現(xiàn)了何種分化和彈力？現(xiàn)行《物權(quán)法》并未擬制構(gòu)建出兩種規(guī)范之間的邏輯聯(lián)系，導(dǎo)致《物權(quán)法》中的農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系實際處于割裂現(xiàn)狀，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范和承包經(jīng)營權(quán)等主體規(guī)范分別孤立存在于所有權(quán)編和用益物權(quán)編中，兩者之間既沒有專門性規(guī)范來進(jìn)行邏輯勾連，同時亦無規(guī)范來進(jìn)行邏輯關(guān)系推斷。上述疑問可一言以蔽之：土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)人與集體土地所有權(quán)人之間存在著何種關(guān)系以及此種關(guān)系如何規(guī)制彰顯，殊值立法深思與檢討。
二、民法公平價值在農(nóng)地私法體系中的落實路徑
（一）以集體土地收益權(quán)能回歸夯實公平價值落實的宏觀基礎(chǔ)
由于我國當(dāng)前的農(nóng)地私法體系面臨著公平價值實現(xiàn)程度不足困境，反映在現(xiàn)實生活中即是農(nóng)地資源財富價值配置不公。換言之，雖然依賴于土地承包經(jīng)營權(quán)能夠保障大多數(shù)集體成員的長足發(fā)展，但是卻無法扭轉(zhuǎn)集體內(nèi)無地和少地成員收益不濟(jì)的局面。要改變這一現(xiàn)狀，從最近一組較大規(guī)模的鄉(xiāng)村調(diào)研數(shù)據(jù)來看，可選方案之一是傾向于縮短承包地再分配的期限。但是，理性觀之，這與我國穩(wěn)定承包經(jīng)營制的基本農(nóng)業(yè)政策乃至物權(quán)法定又有著相當(dāng)?shù)臎_突。
在農(nóng)村財產(chǎn)集體公有制制度下，通過發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)來積累集體共同財富，依托于集體共同體的信任基礎(chǔ)以及集體成員間的情感紐帶，借助于明文性的鄉(xiāng)村規(guī)約和法律規(guī)定而將集體共同財富在集體成員中進(jìn)行調(diào)劑，如此以“借有余而補不足”。此種制度設(shè)計的優(yōu)越性在于，其一方面鼓勵絕大多數(shù)集體成員積極創(chuàng)造個人財富，同時另一方面又有效扶持少數(shù)集體成員改善生存困境，而這一制度功能的充分發(fā)揮有賴于集體經(jīng)濟(jì)自身的壯大。如果集體經(jīng)濟(jì)本身弱小，則其在保障集體成員共同發(fā)展方面舉力頗微，這也正是我國“兩權(quán)分離”政策下面臨的突出問題。長此以往，民法公平價值在我國農(nóng)地制度中始終難以切實落實。由此推之，問題的解決方案應(yīng)在于探索集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)的法制路徑。
目前，國家層面正在積極進(jìn)行農(nóng)地“三權(quán)分置”改革研究，中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。籍此，集體土地所有權(quán)與壯大集體經(jīng)濟(jì)直接掛鉤，并在國家重大政策層面獲得充分認(rèn)可。集體土地是集體最重要的財富來源，集體土地所有權(quán)是集體最重要的財產(chǎn)內(nèi)容，要壯大集體經(jīng)濟(jì)離不開集體土地所有權(quán)。需要考量的是，集體土地所有權(quán)本來即是我國一直以來長期堅持的社會主義財產(chǎn)所有制的基本內(nèi)容，然其為何在“兩權(quán)分離”政策下對集體經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用會存在動力不足？換言之，當(dāng)下以集體土地所有權(quán)促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實桎梏是什么？筆者認(rèn)為，從法律層面特別是從物權(quán)法層面而言，存在的首要障礙是“集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的缺失”。
集體土地所有權(quán)的完整權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益和處分四項，從財富增值角度而言，一定時期內(nèi)占有增值潛力最低，收益增值潛力略高，使用增值潛力更高，處分增值潛力最大。但是由于我國實行嚴(yán)格的農(nóng)地保護(hù)制度，農(nóng)地使用方式受到嚴(yán)格限制。集體所有的土地從使用形式上主要被劃分為農(nóng)業(yè)用地、集體建設(shè)用地、集體公益用地和后備機動地，其中農(nóng)業(yè)用地主要由家庭承包經(jīng)營，承包收益由家庭獨享，集體建設(shè)用地中相當(dāng)部分作為宅基地作為農(nóng)村住房保障，少量的經(jīng)營性建設(shè)用地往往受制于經(jīng)營能力限制而利用效率不足，至于集體公益用地和后備機動地則主要用于發(fā)展集體公益事業(yè)和土地資源儲備。據(jù)此可知，集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能在實際生活中整體而言增值不足。