【摘要】立足于民法典編纂背景下分析農地私法體系的邏輯自洽性，需要從“價值內核”與“規范體系”兩個層面展開。就“價值內核”而言，需要通過集體土地所有權收益權能的回歸和集體成員權制度的完善以促進公平價值的落實。就“規范體系”而言，重點是通過完善集體土地所有權主體規范、承包經營權主體規范以及設計集體成員權制度來推動農地物權主體規范體系化。由此依托于公平價值的落實，逐步構建起普惠型農地私法體系；依托于農地物權主體規范體系的完善，逐步構建起科學型農地私法體系。
【關鍵詞】民法典，私法體系，公平原則，集體土地所有權，集體成員權
“近代以降，體系化一直被視為科學和理性之標志，在多個知識領域彰顯其重要價值，其對于知識的掌握和利用發揮著特殊功能。”農地私法體系既是由各種反映農地權利主體利益的價值支撐起的法治結構，同時也是由眾多調整農地法律關系的規范構建起的法制結構。當前正緊張開展中的民法典編纂，既是塑造協調的民事價值格局的法治建構工作，同時也是搭建科學的民事規范體系的法制建構工作。因此立足于民法典編纂背景下分析農地私法體系的邏輯自洽性，必須統籌從“價值內核”和“規范體系”兩個層面展開，探索農地私法體系在未來民法典框架下的價值定位和規范布局。
一、農地私法體系邏輯自洽性面臨的典型困境分析
（一）民法公平價值落實程度不足
由于較長時期受累于單一公有制經營模式產生的沉重包袱，在“統分結合的雙層經營體制”確立后，我國農村經濟迅速走上了“分”的快車道。在此時期后，受益于土地承包經營權帶來的巨大改革紅利，保障和促進土地承包經營制的發展逐步成為我國農村經濟生活的主題，并且也逐步成為農地私法體系建構的主題。從農地權利層面回顧不難發現，在“兩權分離”政策背景下，土地承包經營權呈現出不斷強化的趨勢，而集體土地所有權權能的殘缺使之日漸衰落。作為農村最大的財富，土地權利層面的這一宏觀現象折射到農村經濟場域的結果是，絕大多數集體成員的經濟生活獲得較大改善，但是農民集體經濟的壯大始終發展緩慢甚至停滯。堅持集體所有權，面臨著缺乏法制體系下的完備財產權權能支撐的窘境。
毫無疑問在農業生產力發展較落后，農村經濟水平較低下的歷史時期，對效率價值的突出有助于扭轉現實困難狀態。在這一歷史時期需要施行更為靈活、機動、激勵性的農地政策，“以增強農民信心，激勵農民生產積極性，進而鼓勵農民增加對土地的保護性投入、促進土地資源可持續利用和農業生產可持續發展。”但是在“兩權分離”的政策背景下，我國對于承包經營地按戶中人數分配，且貫徹“增人不增地，減人不減地”政策。這使得承包經營地分配后的靜態格局與農村人口的動態變化無法形成良性策應，由此逐步形成了承包經營地分配不公的嚴峻事實。而在法律層面單方面強調對承包經營權的強化，最終會將承包經營地分配不公轉化為現實的財富獲取不公。“‘效率優先，兼顧公平’的政策精神的確促進了農業生產的發展和農民生活水平的提高，但也在農村社會引發了不少問題，其中最突出的問題就是人地矛盾加劇。”人地矛盾的核心內容是：土地承包經營制使得有土地和有較多土地耕種的農村集體成員收獲了充足的物質財富，而在集體經濟整體衰落的趨勢下，無地或少地的農村集體成員卻未能共享改革紅利。
因此在“兩權分離”的農地制度格局下，農地私法體系未能恰當把握集體土地所有權和土地承包經營權之間的關系，其過度張揚土地承包經營權而相對抑制集體土地所有權甚至抽空重要權能，表面和局部觀之是較大限度激發了集體土地的利用效率，即彰顯了農地私法體系中的效率價值，但卻同時面臨著公平價值實現程度不足的難解困境。
（二）物權主體規范體系結構疏離
就農地物權主體規范而言，現行《民法通則》主要擬定了第74條和第27條。其中第74條規定了勞動群眾集體的集體土地所有權人身份，第27條規定了農村承包經營戶的民事主體身份。與之相比，現行《物權法》中的農地主體規范則豐富許多。《物權法》第59條規定了農民集體的集體土地所有權人身份，第125條為土地承包經營權人規范，第152條為宅基地使用權人規范，第156條為地役權人規范。從規范分析的角度考察， 當下農地物權主體規范在進行體系化時，存在如下問題：
1.集體土地所有權主體規范設置不當且功能弱化
首先，集體土地所有權主體規范處于“懸浮”狀態。在我國民法體系中，集體經濟組織的基本民事主體身份模糊不清。所謂基本民事主體身份，通常分為自然人、法人和非法人組織。此處以“基本”進行限定，主要是為了與具體民事主體身份相區分。比如某股份有限公司的基本民事主體身份為法人，其具體民事主體身份根據其所處具體民事法律關系的性質不同，可能是物權人、債權人、債務人、股東等等。依據民事主體制度的法律邏輯可知，基本民事主體身份應是民事主體制度的基礎位面，具體民事主體身份屬于民事主體制度的頂層位面。一般而言基本民事主體身份應當屬于民法總則的內容，具體民事主體身份屬于民事單行法的內容，且具體民事主體身份制度的構建須以基本民事主體身份制度的存在為基礎。然而考察我國現行具有民法總則性質的《民法通則》可知，其中并無任何規范對集體經濟組織的基本民事主體身份進行明確。