摘要:清末城鎮鄉地方自治的籌辦經歷了設立籌辦機構，培養自治人才，劃分自治區域、調查選民與開展選舉等幾個環節。雖然由于清政府的滅亡，地方自治沒有全部完成，但也在一定程度上改變了基層社會的治理結構，使州縣以下出現了城、鎮、鄉的區域劃分，同時，進入城、鎮、鄉議事會、董事會的議員、董事、鄉董以及自治職員共同形成“自治紳董”這一群體，成為基層社會治理中的主體力量。自治紳董的權力來自制度化的體制，權力空間有了很大的擴展。他們所經手的自治經費，具有了普遍性和強制性。由于鄉民對自治還不十分了解，也由于他們并沒有在繳納捐稅后看到或者得到實實在在的利益，因而很容易誤解自治經費被自治紳董私用或瓜分，從而導致紳、民對立。
關鍵詞:清末；城鎮鄉地方自治；籌辦；治理結構；民眾
傳統中國州縣的社會治理是一種官治模式，地方行政權力掌握在州縣官手中，呈現出州縣官-胥吏-保甲的治理結構。清季憲政改革力圖扭轉州縣官治一統的局面，確定實施府廳州縣和城鎮鄉兩個層級的地方自治，并建構了兩個層級不同的官治與自治關系。雖然該目標沒有最終實現，但還是取得一定進展。關于清末地方自治運動的起源、進程和影響，學術界已經取得豐富的研究成果。但通過梳理可知，這些研究偏重于思想和制度層面的分析，而對兩級自治的具體實施和運行則探究不足。本文從清末城鎮鄉地方自治的籌辦以及該舉措對于基層社會的影響切入，通過挖掘實證材料予以進一步的論證和說明。
一、城鎮鄉地方自治的籌辦
既然地方自治分成上級自治和下級自治兩級，但究竟先辦理哪一級？清政府對此安排是有多重考量的。光緒三十二年（1906年）厘定官制大臣就官制改革征求督撫意見時，提出“每府州縣各設議事會，由人民選舉議會，公議本府州縣應辦之事。并設董事會，由人民選舉會員，輔助地方官，辦理議事會議決之事。俟府州縣議事會及董事會成立后，再推廣設城鎮鄉各議事會、各董事會及城鎮鄉長等自治機關，以上均受地方監督”。光緒三十三年九月十三日（1907年10月19日）一道令各省速設諮議局的上諭中，又令各省督撫一并預為籌劃各府州縣議事會。顯然，朝廷的最初意圖似乎是先辦理府州縣自治，后辦理城鎮鄉自治。
但1908年卻先公布了城鎮鄉地方自治章程，民政部提出“城鎮鄉為自治之初級”，有先辦城鎮鄉自治的打算。上諭云：“地方自治為立憲之根本，城鎮鄉又為自治之初基，誠非首先開辦不可。”并要求民政部及各省督撫將城鎮鄉地方自治各事宜，迅即籌辦。認可了先辦城鎮鄉自治。在民政部公布的九年籌備憲政清單中，也是先啟動城鎮鄉地方自治的籌辦，后進行府廳州縣自治的籌辦。
清廷之所以決定先辦城鎮鄉地方自治，除了城鎮鄉處于最基層以外，還有一個很重要的原因，即府廳州縣自治是官治與自治的結合點，但官治涉及官制改革，由于外官制改革方案爭議很大，一再拖延，府廳州縣的官制系統難以定奪，在一定程度上牽制了府廳州縣自治的實行。與此同時，由于各項新政措施的推進，州縣在興學堂、辦農工商、辦警察等事務上的壓力增大，從最基層社會來說，通過自治也有助于補充官治之不足，這是清政府決意先從城鎮鄉入手推進自治的原因。
在籌辦城鎮鄉自治的具體安排上，民政部的預備清單是分城鎮與鄉為兩層，城鎮則區別繁盛與中等；鄉則區別近城與偏僻，宣統三年以前專辦城鎮，三年以后至五年推及于各鄉。即依據繁盛與中等，近城與偏僻，先城鎮、后鄉的次序依次展開。但各地在推進城鎮鄉自治中遇到許多難題，主要是戶口調查和區域劃分同時進行，各州縣趕辦不及，所以各省采取了許多變通辦法。如安徽省要求將城鎮鄉劃分為三期，由城而鎮而鄉，分年以次遞補，先籌辦城廂自治，從宣統元年六月（1909年）至宣統二年六月（1910年），時間為一年；第二期籌辦鎮自治；第三期則籌辦各鄉自治，時間均為一年。蘇屬地區亦采取變通之法，先舉辦各屬城廂自治，后舉辦各鎮自治，最后舉辦各鄉自治，均以一年為期，準備于宣統五年一律成立。