此外對于增值潛力最大的集體土地處分權(quán)能，由于我國歷來對集體土地管控嚴(yán)格，集體土地自由流轉(zhuǎn)程度低下，且受土地征收制度的規(guī)制，現(xiàn)實生活中集體土地處分權(quán)能運用空間狹窄。如此一來，集體土地所有權(quán)中處分權(quán)能的增值潛力對于集體而言也不足。而且從集體的可持續(xù)性發(fā)展而言，土地處分乃是對未來土地財富的當(dāng)下變現(xiàn)，依賴于這一途徑來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)對于少數(shù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高，集體成員非農(nóng)收入充裕的集體而言或許無足輕重。但是對于更多的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平發(fā)展不足，集體成員非農(nóng)收入?yún)T乏的集體而言，則無異于寅吃卯糧，不利于集體的可持續(xù)性發(fā)展。經(jīng)如此比較，目前集體土地所有權(quán)增值潛力最大且最安全的當(dāng)屬收益權(quán)能。但以《農(nóng)業(yè)稅條例》在2006年1月1日失效為標(biāo)志，村級集體按規(guī)定從農(nóng)民生產(chǎn)收入中提取的用于維持或擴(kuò)大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和日常管理開支的“三提”費用一并被取消，此政策是以減輕農(nóng)民個體負(fù)擔(dān)的名義而完整剝奪了集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的法律權(quán)利，違背了土地法權(quán)制度的根本要求，使集體經(jīng)濟(jì)組織成為真正意義上的“空殼”，既無力為惡，也無力為善，政策實施的后果是把“嬰兒和洗澡水一起倒掉”了，集體土地所有權(quán)收益權(quán)能被極大削弱，其財產(chǎn)屬性被抑制到似乎可以完全忽視的境地。由此，集體組織借助集體土地所有權(quán)獲得財富收益的能力急劇萎縮，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的能力亦受到較大限制。而這正是以集體土地所有權(quán)促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實桎梏。
解除上述現(xiàn)實桎梏的關(guān)鍵，在于推進(jìn)集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的回歸性賦予。依托于集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的回歸，方可逐步夯實集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上給予集體保障集體成員共同發(fā)展以更加現(xiàn)實而有力的經(jīng)濟(jì)實力，為民法公平價值在農(nóng)地制度中的落實奠定宏觀基礎(chǔ)。
（二）以集體成員權(quán)制度的完善塑造公平價值落實的微觀機制
促進(jìn)民法公平價值在農(nóng)地私法體系中落實，僅著眼于壯大集體經(jīng)濟(jì)單一層面還不夠，其至少存在著如下兩方面的疑問需要澄清：一是如何保障集體土地所有權(quán)收益權(quán)能實現(xiàn)的正當(dāng)性，二是如何保障集體經(jīng)濟(jì)壯大成果在集體成員間分配的妥當(dāng)性。
就第一個方面而言，其需要解答的問題是：在我國《物權(quán)法》已初步構(gòu)建起用益物權(quán)體系的前提下，集體土地所有權(quán)在實現(xiàn)其收益權(quán)能時，如何把握所有權(quán)主體與用益物權(quán)主體之間的利益平衡？集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的實現(xiàn)，必然意味著集體土地上用益物權(quán)人利益的過渡。從法治精神出發(fā)，任何利益的過渡首先都應(yīng)當(dāng)有法律規(guī)定的依據(jù)，其次應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)?shù)某绦?。對于?quán)利依據(jù)毋庸置疑，集體土地所有權(quán)本身即是權(quán)利依據(jù)。但是對于正當(dāng)程序，究竟應(yīng)當(dāng)如何塑造？筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)界定所謂正當(dāng)程序中“正當(dāng)”之含義。在農(nóng)村集體組織內(nèi)部，正當(dāng)?shù)暮诵囊x應(yīng)當(dāng)是“集體成員意志的平等自由表達(dá)”。我國《憲法》對于農(nóng)村集體的政治經(jīng)濟(jì)生活，采取的是“基層群眾自治”政策。基層群眾自治要求，對于集體性事務(wù)應(yīng)當(dāng)集體決策。集體決策意味著每一個集體成員只要有意思表達(dá)能力，皆可平等自由地表達(dá)意志，最終的集體意志應(yīng)當(dāng)是全體成員意志磨合后的成果。因此集體土地上用益權(quán)人的利益向集體轉(zhuǎn)移時，其應(yīng)當(dāng)遵循的程序應(yīng)當(dāng)是由全體集體成員平等自由表達(dá)意志后，經(jīng)磨合而達(dá)成的合意成果。