摘要：對于人多地少的東亞國家而言，在日益開放的市場環(huán)境下如何強農(nóng)，是一項重要的挑戰(zhàn)。當前，日本農(nóng)業(yè)面臨國內(nèi)外挑戰(zhàn)，困難重重，提高農(nóng)業(yè)競爭力已成為迫切需要。為擺脫這種不利局面，日本政府近年來不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)政策規(guī)劃，將提升小農(nóng)競爭力作為提高本國農(nóng)業(yè)競爭力的核心指向，并積極進行農(nóng)政改革。構建“進取的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”和“農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)出口強化戰(zhàn)略”的提出，《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本綱要》的再次修訂，以及《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》等文件的接連出臺，體現(xiàn)了日本在提升小農(nóng)競爭力方面的決心與政策措施的體系化。而強力推進農(nóng)協(xié)改革等農(nóng)業(yè)政策的實施意味著日本在提升小農(nóng)競爭力方面已經(jīng)邁出了革新性的步伐。日本提升小農(nóng)競爭力的思路主要體現(xiàn)在降低生產(chǎn)成本、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈與功能價值，強化農(nóng)業(yè)基礎條件和著眼開發(fā)國際市場四個方面。這些經(jīng)驗對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國農(nóng)業(yè)競爭力的提高有著重要的啟示意義。
關鍵詞：小農(nóng) 競爭力 日本農(nóng)業(yè) 農(nóng)政改革
一、引言
農(nóng)業(yè)是衣食之源，是人民賴以生存、國家長治久安的基礎。盡管隨著一國經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民生產(chǎn)總值中的比重日益下降，但由于農(nóng)業(yè)的特殊性和戰(zhàn)略性，其在國家發(fā)展中的地位仍至關重要。不久前結束的中共十九大就明確提出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。提高以小農(nóng)戶為主的中國農(nóng)業(yè)的競爭力，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，具有特別重要的意義。世界各國均致力于對本國農(nóng)業(yè)的支持與保護，隨著經(jīng)濟全球化步伐加快，各國市場開放程度進一步提高，迫使農(nóng)業(yè)必須越來越多地參與國際競爭。在多邊或雙邊貿(mào)易規(guī)則的重重約束下，完全依賴支持和保護政策發(fā)展農(nóng)業(yè)的空間已十分有限。能否確立本國農(nóng)業(yè)的競爭優(yōu)勢，并通過合理的發(fā)展規(guī)劃與政策保障著力提高農(nóng)業(yè)競爭力，將關乎這一產(chǎn)業(yè)在國際競爭中的“生死存亡”。
一個不可回避的問題是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然屬性使得農(nóng)業(yè)競爭力在很大程度上依賴于國內(nèi)自然資源稟賦，這也是各國提高農(nóng)業(yè)競爭力必須要面臨的客觀條件。歐美地區(qū)自然資源條件優(yōu)越，人少地多，其大農(nóng)場為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系具有天然的競爭優(yōu)勢。然而，并非所有國家都具有同樣的資源稟賦。不同于歐美，人多地少、以小農(nóng)經(jīng)濟為主的東亞地區(qū)想要提高農(nóng)業(yè)競爭力，面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)。但是，資源稟賦的劣勢決不意味著要放棄對農(nóng)業(yè)競爭力的追求，也不意味著無路可尋。恰恰相反，對于人多地少的國家，提高農(nóng)業(yè)競爭力不僅更加緊迫，同時也要另辟蹊徑。日本作為東亞地區(qū)經(jīng)濟最發(fā)達的國家，同時也是世界上對農(nóng)業(yè)支持與保護程度最高的國家之一，在相對不利的資源稟賦條件下，結合國內(nèi)外新形勢，近年來始終竭力提升本國小農(nóng)競爭力，并勾勒出一幅“進取的農(nóng)業(yè)”宏偉藍圖。為提升小農(nóng)競爭力，日本政府對本國農(nóng)業(yè)發(fā)展進行了全面規(guī)劃，并積極開展農(nóng)業(yè)政策改革，呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的新格局。與日本相比，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模更加細小，小農(nóng)戶數(shù)量更加龐大，在開放的市場條件下農(nóng)業(yè)發(fā)展所承受的壓力更大，所面臨的問題也更多。落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高小農(nóng)戶競爭力至關重要。日本近年來提升小農(nóng)競爭力的農(nóng)業(yè)政策指向與相關措施能夠反映其克服小農(nóng)局限、提高農(nóng)業(yè)競爭力的思路，這會給面臨相似問題的中國提供啟示。本文將基于對日本農(nóng)業(yè)政策演變脈絡及最新變化的整理分析，力圖準確把握其政策出臺的背景與目標、問題指向與措施特征，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供借鑒。
二、日本農(nóng)業(yè)新政策制定的背景