實際上，在舉辦自治的過程中，由于朝廷和民政部不斷催促和指令提前趕辦，各省既無法按照部章分期辦理，也沒有辦法完全依照城、鎮、鄉的順序依次舉行，而是采取了同時并舉、急功近利的辦法，先從舉辦條件好的部分繁盛城、鎮開始，緊接著趕辦部分條件好的中等城鎮鄉，從而使最后成立的城鎮鄉自治團體主要集中在各州縣的繁盛之地。在朝廷的一再催促下，各地地方自治的籌辦工作加緊進行。
一是設立自治籌辦機構，培養自治人才。由于清末的自治是憲政的一部分，采取了自上而下推進的辦法，因此，各省首先建立了籌辦自治的機構，開始培養自治人才。光緒三十三年至三十四年（1907-1908年），各省先后設立全省自治局，地方自治章程頒布后，多數省依照憲政編查館的要求，或將自治局改為自治籌辦處，或將自治籌辦處附設在咨議局籌辦處之內。一些省咨議局成立后，又將咨議局籌辦處改為自治籌辦處。這些自治籌辦機構“參用官紳”，以司道為總辦、會辦，以士紳為參議，“官紳合議”，成為各省籌辦地方自治的領導機關。在省自治籌辦處之下，各地州縣也先后成立自治籌辦機構，或名籌備自治公所，或名自治預備會，遴選士紳負責籌辦各屬自治。
宣統元年，各省自治研究所先期成立，以“講習自治章程，造就自治職員”為宗旨，由各府廳州縣遴派本地士紳二人入所聽講，畢業后分赴各屬，充當各州縣自治研究所講員。故而該年下半年，各地州縣自治研究所也先后成立。如四川南部縣的自治研究所，所長由地方官兼任，總理全所一切事宜。另設教務長一員，由地方官選委士紳充任，其職責為掌管教務，監察講習學科課程，稽查各員勤惰品行。另外還設庶務長管理器物收支。講員由地方官在自治畢業、通曉法政之人中選拔。額定學員123人，由各場保甲會同本地糧紳按照選民資格選擇保送，由地方官驗看考試后甄別收錄。學習憲法綱要、法學通論以及咨議局、地方自治、調查戶口章程等，每天六小時，學期八個月。本來按照部章，自治研究所經費由地方公款籌辦，無款可籌者可酌收學費。南部縣令屢次準備稟請隨糧加收，“又恐民力不逮”，遂向學員反復開導，定學員每人每月交錢一千文以為經費。并許諾，如學員不能全力承擔，準由該場保甲在公益款內酌予資助。州縣自治研究所學員以本地士紳為主，畢業后則擔任調查員進行戶口和選民調查，成立自治籌辦處。
二是劃分自治區域。按照《城鎮鄉地方自治章程》的規定，“凡府廳州縣治城廂地方為城，其余市鎮、村莊、屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮，人口不滿五萬者為鄉。”至于如何劃分，章程提出了一個基本原則：“城鎮鄉之區域，各以本地方固有之境界為準”。但各地情況不一，特別是如何“以本地方固有之境界”劃分區域，是一個復雜的問題。
比如有很多地方原來的境界并不明確，或者需要合數鄉為一鄉，或者須分一鄉為數鄉，或者以此鄉分屬彼鄉，在這種情況下，則“以習慣民情、兩臻便利”為重要。其中尤其是鄉的劃分，“分析太多，恐有失于渙散之處，強為聯合，則又易啟沖突之患，每由各處自治員紳斟酌析并”。如山東單縣原有5鄉72保，如劃分5鄉則太大，劃分72保則太碎，則采取合并之法，分作10鄉，另將縣西北隅插入他縣之17莊另作為1鄉，共11鄉。每鄉各設一自治公所。各鄉命名辦法是：“或以著名山川或以古縣故址，或即自治公所所在之莊名”。再如山東文登縣管山都里，擬分為二鄉，但調查員發現，這一地方從前地方公益事件均系合辦，如分為兩鄉，則自治均需分別設立，用費必繁，所以“循地方上之人情習慣”，將該地固有之區域合并為一鄉。
有的地方由于歷史原因，存在一個鄉鎮隸屬不同州縣管轄的情況，在劃分區域時就存在合并還是分劃的矛盾。如江蘇周莊鎮分隸元和、吳江、青浦三縣，隸元者35鄉，隸江者35鄉，隸青者17鄉。自創議籌備自治，除青浦區域明晰素主分辦外，元和士紳主合，吳江士紳主分，各執一詞。蘇屬自治籌辦處認為元和、吳江上級自治為分設，則下級自治也應分設。在劃界時，籌辦處據元和縣會勘區域界限，將部分吳江縣管轄之地改歸元和縣轄，于是江震自治公所所長立即呈文撫憲，請免予變更。雙方故而爭執許久。