當(dāng)然出于對我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實的考量，法律可以有所介入而明確擬制某些硬性規(guī)定。但法律的基本取向應(yīng)當(dāng)是盡可能賦予集體成員自主決策來塑造“利益過渡程序”。集體成員權(quán)作為一種私權(quán)利，其內(nèi)部構(gòu)成中既包含實體性的獲益權(quán)，還包括程序性的參與權(quán)。其中程序性的參與權(quán)如《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定的五項集體事務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法定程序經(jīng)本集體成員決定。這一規(guī)范提供的啟示在于，集體組織成員依據(jù)集體成員權(quán)能夠塑造起符合本集體共同利益的“利益過渡程序”，一方面集體所有權(quán)收益權(quán)能行使的根本目的是為了維護(hù)集體的共同利益，由集體成員行使成員權(quán)以塑造“利益過渡程序”與此根本目標(biāo)相契合；另一方面由集體成員行使成員權(quán)來塑造“利益過渡程序”，能夠保證利益過渡符合集體成員的全體意志，以保障過渡程序的正當(dāng)性。因此由集體成員行使成員權(quán)，共同塑造集體土地上用益物權(quán)人利益向集體過渡的程序，能夠最大限度防止集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的濫用。
就第二個方面考察，其需要解答的問題是：在集體經(jīng)濟(jì)壯大后，如何確保利益分享的妥當(dāng)性。要促進(jìn)民法公平原則在農(nóng)地制度中的落實，集體經(jīng)濟(jì)的壯大不是最終目的，在集體成員間調(diào)劑余缺，帶動集體成員共同發(fā)展才是硬道理。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)壯大之后，如何合理地將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果在集體成員間進(jìn)行配置，以促進(jìn)集體成員的共同發(fā)展便成為民法公平價值能否真正被落實的論證落腳點。就這一點而言，從農(nóng)地私法角度看，依然有依賴于集體成員權(quán)制度的完整構(gòu)建。但凡屬利益分配問題，仍應(yīng)依循法治精神，既要有獲益的權(quán)利依據(jù)，也要有利益分配的正當(dāng)程序。就獲益的權(quán)利依據(jù)而言，集體成員權(quán)本身即是權(quán)利依據(jù)。集體成員權(quán)中的實體性獲益權(quán)賦予集體成員分配集體利益的資格，且這一資格在法律層面是完全平等的，但具化到實際生活中，并非每一個集體成員權(quán)都必須得到實現(xiàn)。因為對集體經(jīng)濟(jì)壯大成果的分配，并非采納平均主義的形式公平，而應(yīng)從實質(zhì)正義出發(fā)，保障分配結(jié)果的實質(zhì)公平。那么，實質(zhì)公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)又是什么？筆者以為，其仍為“集體成員意志的平等自由表達(dá)”。擴(kuò)言之，集體成員意志在分配過程中是否獲得平等自由表達(dá)，亦是衡量集體經(jīng)濟(jì)壯大成果分配是否符合實質(zhì)公平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)系上文分析內(nèi)容，“集體成員意志的平等自由表達(dá)”的私法形式，應(yīng)當(dāng)是集體成員權(quán)的充分行使。通過充分行使集體成員權(quán)，塑造集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果分配之正當(dāng)程序。
要保障集體土地所有權(quán)收益權(quán)能實現(xiàn)的正當(dāng)性，保障集體經(jīng)濟(jì)壯大的成果在集體成員間分配的妥當(dāng)性，貫穿的核心線索都應(yīng)是集體成員權(quán)的落實。
總之，促進(jìn)民法公平價值在農(nóng)地私法體系中實現(xiàn)，首先應(yīng)當(dāng)壯大集體經(jīng)濟(jì)，以夯實制度“落實”之宏觀基礎(chǔ)；其次需要構(gòu)建完善的集體成員權(quán)制度，以提供制度“落實”之微觀機制。就民法公平價值落實、壯大集體經(jīng)濟(jì)和完善集體成員權(quán)制度三者關(guān)系而言，民法公平價值實現(xiàn)是終極目標(biāo)，壯大集體經(jīng)濟(jì)是主要推力，完善集體成員權(quán)制度則是鉚緊全局的基本鈕扣。
三、農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范制度體系整合設(shè)想釋明
立足于民法典編纂背景，農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范制度體系整合的路徑，主要涵蓋如下三列。
（一）重置集體土地所有權(quán)主體規(guī)范并以收益權(quán)能回歸強化其功能