2017年3月15日通過的《中華人們共和國民法總則》（簡稱《民法總則》，下同）對此似乎有所突破，其第96條規定：“本節規定的機關法人、農村集體經濟組織法人、城鎮農村合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人。”另第99條規定：“農村集體經濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的，依照其規定。”據此農村集體經濟組織的一部分被劃入到“特別法人”范疇中。盡管該稿并未對“特別法人”進行明確釋義，但依據文義解釋和體系解釋可知，特別法人在本質上屬于法人。既如此在《民法總則》中，一部分集體經濟組織的基本性質為法人，故其存在須滿足該法第58條第二款之規定，即“法人應當有自己的名稱、組織機構、住所、財產或者經費。法人成立的具體條件和程序, 依照法律、行政法規的規定。”但在當下中國，除去極少數現代化程度高的集體經濟組織外，通常難以達成法人存在的基本要件，或者農民集體根本不去也無必要申請成為法人組織，其主體地位如何確立，立法豈能置之度外？《民法總則》將集體經濟組織納入“特別法人”范疇的做法如解釋為是針對符合法人要件的集體，則其在法律規則上亦純屬多此一舉，任何組織體凡符合法人要件的均可申請成立。事實上，《民法總則》對此依然存在著脫離中國農村普遍現實且避重就輕的弊病。當前時期，不具有法人身份或不具備法人資格的村集體經濟組織占絕大多數，其基本民事主體身份在編纂民法典時依然是模糊的。更值得思考的還有，《民法通則》第74條和《物權法》第59條從一開始就沒有這一模糊表述，徑直賦予集體經濟組織以集體土地所有權主體身份。結合上述對基本民事主體身份和具體民事主體身份的區分及其在民事主體制度中所處的不同位面可知，現行法存在著如下法律邏輯缺陷：在尚未明確集體經濟組織基本的民事主體身份（符合法人成立要件的除外）的現實背景下，卻試圖賦予集體經濟組織作為集體土地所有權主體的具體民事主體身份，由此導致集體土地所有權主體規范處于“懸浮”狀態。
其次，集體土地所有權主體規范存在邏輯體系錯位。任何具備民法總則性質的規范性文件，皆應具備“總綱性”屬性。這一屬性決定了能夠被納入民法總則性質的規范性文件的規則內容，必然屬于民事基本制度內容，比如民事主體制度、法律行為制度、時效制度等等。但具有民法總則性質的《民法通則》第74條規定勞動群眾集體為集體土地所有權主體，這一設置將本應屬于物權法的具體權利主體囊括其中，表明現行法對集體土地所有權主體規范在法制體系設置上，存在規范體系錯位的弊端。
最后，集體土地所有權主體規范之功能弱化。因集體土地集體所有制典型地反映了我國社會主義財產公有制基本內容，故在各個時期的農業政策和法律規范中得到充分的維護。作為權利核心要素之一的農民集體，曾在一段歷史時期獲得了至高的權利主體地位。但伴隨著農村經濟體制改革的推進，特別是隨著“以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制”入憲，土地承包經營權一改以往農村經濟低迷頹勢，極大釋放了農村土地的財富潛力，故土地承包經營權逐漸成為主導農地法律制度的新“寵兒”。與之相較，集體土地所有權則不斷向邊緣化位移。“‘兩權’分離的農村土地權利結構的法律確認，不是為了保證集體土地所有權制度和土地承包經營權制度的平衡發展，而是希冀通過加強土地承包經營權制度建設使農村土地的利用效率達到一個個新的高峰。” “集體土地所有權制度在法律規范層面淪為堅持農村土地集體所有制的一個符號，沒有發揮作為一切財產權基礎的所有權的制度功能。”
與集體土地所有權邊緣化趨勢相伴隨，集體土地所有權主體亦逐步陷于“虛化”境地。其表現為當前有關集體土地所有權的規范零散迷亂，從筆者多年田野調查的總體情況來看，超過70%的受訪者反映其所在村的集體經濟組織沒有獨立于村委會，其中，多數省份的受訪地區都沒有成立專門的集體經濟組織，由村民委員會代行“三資”所有者職能。村委會兼有眾多社會職能，在法律規制和實踐中均“缺乏獨立性，沒有清晰的法律人格”，常常使得村委會這一基層群眾自治組織僭越主體位置。集體土地所有權“空置”還表現為伴隨自身收益權能的衰敗，集體土地所有權主體能夠主張的權利內容愈發受限制。在這一背景下，集體土地所有權主體通常只是對集體土地進行“弱行政”性的有名無實的管理。而且因為秉持著“穩定為先”的“三農”管理理念，農村集體土地整體偏向靜止狀態。故在日常一種穩定的集體土地格局下，集體土地所有權主體的存在感微乎其微。
就現狀而言，伴隨著前述意義的“統分結合的雙層經營體制”確立與壯大，《民法通則》無力扭轉集體土地所有權衰落的頹勢，自然也無法給予集體土地所有權主體以更多的規范支持，其結果是絕大多數村莊集體經濟缺乏經濟實力，無力提供公共產品和公共服務，2010年在農業部課題組進行全國統計的59.3萬個村中，無收益和收益5萬元以下的村比例高達81.4%，其中有53%的村無經營收益，28.4%的村經營收益在5萬元以下。從筆者在2010年之后連續5年的田野實證調查表明，這一現狀并未得以有效改良。《物權法》作為我國財產基本法，雖然構建起了較為完善與細化的集體土地所有權制度，但是在已經形成的“兩權分離”穩定格局下，特別是為了更加徹底釋放土地承包經營權的財富潛力，實踐中村集體經濟組織只能“分”而無力“統”，《物權法》亦無法有根本的實質性作為。集體土地所有權主體規范不應只是給予集體經濟組織以集體土地所有權主體這一“名號”，而且還應當給予其完善的所有權權能內容，這是集體土地所有權主體規范應當具備的功能，也是任何性質的土地權利的題中必有之意。由于現行法未能明確肯定集體土地收益權能的存在，導致集體經濟組織作為集體土地所有權主體的地位被虛化，實質上導致集體土地所有權主體規范的功能被弱化。