然而劃分區域不僅是舉辦選舉、設立自治機構的基礎和依據，也涉及未來自治團體的權限范圍，于是有的地方出現地方士紳彼此互爭區域現象。如江蘇武陽城鎮鄉籌備自治公所和城紳主張將“城外廂坊并入城之區域”，但鄉紳認為“城外廂坊為各鄉之第一區，應并入鄉之區域”。與城毗連的廂坊究竟屬于城，還是屬于鄉，雙方僵持不下。江蘇蘇屬自治籌備處派員協商，同意前者的主張。但鄉紳或消極不為，或動用鄉間“民意”，阻止區域調查，并阻止呈送選民原簿和正冊。武陽籌備自治公所為化解矛盾，企圖“圓通辦理”，又引起了城紳的不滿。城紳“聯名具控上憲”，以致武陽籌備自治公所決定全體辭職。省自治籌辦處再次派人調停，但多次協商不成。最后官府不得已介入調查，區域爭議才得以解決。這一爭執前后歷時長達9個月，拖延了選民登記和選舉。
其實區域劃分背后也顯現出利害與利益的博弈。湖北武穴鎮毗鄰長江，是一繁盛之地，劃分鎮區時合并了若干周邊鄉村，但不僅鎮商不愿意，就是鄉紳也不愿意。鎮商認為“農商攸分，勢難合并”“鄉中選民過多，喧賓奪主”；鄉紳則害怕如合并到鎮，則“必設審判廳，擔負較重”，故而要求別設為鄉。有鎮商書稟省自治籌辦處表達不愿合并之意，籌辦處則認為“武穴附近各村彼此唇齒相依，由來已久，鎮中公產關系于鄉間者復多”，若分立鎮鄉則會易產生齟齬，沒有批準。
盡管若干地方為區域劃分之事產生了一些矛盾，但從整體上看，州縣之下城鎮鄉自治區域的劃分工作還是較快地推行了下去，從而為進一步的選舉打下了基礎。
三是調查選民與開展選舉。城鎮鄉地方自治選民的調查和選舉工作在1909年至1910年逐步展開。為籌備選舉事宜，各省以自治研究所畢業學員為宣講員分赴各地宣講自治及選舉辦法，“俾共知選舉為公民之特權，被選為與聞政事之始基”。各州縣自治籌辦所或事務所負責籌辦各項選舉事宜，省自治籌辦處督辦。
在江蘇盛澤鎮，籌備自治公所將調查戶口、選民同時進行。公所“妥議調查入手辦法，仍照從前清丈清鄉習慣界限，將區內一百八十三圩分劃十四段，由所派員與各該段圖董挨戶查口，隨時和平引導，務求詳慎，幸無疑阻。至本年（1990年）六月，全區戶口、選民一律查竣，復經職等審復無異。計十四段，除內有十七圩查無戶口外，共正附戶一萬三千六百八十五戶，男、女口五萬七千一百五十五人”。在此基礎上，統計合格選民“甲、乙兩級共九百三十七名，正稅公益捐總額共洋二萬零八百十六元零”，并確定了宣示選舉人名冊時間和乙級、甲級選舉投票時期。
由于鄉民對選舉的不理解，因此有的地方此項調查登記工作進展不順。據湖南長、善兩縣復選調查員談及四鄉調查選舉資格的困難時說：“因地方風氣未開，不識選舉為何事，居民仍狃于積習，有產業者往往匿不肯報，或以多報少，或以有報無。推原其故，由于昔時之地方官對于居民之有財者往往藉故勒捐，以致民間畏官，知有產業，不肯據實報告。又鄉人習慣有財產者惟求閉門自守，決不欲干預外事，故調查員復查時彼即再三呈明，不愿自居于被選之列。”
選舉中還碰到一些具體問題，尤為值得注意的是選民資格中“年納正稅或本地方公益捐二元以上者”之規定。“正稅”是指“解部庫、司庫支銷之各項租稅而言”。其他如牙帖稅、煙酒稅、土膏捐、屠捐、人力車捐及百貨厘金均屬間接稅，而這些，不僅數額超過正稅，而且與地方工商業者關系密切。江西九江商會就為此致電民政部，要求將厘金關稅作為正稅。民政部同意他們的要求，回電稱“厘金亦屬庫款，應作正稅論”。不過以厘金等作為正稅并不被士紳所接受。湖南咨議局成立后，就此提出質疑，認為如將這些間接稅作為正稅，則是以工商稅額為多寡定選舉之資格，“選舉時往往資本甚微，又無不動產者，輒高占甲級，而縉紳先生及家道殷實者，反抑居乙級，殊為失平”。
