摘要：農村股份經濟合作社實現農村集體資產從“共同共有”向“按份共有”的產權制度轉變。為了對農村股份經濟合作社治理進行系統闡述, 通過構建分析其治理結構、機制及主要模式的框架, 為農村集體經濟組織產權制度改革、農村集體經濟發展提供理論依據和決策參考。結果表明, 農村股份經濟合作社通過構建外部地方政府協同、內部“三會”制衡的組織治理結構, 完善股權設置與管理的股權安排、按股分紅與激勵的利益分配、責任與民主的監管監督等治理機制, 創新以分散經營為突破口的“總社/聯社—分社”、“分社→法人”、項目化公司、終止退出等治理模式, 對促進集體資產增值、維護農民利益具有重要作用。在如何改、改什么的改革深化完善階段, 農村股份經濟合作社應處理好如何加快完善相關立法進程、明確經濟職責范圍、創新決策治理機制等核心問題。
2017年中央一號文件將推進農村集體資產股份合作制改革作為“深化農村集體產權制度改革”的重要內容。股份合作制改革是中國創造的新的合作制度, 是對外部資源協調利用的有效手段, 具有明晰集體資產產權、內部化集體“外部利潤”、發展農村基層民主等優勢[1-2], 成為農村集體經濟組織改革的重要方向, 是實現農村集體資產增長的重要制度創新。農村集體經濟組織經股改后形成農村股份經濟合作社, 實現農村集體資產從“共同共有”向“按份共有”的產權制度轉變, 在助推城郊城市化、搞活農村經濟、促進農民增收方面發揮重要作用[3-4]。
現有關于農村股份經濟合作社的研究, 主要關注合作社產權、發展現狀等問題。學者主要運用產權理論, 對農村股份經濟合作社的所有權、控制權、剩余索取權等權利進行產權分析[5], 指出農村股份經濟合作社產權依然存在模糊、殘缺等問題[6]。部分學者還運用定量的實證方法, 對農村股份經濟合作社的績效水平、規范化程度進行現狀研究[7-8], 并從調整合作社內部制度安排與完善外部政府規制等方面給出了對策建議。綜上可見, 現有研究少有專門對農村股份經濟合作社治理進行系統闡述。本文基于合作社治理相關理論, 構建分析農村股份經濟合作社治理結構、機制及主要模式的框架, 為農村集體經濟組織產權制度改革、農村集體經濟發展提供理論依據和決策參考。
1、農村股份經濟合作社治理的理論分析框架
農村股份經濟合作社是區別于一般農民合作社的農村集體資產經濟組織。它是由行政主導推動具有天然合法性的農民合作組織, 社員由具有農村集體經濟組織成員身份的村民構成, “身份入社, 限制退出”, 以促進集體經濟發展、保障社員利益為主要職能。農村股份經濟合作社遵循“社員主體、民主決策, 頂層設計、因地制宜, 依法依規、保障權益, 增值保值、發展經濟”基本原則, 社員在合作社重大事務決策中扮演關鍵角色, 行政力量自上而下選擇適宜的股改方案, 遵守程序規范, 促進農村集體資產增值、保障社員利益。它通過其特有的治理結構、機制與模式實現有效治理, 具體理論分析框架如圖1所示。
圖1 農村股份經濟合作社治理的理論分析框架Fig.1 Theoretical evaluation framework of the rural production cooperatives with limited liability
中國農業基本經營制度包括家庭分散經營和集體統一經營兩個層次, 但農村集體經濟組織“空殼化”的現實, 導致集體統一經營功能日漸削弱, 集體經濟逐漸萎縮。因此, 發展壯大集體經濟、維護集體成員利益成為深化農村綜合性改革的核心目標。農村集體資產增值與成員利益維護成為農村集體資產股改的邏輯起點, 決定治理主體間的結構關系, 進而影響農村股份經濟合作社治理結構。