綜上分析可知，由于《民法通則》沒有明確集體經濟組織的基本民事主體身份，導致集體土地所有權主體規范處于“懸浮”現狀；由于本不應該存在于具有民法總則性質的《民法通則》中之第74條，導致集體土地所有權主體規范處于錯位現狀；由于集體土地所有權收益權能的剝離，導致集體土地所有權主體規范處于功能弱化現狀。這三方面現狀共同導致我國集體土地所有權主體規范處于設置不當且功能弱化的境地，前兩方面反映出集體土地所有權主體規范存在法制體系設置上邏輯自洽性障礙，后一方面屬于集體土地所有權主體規范在法制內容規則上邏輯自洽性障礙。
2.承包經營權主體規范界定混亂、錯位及其體系性邏輯割裂
第一，承包經營權主體規范界定混亂。《民法總則》第55條規定：“農村集體經濟組織的成員，依法取得農村土地承包經營權，從事家庭承包經營的，為農村承包經營戶。”《民法通則》第27條規定：“農村集體經濟組織的成員，在法律允許的范圍內，按照承包合同規定從事商品經營的，為農村承包經營戶。”另該法第80條規定：“公民依法對集體所有的或者國家所有集體使用的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源享有承包經營權。”《農村土地承包法》第5條規定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。”同時該法第15條又規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。”《物權法》中針對土地承包經營權主體，統稱為“承包經營權人”，并未明確為集體經濟組織中的“成員”或“農戶”。顯而易見，現行法針對承包經營權主體的界定多元而散亂。有時規定為集體經濟組織內的成員，有時規定為集體經濟組織內的農戶，有時又統稱為土地承包經營權人，立法者的思維猶疑或自相矛盾可見一斑。
第二，承包經營權主體規范亦有錯位現象。土地承包經營權本屬于集體土地用益物權種類之一，圍繞這一權利擬定的全部規范應該系統設置于《物權法》的用益物權編中，包括承包經營權主體規范。然而《民法總則》第55條、《民法通則》第27條和第80條卻使得承包經營權主體規范被設置于具有民法總則性質的基本法律中，這亦屬規范設置錯位。故如前所述，承包經營權主體規范在法制內容和法制體系上同樣存在邏輯自洽性障礙。
第三，承包經營權在主體規范體系中存在邏輯割裂。由于農地擔保物權的設立，或者受到農地本身性質的限制，或者受到法律政策的規制，目前以農地為客體的擔保物權類型極其有限。故我國農地物權主要是指集體土地所有權和集體土地用益物權。其中集體土地所有權制度主要規定于《物權法》第二編，集體土地用益物權制度主要規定于《物權法》第三編。考察《物權法》編纂的體例邏輯，其一方面遵循了“提取公因式”邏輯思路，另一方面遵循了“權能分化”邏輯思路。提取公因式的邏輯思路反映為《物權法》“總分”式體例結構，其中第一編名稱為“總則”，主要內容是規定物權法中的普適性基本規則；其后各編依次為所有權編、用益物權編、擔保物權編和占有，各編內容主要是規定物權法的具體子內容。而權能分化思路主要反映在“不同物權權利內容”的編排關系方面，即所有權編、用益物權編和擔保物權編在進行法典體例構造時所呈現出的“權能分化”關系：所有權是基礎物權，用益物權和擔保物權系所有權權能分化的成果。
由此發現，農地物權系以集體土地所有權為基礎，通過權能分化而進一步構建起集體土地用益物權體系。貫穿其中的核心線索，即是集體土地所有權和集體土地用益物權之間的權能分化關系。《物權法》作為權利法，其必然要以物權為關注重點。而《物權法》選擇權能分化關系為核心線索貫穿法典編纂，不僅能夠盡量避免物權種類掛一漏萬，能夠契合不同物權之間的邏輯關系，而且還有助于突出《物權法》作為物之權利法的屬性特征。但是站在這一層面來考察《物權法》中的農地物權主體規范會發現，此體例安排事實上導致了農地物權主體規范體系的割裂，即《物權法》中的集體土地所有權主體規范與承包經營權主體規范的邏輯聯系隱而不彰。如果說集體土地所有權與集體土地用益物權之間尚存在“權能分化”關系，那集體土地所有權主體規范與用益物權之承包經營權主體規范之間究竟是何種關系？其權能實現了何種分化和彈力？現行《物權法》并未擬制構建出兩種規范之間的邏輯聯系，導致《物權法》中的農地物權主體規范體系實際處于割裂現狀，集體土地所有權主體規范和承包經營權等主體規范分別孤立存在于所有權編和用益物權編中，兩者之間既沒有專門性規范來進行邏輯勾連，同時亦無規范來進行邏輯關系推斷。上述疑問可一言以蔽之：土地承包經營權等用益物權人與集體土地所有權人之間存在著何種關系以及此種關系如何規制彰顯，殊值立法深思與檢討。