小農(nóng)經(jīng)營是日本農(nóng)業(yè)長久以來的典型特征。在20世紀戰(zhàn)后百廢待興、農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易規(guī)則尚不完善的國內(nèi)外環(huán)境下，日本通過對內(nèi)實行強有力的支持政策、對外實施高關稅的保護政策實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民收入的快速提高。盡管很多學者常以“阻礙了農(nóng)業(yè)競爭力提高”為由對日本高度保護的農(nóng)業(yè)政策進行批判，但在當時特殊的時代背景下，保護小農(nóng)、實現(xiàn)小農(nóng)收入的提高或許比提升農(nóng)業(yè)競爭力更為緊迫。不過，自20世紀90年代以來，日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)外環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，尤其是隨著WTO貿(mào)易規(guī)則的形成和國際競爭的加劇，低價農(nóng)產(chǎn)品不斷涌入國內(nèi)，日本農(nóng)業(yè)的弱質性日益暴露，小農(nóng)戶在參與農(nóng)產(chǎn)品國際競爭時表現(xiàn)出了明顯劣勢；其長期實施的農(nóng)業(yè)保護政策遭遇了巨大挑戰(zhàn)，繼續(xù)通過保護來發(fā)展農(nóng)業(yè)的政策思路難以為繼。這迫使日本不得不認真考慮農(nóng)業(yè)競爭力問題，而將政策指向轉到提高農(nóng)業(yè)競爭力上來變得愈發(fā)必要。由于意識到本國小農(nóng)戶在同歐美大規(guī)模農(nóng)場競爭時的不足，日本力求通過延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、六次產(chǎn)業(yè)化等方式與歐美農(nóng)業(yè)形成錯位競爭，并以此為核心制定農(nóng)業(yè)新政策。總體來看，日本近年來制定指向提升競爭力的農(nóng)業(yè)新政策，大體面臨著三方面的背景：
（一）農(nóng)業(yè)衰退凸顯了農(nóng)業(yè)競爭力不足的問題
在過去二三十年里，日本農(nóng)業(yè)發(fā)展遭遇了較為嚴重的問題，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)收入、食物自給率全面下降。1984年，日本農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出曾接近12萬億日元，但自此以后，稻米、蔬菜、水果和以牛肉、豬肉、雞肉為代表的畜產(chǎn)品等主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)值都有較大幅度下滑。到2014年，日本農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出只有不到8.4萬億日元，較30年前下降了30%左右，而稻米產(chǎn)值更是降低了60%以上。與此同時，2014年，日本農(nóng)業(yè)收入僅為2.8萬億日元，較20多年前下降了40%以上。同農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)收入下降相對應，日本食物的能量自給率從1989年的49%下降至2015年的39%，下降幅度達到10個百分點。除了日本嚴格保護的稻米基本完全自給外，其他農(nóng)產(chǎn)品的能量自給率都相對較低。
在產(chǎn)值、收入和食物自給率三個方面的全面衰退反映了日本農(nóng)業(yè)當前發(fā)展的巨大困境，凸顯出農(nóng)業(yè)競爭力不足的問題。
（二）市場開放增強了對提高農(nóng)業(yè)競爭力的需要
日本經(jīng)濟對貿(mào)易具有很強的依賴，所以，日本政府十分積極地參與雙邊或多邊貿(mào)易談判。而在貿(mào)易談判過程中，農(nóng)業(yè)是難以回避的重要領域。盡管日本在早期通過各種保護手段避免了本國農(nóng)產(chǎn)品尤其是稻米受到國際市場的沖擊，但是，在當前的國際經(jīng)濟環(huán)境下，日本基于對本國整體貿(mào)易格局的考量，常常不得不在農(nóng)業(yè)談判中妥協(xié)。比如，在TPP談判過程中，有日本國內(nèi)學者指出，加入TPP會造成日本農(nóng)產(chǎn)品進口增多，國內(nèi)農(nóng)業(yè)萎縮；廉價農(nóng)產(chǎn)品大量涌入，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格下降；農(nóng)業(yè)收入減少，農(nóng)民營農(nóng)意愿下降，這對于勞動力本來就缺乏的日本農(nóng)業(yè)沖擊很大（清水徹朗，2016）。盡管如此，日本最終還是在很多農(nóng)產(chǎn)品的關稅上做了讓步，選擇加入了TPP。
市場開放程度的提高會加劇國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品同國際農(nóng)產(chǎn)品的競爭，為了減少本國農(nóng)業(yè)受到的沖擊，著力提高農(nóng)業(yè)競爭力顯得十分有必要。
（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件約束增加了提高農(nóng)業(yè)競爭力的緊迫性
提高農(nóng)業(yè)競爭力必須要以本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的客觀條件為基礎，而日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件存在很大的約束，這無疑增加了該國提高農(nóng)業(yè)競爭力的緊迫性。首先，人多地少的資源稟賦是日本提高農(nóng)業(yè)競爭力的剛性約束。日本88%的農(nóng)戶經(jīng)營著2公頃以下的土地，其中68%的農(nóng)戶規(guī)模更是不足1公頃，這與歐美大多數(shù)國家的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模相比都相差甚遠（周應恒等，2015）。小規(guī)模農(nóng)戶與能夠實現(xiàn)大規(guī)模機械化的歐美農(nóng)場相比，在生產(chǎn)成本方面可謂存在天然劣勢，在全球農(nóng)產(chǎn)品市場競爭日益激烈的今天，高成本往往意味著競爭的劣勢。而且，盡管耕地資源已經(jīng)極度稀缺，但日本國內(nèi)耕地面積仍在逐年下降，2015年降至450萬公頃左右，相比于歷史最高值減少了159萬公頃，降幅超過26%。
其次，日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著勞動力數(shù)量和質量的雙重約束。早在20世紀60年代，日本農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量就開始減少，截至2015年，日本農(nóng)戶總量為215.5萬戶，較1990年減少了44%，年均下降2.2%。其中，銷售農(nóng)戶數(shù)量由1990年的297.1萬戶減少到2015年的132.9萬戶，下降幅度超過55%。與此同時，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化也日益嚴重。2015年，日本農(nóng)業(yè)從業(yè)人口的平均年齡達到66.4歲，較2005年又增加了3歲。其中，銷售農(nóng)戶中的農(nóng)業(yè)從業(yè)者有56%以上超過64歲，超過70歲的接近40%。不僅如此，日本農(nóng)村家庭兼業(yè)化也十分嚴重，農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中的占比越來越小（葉興慶等，2017）。