要構(gòu)建完善的農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系，必須明確作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本民事主體身份。首先作為法律擬制主體和集體成員集合體，其不可能被歸入自然人范疇；其次考慮到現(xiàn)階段我國農(nóng)村復(fù)雜之實際，將其全部甚至重點納入法人范疇增加了其獲得民事主體身份的難度，不利于絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織享有的私權(quán)利實現(xiàn)和救濟(jì)?；诖丝剂?，筆者以為，將現(xiàn)實中絕大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織納入非法人組織范疇較為合適。首先從概念對內(nèi)容的反映程度上看，非法人組織較能恰當(dāng)反映集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)容特征，其能夠同時呈現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織與自然人和法人之間的差異。其次通常認(rèn)為非法人組織雖不完全具備法人要件，但仍屬于法律擬制組織體，賦予這類組織體以民事主體資格既是對其存在價值的肯認(rèn)，亦是為了保障其順利參與民事活動。將集體經(jīng)濟(jì)組織界定為非法人組織既是對其存在價值的肯定，同時方便其行使民事權(quán)利并實施民事行為。當(dāng)初制定《民法通則》時并未建立起完善的非法人組織主體制度，當(dāng)前《民法總則》中已構(gòu)建起相對完善的非法人組織制度。在此基礎(chǔ)上，宜明確賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法人組織的民事主體身份。由此再擬定集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)主體規(guī)范，才不至于使其處于“懸浮”狀態(tài)，且整個農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系也因而獲得了根本性基礎(chǔ)。另外，從農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系設(shè)置角度而言，集體土地所有權(quán)主體規(guī)范應(yīng)當(dāng)設(shè)置于《物權(quán)法》的所有權(quán)編中，而不是設(shè)置于《民法總則》中。其理由已如上文所述，此無須贅言。
還應(yīng)注意到，以往過度倚重“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營體制”的做法，導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)的衰落，使其在不斷邊緣化的過程中逐步演化為“弱行政”性權(quán)利。特別是在取消農(nóng)業(yè)稅后，因收益權(quán)能被剝奪導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性退化到了極其淡薄的境地。加之我國長期施行穩(wěn)定為先的農(nóng)村土地政策，其中最為活躍的土地承包經(jīng)營權(quán)受到轉(zhuǎn)讓、調(diào)整以及承包期限的規(guī)制，整體偏靜止；而宅基地使用權(quán)在制度設(shè)計主旨上即首先為了支撐農(nóng)村住房基本保障，在農(nóng)村社保體系尚未完善建立之前，農(nóng)村宅基地使用權(quán)亦基本維持靜態(tài)；此外，地役權(quán)本身只是為了方便既有承包地或宅基地的利用，地役權(quán)法律關(guān)系通常存在于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)人之間，與集體土地所有權(quán)人發(fā)生交集的概率很低?？梢姡坏┺r(nóng)村集體內(nèi)的土地被充分設(shè)置用益物權(quán)后，一定時期內(nèi)基本上處于靜閉狀態(tài)。在此態(tài)勢下，集體土地所有權(quán)中的占有權(quán)能和使用權(quán)能已基本實現(xiàn)完畢，其處分權(quán)能受我國集體土地所有制和征地制度的限制而實現(xiàn)概率明顯偏小。或者雖發(fā)生征地行為，但因征地的國家行政主導(dǎo)性，集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能在此時實現(xiàn)程度十分低下。因而，唯有收益權(quán)能體現(xiàn)出集體土地所有權(quán)主體地位，當(dāng)集體土地所有權(quán)主體正常實現(xiàn)收益權(quán)能時，才能最強烈地在集體成員內(nèi)部突顯其所有權(quán)主體身份。
從當(dāng)前正在探索的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革觀察，其試圖構(gòu)建土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分列的體系結(jié)構(gòu)，改革的主要背景是，現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”體制能夠釋放的改革紅利近乎枯竭，突破瓶頸的路徑在于充分保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下，給土地經(jīng)營權(quán)松綁?？梢?，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的根本目標(biāo)是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體土地資源的優(yōu)化配置，讓集體土地資源向最具增值潛力的平臺流轉(zhuǎn)，讓集體土地資源盡可能與更具農(nóng)業(yè)運營能力的經(jīng)營主體相結(jié)合。