二、民法公平價值在農地私法體系中的落實路徑
（一）以集體土地收益權能回歸夯實公平價值落實的宏觀基礎
由于我國當前的農地私法體系面臨著公平價值實現程度不足困境，反映在現實生活中即是農地資源財富價值配置不公。換言之，雖然依賴于土地承包經營權能夠保障大多數集體成員的長足發展，但是卻無法扭轉集體內無地和少地成員收益不濟的局面。要改變這一現狀，從最近一組較大規模的鄉村調研數據來看，可選方案之一是傾向于縮短承包地再分配的期限。但是，理性觀之，這與我國穩定承包經營制的基本農業政策乃至物權法定又有著相當的沖突。
在農村財產集體公有制制度下，通過發展集體經濟來積累集體共同財富，依托于集體共同體的信任基礎以及集體成員間的情感紐帶，借助于明文性的鄉村規約和法律規定而將集體共同財富在集體成員中進行調劑，如此以“借有余而補不足”。此種制度設計的優越性在于，其一方面鼓勵絕大多數集體成員積極創造個人財富，同時另一方面又有效扶持少數集體成員改善生存困境，而這一制度功能的充分發揮有賴于集體經濟自身的壯大。如果集體經濟本身弱小，則其在保障集體成員共同發展方面舉力頗微，這也正是我國“兩權分離”政策下面臨的突出問題。長此以往，民法公平價值在我國農地制度中始終難以切實落實。由此推之，問題的解決方案應在于探索集體經濟有效實現的法制路徑。
目前，國家層面正在積極進行農地“三權分置”改革研究，中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟”。籍此，集體土地所有權與壯大集體經濟直接掛鉤，并在國家重大政策層面獲得充分認可。集體土地是集體最重要的財富來源，集體土地所有權是集體最重要的財產內容，要壯大集體經濟離不開集體土地所有權。需要考量的是，集體土地所有權本來即是我國一直以來長期堅持的社會主義財產所有制的基本內容，然其為何在“兩權分離”政策下對集體經濟的促進作用會存在動力不足？換言之，當下以集體土地所有權促進集體經濟發展面臨的現實桎梏是什么？筆者認為，從法律層面特別是從物權法層面而言，存在的首要障礙是“集體土地所有權收益權能的缺失”。
集體土地所有權的完整權能應當包括占有、使用、收益和處分四項，從財富增值角度而言，一定時期內占有增值潛力最低，收益增值潛力略高，使用增值潛力更高，處分增值潛力最大。但是由于我國實行嚴格的農地保護制度，農地使用方式受到嚴格限制。集體所有的土地從使用形式上主要被劃分為農業用地、集體建設用地、集體公益用地和后備機動地，其中農業用地主要由家庭承包經營，承包收益由家庭獨享，集體建設用地中相當部分作為宅基地作為農村住房保障，少量的經營性建設用地往往受制于經營能力限制而利用效率不足，至于集體公益用地和后備機動地則主要用于發展集體公益事業和土地資源儲備。據此可知，集體土地所有權的使用權能在實際生活中整體而言增值不足。此外對于增值潛力最大的集體土地處分權能，由于我國歷來對集體土地管控嚴格，集體土地自由流轉程度低下，且受土地征收制度的規制，現實生活中集體土地處分權能運用空間狹窄。如此一來，集體土地所有權中處分權能的增值潛力對于集體而言也不足。而且從集體的可持續性發展而言，土地處分乃是對未來土地財富的當下變現，依賴于這一途徑來發展集體經濟對于少數農業現代化水平較高，集體成員非農收入充裕的集體而言或許無足輕重。但是對于更多的農業現代化水平發展不足，集體成員非農收入匱乏的集體而言，則無異于寅吃卯糧，不利于集體的可持續性發展。經如此比較，目前集體土地所有權增值潛力最大且最安全的當屬收益權能。但以《農業稅條例》在2006年1月1日失效為標志，村級集體按規定從農民生產收入中提取的用于維持或擴大再生產、興辦公益事業和日常管理開支的“三提”費用一并被取消，此政策是以減輕農民個體負擔的名義而完整剝奪了集體經濟組織作為集體土地所有權主體應當享有的法律權利，違背了土地法權制度的根本要求，使集體經濟組織成為真正意義上的“空殼”，既無力為惡，也無力為善，政策實施的后果是把“嬰兒和洗澡水一起倒掉”了，集體土地所有權收益權能被極大削弱，其財產屬性被抑制到似乎可以完全忽視的境地。由此，集體組織借助集體土地所有權獲得財富收益的能力急劇萎縮，發展集體經濟的能力亦受到較大限制。而這正是以集體土地所有權促進集體經濟發展面臨的現實桎梏。
解除上述現實桎梏的關鍵，在于推進集體土地所有權收益權能的回歸性賦予。依托于集體土地所有權收益權能的回歸，方可逐步夯實集體經濟發展的物質基礎。在此基礎上給予集體保障集體成員共同發展以更加現實而有力的經濟實力，為民法公平價值在農地制度中的落實奠定宏觀基礎。
（二）以集體成員權制度的完善塑造公平價值落實的微觀機制
促進民法公平價值在農地私法體系中落實，僅著眼于壯大集體經濟單一層面還不夠，其至少存在著如下兩方面的疑問需要澄清：一是如何保障集體土地所有權收益權能實現的正當性，二是如何保障集體經濟壯大成果在集體成員間分配的妥當性。