再者，日本還出現(xiàn)了農(nóng)地大面積拋荒的問題，并且愈發(fā)嚴重。2015年，日本拋荒的耕地面積達到42.3萬公頃，占耕地總面積的比重接近10%，盡管近年來拋荒率增速放緩，但相比于1990年，拋荒面積幾乎翻了一番。大量土地撂荒造成土地利用率不斷下降。2015年，日本耕地利用率為91.8%，相比于1990年下降了10個百分點。根據(jù)日本農(nóng)村振興局的調(diào)查，農(nóng)業(yè)勞動力不足且高齡化以及農(nóng)產(chǎn)品價格低迷是造成土地拋荒的主要原因，這導致日本農(nóng)業(yè)陷入了一種惡性循環(huán)（王應貴，2015）。
三、日本提升農(nóng)業(yè)競爭力的政策規(guī)劃和設計
日本要提升農(nóng)業(yè)競爭力，必須基于本國基本農(nóng)情，即數(shù)量眾多的小農(nóng)戶依然是日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基石。在此前提下，日本想要應對國內(nèi)農(nóng)業(yè)面臨的問題和挑戰(zhàn)，實現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)競爭力的目標，其關鍵在于提升小農(nóng)競爭力。為此，日本政府從2013年開始不斷以提高競爭力為指向對農(nóng)業(yè)進行全新定位，同時積極進行農(nóng)政規(guī)劃（見表1），繪制了日本農(nóng)業(yè)未來十幾年發(fā)展的藍圖，試圖通過執(zhí)行“一攬子”農(nóng)業(yè)新政提高本國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和影響力。“農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部”“進取的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)推進本部”和“進取的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)運行本部”等專門機構的相繼成立，《日本復興戰(zhàn)略》《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》《實現(xiàn)“進取的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”最新政策綱要》等規(guī)劃的陸續(xù)出臺，《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本綱要》五年一度的再次修訂，以及2016年和2017年直接指向農(nóng)業(yè)競爭力的《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》和《農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法》的分別發(fā)布，表明日本正在提升農(nóng)業(yè)競爭力的規(guī)劃方面步步推進。而這些農(nóng)業(yè)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)政策到底與提高農(nóng)業(yè)競爭力有著怎樣的關系，尤其是如何能夠彌補小農(nóng)的劣勢、實現(xiàn)小農(nóng)競爭力的提升，以下將重點說明。
（一）“活力創(chuàng)造計劃”的目標和政策設計
2013年底推出的《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》提出了日本農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展目標（見表2），其中一個主要目標是到2020年和2030年分別實現(xiàn)1萬億和5萬億日元的農(nóng)林水產(chǎn)品出口。同時，日本為本國農(nóng)業(yè)的六次產(chǎn)業(yè)化發(fā)展設定了10萬億日元的市場規(guī)模目標，以應對開放條件下傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值萎縮問題。另外，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構一直是日本應對國內(nèi)農(nóng)業(yè)勞動力短缺和老齡化等農(nóng)業(yè)問題的關鍵舉措，因此，培育骨干經(jīng)營主體也是一個主要目標。
觀察上述目標，由日本對農(nóng)林水產(chǎn)品出口和六次產(chǎn)業(yè)化的重視和期待，可見其想將本國小農(nóng)競爭力與農(nóng)業(yè)附加價值相連接的設想。一方面，日本農(nóng)產(chǎn)品市場在國際貿(mào)易中被動開放，無論其農(nóng)戶規(guī)模如何擴張，即使實現(xiàn)了本國制定的經(jīng)營規(guī)模目標，仍無法與歐美大農(nóng)場相提并論，難以通過生產(chǎn)成本優(yōu)勢實現(xiàn)以量取勝，更何況日本推進規(guī)模經(jīng)營的過程依然困難重重。但日本卻充分利用本國小農(nóng)人力資本水平高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術先進、產(chǎn)品質量好等特長，努力打造和提升本國農(nóng)產(chǎn)品特別是食品的品質優(yōu)勢，這極大地提高了農(nóng)產(chǎn)品的附加價值，可以實現(xiàn)高價銷售。而隨著世界各國居民收入水平的提高，對高品質農(nóng)產(chǎn)品的需求會更加旺盛，所以，這一舉措既緩解了農(nóng)業(yè)遭受的國際市場壓力，同時也能建立本國農(nóng)業(yè)的核心競爭力。2015年，日本農(nóng)林水產(chǎn)品出口額超過7500億日元，在不斷創(chuàng)歷史新高的同時有望提前實現(xiàn)1萬億日元的目標。另一方面，六次產(chǎn)業(yè)化是對農(nóng)業(yè)附加價值的充分挖掘，通過推動農(nóng)村第一第二第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，能夠充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性。日本小農(nóng)經(jīng)營的多樣性為六次產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造了良好條件。從農(nóng)業(yè)多功能性的角度講，人多地少資源稟賦下的小農(nóng)經(jīng)營甚至可以將劣勢轉化為優(yōu)勢，這可以成為農(nóng)業(yè)競爭力的重要源泉。以提高農(nóng)業(yè)附加價值作為提升小農(nóng)競爭力的路徑，是對不利條件的規(guī)避，也是對小農(nóng)特征的挖掘。