暫且不談農(nóng)地“三權(quán)分置”目標(biāo)在現(xiàn)行制度下可否實現(xiàn)或如何突破，僅就事論事，顯然這一改革的重點并非集體土地所有權(quán)，亦非集體土地承包權(quán)，而是集體土地經(jīng)營權(quán)。然而以往“兩權(quán)分離”改革實踐已經(jīng)證明，忽視集體土地所有權(quán)停滯現(xiàn)狀而進(jìn)行的任何單邊改革，都無法獲得持續(xù)最優(yōu)的改革成效。尤其立足于“集體土地所有權(quán)——集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)”關(guān)系角度觀察，僅僅只注重經(jīng)營權(quán)的改革雖可以一定程度促進(jìn)部分集體成員個人財富的增值，但忽視集體土地所有權(quán)改革則會拖累集體經(jīng)濟(jì)的壯大。在當(dāng)下中國農(nóng)村，雖然家庭為最基本的社會單位形式，但是農(nóng)村集體依然是除家庭以外最基本的農(nóng)村社會單位形式。集體經(jīng)濟(jì)的壯大能夠極大程度突顯集體的集體土地所有權(quán)主體地位，如何壯大集體經(jīng)濟(jì)，也是保障農(nóng)村集體穩(wěn)定發(fā)展和個體農(nóng)民能否持續(xù)增收的長遠(yuǎn)主題，而其最根本的方向即是充分挖掘或合理規(guī)范集體土地所有權(quán)的財產(chǎn)價值，而當(dāng)下，立法設(shè)計的重中之重是還賦集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能。
因而，無論是從我國集體土地制度歷史發(fā)展角度而言，還是從集體土地所有權(quán)權(quán)能內(nèi)容角度分析，亦或是從“三權(quán)分置”設(shè)立的宏大改革目標(biāo)推論，要改善集體土地所有權(quán)主體虛化現(xiàn)狀，就必須在《物權(quán)法》中推進(jìn)集體土地所有權(quán)收益權(quán)能的回歸。而從集體土地所有權(quán)主體規(guī)范內(nèi)容擬定角度而言，就是需要在明確集體經(jīng)濟(jì)組織為集體土地所有權(quán)主體的同時，亦明確集體土地所有權(quán)包含“占有、使用、收益和處分權(quán)能”。例如未來在完善《物權(quán)法》時，可以將現(xiàn)行《物權(quán)法》第58條改造為：“法律規(guī)定由集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、建筑物、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施、科教文衛(wèi)設(shè)施以及其他不動產(chǎn)和動產(chǎn)，依法由本農(nóng)民集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”通過推動集體土地所有權(quán)收益權(quán)能回歸《物權(quán)法》，并與集體土地所有權(quán)主體發(fā)生聯(lián)系，由此扭轉(zhuǎn)集體土地所有權(quán)主體虛化現(xiàn)狀，強化集體土地所有權(quán)主體規(guī)范的功能。
綜上，要改變集體土地所有權(quán)主體規(guī)范設(shè)置不當(dāng)且功能弱化的現(xiàn)狀，首先要在對民法典進(jìn)行最終總分整合時在總則中明確集體經(jīng)濟(jì)組織的非法人組織之民事主體身份，其次將集體土地所有權(quán)主體規(guī)范設(shè)置于《物權(quán)法》（修定）的所有權(quán)編章中，最后還應(yīng)在相關(guān)立法中推動集體土地所有權(quán)收益權(quán)能回歸，以扭轉(zhuǎn)集體土地所有權(quán)主體虛化、規(guī)范功能弱化的現(xiàn)狀，進(jìn)而將政策與法律中“堅持集體所有權(quán)”的宣示價值落到實處。
（二）明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包經(jīng)營權(quán)人身份并向《物權(quán)法》遷移
現(xiàn)行法在界定家庭承包經(jīng)營權(quán)主體時，不僅在不同規(guī)范性文件之間存在著不統(tǒng)一弊端，而且在某些規(guī)范性文件內(nèi)不同規(guī)范間也存在交替使用“成員”和“農(nóng)戶”情形。此種規(guī)范現(xiàn)狀引發(fā)了對承包經(jīng)營權(quán)主體界定上的爭議，究竟是成員抑或是農(nóng)戶？筆者認(rèn)為當(dāng)前在界定家庭承包地承包經(jīng)營權(quán)主體時，應(yīng)該采納成員而摒棄農(nóng)戶。