同樣的問題在江蘇也存在。江蘇省自治籌辦處關于選民條件的解釋中，以漕牙典稅房捐及醬缸捐等為正稅，以厘金關稅為營業間接稅。而在民政部復湘撫、贛撫的電報中，認為厘金“亦屬庫款，應作正稅論”。由此一來，部與省的解釋各不相同，就是自治公所和部分士紳也各持己見。在江蘇盛澤，有綢商欲以厘金作為甲級選民資格，商會致電民政部要求運動籌辦自治公所更改選期，部分已定為乙級選民的人則稟籌辦處要求遵憲諭照章辦理，“另舉公正士紳辦理投票”。最后由巡撫電詢民政部，得到答復“應酌量地方情形辦理”。蘇屬地方自治籌備處依據蘇屬情況，定厘金“仍當為間接稅”，此一爭執才塵埃落定。
但就是這一規定，在有些邊遠地區竟然無法得到落實，不得不尋求變通。如四川總督致民政部電稱：四川有的邊遠城鎮，合二元稅捐資格之選民只有七八名，有的甚至無一人，而年納正稅不及二元者，每處尚有百數十名，遂要求仿照日本市町村制地租之解釋，酌量從寬，即凡納正稅者，即取得選民資格。而四川接近少數民族之邊遠廳州縣，居民納稅捐者甚少，滿二元者尤少。所以要求暫將該地納有稅捐，具備其他資格者均作選民，先辦廳州縣上級自治，緩辦鄉下級自治。民政部復電不得不同意四川偏僻城鎮居民和鄰近夷地選民，可“酌量變通”處理。
盡管各地對“年納正稅”包含內容的把握不同，但還是將選民依納稅多少分類并進行了選舉。如山東蓬萊縣，天祥當號張維祺等20人稅捐總額1672.9元，“足當稅額總數之半”，應為甲級，余均為乙級。館陶縣城區稅捐總額共482元，“有高為至等十八人共納貳佰四十六元作為甲級，另外六十人作為乙級。該縣議員額二十名，甲、乙各選十名”。再如江西首縣南昌共計居民138656人，選民總數2437人，完納稅捐總數38781.5元。其中甲級選民257人，余歸乙級。選舉名額37名，內以19名歸甲級。根據這個數額統計，選民占總居民人數的比例是1.76%，其中甲級選民的當選比例是13.5：1，即13個半人中可有一人當選；乙級選民的當選比例是121：1，即每121個人中才有一人當選，相比十分懸殊。由此可見，真正具有選舉權的人很少，而在有選舉權的人中，納稅高者與納稅低者享有的權利是不平等的。
這是中國社會中第一次基層自治的選舉，盡管有資格參加選舉的只是少部分人，但無論在形式和內容上都具有了與以往不同的特點。當然，由于準備匆忙，各地出現的問題也不少。有的地方選舉操作不規范，竟出現議員票數多于選民人數者。如山東齊東縣城區甲級選民50，選舉甲級議員10名，但計票時發現竟得選票110張之多。有選舉權者本不多，放棄選舉者也不少。如江蘇武陽城廂的自治選舉，乙級選舉日“到所投票者僅313人，放棄選舉權者900余人”，其中原因之一是“學界中人因暑假伊邇學期考試頗忙，故尤多放棄。”“二十日，舉行甲級選舉投票，到者三十二人，放棄選舉權者二十人”。蘇州府長洲、元和、吳縣同城，共設一城議事會，有甲級選民80名，但投票時僅到38人。此外還有種種舞弊現象，如《申報》載江西南昌、新建兩縣城自治議事會有議員“皆系金錢運動而來，以故流品太雜，招搖營私之輩，實繁有徒。總董、董事、正副議長等稍知自愛者，早已引退，盤踞者，僅一二無意識之徒，附和其間。”縣令梁繼泰監督詳大吏要求解散，改選開議。
從籌辦結果來看，到1911年上半年，除湖南因“災亂”奏請展緩；新疆稱“邊地人格不齊”，議事會董事會只能“酌量試辦”，二省進展相對較慢外，其它省的城廂議事會董事會和繁盛鎮議事、董事會大部分都已成立，鄉自治在一部分辦理較快的地方也已成立。
二、基層社會治理結構的變化