培育骨干經(jīng)營主體的目標體現(xiàn)了日本想在促進小農(nóng)升級方面做出努力，同時也是在為農(nóng)業(yè)培養(yǎng)接班人，這有助于為提升農(nóng)業(yè)競爭力夯實基礎。日本在培育骨干經(jīng)營主體方面的主要政策包括：①促進土地向骨干經(jīng)營主體集中。通過在縣級（相當于中國的省級）成立農(nóng)地中介管理機構，利用政府的信用條件，把需要流轉的分散農(nóng)地從農(nóng)戶手中集中起來，經(jīng)過整理后連片以低廉價格租賃給新型骨干經(jīng)營主體。農(nóng)地中介管理機構的設置對于降低土地交易成本、防止地租過高起到了重要作用。②降低大米生產(chǎn)成本。通過推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營結構改革，促進不同經(jīng)營主體間的競爭，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格，進而降低大米生產(chǎn)成本。③推進農(nóng)業(yè)從業(yè)者年輕化。鼓勵城市和第二第三產(chǎn)業(yè)勞動力返農(nóng)以及青年學生務農(nóng)。政府對45歲以下具有營農(nóng)意向的人員，開展培訓指導并給予政策支持，對實際新就農(nóng)者不僅在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與經(jīng)營條件方面，而且在生活保障方面給予高額補貼。不僅如此，日本還注重促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體法人化，這也是日本近年來農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的重要方向。提升小農(nóng)競爭力不等于固守小農(nóng)經(jīng)營，促進經(jīng)營規(guī)模擴張和農(nóng)民人力資本增加等舉措也是提升小農(nóng)競爭力的重要組成部分。可以說，“活力創(chuàng)造計劃”所提出的目標直面日本農(nóng)業(yè)競爭力不足的問題，并結合本國小農(nóng)經(jīng)營的特征，指明了提升小農(nóng)競爭力的發(fā)展方向。為實現(xiàn)“活力創(chuàng)造計劃”提出的遠大目標，兩大類配套的農(nóng)業(yè)政策逐漸形成，一類是產(chǎn)業(yè)政策，一類是地區(qū)政策。前者主要有三大政策支柱，分別是擴展食品需求的邊界、構建連接食品供需的價值鏈和強化本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；后者的政策支柱則是發(fā)揮和保持農(nóng)業(yè)的多功能性。這四大政策支柱共同構成提高日本農(nóng)業(yè)競爭力的支撐。
（二）構建“進取的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”的設想和政策集合
日本農(nóng)林水產(chǎn)省2014年發(fā)布的《實現(xiàn)“進取的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”最新政策綱要》概括了日本構建“進取的農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)”的設想和相應政策（見表3），這些政策與《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造計劃》的四大政策支柱相一致，同時也進一步具體化。
在擴大國內(nèi)外對本國農(nóng)產(chǎn)品的需求方面，一是注重向國外推廣日本食品和食品文化，其FBI戰(zhàn)略就是一種全面的海外推廣戰(zhàn)略；二是增強國人對國產(chǎn)食品的認可，日本將這部分任務的重心放于學校；三是注重消費者食品需求變化以及確保食品安全，這兩點重在把握食品消費的發(fā)展方向以及贏得消費者的信賴。不難看出，其政策思路依然聚焦于產(chǎn)品的品質。在提高農(nóng)產(chǎn)品附加價值方面，六次產(chǎn)業(yè)化依然是最重要的政策，與此同時，日本還強調(diào)要充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢并且在當?shù)剞D化和呈現(xiàn)，以及不斷研發(fā)和采用新技術。如果僅從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品功能看，對于同質性很強的農(nóng)產(chǎn)品而言，隨著倉儲、物流技術的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品的長時間儲藏和長距離運輸變得更加容易，跨境可貿(mào)易性越來越高，這使得農(nóng)產(chǎn)品競爭力主要取決于土地資源稟賦，而小農(nóng)經(jīng)營難有優(yōu)勢。日本采用了兩種政策方式彌補其在資源稟賦上的劣勢：一種是生產(chǎn)出不同質的農(nóng)產(chǎn)品，尤其是注重提高品質、打造品牌，提高消費者的認知度，產(chǎn)生信任溢價。比如，日本在畜產(chǎn)品生產(chǎn)上的戰(zhàn)略就是允許飼料進口，用價格低廉的飼料在國內(nèi)生產(chǎn)高品質且高價的畜產(chǎn)品。另一種是拓展農(nóng)業(yè)的功能，通過六次產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造出同質性低、空間上難以移動的“產(chǎn)品”，這些產(chǎn)品的競爭力更依賴于文化、地域特征和民族特色，由此小農(nóng)經(jīng)營的多樣化、差異化特征得以發(fā)揮。