就第一個方面而言，其需要解答的問題是：在我國《物權法》已初步構建起用益物權體系的前提下，集體土地所有權在實現其收益權能時，如何把握所有權主體與用益物權主體之間的利益平衡？集體土地所有權收益權能的實現，必然意味著集體土地上用益物權人利益的過渡。從法治精神出發，任何利益的過渡首先都應當有法律規定的依據，其次應當遵循正當的程序。對于權利依據毋庸置疑，集體土地所有權本身即是權利依據。但是對于正當程序，究竟應當如何塑造？筆者認為首先應當界定所謂正當程序中“正當”之含義。在農村集體組織內部，正當的核心要義應當是“集體成員意志的平等自由表達”。我國《憲法》對于農村集體的政治經濟生活，采取的是“基層群眾自治”政策。基層群眾自治要求，對于集體性事務應當集體決策。集體決策意味著每一個集體成員只要有意思表達能力，皆可平等自由地表達意志，最終的集體意志應當是全體成員意志磨合后的成果。因此集體土地上用益權人的利益向集體轉移時，其應當遵循的程序應當是由全體集體成員平等自由表達意志后，經磨合而達成的合意成果。當然出于對我國農村發展現實的考量，法律可以有所介入而明確擬制某些硬性規定。但法律的基本取向應當是盡可能賦予集體成員自主決策來塑造“利益過渡程序”。集體成員權作為一種私權利，其內部構成中既包含實體性的獲益權，還包括程序性的參與權。其中程序性的參與權如《物權法》第59條第2款規定的五項集體事務，應當依法定程序經本集體成員決定。這一規范提供的啟示在于，集體組織成員依據集體成員權能夠塑造起符合本集體共同利益的“利益過渡程序”，一方面集體所有權收益權能行使的根本目的是為了維護集體的共同利益，由集體成員行使成員權以塑造“利益過渡程序”與此根本目標相契合；另一方面由集體成員行使成員權來塑造“利益過渡程序”，能夠保證利益過渡符合集體成員的全體意志，以保障過渡程序的正當性。因此由集體成員行使成員權，共同塑造集體土地上用益物權人利益向集體過渡的程序，能夠最大限度防止集體土地所有權收益權能的濫用。
就第二個方面考察，其需要解答的問題是：在集體經濟壯大后，如何確保利益分享的妥當性。要促進民法公平原則在農地制度中的落實，集體經濟的壯大不是最終目的，在集體成員間調劑余缺，帶動集體成員共同發展才是硬道理。當集體經濟壯大之后，如何合理地將集體經濟發展成果在集體成員間進行配置，以促進集體成員的共同發展便成為民法公平價值能否真正被落實的論證落腳點。就這一點而言，從農地私法角度看，依然有依賴于集體成員權制度的完整構建。但凡屬利益分配問題，仍應依循法治精神，既要有獲益的權利依據，也要有利益分配的正當程序。就獲益的權利依據而言，集體成員權本身即是權利依據。集體成員權中的實體性獲益權賦予集體成員分配集體利益的資格，且這一資格在法律層面是完全平等的，但具化到實際生活中，并非每一個集體成員權都必須得到實現。因為對集體經濟壯大成果的分配，并非采納平均主義的形式公平，而應從實質正義出發，保障分配結果的實質公平。那么，實質公平的衡量標準又是什么？筆者以為，其仍為“集體成員意志的平等自由表達”。擴言之，集體成員意志在分配過程中是否獲得平等自由表達，亦是衡量集體經濟壯大成果分配是否符合實質公平的唯一標準。聯系上文分析內容，“集體成員意志的平等自由表達”的私法形式，應當是集體成員權的充分行使。通過充分行使集體成員權，塑造集體經濟發展成果分配之正當程序。
要保障集體土地所有權收益權能實現的正當性，保障集體經濟壯大的成果在集體成員間分配的妥當性，貫穿的核心線索都應是集體成員權的落實。
總之，促進民法公平價值在農地私法體系中實現，首先應當壯大集體經濟，以夯實制度“落實”之宏觀基礎；其次需要構建完善的集體成員權制度，以提供制度“落實”之微觀機制。就民法公平價值落實、壯大集體經濟和完善集體成員權制度三者關系而言，民法公平價值實現是終極目標，壯大集體經濟是主要推力，完善集體成員權制度則是鉚緊全局的基本鈕扣。
三、農地物權主體規范制度體系整合設想釋明
立足于民法典編纂背景，農地物權主體規范制度體系整合的路徑，主要涵蓋如下三列。
（一）重置集體土地所有權主體規范并以收益權能回歸強化其功能
要構建完善的農地物權主體規范體系，必須明確作為集體土地所有權主體的農村集體經濟組織的基本民事主體身份。首先作為法律擬制主體和集體成員集合體，其不可能被歸入自然人范疇；其次考慮到現階段我國農村復雜之實際，將其全部甚至重點納入法人范疇增加了其獲得民事主體身份的難度，不利于絕大多數集體經濟組織享有的私權利實現和救濟。基于此考量，筆者以為，將現實中絕大多數集體經濟組織納入非法人組織范疇較為合適。首先從概念對內容的反映程度上看，非法人組織較能恰當反映集體經濟組織的內容特征，其能夠同時呈現集體經濟組織與自然人和法人之間的差異。其次通常認為非法人組織雖不完全具備法人要件，但仍屬于法律擬制組織體，賦予這類組織體以民事主體資格既是對其存在價值的肯認，亦是為了保障其順利參與民事活動。將集體經濟組織界定為非法人組織既是對其存在價值的肯定，同時方便其行使民事權利并實施民事行為。當初制定《民法通則》時并未建立起完善的非法人組織主體制度，當前《民法總則》中已構建起相對完善的非法人組織制度。在此基礎上，宜明確賦予農村集體經濟組織非法人組織的民事主體身份。由此再擬定集體經濟組織的土地所有權主體規范，才不至于使其處于“懸浮”狀態，且整個農地物權主體規范體系也因而獲得了根本性基礎。另外，從農地物權主體規范體系設置角度而言，集體土地所有權主體規范應當設置于《物權法》的所有權編中，而不是設置于《民法總則》中。其理由已如上文所述，此無須贅言。