清代州縣的行政特點是“以一人兼治眾事”，地方事務“官為代謀”。但州縣所轄數百里，許多地方公益事務則不得不由鄉族社會自行解決。有的地方或有鄉正、鄉副管理地方事務，但人非公舉，良莠難辨，因此魚肉鄉閭，為害于民者，所在多有。正如康有為揭露的：“自上言之，則督撫司道守令層級累重，自下言之，則鄉州黨族里閭無一官焉。有大官而無小官，有國官而無鄉官，有國政而無民政，有代治而無自治。故政事粗疏蕪荒，人才不進，地利不辟，而財用匱乏。”
清末地方行政體制改革的重要目標是府廳州縣和城鎮鄉實現地方自治，雖然因清政府的滅亡，致使這一工作沒有全部完成，但也從根本上改變了原有的治理模式，即將一部分原來州縣行政長官無法包容而與民生關系密切的地方事務交給自治團體去做，而自治團體無論議事會和董事會皆由選舉產生。雖然清政府規定各級自治團體要受地方官監督，但“以本鄉之人辦本鄉之事”的原則和相關制度的制定，有助于扭轉過去縣以下“民治”太弱而由鄉族社會自行處理地方事務的局限，將地方基層社會的管理納入制度化的軌道。進而，使基層社會治理的自治模式開始萌芽。
雖然清末主要完成的是城、鎮、鄉地方自治，但在一定程度上改變了基層社會的治理結構。
首先是州縣以下出現了新的區域劃分。清代縣以下雖有保甲，有鄉保、圖里、村莊之稱，也形成了一定的區域，但不具有行政意義。并且很多地方鄉、鎮關系混亂，甚至形成“鄉領都，都領圖，圖領鎮、領邨”的格局。而在城鎮鄉地方自治的過程中，確定“凡府廳州縣治城廂地方為城，其余市鎮、村莊、屯集等各地方，人口滿五萬以上者為鎮；人口不滿五萬者為鄉。”在此標準下，各州縣都進行了一次大規模的自治區域劃分，從而在州縣之下出現了城、鎮和鄉的自治區域。如江蘇青浦縣，全縣分為16個自治區，計有城自治區一，鎮自治區一，其余為鄉自治區，“鄉保舊名雖未除，自治范圍已經劃定”。四川華陽縣，除城區外，劃全縣屬境為6鎮3鄉。通過這一劃分，城從府廳州縣治中獨立出來，大的城下還劃分若干區；鎮也擺脫了原先隸屬于圖的局面，升格為獨立單位并與鄉并存。由于時間很短，我們還很難判斷清末國家力量是否通過自治區域加強了對基層社會的控制，但城、鎮、鄉自治區域的出現卻使基層社會的治理發生重大變革，即從州縣官—胥吏—保甲的治理結構，轉變為官治與自治共在，以基層自治補官治之不足的治理格局。盡管清末沒有完成這一轉型，但卻是20世紀基層社會治理變革的開端。
其次是作為基層社會重要力量的士紳階層的變化和自治紳董的出現。晚清紳士地位上升有兩個重要節點，一是太平天國時期，清廷令各地舉辦團練，官督紳辦，促使地方紳士借助軍事力量大大抬高了自身的地位；二是清末新政時期，辦學堂、興工商需要借助紳士的財力和人力。而真正使紳士的公共權力正規化、組織化的，則是地方自治的大規模施行。
州縣官辦理政務離不開紳士，紳士是民的代表，他們或受命于縣令而辦事，或協助官府辦事，有時也會自行其是，即便有時會與官府發生沖突，但其在地方公共事務中的作用又是官府不能不承認和依靠的。正因為如此，所以當袁世凱在天津縣試辦自治時，就以官紳組成自治局，非常明確地說：“各國自治章程俱有法理，研究比較，責在士紳”，選拔士紳設立自治研究所，并由自治局、紳士和商會公舉人員組成自治期成會起草自治章程。其余各省自治籌辦處也主要由紳士組成，如甘肅自治公所籌辦處“所長由地方士紳中公舉鄉望素孚者二人呈請監督復加選定”“各科辦事員由所長遴選本地士紳之通識法政或自治研究所卒業者”。江蘇蘇屬地方自治籌辦處職員共54人，除擁有司道等官銜的13人外，9人為留日和法政畢業生，其余均是州縣候補人員和舉貢生員。各省自治研究所的學員亦主要是紳士，如湖南省城自治研究所兩次考錄合格士紳217名，畢業后各赴本籍設所傳習講演。廣西將全省劃作三區設自治研究所，“考選品學素優之士紳入所研究”，為加快推進自治，又飭各廳州縣城治各設一地方自治籌辦公所，遴派正紳主辦，為一邑籌辦總匯之區，經費就該屬原有之地方公款撥用。公所召集闔屬士紳，調查戶口總數，為劃分城鎮鄉區域之預備，還派干事設立城鎮鄉籌辦事務所，以為地方自治之實行。