首先，農(nóng)戶的民事主體地位難以界定。通常情況下，農(nóng)戶與農(nóng)村家庭重疊。即農(nóng)戶為農(nóng)村家庭之名，農(nóng)村家庭為農(nóng)戶之實。但即使是以家庭成員間法律關(guān)系為重點調(diào)整對象的婚姻家庭法，其并非以家庭為法律關(guān)系主體，而是以組成家庭的成員為法律關(guān)系主體。雖然在我國《婚姻法》中存在以家庭財產(chǎn)承擔(dān)共同債務(wù)的規(guī)定，但此處應(yīng)理解為以家庭成員的共同財產(chǎn)清償共同債務(wù)，家庭關(guān)系只是構(gòu)成家庭成員財產(chǎn)共同共有的基礎(chǔ)法律關(guān)系，作為共同債務(wù)的債務(wù)人的依然是全體家庭成員，而非家庭本身。除婚姻家庭法之外，遍覽我國民事法律規(guī)范不難發(fā)現(xiàn)，家庭都不具有法定的民事主體身份?！霸诂F(xiàn)代民法中確立了個人可以而且應(yīng)當(dāng)是民事法律關(guān)系的主體，他們以自己的名義進(jìn)行民事活動，獨立享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，而由自然人的集合所組成的家庭不再被認(rèn)為是民事主體?！奔热绱擞捎谕ǔＧ闆r下家庭為農(nóng)戶之實，故導(dǎo)致農(nóng)戶的民事主體地位亦難以確立。既然農(nóng)戶的民事主體地位通常難以確立，那么認(rèn)可其為承包經(jīng)營權(quán)主體殊為費解。
其次，以農(nóng)戶為承包經(jīng)營權(quán)主體，不利于人地矛盾的緩解。當(dāng)前實行“增人不增地，減人不減地”政策。為了維護(hù)集體內(nèi)承包地整體格局的穩(wěn)定狀態(tài)，農(nóng)戶占有的承包地數(shù)量在一定時期內(nèi)與農(nóng)戶內(nèi)的成員數(shù)量相脫離。這使得農(nóng)戶對承包地的實際需求與占有承包地的實際數(shù)量無法形成動態(tài)呼應(yīng)，即伴隨著農(nóng)戶內(nèi)成員數(shù)量的增減而導(dǎo)致農(nóng)戶對承包地的實際需求發(fā)生長消變化，但農(nóng)戶實際占有的承包地數(shù)量卻維持靜止?fàn)顟B(tài)。需求的變動與占有數(shù)量的靜止，經(jīng)由一段時期之后容易演變?yōu)楝F(xiàn)實的人地矛盾，即集體內(nèi)承包地的配置滑向不公和效率低下境地。
再次，以農(nóng)戶為承包經(jīng)營權(quán)主體，會對戶內(nèi)成員的權(quán)益產(chǎn)生遮蔽效應(yīng)。以婦女權(quán)利保護(hù)為例，戶的權(quán)益遮蔽效應(yīng)更為突出?！皨D女所應(yīng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、自留地（山）使用權(quán)和地役權(quán)等，因其婚嫁及從夫居而在實踐中處于有名無實甚至是無名無實的狀態(tài)，加之土地確權(quán)登記中的缺位和村集體及村民自治決議制度的選擇性執(zhí)行，其土地權(quán)利被侵害甚至剝奪。為此，立法在農(nóng)地經(jīng)營上應(yīng)取消家戶，去除戶的遮蔽效應(yīng)?！?/p>
最后，承包戶對家庭內(nèi)弱勢成員的保障作用并非其存在的依據(jù)。有學(xué)者提出，維持戶的主體地位可以發(fā)揮戶的家庭保障功能，特別是對戶內(nèi)老弱病殘等弱勢人員的保障?！斑@些人往往無法直接與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同。通過家庭這一親情組織，可以較好地保障無民事行為能力人或者限制民事行為能力人以及老人的生活?！钡聦嵣希嬲l(fā)揮家庭保障功能的是家庭內(nèi)被保障人之外的成員，即這一功能實現(xiàn)的法律依據(jù)是親屬法上的扶持照顧義務(wù)，比如贍養(yǎng)義務(wù)、扶養(yǎng)義務(wù)、夫妻間扶持義務(wù)等。換言之，即使不認(rèn)可戶作為承包經(jīng)營權(quán)主體地位，亦不影響上述義務(wù)的履行。由此可知，對戶內(nèi)弱勢人員的保護(hù)源于親屬法上家庭成員間的法定照顧義務(wù)，其與戶的承包經(jīng)營權(quán)主體身份并無直接聯(lián)系。
基于以上考量，不宜選擇戶作為家庭承包地承包經(jīng)營權(quán)主體。與之相較應(yīng)當(dāng)將集體組織成員明確為承包經(jīng)營權(quán)主體：其一，作為自然人，在進(jìn)行民事主體身份認(rèn)證和意志表達(dá)時簡單清晰；其二，以集體組織成員為承包經(jīng)營權(quán)主體，可以有效緩和人地矛盾；又次，以集體組織成員為承包經(jīng)營權(quán)主體，有利于集體組織成員利益的明確且實現(xiàn)。需要說明的是，站在承包經(jīng)營權(quán)主體角度審視集體組織成員和農(nóng)戶，并非反對家戶的存在及其特殊的制度功能，此不叨述。
通過上文分析可知，土地承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范不應(yīng)設(shè)置在《民法總則》中。土地承包經(jīng)營權(quán)本身只是一種具體的集體土地用益物權(quán)類型，將其置于《民法總則》這一基礎(chǔ)位面，容易模糊土地承包經(jīng)營權(quán)與集體土地所有權(quán)的關(guān)系。再者當(dāng)前其他集體土地用益物權(quán)既然被設(shè)置于《物權(quán)法》中，那么與他們并列存在的土地承包經(jīng)營權(quán)何以得進(jìn)入民事法律總綱性質(zhì)的《民法總則》中？在承認(rèn)《民法總則》具有統(tǒng)領(lǐng)其他民事單行法的屬性前提下，此種規(guī)范體系安排無異于承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)“高”于其他集體土地上的用益物權(quán)。毫無疑問，土地承包經(jīng)營權(quán)制度應(yīng)該成體系地設(shè)置于《物權(quán)法》之中。而作為土地承包經(jīng)營權(quán)要素的權(quán)利主體，在進(jìn)行規(guī)范設(shè)置時也應(yīng)作為《物權(quán)法》中土地承包經(jīng)營權(quán)制度的子內(nèi)容而存在?；诖耍磥碓诰幾朊穹ǖ鋾r應(yīng)將家庭承包地承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范由《民法總則》遷移至《物權(quán)法》的用益物權(quán)編中。即：完善家庭承包地承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)范，一是應(yīng)將集體成員界定為承包經(jīng)營權(quán)人，二是其規(guī)范應(yīng)從《民法總則》向《物權(quán)法》用益物權(quán)編章移轉(zhuǎn)。