在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的強化方面，值得關注的是日本對農(nóng)協(xié)改革的推動。作為農(nóng)民合作的載體，日本農(nóng)協(xié)有效地提高了小農(nóng)戶的組織化程度，它既是日本農(nóng)民經(jīng)營活動的指導者，組織農(nóng)民與大市場形成對接的支撐平臺，也是日本農(nóng)民培訓、農(nóng)村福祉的提供者，還是日本農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行者（周應恒、胡凌嘯，2016a）。但農(nóng)協(xié)也長期因“保護小農(nóng)”和官僚化、壟斷化、阻礙競爭等積弊而“缺乏競爭力”被詬病，因此，自2014年起，日本對農(nóng)協(xié)展開了強有力的改革，最終于2015年出臺了新的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，并于2016年4月開始全面執(zhí)行。新的農(nóng)協(xié)法案要求階段性地使日本農(nóng)協(xié)全國中央會從特別法人向一般法人轉化，都道府縣農(nóng)協(xié)中央會從特別法人向農(nóng)協(xié)聯(lián)合會轉化；農(nóng)協(xié)中央經(jīng)營機構要改制為股份制企業(yè)；促進綜合農(nóng)協(xié)轉型為專業(yè)農(nóng)協(xié)，給予基層農(nóng)協(xié)更大的自主性（神田健策，2016）。這些舉措的目的都是削弱農(nóng)協(xié)組織的行政力量，排除壟斷提高其競爭力，雖有政治需要，也在很大程度上反映了日本政府在解決本國小農(nóng)競爭力不足問題上的決心。
（三）《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本綱要》的再次修訂及政策主張
1961年，日本制定了《農(nóng)業(yè)基本法》。這是日本出臺具有宏觀指導意義農(nóng)業(yè)法律的開始，它為農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的設計和實施提供了最基本的法律依據(jù)。彼時，《農(nóng)業(yè)基本法》的制定是為了提高農(nóng)民收入和生活水準，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動者與其他產(chǎn)業(yè)勞動者的工資水平基本均衡，各類農(nóng)業(yè)政策也紛紛指向這一目標（速水佑次郎、神門善久，2003）。與此同時，日本政府也提出了對農(nóng)業(yè)發(fā)展的設想，即建立以自立經(jīng)營農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)結構，打造自立農(nóng)業(yè)。《農(nóng)業(yè)基本法》實施近40年后，雖然收入均衡的目標基本得以實現(xiàn)，但是，日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實與自立農(nóng)業(yè)的設想之間卻相距甚遠。鑒于此，日本國會于1999年廢止了《農(nóng)業(yè)基本法》，取而代之的是《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》（簡稱《新基本法》）。《新基本法》對日本農(nóng)業(yè)發(fā)展進行了重新規(guī)劃，設立了農(nóng)業(yè)未來發(fā)展的四個基本目標：保障食品的安全供給、發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和振興農(nóng)村。同時，還將制定《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本綱要》納入《新基本法》的內(nèi)容中。2000年，日本頒布了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本綱要》（簡稱《基本綱要》），確立了日本食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村支持和保護政策的基本方針和措施，全面對接《新基本法》的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標。《基本綱要》在促進女性和高齡勞動力參與農(nóng)業(yè)、培育農(nóng)業(yè)人才、加強農(nóng)業(yè)技術開發(fā)和推廣、加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的活動、保護耕地等方面都制定了較為詳細的方案。《基本綱要》每5年修訂一次。2005年修訂的《基本綱要》提出要打造具有高附加價值的農(nóng)業(yè)，促進高品質安全農(nóng)產(chǎn)品的出口，與此同時更加重視對環(huán)境的保護。2010年，日本再次修訂了《基本綱要》，提出要重振食品行業(yè)和促進農(nóng)村地域繁榮，開始實施生產(chǎn)者戶別收入補貼、六次產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、三產(chǎn)協(xié)同振興農(nóng)村等支持政策。
2015年3月，《基本綱要》迎來了又一次修訂。修訂后的《基本綱要》提出要力爭打造“強大的農(nóng)業(yè)”，而強大農(nóng)業(yè)的特質之一就是具有競爭力。《基本綱要》調(diào)整了之前的食品自給率目標：將2025年食品的能量自給率定為45%，較2010年設置的目標降低了5個百分點。與此同時，鑒于日本畜牧業(yè)飼料自給率有不斷下降的趨勢，《基本綱要》還對飼料自給率設定了目標，并將2025年的目標定為40%，相較于2013年基準年要提高14個百分點。為了食品自給率目標能夠實現(xiàn)，《基本綱要》對耕地面積和耕地利用率做出了規(guī)定，要求2025年耕地面積不少于440萬公頃，而且耕地利用率要達到101%。《基本綱要》還首次提出了“食品自給力”（或食品的潛在生產(chǎn)能力）這項指標，借以引出提高食品自給力的政策。
為了能夠基于現(xiàn)有以小農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)條件實現(xiàn)“強大的農(nóng)業(yè)”目標，修訂后的《基本綱要》主要制定了四個方面的政策：第一大類是確保食物穩(wěn)定供應政策。一方面，要消除出口障礙，促進農(nóng)產(chǎn)品的出口，推進食品企業(yè)的全球化發(fā)展；另一方面，還是要不遺余力地發(fā)展六次產(chǎn)業(yè)化，構筑農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)的全產(chǎn)業(yè)鏈。第二大類是促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策。不僅要通過農(nóng)業(yè)政策支持認定農(nóng)業(yè)者、集落營農(nóng)等主要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進農(nóng)業(yè)法人的發(fā)展和涉農(nóng)人才的培育，還要繼續(xù)通過農(nóng)地中介管理機構促進土地向他們集中，避免土地拋荒問題惡化，而這些多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或者是對小農(nóng)的改造升級，或者是利用小農(nóng)合作實現(xiàn)組織化經(jīng)營，都有助于小農(nóng)競爭力的提升。