可以說，各城鎮鄉和府廳州縣的自治籌辦工作主要是由紳士們完成的。就自治機構而言，其中的主體也是紳士。據黃東蘭對江蘇川沙自治機構的統計，1910年川沙城、鄉議事會和董事會的正副議長、總董、鄉董、鄉佐等自治職員中參加過科舉考試者的比例分是37.5%和45%。就以紳士自身而言，對于地方自治也表現出由衷的熱情。吉林新城府自治會成立之時，“邀集紳等宣布自治宗旨，直陳應辦利益，紳等與城鄉紳學商各界人眾咸樂贊成”。正是這部分進入州縣自治機構，進入城、鎮、鄉議事會、董事會的議員、董事、鄉董以及自治職員共同形成“自治紳董”這一群體，成為基層社會治理中的主體力量。
從傳統的“鄉紳自治”轉向以自治紳董為主體的地方自治，雖然看似主體未變，但基層社會治理的方式卻發生了根本性的變化。在中國傳統社會，紳士參與和領導地方公共事務，但并沒有相應的制度安排和組織保障，一切以官府的容忍限度為條件；另一方面，鄉民們認可紳士的領導地位，也是以“認同”為基礎，彼此之間的關系主要以地緣、鄉族、鄉誼為紐帶。而自治紳董則由選舉產生，地方公益的舉辦都要通過一定的組織與程序來實現，自治經費通過自籌解決，官府則通過一定的監督來實現對自治的監控。也就是說，組織與制度是自治紳董實施治理的主要依據。
三、自治與民眾
城鎮鄉地方自治在社會治理上的基本特點是“以本地之人、本地之財辦本地之事”。這本是有利民生之舉，但結果卻在許多地方受到當地民眾的反對，以致引發大規模的自治風潮。
清末的自治風潮大都發生在1909至1911年，也就是隨著地方自治的興辦高潮而出現的。僅據《近代史資料》“清末民變年表”的統計，1909至1911年武昌起義爆發前夕，發生的反對調查戶口、搗毀自治局和紳董住宅等反對自治的風潮就有60余起。
關于自治風潮出現的原因，近年來有學者做了深入探討。黃東蘭在研究江蘇川沙自治風潮時提出了一個關鍵性的問題：“由地方之人辦地方之事的地方自治，何以在地方上受到激烈的反對？”她通過對川沙自治風潮的個案分析，認為事件的發生是多種因素相互作用的結果。即地方精英們積極推行地方自治，損害了一部分人的利益，致使基層社會的權力關系失去了平衡。最終，因實施自治而自身利益受到威脅的書吏、民間宗教信仰的首領等攜手攻擊自治公所，煽動鄉民打自治公所、小學校和自治紳董的家宅而臺灣學者王樹槐通過對江蘇地方自治風潮的研究，總結民眾反對自治的基本因素有三：捐款、迷信、新舊勢力之間或為財或為權而發生的沖突。
他們的分析為我們深入認識自治風潮提供了更為深入的思路。地方自治是鄉村社會治理模式的重大轉折，必然涉及權力結構的重新調整，必定觸及相關人群的利益關系。自治風潮的背后，有著各種復雜的因素。但還有一個不可忽視的重要因素是：在從官府治理轉為自治團體治理這一重大轉變中，民眾在心理上對這種新制度的排斥與難以適應。有輿論評述道：
各地舉辦自治，約分會議、執行兩機關，如以城自治公所論，則議事會系會議機關，董事會即執行機關也。按自治章程所載，董事會以應行事件送交議事會會議取決后，再付諸董事會執行，其由議事會建議者亦如之，然后董事會再呈報地方官宣布實行。其無關重要者，且得由自治公所自行宣布實行。于是對于地方上利弊之興革，遂大招人民之怨矣。蓋未辦地方自治之前，對于人民所施之命令，不過地方官之命令而已。而今以本地紳董之命令，或由地方官間接飭令人民遵守，或由自治公所直接飭令人民遵守，于是人民中有以此為有益地方而贊成者，亦有以此為有害一己而反對者。蓋良莠之民對于地方上利弊興革所受之利害各有不同也，因此一般反對自治者咸思破壞自治，以遂其私欲，而風潮即由之而起。且專制國之人民對于官吏之命令均視為應遵守者，故素有畏懼官吏之性習。至若對于本地紳董則惟存富貴貧賤之觀念，實無上下尊卑之階級，故常視為兩相平等而不受其管轄者。今舉辦自治，而忽由本地紳董管理，人民故群萌反抗之志。如煙賭之禁令，發之于地方官并不為怪，若由自治公所呈請地方官出示禁止，或徑由自治公所出示勸諭，則一般酷嗜煙賭之人，無有不意存反對者。此蓋由于專制之勢焰浸淫數千年，而人民自治之能力已斬削殆盡，故有此怪現象也。