還應注意到，以往過度倚重“以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙重經營體制”的做法，導致了集體土地所有權的衰落，使其在不斷邊緣化的過程中逐步演化為“弱行政”性權利。特別是在取消農業稅后，因收益權能被剝奪導致集體土地所有權的財產權屬性退化到了極其淡薄的境地。加之我國長期施行穩定為先的農村土地政策，其中最為活躍的土地承包經營權受到轉讓、調整以及承包期限的規制，整體偏靜止；而宅基地使用權在制度設計主旨上即首先為了支撐農村住房基本保障，在農村社保體系尚未完善建立之前，農村宅基地使用權亦基本維持靜態；此外，地役權本身只是為了方便既有承包地或宅基地的利用，地役權法律關系通常存在于土地承包經營權、宅基地使用權人之間，與集體土地所有權人發生交集的概率很低。可見，一旦農村集體內的土地被充分設置用益物權后，一定時期內基本上處于靜閉狀態。在此態勢下，集體土地所有權中的占有權能和使用權能已基本實現完畢，其處分權能受我國集體土地所有制和征地制度的限制而實現概率明顯偏小。或者雖發生征地行為，但因征地的國家行政主導性，集體土地所有權的處分權能在此時實現程度十分低下。因而，唯有收益權能體現出集體土地所有權主體地位，當集體土地所有權主體正常實現收益權能時，才能最強烈地在集體成員內部突顯其所有權主體身份。
從當前正在探索的農地“三權分置”改革觀察，其試圖構建土地所有權、土地承包權和土地經營權三權分列的體系結構，改革的主要背景是，現行的農村土地所有權和土地承包經營權“兩權分離”體制能夠釋放的改革紅利近乎枯竭，突破瓶頸的路徑在于充分保障農民承包權的前提下，給土地經營權松綁。可見，農地“三權分置”改革的根本目標是進一步推進農村集體土地資源的優化配置，讓集體土地資源向最具增值潛力的平臺流轉，讓集體土地資源盡可能與更具農業運營能力的經營主體相結合。暫且不談農地“三權分置”目標在現行制度下可否實現或如何突破，僅就事論事，顯然這一改革的重點并非集體土地所有權，亦非集體土地承包權，而是集體土地經營權。然而以往“兩權分離”改革實踐已經證明，忽視集體土地所有權停滯現狀而進行的任何單邊改革，都無法獲得持續最優的改革成效。尤其立足于“集體土地所有權——集體經濟有效實現”關系角度觀察，僅僅只注重經營權的改革雖可以一定程度促進部分集體成員個人財富的增值，但忽視集體土地所有權改革則會拖累集體經濟的壯大。在當下中國農村，雖然家庭為最基本的社會單位形式，但是農村集體依然是除家庭以外最基本的農村社會單位形式。集體經濟的壯大能夠極大程度突顯集體的集體土地所有權主體地位，如何壯大集體經濟，也是保障農村集體穩定發展和個體農民能否持續增收的長遠主題，而其最根本的方向即是充分挖掘或合理規范集體土地所有權的財產價值，而當下，立法設計的重中之重是還賦集體土地所有權的收益權能。
因而，無論是從我國集體土地制度歷史發展角度而言，還是從集體土地所有權權能內容角度分析，亦或是從“三權分置”設立的宏大改革目標推論，要改善集體土地所有權主體虛化現狀，就必須在《物權法》中推進集體土地所有權收益權能的回歸。而從集體土地所有權主體規范內容擬定角度而言，就是需要在明確集體經濟組織為集體土地所有權主體的同時，亦明確集體土地所有權包含“占有、使用、收益和處分權能”。例如未來在完善《物權法》時，可以將現行《物權法》第58條改造為：“法律規定由集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、建筑物、生產設施、農田水利設施、科教文衛設施以及其他不動產和動產，依法由本農民集體享有占有、使用、收益和處分的權利。”通過推動集體土地所有權收益權能回歸《物權法》，并與集體土地所有權主體發生聯系，由此扭轉集體土地所有權主體虛化現狀，強化集體土地所有權主體規范的功能。
綜上，要改變集體土地所有權主體規范設置不當且功能弱化的現狀，首先要在對民法典進行最終總分整合時在總則中明確集體經濟組織的非法人組織之民事主體身份，其次將集體土地所有權主體規范設置于《物權法》（修定）的所有權編章中，最后還應在相關立法中推動集體土地所有權收益權能回歸，以扭轉集體土地所有權主體虛化、規范功能弱化的現狀，進而將政策與法律中“堅持集體所有權”的宣示價值落到實處。
（二）明確集體經濟組織成員的承包經營權人身份并向《物權法》遷移
現行法在界定家庭承包經營權主體時，不僅在不同規范性文件之間存在著不統一弊端，而且在某些規范性文件內不同規范間也存在交替使用“成員”和“農戶”情形。此種規范現狀引發了對承包經營權主體界定上的爭議，究竟是成員抑或是農戶？筆者認為當前在界定家庭承包地承包經營權主體時，應該采納成員而摒棄農戶。