合作社治理結構是一個復雜的系統, 廣義的治理內涵應包括外部和內部雙重的治理主體結構[9]。外部治理結構主要體現為政府領導合作社發展的主體結構, 外部治理結構不僅影響合作社的發展方向, 也會影響其內部治理結構的具體設計。內部治理結構集中體現為股東、董事會和監事會等組織機構之間的權責分配, 內部治理結構的合理設計會提高外部治理的實效。農村股份經濟合作社改革的邏輯起點決定了治理主體間的結構關系:縣、鄉、村各級部門在領導股份經濟合作社發展過程中應形成協同關系, 共同促進集體經濟的發展壯大;股東 (代表) 大會、董事會、監事會等內部組織機構需構建分立制衡關系, 才能確保社員利益的公平分配。
合作社獨特的內部治理機制使其區別于其他經濟組織。基于產權理論的相關研究成果, 以股權安排、利益分配、監管監督為維度研究合作社的治理機制[10], 并闡述各治理機制間的相互作用邏輯[11]。農村股份經濟合作社的治理結構決定治理機制的具體實施:外部治理主體往往代表行政力量, 自上而下指導合作社的發展方向;內部治理主體是具體實施治理機制的組織載體, 隨著成員構成日益多元化, 成員貢獻要素的差異性決定合作社權利分配依據的多重性[12], 形成合作社治理機制的具體運行態勢。
合作社的治理模式主要指合作社模式化的組織經營方式。合作社為實現降低組織運行成本、激發組織活力等目標, 對股權安排、利益分配等治理機制進行變革創新, 發展更為有效的組織運營模式[13]。農村股份經濟合作社的治理機制與治理模式的性質相對應:當村經濟組織全面完成改制之后, 農村股份經濟合作社將面臨創新經營方式的繼續改革問題, 繼續合作社性質的組織模式則延續農村股份經濟合作社的治理結構與機制, 轉型成公司性質的組織模式則實行公司制的治理結構與機制, 或者退出村集體資產經營活動, 使農民盡享農村改革紅利。
2、農村股份經濟合作社治理結構
農村股份經濟合作社治理需始終體現農民主體地位, 規范法人治理結構, 同時引入有限責任公司制, 從而豐富農村集體資產股份制改革范式[14]。縣、鄉、村各級部門在合作社外部建立縱向和橫向相加的溝通協調機制, 營造推進股份經濟合作社發展的協同關系。股東 (代表) 大會、董事會、監事會通過權力分立與制衡性的內部治理機構設計, 保證合作社運行的科學、民主、高效。
2.1 外部組織保障
地方政府是領導股份經濟合作社發展的責任主體。作為重要責任主體的縣級相關部門分工合作。由農業主管部門牽頭, 提供指導合作社業務的專業性服務。政法、財政、國土、水利等相關部門相互協作, 提供配合性服務。作為第一“責任人”的鄉鎮政府負責落實工作責任。鄉鎮黨委政府負責指導、監督農村股份經濟合作社運作過程, 將推進股份經濟合作社發展納入鄉鎮黨委政府中心工作, 強化知識宣傳、業績考核, 確保股份經濟合作社規范有效運行。
各村是領導股份經濟合作社發展的實施主體, 村黨委、村民委員會與村股份經濟合作社形成“三位一體”的治理架構。一方面, 村黨委領導與協調村民委員會、股份經濟合作社的工作與關系。另一方面, 村民委員會與股份經濟合作社“政社分職”。村民委員會主事政治、社會職能, 對上配合政府從事行政管理工作, 對下爭取村民利益打理村務。村股份經濟合作社則主事經濟職能, 經營管理村集體資產, 實現資產增值、股東增收。為防止公權力的不良干預, 村民委員會干部一般不得參與合作社經營活動, 但為了更好地執行上級政府的意志, 村黨委成員可以兼任合作社機構領導職務。
2.2 內部組織機構