由于籌備地方自治的時間非常短促，大部分民眾又都被排除在選舉之外，因而并不能真正了解地方自治究竟是怎么回事。地方自治的建立又把紳董推到基層治理的前臺，許多事務直接觸及民眾利益，從而招致與民眾的矛盾激化。但從現象上看，當時反自治風潮中數量最多、最為突出的是因自治紳董勒派捐稅而引發的風潮，我們還有必要從這一角度作些分析，以進一步了解城鎮鄉地方自治在實施治理的過程中陷入困境的根源。
如宣統二年六月（1910年7月）直隸易州鄉民焚毀自治局和中學堂事件，就起因于該州自治局局紳張某藉口措充自治經費，將義倉積谷盡行出售，又勒捐兩萬余吊，實則分飽私囊；后張某等又借調查戶口為名，按戶斂錢。鄉民以天久不雨，秋收無望，不肯交納，張某大言恐嚇，謂頑民阻撓新政，非送官究不可。“各鄉民既憤且懼，遂托詞求雨，糾眾進城，向州署要求免再攤派自治經費。唐知州匿而不見，相持數日之久，無人出而調停。眾怒愈激，二十一日又糾眾進城。唐知州仍不出署解散，鄉民適見城中開元寺佛像盡被自治局銷毀，以為久旱不雨，皆自治員警董等之毀棄佛像所致，遂蜂擁至自治局哄鬧，局紳均聞風逃竄。鄉民怒不可遏，遂焚燒自治局并該州中學堂。”鄉民還向知縣提出歸還義倉積谷，不再斂派錢文，將自治員、警務董治以死罪，永不許若輩再辦學堂巡警等八項條件。
在這一起事件中，自治紳董被視為分飽私囊、斂收錢財和威嚇鄉民而激起眾怒，其背后則是“近年因辦理學堂警務自治等事，加捐籌款，民情久已憤恨”。正是在這樣的心境下，鄉民將久旱不雨歸之于自治員紳毀棄佛像，遂發生焚燒自治局的舉動。
然而加捐加稅帶來的民眾憤恨，還只是自治風潮的重要誘因。值得進一步思考的問題是，在當時的很多人眼中，地方自治與中國古代鄉官和鄉紳自治有一脈相承之處，在他們看來，這是中國能夠實行自治的基本條件。有此基礎，鄉村治理由官治轉向自治應該是很容易實現的，但結果并非如此。地方自治在推行過程中遇到了來自民間的巨大阻力。這就有必要再進一步從清末地方自治制度帶來的權力變化中去尋找原因。
我們看到，清末已成立的主要是城鎮鄉自治，而各地的自治風潮大都發生在城鎮鄉一級，反府廳州縣自治的很少。這一方面是由于府廳州縣自治成立較晚，很多地方只是完成了調查與選舉，只有少數地方剛剛設立起自治機構，清廷就垮臺了。另一方面，清末府廳州縣自治與城鎮鄉自治的職能與地位不同。府廳州縣是以官治統轄自治，自治的權限較小；而城鎮鄉自治雖然也在官治的監督下進行，但卻要“以自治補官治之不足”，所以擁有對于地方公益事務的廣泛權力。從已成立的城鎮鄉議事會的議決案件來看，涉及面非常廣泛。更重要的是，由于城鎮鄉地方自治制度的建立，自治紳董的權力來源已發生了根本性的變化。傳統紳士的權力更多是以鄉民的“認同”為基礎，而自治紳董的權力則來自制度化的體制，來源于官府，這使他們的權力空間有了很大的擴展，其中籌集自治經費權，卻是城鎮鄉自治的最重要的權力。
在城鎮鄉地方自治章程里，規定自治經費由本地方公款公產、本地方公益捐、按照自治規約所科之罰金組成。公款公產“以向歸本地方紳董管理者為限”，而對無公款公產或為數寡少不敷用者，“得由議事會指定本地方關系自治事宜之款項產業，呈請地方官核準撥充”。“公益捐”則為附捐和特捐兩類，附捐是“就官府征收之捐稅，附加若干作為公益捐者”；特捐是“于官府所征捐稅之外，另定種類名目征收者”。而公益捐的創辦，可“由議事會擬具章程，呈請地方官核準遵行”。附捐由該官管理按章征收，交城、鎮董事會或鄉董收管；特捐由城、鎮董事會或鄉董呈請該管地方官出示曉諭，交該董事會或鄉董自行按章征收。所有自治經費，由議事會議決管理辦法，由城、鎮董事會管理之。