第三大類是振興農(nóng)村政策。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民是一個有機系統(tǒng)，提升小農(nóng)競爭力也是一個系統(tǒng)性工程，離不開農(nóng)村發(fā)展的支撐，通過振興農(nóng)村能夠實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持。第四大類是重整與改革農(nóng)業(yè)團體政策。強調(diào)了農(nóng)協(xié)和農(nóng)業(yè)委員會改革方案的實施。總體而言，最新修訂的《基本綱要》延續(xù)了前期農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基本思路，同時對農(nóng)業(yè)政策的闡述更加具體，打造“強大的農(nóng)業(yè)”的設想和政策設計使得提高農(nóng)業(yè)競爭力在日本農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要性進一步提升。
（四）《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》的全面實施及政策規(guī)劃
經(jīng)過幾年的規(guī)劃和發(fā)展，2016年11月29日，日本農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部確定并頒布了《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》，明確了指向競爭力的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。該計劃試圖通過提高農(nóng)業(yè)者收入，創(chuàng)造農(nóng)業(yè)者可以自由開展經(jīng)營的環(huán)境，解決難以通過農(nóng)業(yè)者自身努力而解決的農(nóng)業(yè)結構性問題，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)競爭力的提高。該計劃共包含13個項目，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)人才培育、食品出口、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個方面。雖然不能說這一計劃只是針對小農(nóng)戶，但它依然符合提升小農(nóng)競爭力的需要。表4展示了該計劃的部分主要項目和內(nèi)容：在降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和改善流通加工體系方面，再次提到要利用對農(nóng)協(xié)的改革達到預期目標，因此，農(nóng)協(xié)改革將發(fā)揮至關重要的作用，降低成本對于小農(nóng)參與國際競爭尤其重要；在培育農(nóng)業(yè)人才方面，提出要充分利用非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人才以及國外農(nóng)業(yè)人才，這有助于解決農(nóng)業(yè)勞動力短缺的問題；在出口戰(zhàn)略方面，2016年5月，農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)地區(qū)活力創(chuàng)造本部提出了《農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)出口強化戰(zhàn)略》，要將1萬億日元的出口目標提前至2019年實現(xiàn)，而《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》延續(xù)了該戰(zhàn)略的目標和措施；在農(nóng)村就業(yè)方面，更加注重農(nóng)業(yè)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村的作用，把農(nóng)村民宿、民食等都作為重要的發(fā)展方向。
除了表4中的5個項目以外，還有另外8個項目，包括：將原料原產(chǎn)地標識制度推廣到所有加工食品；考慮引入代扣會費（check-off）制度，以加大對農(nóng)產(chǎn)品的市場推廣，促進農(nóng)產(chǎn)品銷售；在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)災害補償制度的基礎上發(fā)展收入保險制度；繼續(xù)實施土地改良政策，加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設；另外四項均和畜牧業(yè)相關，涉及飼料大米生產(chǎn)的推進、肉牛和奶牛基礎設施的提高、配方飼料價格的穩(wěn)定和牛奶及乳制品生產(chǎn)流通的改善。
2017年5月19日，日本國會通過并頒布了《農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法》，并于8月1日開始施行。該法律將提高農(nóng)業(yè)競爭力的規(guī)劃法制化，進一步增強了提高農(nóng)業(yè)競爭力的重要性。它重點強調(diào)了兩大政策方向：提供質優(yōu)價廉的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和保障農(nóng)產(chǎn)品流通更加合理，對應于《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》的前兩個項目。而有關《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》其他項目的法制化工作也在積極進行中。
四、日本提高農(nóng)業(yè)競爭力的政策啟示
整個東亞地區(qū)的農(nóng)業(yè)都面臨著相似的資源稟賦和國際市場環(huán)境，加之國內(nèi)復雜的農(nóng)業(yè)問題，要提高農(nóng)業(yè)競爭力并非易事，這更加需要政府細致的規(guī)劃和政策的支持保護。日本農(nóng)業(yè)面臨著巨大挑戰(zhàn)，日本政府已經(jīng)意識到提高國際競爭力是本國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須要正視的客觀要求，因此才會不斷調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并積極推進農(nóng)政改革以實現(xiàn)這一目標。本文認為，日本圍繞提升小農(nóng)競爭力打造具有競爭力的農(nóng)業(yè)，其思路主要體現(xiàn)在以下幾個重要的方面：