農村股份經濟合作社因兼容股份制與合作制, 具備股份合作企業的基本特征。從成員構成來看, 村集體經濟組織將集體資產以多種量化形式分配給原成員, 成員憑借股份成為改制后的村股份經濟合作社股東。從權力分配方式來看, 股東享有基本完整的集體資產所有權, 決策權、利益分配權都與股份相關。因此, 農村股份經濟合作社試圖借鑒現代企業法人治理結構, 建立股東 (代表) 大會、董事會、監事會相互支持又制衡的組織機構, 采取“人資合一”原則分配合作社治理權, 保障合作社公平運行。
“三會”按照村股份經濟合作社《章程》各司其職, 管理決策上實行“一人一票”制與“一股一票”制相結合。首先, 股東 (代表) 大會是最高權力機構, 實行“一股一票”制。股東憑借股份行使決策權, 股東 (代表) 大會不僅控制合作社的人事選擇權, 選舉產生董事會和監事會成員, 還控制決策合作社年度規劃、利益分配方案等重大事項。其次, 董事會負責合作社資產經營管理工作, 實行“一人一票”制。董事長為董事會最高領導人, 一般從上級黨委政府指定候選人中選舉產生, 董事長及其領導下的董事會, 同時對上級政府與股東負責, 發揮協調與領導作用。最后, 監事會負責監督董事會的執行職務行為, 實行“一人一票”制。股份經濟合作社選舉具有相關專業知識的人員組成監事會, 代表股東對董事會進行監督, 為股東及其他利益相關者提供有效的參與機制, 從而發揮減少合作風險、增加股東合作意愿的監督制衡功能[15]。
3、農村股份經濟合作社治理機制
農村集體產權制度改革以明晰村集體各類資源的產權關系為核心。產權理論認為企業組織產權是包涵所有權、控制權、剩余索取權在內的產權集, 以所有權為基礎, 各權利之間相互影響。產權與治理之間存在很強的關聯性[16], 因此, 在農村股份經濟合作社實踐中, 對應的以股權安排為基礎機制, 派生的利益分配、監管監督等機制與股權安排機制密切相關。
3.1 股權安排
第一, 股權設置。改制后的村股份經濟合作社除去改制前的原村集體經濟組織資產之外, 根據發展需要允許一定數量的外來資本投入。原村集體經濟組織成員天然地成為村股份經濟合作社的社員股東, 享受選舉權、被選舉權和收益分配權等權利。外來資本投入者成為股份經濟合作社的非社員股東, 僅享受收益分配權。農村股份經濟合作社股權設置的主要內容是確定原村集體資產的權屬關系, 股權量化實行“生不增、死不減、可繼承”原則, 一般主要設置個人股、集體股兩類, 并且個人股應占主要比例。
個人股是村股份經濟合作社分配到社員個人的股份。根據集體成員戶籍關系、為集體所做貢獻的差異性, 個人股具體配置存在不同, 一般可分為人口股與勞動貢獻股兩種。戶口在本村的村民平均享受人口股, 享受權重則因具體戶籍狀況而異。勞動貢獻股則根據村民對集體勞動要素貢獻數量設置農齡股與工齡股。針對普通村民的農齡股, 根據村民從事本村勞動年限計算股份。針對村干部的工齡股, 根據村干部擔任某項職務的時間計算股份。個人股原則上應以人口股為主, 也可根據村民意愿綜合計算人口股與勞動貢獻股之和。股權量化設置完成之后, 村股份經濟合作社以戶為單位向社員發放股權證書, 作為社員持有集體資產股份、參與管理決策、享有收益分配等權利的有效憑證。
集體股是村股份經濟合作社集體保留的股份。合作社集體可以憑借集體股獲得收益分配, 也可以用于建設集體公共設施和公益事業, 提高公共服務能力。但設置集體股存在一些弊端。理論上, 集體股的所有權歸全體股東共同所有, 將股東個人股所占總股比例作為進一步分配集體股的依據。但實踐中, 許多合作社未規定集體股二次分配的具體規則, 導致集體股所有權屬關系模糊, 為合作社管理者的異化行為提供操作空間。因此, 許多農村股份經濟合作社一般不設置集體股。為了促進集體股有效實現其優勢功能, 許多農村股份經濟合作社以優先股的規制思路對集體股進行制度改造, 以公益金替代集體股收益來供給集體公共服務[17]。