由此可見，第一，城鎮鄉自治有自己的獨立經費，其來源是公款公產、附捐、特捐。尤其是特捐“各以本地方能否通行為斷”，“可酌量地方情形征收”，并無限制；第二，城鎮鄉自治機構擁有將某些產業納入自治經費和征收公益捐的建議權；第三，城鎮鄉自治機構還有對特捐的直接征收權；第四，所有自治經費均由董事會管理。可見，城鎮鄉自治組織是擁有一定程度的獨立財權的。但是這種自治經費的籌措和管理，已與傳統紳士籌集管理公產公款的傳統格局有了很大的不同。民國初年的“自治調查”中說到山東沂水縣：“本縣各項公益事業……前清未舉辦自治以前，均系本地紳士自行辦理。”“所有公款公產均由紳士共同籌集，自行管理收支，事峻開列收支清單，張貼周知，事后報具備案。”這就是說，實行地方自治以前辦理地方公益事業的經費是由紳士共同籌集管理的，并形成張榜公示制度。這其中，公款公產的籌集都是以本鄉人的協商為原則的。
本來，由本地人籌款辦理該地公益事業，是地方自治的范疇之內的事，而清末城鎮鄉自治經費的籌集，卻以“附捐”“特捐”的形式舉辦，前者由官府征收交自治機構使用，后者由自治機構提出，官府出示曉諭，然后由董事會或鄉董征收。這樣，無論是附捐還是特捐，都具有了普遍性和強制性。江蘇省自治局對公益捐的解釋就是“以強制征收者為限”。它打破了鄉民對本鄉公款公產的“認同”和“協商”原則，使他們在心理上產生了極大的反感。并且很多地方在征收附捐和特捐時，并沒有真正將這些錢用于本鄉具體公益事業，而是更多地用于籌辦自治公所、調查與登記選民、籌備選舉等事務上。一方面，鄉民對自治還不十分了解；另一方面，鄉民們并沒有在繳納捐稅后看到或者得到實實在在的好處，從而很容易產生這些錢被自治紳董所私用或瓜分的誤解。與此同時，在地方自治舉辦之時，各項新政都已全面鋪開，辦學堂、辦警政、調查戶口、辦理工商，在在需要經費，各項新政無不以“就地籌款”的方式開展，各種捐稅滿天飛。在這種局面下，自治捐稅的征收無疑是雪上加霜，不僅加重民眾的負擔，還進一步使他們由反感轉而憤恨，進而導致自治風潮的發生。如浙江鎮海各區自治聯合會議決肉捐每斤捐銀二厘，經地方官批準施行。鄉自治公所函知本鄉各肉鋪施行，激起各肉鋪集體罷市。與此同時，“今日要捐豬肉，來月要捐雞、鵝、鴨、蔬菜及房屋椽柱人口”等流言迅速傳播，甚至出現“我等從此不能做人，非殺盡自治諸人不可”的激烈言辭。他們沖進自治公所，將鄉董議員打傷并打死一人，焚燒自治紳董房屋、學堂。此事結果是“自治職員及向辦公益之士紳均已遷徙一空”。
四、結語
城鎮鄉地方自治的籌辦，無論是劃分區域還是進行選舉，都對傳統鄉村社會造成沖擊，改變了傳統鄉村社會的治理結構，即由官治轉變為官治和自治并舉、以自治輔助官治的格局，并由此造就了“自治紳董”這一群體。由于自治紳董的權力來源于制度化的自治組織，來源于官府，而民眾不僅對自治不了解，不僅被排斥在選舉之外，還直接承擔了自治經費的基本來源，故而將這一切遷怒于自治紳董，視他們為“陋紳劣董”，甚至有文章將紳士稱為“平民之公敵”，是政府利用他們，他們又利用政府的“同惡相濟”之徒。而就一部分紳士而言，當自治風潮來臨，他們一概將其視為愚民所為，是“一二私人挾嫌尋隙”，又被好事之徒乘機煽惑的結果，常常會要求官府出面查究甚至彈壓。正如當時輿論指出：“紳董者不自咎辦理之不善，專咎民心之不靖，或送官究辦，或請兵彈壓，視吾民如寇盜。”這樣一來，民眾進一步得出了官紳勾結的判斷，紳民矛盾凸顯并對立，原有的鄉村社會秩序的平衡被打破。
作者系華中師范大學歷史文化學院教授
中國鄉村發現網轉自：中國農村學 微信公眾號（原創）
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