（三）完善集體成員權(quán)制度以彌合農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的邏輯裂紋
由集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地所有權(quán)主體，面臨著兩個方面的質(zhì)疑：一是如何實現(xiàn)集體土地所有權(quán)，二是如何保障集體土地所有權(quán)的集體成員的利益。由于集體經(jīng)濟(jì)組織屬于擬制主體，其并無法實際地實現(xiàn)其掌握的集體土地所有權(quán)，此時即需要特定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員來表達(dá)集體經(jīng)濟(jì)組織的意志，并以此推動集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)。然而，集體經(jīng)濟(jì)組織成員表達(dá)或?qū)崿F(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織意志的依據(jù)是什么？另外，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)人身份，奠定了集體利益保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，但并不能因此忽視對集體成員個體利益的維護(hù)。雖《物權(quán)法》通過設(shè)立較為完善的農(nóng)地用益物權(quán)體系，以協(xié)助集體成員個體利益的實現(xiàn)，然集體成員享有農(nóng)地用益物權(quán)的依據(jù)仍舊模糊；聯(lián)系我國法律現(xiàn)實，還應(yīng)回答集體土地用益物權(quán)通常只能由集體成員享有的問題。筆者認(rèn)為，回答上述拷問的關(guān)鍵均在于農(nóng)村集體成員享有的集體成員權(quán)。
“中國農(nóng)民成員權(quán)是指由中國法律制度所確認(rèn)的，有農(nóng)民身份者在村社集體關(guān)系中享有主體地位和利益份額的法律資格?！蓖晟萍w成員權(quán)制度最基礎(chǔ)的規(guī)范應(yīng)從《物權(quán)法》第59條第1款的解析著手。
根據(jù)《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有?！焙翢o疑問，本款規(guī)定直接規(guī)定了集體所有財產(chǎn)的所有權(quán)主體，即“本集體成員集體”。然而何為“本集體成員集體”卻不甚清晰，對此學(xué)界有觀點采“集體成員說”，即認(rèn)為“農(nóng)民集體所有權(quán)的主體是本集體的集體成員”；還有觀點采“復(fù)合主體說”，認(rèn)為“集體組織與其全體成員同為集體財產(chǎn)所有權(quán)人，出現(xiàn)了集體所有權(quán)主體的復(fù)合結(jié)構(gòu)”；還有觀點采“成員集體說”，認(rèn)為“‘成員集體’是由‘本集體成員’所組成的‘成員集體’，成員集體是一定的集體范圍的成員個體的集合”。筆者認(rèn)為，以上觀點中以“成員集體說”為宜。
“集體成員說”將集體財產(chǎn)所有權(quán)的主體認(rèn)定為全體集體成員，本質(zhì)上屬于一種共同共有。但是在我國《物權(quán)法》上，共同共有必須存在特定的共有基礎(chǔ)關(guān)系，比如家庭成員關(guān)系、合伙關(guān)系等。而農(nóng)村集體是在自然村落的基礎(chǔ)上，經(jīng)由國家政治管理程序劃分而成的社會單位形式。目前看來，經(jīng)國家政治管理程序而形成的戶籍關(guān)系，才是一定范圍內(nèi)的集體成員構(gòu)成集體的基礎(chǔ)。然經(jīng)國家政治管理程序形成的戶籍關(guān)系本屬于行政范疇，以其為私法性質(zhì)的共同共有財產(chǎn)所有權(quán)的基礎(chǔ)，存在著法律邏輯上的解釋障礙。而且共同共有財產(chǎn)所有權(quán)關(guān)系下，雖然通常情況不允許共有成員分割共有財產(chǎn)，但是面臨特別重大的事由，共有成員仍享有共有財產(chǎn)分割請求權(quán)。如果采“集體成員說”，在我國社會主義財產(chǎn)公有制大原則下，集體成員不可能享有任何共有財產(chǎn)分割請求權(quán)。不享有任何共有財產(chǎn)分割請求權(quán)的共同共有，究竟還能否被認(rèn)定為共同共有不無疑問。因此“集體成員說”無法解釋《物權(quán)法》第59條第1款中“本集體成員集體所有”的真義。至于“復(fù)合主體說”，其也無法成立。按照物權(quán)法原理，當(dāng)承認(rèn)一物的所有權(quán)下存在不止一個獨立的權(quán)利成員時，或者為按份共有或者為共同共有。