第二, 股權管理。各村社根據被征用土地多少和撤村建居與否等情況決定股權的具體管理模式, 主要包括靜態和動態兩種股權管理模式, 適用于不同類別的農村股份經濟合作社。靜態股權管理模式主要適合于村土地大部分被征收或將要撤村并居的情況, 股權原則上實行一次配置長久不變的靜態管理方式, 即股權不變動、可繼承、可轉讓、不退出。動態股權管理模式主要適合于村土地沒有或大部分沒有被征收的情況, 股權原則上實行變化的動態管理方式, 即新增社員獲得股權, 死亡社員取消股權。動態股權管理具體包括雙動態和單動態兩種管理方式, 其中雙動態管理方式是指人口股與人口數量呈反比關系, 勞動貢獻股增加到一定數量時保持不變。單動態管理方式是指人口股與人口數量呈反比關系, 但勞動貢獻股始終保持不變。
3.2 利益分配
第一, 按股分紅。農村股份經濟合作社實現農村集體資產從“共同共有”向“按份共有”的產權制度轉變, 集中體現為社員依據股份獲得收益分配。村股份經濟合作社遵循“盈利共享、風險共擔、效益決定”的分配原則, 盈利按“彌補虧損、提取公積金、提留公益金、股權分紅”的優先次序進行分配, 從當年可分配收益中, 提取公積金、公益金等積累部分, 剩余部分按量化到社員的股份進行分紅, 社員還享有股權的繼承、轉讓、質押等財產權。農村股份經濟合作社通過賦予社員對股份基本完整的所有權, 調動社員參與集體資產的經營、管理、監督的積極性[5]。
第二, 股權激勵。農村股份經濟合作社通常實行一次配置長久不變的股權設置原則, 為保障所有集體成員權益, 需對特殊集體成員創新配股機制來保障生產性激勵與收益性分配的平等[18]。農村股份經濟合作社管理人員、所屬員工以按勞分配為主, 獲得相應的工資收入。針對有較高工作成效的經營管理者, 農村股份經濟合作社還可以立足于本社資產狀況, 運用項目制、現金配股、土地入股等股權激勵方式, 發展混合所有制經濟, 給予其一定的經濟和股權獎勵。
對經營者實行“高額薪酬+股權激勵”的資本主導型激勵。為鼓勵農村股份經濟合作社經營者探索和創新經營形式, 在確保基本報酬的基礎上, 農村股份經濟合作社可以運用整體發包、分塊發包、入股保底分紅等方式, 推動股權適度向集體資產經營者流轉集中, 并結合經營者風險股、風險抵押金等制度, 鼓勵有能力的大股東按項目公司模式自愿組合、分塊投資開發新項目, 實現集體經濟多途徑發展。同時, 將經營者收入與經營管理績效掛鉤, 發揮激勵約束功能, 避免委托代理困境。對農村股份經濟合作社資產的主要經營管理者, 建立風險經營責任機制, 確立主要經營管理者的任期計劃目標, 通過集體資產年度報告和考核, 將經營管理者報酬與合作社資產的保值增值績效緊密掛鉤。
3.3 監管監督
第一, 責任監管。農村股份經濟合作社選舉建立內部專門的民主理財組織, 負責定期審查財務收支明細, 對村重大“三資”管理事項進行責任監管。完善集體資產財務公開制度, 促進村“三資”管理在陽光下運行, 使普通社員參與監督過程。同時, 提高農村股份經濟合作社管理者廉潔自律意識。推行經營管理者述職制度, 要求定期向股東代表及民主理財組織述職述廉, 報告農村股份經濟合作社全年的資產管理、財務收支等情況, 并現場接受股東代表質詢。
