鄉(xiāng)村地方自治的可能性:喀拉拉邦人民計劃運動
──自信和尊嚴滋長的土壤
1996年8月17日，是喀拉拉邦馬拉亞拉姆年第1171年的元旦，也是全邦「人民計劃運動」正式啟動的日子。這個涉及3千3百萬人口參與的「運動」，并沒有引起國際傳媒的關(guān)注，也沒有引起印度全國的觸目，但是，我認為，它是公歷二十世紀終結(jié)前一次了不起的民主實驗，讓我們看到二十一世紀的曙光——以參與、承擔、學(xué)習(xí)為本的民眾「當家作主」。
如果說「民主」按慣常的理解，是政治上普選出各級議會代表的話，印度可算是民主大國。印度1947年立國之后，公民每五年有兩次投票機會，一次選邦議會代表，另一次選全國國會代表。在喀邦，1957年舉行第一次邦選舉，「印度共產(chǎn)黨（馬克思主義）」CPI (M)（簡稱「印共馬」）領(lǐng)導(dǎo)的「左翼民主聯(lián)盟」LDF（簡稱「左盟」）贏得選舉，成為全球第一個通過普選上臺執(zhí)政的共產(chǎn)黨政府。在以后的大選中，「左盟」與它的對手——印度國大黨領(lǐng)導(dǎo)的「統(tǒng)一民主聯(lián)盟」UDF（簡稱「統(tǒng)盟」）——輪流勝出（每次都是幾個百分點之差），每隔五年上臺下臺，成為喀邦有趣的政治民主景觀。
我與喀邦友人戲言:你們太有政治智慧了，利用印度的政治民主制度，每隔五年把選票投給在野黨，讓執(zhí)政黨下臺，造成兩大黨派不得不重視選民的意愿，為贏取民意不斷革新。友人解釋說︰選舉有很多偶然因素，選民難以整體地主觀制造這個結(jié)果；「左盟」和「統(tǒng)盟」都有固定的、相若的百分之四十多的選民支持，于是一小批中間游離分子便能左右大局，而他們似乎有一個特點——總是不滿現(xiàn)狀，不滿執(zhí)政者的表現(xiàn)。四十多年來這個投票模式，突顯了喀邦政治民主的優(yōu)點缺點：優(yōu)點是兩大黨派要順應(yīng)民意、收買人心，所以會有許多意想不到的大膽實驗；缺點是社會生活層面滲透了兩方的對壘，一方推動的實驗難以持續(xù)發(fā)展，因為對方會拆臺，消解其政績。
從1995年開始，印度公民擁有第三張選票──選鄉(xiāng)議會代表。印度1992年修憲，第73、74修訂條例賦予鄉(xiāng)議會更大權(quán)力，使之成為地方自治機構(gòu)。1994年，喀邦根據(jù)國家憲法訂定「喀邦鄉(xiāng)鎮(zhèn)議會法」，翌年進行鄉(xiāng)、鎮(zhèn)議會代表民主普選。
1996年的邦選舉，「左盟」勝出，旋即推行它的競選諾言︰將全邦財政預(yù)算的18-20%撥交鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的地方議會直接支配運用。整個社會實時熱鬧起來。
喀邦的財政預(yù)算分為兩大部分——經(jīng)常支出和發(fā)展項目經(jīng)費，各占一半；「左盟」政府把后者的35-40%交由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)議會直接運用，數(shù)額相等于每年約100億盧比，即約18億人民幣（以下數(shù)額全折算為人民幣），而1996年之前，撥歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)議會使用的經(jīng)費只有3千多萬元。舉一個鄉(xiāng)為例。在庫馬羅貢鄉(xiāng)，人口2萬2千人，鄉(xiāng)議會有10席；1995年鄉(xiāng)議會支配的經(jīng)費只有15萬元，但1996年之后，可支配的經(jīng)費大大增加。在2000-01年，庫鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府的收入包括100萬元發(fā)展項目經(jīng)費直接撥款，400萬元邦政府經(jīng)常支出撥款（以支付公務(wù)員和醫(yī)療、農(nóng)技人員工資，社會福利如農(nóng)業(yè)工人退休金、孕婦食物津貼等），70萬元鄉(xiāng)政府獲授權(quán)收取的稅款用以支付150名教師的工資，27萬元邦政府和中央政府撥下來的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，另有120萬元合作銀行的貸款用以興建公共汽車總站和商場。
「左盟」政府在全邦推行的「人民計劃運動」，震撼之處在于它讓鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地方議會管理大筆金錢，擁有實權(quán)，而且讓大批公務(wù)員聽命于地方議會。固然，官僚體系不是一時之間可以改變過來，怠工﹑破壞的舉措很多，但是，它開啟了一個不可逆轉(zhuǎn)的過程，就是讓社會的民眾學(xué)習(xí)做主人，公務(wù)員還原為公仆。