首先，農戶的民事主體地位難以界定。通常情況下，農戶與農村家庭重疊。即農戶為農村家庭之名，農村家庭為農戶之實。但即使是以家庭成員間法律關系為重點調整對象的婚姻家庭法，其并非以家庭為法律關系主體，而是以組成家庭的成員為法律關系主體。雖然在我國《婚姻法》中存在以家庭財產承擔共同債務的規定，但此處應理解為以家庭成員的共同財產清償共同債務，家庭關系只是構成家庭成員財產共同共有的基礎法律關系，作為共同債務的債務人的依然是全體家庭成員，而非家庭本身。除婚姻家庭法之外，遍覽我國民事法律規范不難發現，家庭都不具有法定的民事主體身份。“在現代民法中確立了個人可以而且應當是民事法律關系的主體，他們以自己的名義進行民事活動，獨立享有權利和承擔義務，而由自然人的集合所組成的家庭不再被認為是民事主體。”既如此由于通常情況下家庭為農戶之實，故導致農戶的民事主體地位亦難以確立。既然農戶的民事主體地位通常難以確立，那么認可其為承包經營權主體殊為費解。
其次，以農戶為承包經營權主體，不利于人地矛盾的緩解。當前實行“增人不增地，減人不減地”政策。為了維護集體內承包地整體格局的穩定狀態，農戶占有的承包地數量在一定時期內與農戶內的成員數量相脫離。這使得農戶對承包地的實際需求與占有承包地的實際數量無法形成動態呼應，即伴隨著農戶內成員數量的增減而導致農戶對承包地的實際需求發生長消變化，但農戶實際占有的承包地數量卻維持靜止狀態。需求的變動與占有數量的靜止，經由一段時期之后容易演變為現實的人地矛盾，即集體內承包地的配置滑向不公和效率低下境地。
再次，以農戶為承包經營權主體，會對戶內成員的權益產生遮蔽效應。以婦女權利保護為例，戶的權益遮蔽效應更為突出。“婦女所應享有的土地承包經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、自留地（山）使用權和地役權等，因其婚嫁及從夫居而在實踐中處于有名無實甚至是無名無實的狀態，加之土地確權登記中的缺位和村集體及村民自治決議制度的選擇性執行，其土地權利被侵害甚至剝奪。為此，立法在農地經營上應取消家戶，去除戶的遮蔽效應。”
最后，承包戶對家庭內弱勢成員的保障作用并非其存在的依據。有學者提出，維持戶的主體地位可以發揮戶的家庭保障功能，特別是對戶內老弱病殘等弱勢人員的保障。“這些人往往無法直接與集體經濟組織簽訂承包合同。通過家庭這一親情組織，可以較好地保障無民事行為能力人或者限制民事行為能力人以及老人的生活。”但事實上，真正發揮家庭保障功能的是家庭內被保障人之外的成員，即這一功能實現的法律依據是親屬法上的扶持照顧義務，比如贍養義務、扶養義務、夫妻間扶持義務等。換言之，即使不認可戶作為承包經營權主體地位，亦不影響上述義務的履行。由此可知，對戶內弱勢人員的保護源于親屬法上家庭成員間的法定照顧義務，其與戶的承包經營權主體身份并無直接聯系。
基于以上考量，不宜選擇戶作為家庭承包地承包經營權主體。與之相較應當將集體組織成員明確為承包經營權主體：其一，作為自然人，在進行民事主體身份認證和意志表達時簡單清晰；其二，以集體組織成員為承包經營權主體，可以有效緩和人地矛盾；又次，以集體組織成員為承包經營權主體，有利于集體組織成員利益的明確且實現。需要說明的是，站在承包經營權主體角度審視集體組織成員和農戶，并非反對家戶的存在及其特殊的制度功能，此不叨述。
通過上文分析可知，土地承包經營權主體規范不應設置在《民法總則》中。土地承包經營權本身只是一種具體的集體土地用益物權類型，將其置于《民法總則》這一基礎位面，容易模糊土地承包經營權與集體土地所有權的關系。再者當前其他集體土地用益物權既然被設置于《物權法》中，那么與他們并列存在的土地承包經營權何以得進入民事法律總綱性質的《民法總則》中？在承認《民法總則》具有統領其他民事單行法的屬性前提下，此種規范體系安排無異于承認土地承包經營權“高”于其他集體土地上的用益物權。毫無疑問，土地承包經營權制度應該成體系地設置于《物權法》之中。而作為土地承包經營權要素的權利主體，在進行規范設置時也應作為《物權法》中土地承包經營權制度的子內容而存在。基于此，未來在編纂民法典時應將家庭承包地承包經營權主體規范由《民法總則》遷移至《物權法》的用益物權編中。即：完善家庭承包地承包經營權主體規范，一是應將集體成員界定為承包經營權人，二是其規范應從《民法總則》向《物權法》用益物權編章移轉。
（三）完善集體成員權制度以彌合農地物權主體規范體系的邏輯裂紋
由集體經濟組織作為集體土地所有權主體，面臨著兩個方面的質疑：一是如何實現集體土地所有權，二是如何保障集體土地所有權的集體成員的利益。由于集體經濟組織屬于擬制主體，其并無法實際地實現其掌握的集體土地所有權，此時即需要特定的集體經濟組織成員來表達集體經濟組織的意志，并以此推動集體土地所有權的實現。然而，集體經濟組織成員表達或實現集體經濟組織意志的依據是什么？另外，賦予集體經濟組織以集體土地所有權人身份，奠定了集體利益保障的物質基礎，但并不能因此忽視對集體成員個體利益的維護。雖《物權法》通過設立較為完善的農地用益物權體系，以協助集體成員個體利益的實現，然集體成員享有農地用益物權的依據仍舊模糊；聯系我國法律現實，還應回答集體土地用益物權通常只能由集體成員享有的問題。筆者認為，回答上述拷問的關鍵均在于農村集體成員享有的集體成員權。