第二, 民主與審計監督。股東、監事會與村集體經濟審計主管部門對農村股份經濟合作社實行多層面全方位監督。一方面, 加強股東和監事會對農村股份經濟合作社的內部民主監督。通過日常走訪、約談等形式, 及時了解股東強烈反映的問題。設立“議事日”, 分類梳理合作社問題, 盡可能當場辦理或解答。設立“評事日”, 向議事當事人和參加議事股東通報該季度問題及解決措施、結果等, 并予以公示。另一方面, 加強農村集體經濟審計主管部門對農村股份經濟合作社的外部審計監督, 完善財務會計鄉鎮代理制。農村集體經濟審計主管部門規范實施審計過程:村股份經濟合作社董事會提出年終財務決算和收益分配方案, 上報鄉鎮農村“三資”管理辦公室備案審核, 經由股東 (代表) 大會討論通過后執行, 同時接受鄉鎮以上農村經營管理部門的審計監督。
4、農村股份經濟合作社治理模式
當村經濟組織全面完成改制工作之后, 在內部要素價格和外部產業環境變動的影響下, 合作社將面臨進一步制度創新[19], 尋找不同合作機制下形成的不同集體經濟實現形式及有效性[20]。為促進農村集體經濟組織產權制度改革, 需確立農村股份經濟合作社的市場經濟主體地位, 實施農村集體資產分塊化市場經營, 即將分散經營作為農村股份經濟合作社創新經營方式的重要突破口。總結江浙等地農村股份經濟合作社發展的先進經驗, 可以采用以下幾種組織經營模式。
4.1“總社/聯社—分社”模式
以村為單位的“總社—分社”模式。內部集體資產較復雜的農村股份經濟合作社, 可以根據資產的分布區塊、功能、性質等情況設立若干分社, 將原股份經濟合作社稱為總社。總社負責制定合作社利益分配原則、經營戰略等重要問題, 分社成立內部管理小組, 負責日常經營管理工作。在分社建立過程中, 相關發起人需公告項目分社的投資總額、方式、回報等情況, 股東自行判斷評估, 自愿以所持股權作為質押, 組合入股相關經營項目, 合作建立不同內容和形式的分社。
以鎮為單位的“聯社—分社”模式。在鄉鎮范圍內, 各村股份經濟合作社組合建立股份經濟合作聯社, 將各村股份經濟合作社稱為分社, 分社將全部或部分經營性資產集中到聯社, 進行統一經營、管理、投資, 各村抱團走出經濟聯合發展的新路子。聯社需建立股東 (代表) 大會、理事會與監事會, 三會按聯社章程規定履行各自職責。
“總社/聯社—分社”模式依然是合作社性質的組織模式, 延續農村股份經濟合作社的治理結構與機制。明確總社/聯社與分社不同的地位、職權和義務至關重要, 總社/聯社負責統籌, 分社負責具體經營, 各分社單獨列賬核算、按股分紅、自負盈虧, 實行統分結合的雙層經營。完善利益分配機制是這類治理模式持續發展的核心問題。
4.2“分社→法人”模式
農村股份經濟合作社“分社→法人”模式是“總社/聯社—分社”模式進一步市場化調整的結果, 分社通過與原股份經濟合作社脫離關系, 成立新股份經濟合作社的方式獲得獨立的法人經營資格, 繼續實行股份經濟合作社的治理結構與機制。“分社→法人”模式鼓勵股東利用股權占有份額, 參與集體資產項目的投資經營, 并積極引入外來社會資本重組集體資產, 采取部分股東個人出資、外來資本以及集體出資相結合的投資方式, 按公司法要求申請組建新的法人實體。
運行“分社→法人”模式具體包括兩種方式。一種是經股東 (代表) 大會討論通過, 允許股東將個人的股本金作為投資資本, 與原村股份經濟合作社脫離關系, 自由組合成立新的股份合作組織, 購買經評估定價的物業或企業, 實行“股份合作、獨立核算、按股分紅、自負盈虧”。另一種是經股東 (代表) 大會討論通過, 將部分合作社物業或企業評估定價, 股東通過競投獲得所有權、經營權, 進行自主經營、自負盈虧。允許中標者以個人的股本金作為投資資本, 購買農村股份經濟合作社的資產, 并與原村股份經濟合作社脫離關系。