這個過程絕對不可能是由上而下的過程，「人民計劃運動」也絕對不是「左盟」由上而下地策動的仁政。「左盟」之所以把「人民計劃運動」納為政綱一部份，是因為「喀拉拉民眾科學(xué)運動」KSSP（簡稱「喀科運」）長期在農(nóng)村社區(qū)培育民眾自主參與的能力，也就是人人作為哲學(xué)家和科學(xué)家的能力。「喀科運」繼識字運動和資源譜圖之后，在幾個鄉(xiāng)組織「鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會」，每一個村選派男女村民代表各一名，本鄉(xiāng)活躍的所有政黨（不論大小）各派代表一名，政府部門派出代表，專業(yè)技術(shù)人員也有代表。這個類似鄉(xiāng)議會的民間組織，商討并制訂本鄉(xiāng)未來十五年的全面發(fā)展規(guī)劃，動員各階層、各黨派人士志愿參與建設(shè)社區(qū)。它兼蓄并收，既有長遠發(fā)展目標，又有短期工作項目。這種兼容的﹑積極參與的民主特質(zhì)，不是由金權(quán)主導(dǎo)的「西方」精英民主制度可以媲美的。它帶有一種在中國既熟悉又陌生的情操，但這情操不僅僅體現(xiàn)在幾個「知識分子」身上（盡管他們發(fā)揮不可低估的作用），而是滲透在普通民眾的日常生活之中。
「鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會」完全是民間自發(fā)組成的，超越了對抗性的政黨政治，而且在沒有政府或者基金會資助之下，發(fā)掘本地資源（資源譜圖工作奠定了基礎(chǔ)），依靠自身的能力來發(fā)展。這種制訂本鄉(xiāng)十五年民間規(guī)劃的做法，被「左盟」欣賞并采用為競選政綱。
如果沒有「喀科運」的實踐經(jīng)驗，「人民計劃運動」不可能開展；而「左盟」的政府行為，又把民主進程大力推前。邦政府新修訂的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地方自治法，規(guī)定鄉(xiāng)之下成立村自治組織，每年法定召開四次村大會；鄉(xiāng)議會不能直接使用發(fā)展項目經(jīng)費，必須由村大會提出項目方案，提交鄉(xiāng)議會會同專家小組審批；所有文件、受益人名單、項目詳情和數(shù)額、鄉(xiāng)議會收支賬目，都要公開，任何人有權(quán)查閱和復(fù)印。
1996年8－9月在全邦召開的村大會，有200萬人參加，即每個村大會平均有180人參加，占選民的11.4%，四戶有一戶參與。這種熱情幾乎史無前例，但參加的人并不是湊熱鬧，而是為一種真實的驅(qū)動力推動。
在村大會上，大家七嘴八舌，說出個人的或本村的需要，試圖提出各種項目方案。庫鄉(xiāng)是「喀科運」長期工作的據(jù)點，「喀科運」的骨干成員提出，政府賦予村大會法定權(quán)力，是地方自治的基層單位，有效地把權(quán)力從鄉(xiāng)一級下放到村一級。但是，村人口有二千多人，如果成年人都參加村大會，人多不好討論，不如40-50戶組成鄰里小組，更能讓每個人直接參與，改善生活的各個層面。
在「喀科運」推動下，全邦990個鄉(xiāng)，約有200個有村民自愿組成鄰里小組，小組討論本地的特殊需要，訂定各項目方案的優(yōu)先次序，評審計劃的執(zhí)行情況，決定誰是撥款受益人（這常常是村民的爭執(zhí)點）。每個鄰里小組選派代表，組成村代表會，成為村日常事務(wù)的執(zhí)行者，例如排解紛爭，安排文化活動、學(xué)生課余活動，辦醫(yī)療室、儲蓄小組等等。這就是說，村的日常事務(wù)由基層選派的代表執(zhí)行，而全村選出的代表，則出席鄉(xiāng)議會，協(xié)商各村之間的共同或歧異的需求和利益。
「喀科運」正努力爭取邦議會立法，把鄰里小組定為村民民主參與公共生活的基層單位，在法律上承認民間已經(jīng)存在的事實，并讓它成為普遍的實踐。
「人民計劃運動」這個大膽的嘗試，建基于每個普通人對美好生活的渴求，對自身能力的提升。運動在97-99年興建了10萬間房屋、24萬個廁所、5萬口井、1萬7千多個公眾水龍頭、8千多公里道路，清洗了1萬6千個池塘，把30萬英畝土地改為耕地。實地訪問，看到卡拉庫林鄉(xiāng)幾乎人人有房住，家家有廁所；以往要從其它邦進口牛奶、米、菜，但「人民計劃運動」撥款支持養(yǎng)乳牛，廢激素飼料，培植本地種子，牛奶產(chǎn)量增長了30%，本鄉(xiāng)消費后還剩余15萬公升外銷。在另一個鄉(xiāng)，技術(shù)人員協(xié)助在沙地種菜，據(jù)說產(chǎn)值達3千多萬元。
上述數(shù)字不過讓我們窺見運動的規(guī)模。但是，運動最可貴的，始終是它提供了條件，讓每個普通人活得有自信、有尊嚴，活得豐富、充實。生活離不開社會生活，離不開在特定社會領(lǐng)域活動的群體關(guān)系；沒有群體的認同和鼓勵，自信和尊嚴是很難建立起來的。「人民計劃運動」能為社會生活的參與提供場地，讓人們有積極參與的心，通過建立豐富多元的社群關(guān)系，使互相認同和鼓勵的力量不斷滋長，讓大家互相之間不同之處成為創(chuàng)建更豐富更充實的群體關(guān)系的推動力，而不是制造矛盾的分化力量。唯有這樣，自信和尊嚴才能持久，才能越益充盈。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:西天中土微信公眾號
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