“中國農民成員權是指由中國法律制度所確認的，有農民身份者在村社集體關系中享有主體地位和利益份額的法律資格。”完善集體成員權制度最基礎的規范應從《物權法》第59條第1款的解析著手。
根據《物權法》第59條第1款規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”毫無疑問，本款規定直接規定了集體所有財產的所有權主體，即“本集體成員集體”。然而何為“本集體成員集體”卻不甚清晰，對此學界有觀點采“集體成員說”，即認為“農民集體所有權的主體是本集體的集體成員”；還有觀點采“復合主體說”，認為“集體組織與其全體成員同為集體財產所有權人，出現了集體所有權主體的復合結構”；還有觀點采“成員集體說”，認為“‘成員集體’是由‘本集體成員’所組成的‘成員集體’，成員集體是一定的集體范圍的成員個體的集合”。筆者認為，以上觀點中以“成員集體說”為宜。
“集體成員說”將集體財產所有權的主體認定為全體集體成員，本質上屬于一種共同共有。但是在我國《物權法》上，共同共有必須存在特定的共有基礎關系，比如家庭成員關系、合伙關系等。而農村集體是在自然村落的基礎上，經由國家政治管理程序劃分而成的社會單位形式。目前看來，經國家政治管理程序而形成的戶籍關系，才是一定范圍內的集體成員構成集體的基礎。然經國家政治管理程序形成的戶籍關系本屬于行政范疇，以其為私法性質的共同共有財產所有權的基礎，存在著法律邏輯上的解釋障礙。而且共同共有財產所有權關系下，雖然通常情況不允許共有成員分割共有財產，但是面臨特別重大的事由，共有成員仍享有共有財產分割請求權。如果采“集體成員說”，在我國社會主義財產公有制大原則下，集體成員不可能享有任何共有財產分割請求權。不享有任何共有財產分割請求權的共同共有，究竟還能否被認定為共同共有不無疑問。因此“集體成員說”無法解釋《物權法》第59條第1款中“本集體成員集體所有”的真義。至于“復合主體說”，其也無法成立。按照物權法原理，當承認一物的所有權下存在不止一個獨立的權利成員時，或者為按份共有或者為共同共有。依此理解并聯系“復合主體說”的觀點，此時集體財產應當由集體組織和全體集體成員共有。集體組織本身由集體成員全體組成，此時由集體組織和集體全體成員共同享有集體財產所有權殊為費解。或許正如采“復合主體說”的學者承認的：“集體組織和全體集體組織成員一起作為集體所有權的主體，在邏輯上存在著障礙，但是其目的在于解決集體所有權的主體虛化，其立法本意是正面的，積極的。”因此“復合主體說”也無法恰當解釋《物權法》第59條第1款中“本集體成員集體所有”的真義。事實上，只有“成員集體說”的解釋最為妥善。在“成員集體說”觀點下，一方面，成員集體是農民集體所有權的權利主體，成員集體對外統一地享有所有權；另一方面，集體成員作為成員集體的組成成員，集體成員享有成員權。農民集體成員制度能夠保證堅持和實現農民集體所有權，又能實現集體成員個人成員權益的目的。因此《物權法》第59條第1款中“本集體成員集體所有”的真實內涵包含兩個層次的內容：在基礎層次內容中，賦予成員集體以集體財產所有權，肯認其集體財產所有權人身份；在上一層次內容中，明確成員集體是“本集體成員”的集體，據此賦予集體成員以集體成員權。
根據上述分析，《物權法》第59條不僅是明確了集體經濟組織的集體土地所有權人身份，而且還明確了集體經濟組織內成員的成員權人身份。此外，由于集體成員權是集體成員獲得土地承包經營權和宅基地使用權的資格前提，因此對于集體經濟組織、集體成員以及農地用益物權主體（主要指承包經營權和宅基地使用權主體）之間的關系，可以概括為：要堅持集體土地集體所有制，就必須堅持集體經濟組織的集體土地所有權人身份；要堅持集體經濟組織的集體土地所有權人身份，就必須賦予集體經濟組織內成員以集體成員權人身份；賦予集體經濟組織內成員以集體成員權人身份的目的之一，即是為了賦予其進一步獲得農地用益物權主體身份的資格前提。不難發現，集體成員權是構建我國農地物權體系的紐帶，同時也是彌合農地物權主體規范體系的紐帶。對于上文提到的“集體土地所有權人和集體土地用益物權人之間存在著何種關系以及此種關系如何彰顯”這一疑問，在此可予以回應：集體土地所有權人是由具有集體成員權的集體成員組成的集體經濟組織，集體土地的用益物權人是集體成員實現其集體成員權后身份轉換的結果，此種關系的彰顯只能且必須依賴于《物權法》中集體成員權制度的體系化完善。
概言之，我國未來進行民法典編纂時，農地物權主體規范體系的結構內容應當表現為：在民法典中明確規定集體經濟組織的非法人組織身份規范，以此奠定農地物權主體規范體系的基礎；在《物權法》中規定集體經濟組織的集體土地所有權人身份規范，規定各類集體用益物權主體規范，并借助體系完整的集體成員權規范進行邏輯勾連。
作者簡介：陳小君，廣東外語外貿大學土地法制研究院教授、博士生導師。
本文系廣東外語外貿大學校級科研項目“中國土地法制變革與可持續發展研究”(231-X5216166）的階段性研究成果。
中國鄉村發現網轉自：《土地法制科學》第1卷
(掃一掃，更多精彩內容！)