4.3 項目化公司模式
當集體經濟組織的土地未被全部征收, 并保留較多經營性資產時, 應在原村股份經濟合作社框架下, 實施集體資產分塊市場化改革, 建立項目化公司的經營管理模式。當已經將村集體經濟組織各項職能劃歸社區管理, 但農村社會保障并未與城鎮接軌, 集體資產無法變現時, 可以將農村股份經濟合作社整體改制成一個或若干個具有市場經濟主體地位的公司法人實體, 實行公司制的治理結構與機制。
改革現行的農村集體資產產權制度與經營方式, 實行農村集體資產重組。針對貨幣資金較多的農村股份經濟合作社, 可將貨幣資金按股東股權比例進行量化分配, 成立或引進物業管理公司, 對集體的住宅、商鋪等舊物業進行改造或對新物業組織專項股份合作, 實現集體資產管理的專業化和現代化。針對經營性資產較多的農村股份經濟合作社, 經股東 (代表) 大會討論通過, 可將部分經營性資產進行評估定價, 再向社內、社外公開競拍, 所得的貨幣資金將用于股份分紅。
4.4 終止退出模式
并非所有農村股份經濟合作社都能順利轉型成其他組織模式繼續運行, 當村民股東全部轉為居民戶口, 社保與城市居民接軌時, 農村股份經濟合作社將退出村集體資產經營活動。終止條件具體包括:隨著農村股份經濟合作社拆遷出租載體的減少, 導致資金收入及股份分紅下降, 農村集體經濟發展缺乏后續力;農村股份經濟合作社作為集體組織, 某些內部性質限制其適應城鄉一體化要求, 從而成為農村融入城市的阻礙;農村集體土地被全部征收, 集體資產全部轉為貨幣資金, 農村股份經濟合作社的資產經營管理、生產發展服務等職能逐漸弱化, 總資產逐年減少。
當農村股份經濟合作社滿足以上終止條件時, 便可以規范有序地推進終止工作。召開全體董事會議, 制定合作社終止實施方案。全體股東進行民主決策, 提交終止書面申請, 公布審計、清算報告。農村股份經濟合作社終止后, 應依托鄉鎮農村集體“三資”代理服務中心建立資產托管中心, 委托托管中心依規行使資源處置權和資金分配權, 解決合作社終止后剩余資源的經營管理及利益分配等問題。
5、結語
農村股份經濟合作社通過構建外部協同、內部制衡的治理結構, 完善股權安排、利益分配、監管監督的治理機制, 創新以分散經營為突破口的治理模式, 對促進集體資產增值、維護農民利益發揮重要作用。從現階段來看, 農村股份經濟合作社與原農村集體經濟組織相比具有諸多制度和經濟優勢, 在部分經濟較發達的農村地區, 農村股份經濟合作社已經取代存續50多年的農村集體經濟組織, 成為發展農村集體經濟的主要組織形式。
農村股份經濟合作社是農村集體經濟組織改革的階段性產物, 在具體實踐中, 依然存在諸多不足。例如, 農村股份合作社的法人主體地位一直未得到法律確認, 限制了市場化交易行為;農村股份經濟合作社在實踐中, 經常出現兼顧經濟、政治、社會等多項職能, 造成職能不清、責任負擔過重;與其他合作社組織一樣, 農村股份經濟合作社也會出現內部核心社員控制問題, 使普通社員正當利益受損, 從而阻礙合作社的可持續發展。農村股份經濟合作社在改革的深化完善階段, 應將加快完善相關立法進程、明確經濟職責范圍、創新決策治理機制, 作為如何改、改什么等進一步轉型的核心問題。
中國鄉村發現網轉自：農業現代化研究2017年06期
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