（一）降低生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率
日本政府意識到本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和流通成本居高不下是阻礙農(nóng)業(yè)競爭力提高的重要原因，因此在《農(nóng)業(yè)競爭力強化計劃》中將這兩個項目放在了首要位置，并專門通過《農(nóng)業(yè)競爭力強化支援法》制定相應政策，農(nóng)協(xié)改革和農(nóng)產(chǎn)品流通新形態(tài)（如直銷店）的出現(xiàn)都是日本農(nóng)業(yè)“降成本”政策的直接體現(xiàn)。農(nóng)協(xié)在日本農(nóng)業(yè)中的地位舉足輕重，日本政府敢于對農(nóng)協(xié)改革下定決心并強制推行，從中可以看出當局對目前因過度保護小農(nóng)而導致農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率低下、農(nóng)業(yè)競爭力缺失的嚴重不滿。農(nóng)協(xié)改革對日本農(nóng)業(yè)整個框架都是一種重大的沖擊，這項改革能否順利推行下去，能推行到什么程度，還都是未知數(shù)。為農(nóng)民提供低價優(yōu)質的生產(chǎn)資料，同時減少流通環(huán)節(jié)的數(shù)量，是提高農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)競爭力的關鍵。
（二）提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈與功能價值
這主要體現(xiàn)在兩個方面：其一是拓展農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)涵，不僅包括初級農(nóng)產(chǎn)品，還包括農(nóng)產(chǎn)品加工品。日本計劃以產(chǎn)業(yè)鏈的形式將整個農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、加工、流通、銷售串聯(lián)在一起，努力提高農(nóng)產(chǎn)品的附加價值，尤其重視提高產(chǎn)品品質。在擴張農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模難以取得突破的約束下，提高初級農(nóng)產(chǎn)品競爭力可能十分困難，但提高農(nóng)產(chǎn)品附加價值是一條可行之路。其二是發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，推進六次產(chǎn)業(yè)化。把農(nóng)業(yè)功能從單一提供食物，拓展到文化傳承、環(huán)境保護、休閑觀光等多個方面。農(nóng)村是國家農(nóng)耕文明的載體，有眾多可以挖掘的潛力。日本對六次產(chǎn)業(yè)化有著詳盡的規(guī)劃，這是對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的支持和保護，同時也有利于本國農(nóng)耕文化的傳承，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展是提升小農(nóng)競爭力的重要途徑。
（三）強化農(nóng)業(yè)基礎條件
經(jīng)營者和土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的兩個要素，也是日本強化本國農(nóng)業(yè)基礎條件的兩個關鍵。日本在培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體上呈現(xiàn)出多樣化的特征：在農(nóng)戶層面，著重培育骨干農(nóng)民，實行認定農(nóng)業(yè)者等政策，財政補貼也向骨干農(nóng)民傾斜；重視培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營體，尤其是組織經(jīng)營體，以保障農(nóng)業(yè)部門中從業(yè)者的經(jīng)營和管理能力；推進農(nóng)戶和經(jīng)營體法人化，這是日本強化農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎的重要方向；放松對企業(yè)租賃農(nóng)地的管制，逐漸允許企業(yè)進入農(nóng)業(yè)。不僅如此，日本政府也開始加強對非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人才以及國外人才在農(nóng)業(yè)領域的利用。另一方面，由于土地資源有限，日本十分重視農(nóng)地整理和改良，長期堅持高標準農(nóng)田建設，在該方面的投入和支持力度都是巨大的。同時，日本通過政府力量，成立農(nóng)地中介管理機構，促進農(nóng)地集中和改造，確保高質量農(nóng)地以低廉的價格流向新型經(jīng)營骨干，以降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險。“造強人，修良田，降風險”，這些都為提高農(nóng)業(yè)競爭力打下了堅實的基礎。
（四）著眼開發(fā)國際市場
在農(nóng)產(chǎn)品國際市場上，日本政府正在努力推廣具有高附加價值的農(nóng)產(chǎn)品，塑造“日本品牌”，試圖打造兩類品牌產(chǎn)品：一類是日本優(yōu)質的農(nóng)林水產(chǎn)初級產(chǎn)品以及相關加工品，另一類則是日本的“食文化型”產(chǎn)品。為此，日本接連成立了專門機構和組織，在世界范圍內(nèi)加強對本國農(nóng)產(chǎn)品的宣傳和推廣。日本政府意圖增強世界對日本農(nóng)產(chǎn)品的認可，進而提高農(nóng)產(chǎn)品的出口額。此舉并非以量取勝，而是追求以質取勝。日本在出口農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、集散、物流等各個方面都在進行優(yōu)化，并且在保證農(nóng)產(chǎn)品質量的前提下簡化出口程序，促進農(nóng)產(chǎn)品快速出口。借助國家力量開發(fā)國際市場，也是提高農(nóng)業(yè)競爭力的重要舉措。