依此理解并聯(lián)系“復(fù)合主體說”的觀點，此時集體財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由集體組織和全體集體成員共有。集體組織本身由集體成員全體組成，此時由集體組織和集體全體成員共同享有集體財產(chǎn)所有權(quán)殊為費解。或許正如采“復(fù)合主體說”的學(xué)者承認(rèn)的：“集體組織和全體集體組織成員一起作為集體所有權(quán)的主體，在邏輯上存在著障礙，但是其目的在于解決集體所有權(quán)的主體虛化，其立法本意是正面的，積極的。”因此“復(fù)合主體說”也無法恰當(dāng)解釋《物權(quán)法》第59條第1款中“本集體成員集體所有”的真義。事實上，只有“成員集體說”的解釋最為妥善。在“成員集體說”觀點下，一方面，成員集體是農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體，成員集體對外統(tǒng)一地享有所有權(quán)；另一方面，集體成員作為成員集體的組成成員，集體成員享有成員權(quán)。農(nóng)民集體成員制度能夠保證堅持和實現(xiàn)農(nóng)民集體所有權(quán)，又能實現(xiàn)集體成員個人成員權(quán)益的目的。因此《物權(quán)法》第59條第1款中“本集體成員集體所有”的真實內(nèi)涵包含兩個層次的內(nèi)容：在基礎(chǔ)層次內(nèi)容中，賦予成員集體以集體財產(chǎn)所有權(quán)，肯認(rèn)其集體財產(chǎn)所有權(quán)人身份；在上一層次內(nèi)容中，明確成員集體是“本集體成員”的集體，據(jù)此賦予集體成員以集體成員權(quán)。
根據(jù)上述分析，《物權(quán)法》第59條不僅是明確了集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)人身份，而且還明確了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員的成員權(quán)人身份。此外，由于集體成員權(quán)是集體成員獲得土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的資格前提，因此對于集體經(jīng)濟(jì)組織、集體成員以及農(nóng)地用益物權(quán)主體（主要指承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)主體）之間的關(guān)系，可以概括為：要堅持集體土地集體所有制，就必須堅持集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)人身份；要堅持集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)人身份，就必須賦予集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員以集體成員權(quán)人身份；賦予集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員以集體成員權(quán)人身份的目的之一，即是為了賦予其進(jìn)一步獲得農(nóng)地用益物權(quán)主體身份的資格前提。不難發(fā)現(xiàn)，集體成員權(quán)是構(gòu)建我國農(nóng)地物權(quán)體系的紐帶，同時也是彌合農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的紐帶。對于上文提到的“集體土地所有權(quán)人和集體土地用益物權(quán)人之間存在著何種關(guān)系以及此種關(guān)系如何彰顯”這一疑問，在此可予以回應(yīng)：集體土地所有權(quán)人是由具有集體成員權(quán)的集體成員組成的集體經(jīng)濟(jì)組織，集體土地的用益物權(quán)人是集體成員實現(xiàn)其集體成員權(quán)后身份轉(zhuǎn)換的結(jié)果，此種關(guān)系的彰顯只能且必須依賴于《物權(quán)法》中集體成員權(quán)制度的體系化完善。
概言之，我國未來進(jìn)行民法典編纂時，農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為：在民法典中明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的非法人組織身份規(guī)范，以此奠定農(nóng)地物權(quán)主體規(guī)范體系的基礎(chǔ)；在《物權(quán)法》中規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán)人身份規(guī)范，規(guī)定各類集體用益物權(quán)主體規(guī)范，并借助體系完整的集體成員權(quán)規(guī)范進(jìn)行邏輯勾連。
作者簡介：陳小君，廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授、博士生導(dǎo)師。
本文系廣東外語外貿(mào)大學(xué)校級科研項目“中國土地法制變革與可持續(xù)發(fā)展研究”(231-X5216166）的階段性研究成果。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地法制科學(xué)》第1卷
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