不難看出，日本指向競爭力的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，呈現(xiàn)出“內(nèi)外兼修、系統(tǒng)集成”的特征：一方面，重點解決國內(nèi)阻礙競爭力提高的主要矛盾，加強本國農(nóng)業(yè)自身的“修煉”，積極利用六次產(chǎn)業(yè)化提高農(nóng)業(yè)附加價值以規(guī)避小農(nóng)給本國農(nóng)業(yè)競爭力帶來的局限；另一方面，在國際市場上著力打造國家農(nóng)產(chǎn)品品牌，從本國的“小農(nóng)現(xiàn)實”出發(fā)，力爭以質取勝，而非以量取勝，輸出本國優(yōu)質和精致的農(nóng)產(chǎn)品及關聯(lián)產(chǎn)品，拓展國際市場。為此，日本農(nóng)業(yè)政策也在不斷優(yōu)化改革。農(nóng)業(yè)政策支持是任何一個國家提高農(nóng)業(yè)競爭力都不可或缺的因素，因為農(nóng)產(chǎn)品競爭力在很大程度上取決于政府的支持（鐘甫寧，2003），即便是美國、加拿大、澳大利亞等具有資源稟賦優(yōu)勢的國家，每年給予農(nóng)業(yè)的財政支持總量仍呈現(xiàn)擴大的趨勢（周應恒、胡凌嘯，2016b）。對于以小農(nóng)為主的國家，農(nóng)業(yè)政策支持在提高農(nóng)業(yè)競爭力方面更是不可或缺。
五、提高中國農(nóng)業(yè)競爭力的政策建議
中國是東亞農(nóng)耕文明和小農(nóng)經(jīng)營最典型的代表。近年來，不斷提高的國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本形成的“地板”和國際農(nóng)產(chǎn)品價格構成的“天花板”問題以及由此誘發(fā)的“三量齊增”等問題日趨尖銳，中國農(nóng)業(yè)面臨的國際競爭壓力可謂與日俱增。相比于日本，中國提高農(nóng)業(yè)競爭力的難度更大。這不僅體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)問題本身的復雜多樣性上，更是因為中國的農(nóng)業(yè)問題還不僅僅源于農(nóng)業(yè)本身，同時也牽扯到農(nóng)村和農(nóng)民問題，“三農(nóng)”的聯(lián)動性讓問題更加復雜。中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為解決這一系列問題提供了根本遵循，明確要求促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接，而如何提升小農(nóng)戶競爭力是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的關鍵。日本近年來在提升小農(nóng)競爭力方面的政策思路和農(nóng)政改革，能夠為中國進入新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在以下幾個方面提供借鑒：
（一）要轉變提高農(nóng)業(yè)競爭力的理念。
農(nóng)業(yè)競爭力不僅僅是農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，更是整個產(chǎn)業(yè)的競爭力。要從農(nóng)業(yè)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的視角出發(fā)，把農(nóng)業(yè)看作一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈條（周應恒等，2012），促進三產(chǎn)融合，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加價值，發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，尤其重視農(nóng)業(yè)文化、休閑等功能的發(fā)揮，讓小農(nóng)戶分享增值收益。加快推進食品加工等農(nóng)業(yè)關聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，適應消費者的新需求，最終達到提高農(nóng)業(yè)競爭力的目標。
（二）要培育具有競爭力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
首先，要在人才培養(yǎng)上有所突破，加強對農(nóng)業(yè)從業(yè)者的培訓和支持，努力提高他們的人力資本積累，培養(yǎng)新農(nóng)人。其次，要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。一方面，要加強小農(nóng)戶間的聯(lián)合，形成有效的農(nóng)業(yè)合作組織。目前這類組織在中國仍較缺乏，無法滿足提升小農(nóng)戶競爭力的需要。另一方面，要發(fā)展適應國情的規(guī)模經(jīng)營主體，主要是家庭農(nóng)場，同時要重視那些依托于社會化服務的規(guī)模經(jīng)營組織形式。
（三）要夯實農(nóng)業(yè)基礎，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。
結合培育具有競爭力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需要推進農(nóng)業(yè)機械化，以降低人力成本提高對中國農(nóng)業(yè)的不利影響；加強農(nóng)地整理和高標準農(nóng)田建設，開展耕地保護，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動創(chuàng)造更好的條件，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；完善農(nóng)產(chǎn)品流通體系，創(chuàng)新流通方式，減少流通環(huán)節(jié)，提高流通效率，以降低流通成本。
（四）要積極開拓國外市場，推廣中國的農(nóng)產(chǎn)品及關聯(lián)產(chǎn)品。
中國是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國，卻并不是出口強國。盡管農(nóng)產(chǎn)品出口總量很大，但出口規(guī)模與產(chǎn)出規(guī)模相比仍然較小，而且出口農(nóng)產(chǎn)品單價與國際同類產(chǎn)品相比普遍偏低。因此，應該積極推動中國農(nóng)產(chǎn)品出口，注重海外市場的開發(fā)，注重對農(nóng)產(chǎn)品及關聯(lián)產(chǎn)品的推介，同時要重視產(chǎn)品品質和品牌建設，盡早確立中國農(nóng)業(yè)的競爭優(yōu)勢。
參考文獻：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉：中國農(nóng)村經(jīng)濟 微信公眾號（原創(chuàng)）
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