——基于Z村的個案研究
摘要：在精準(zhǔn)扶貧農(nóng)村貧困治理思想指導(dǎo)下，我國減貧事業(yè)已取得歷史性新突破。但脫貧人口返貧問題突出，拉低了脫貧成果和質(zhì)量，其根源在于貧困人口自身的脆弱性。返貧問題的前期預(yù)防是在治理中極為重要的一環(huán)。理性辨識和分析貧困脆弱性的政策環(huán)境預(yù)警、自然環(huán)境預(yù)警、主體自身預(yù)警三種返貧預(yù)警類型，對返貧原因深入剖析，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建由預(yù)警信息機(jī)制、組織預(yù)警機(jī)制、長效銜接機(jī)制、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和考核監(jiān)督機(jī)制組成的返貧預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)防脫貧人口返貧，鞏固并穩(wěn)步擴(kuò)大脫貧成果。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；貧困治理；返貧；貧困脆弱性；返貧預(yù)警機(jī)制
本文系國家社科基金重大招標(biāo)項目“采煤沉陷區(qū)‘生態(tài)—經(jīng)濟(jì)—社會’多維關(guān)系演化規(guī)律及調(diào)控機(jī)制研究”（項目編號：14ZDB145）階段性研究成果。
黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央從理論到實踐所形成的“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”農(nóng)村貧困治理思想指導(dǎo)下，上下齊心，共同推進(jìn)中國減貧事業(yè)取得歷史性新突破：6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下。然而，我們也應(yīng)該看到中國減貧速度放緩，遺留的往往是脫貧更為艱難的地區(qū)和人群。尤其是已脫貧農(nóng)戶返貧情況時有發(fā)生，拉低了脫貧成果和質(zhì)量。返貧問題得不到良好地解決，全面脫貧就不可能實現(xiàn)。黨的十九大報告中又重申了脫貧攻堅戰(zhàn)的歷史性意義，作出堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的莊嚴(yán)承諾，要求確保到2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，脫貧形勢刻不容緩。全面脫貧的實現(xiàn)離不開返貧現(xiàn)象的根除，現(xiàn)有針對返貧的工作方向往往集中在返貧現(xiàn)象后期治理，而少有關(guān)注返貧發(fā)生的前期干預(yù)。基于此，本文主張建立返貧現(xiàn)象的事前干預(yù)機(jī)制，即構(gòu)建返貧預(yù)警機(jī)制。
一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述
貧困問題涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，返貧是我國當(dāng)前貧困治理中無法回避的特殊現(xiàn)象，而構(gòu)建返貧預(yù)警機(jī)制又成為消除返貧現(xiàn)象的首要任務(wù)。構(gòu)建返貧預(yù)警機(jī)制就是要構(gòu)建返貧發(fā)生前的信息反饋、干預(yù)、阻斷等機(jī)制。
現(xiàn)有的貧困治理機(jī)制研究大部分是一種宏觀上的建構(gòu)，主張建立完備且貫穿扶貧工作全程的創(chuàng)新機(jī)制。現(xiàn)有研究關(guān)注于貧困人口總體或貧困區(qū)域人口，但較少對貧困人口進(jìn)行區(qū)別化、類型化研究。注重前進(jìn)式的減貧研究多，關(guān)注脫貧人口返貧問題的較少。關(guān)于返貧問題的研究在時間分布上跨度較大，內(nèi)容也主要集中在返貧誘因和返貧治理兩個方面。
第一，關(guān)于返貧情況的誘發(fā)因素研究。郭志杰等（1990）認(rèn)為貧困地區(qū)自然經(jīng)濟(jì)的分散、貧困價值觀念影響、政策體制的不配套共同促成了農(nóng)村返貧現(xiàn)象的多發(fā)。{1}凌國順（1999）認(rèn)為返貧現(xiàn)象形成的原因主要在于返貧者自身素質(zhì)素養(yǎng)低，思想觀念傳統(tǒng)、保守、落后，加上不利的外部環(huán)境。{2}董春宇等（2008）則指出，農(nóng)村地區(qū)貧困人口陷入“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈的主因在于經(jīng)濟(jì)的脆弱性，經(jīng)濟(jì)的脆弱性與貧困互為因果。在農(nóng)村地區(qū)“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈現(xiàn)象的背后，實際隱藏著社區(qū)或家庭脆弱性程度高這一深層原因。{3}丁軍等（2010）從農(nóng)業(yè)收入與分配的角度，指出導(dǎo)致農(nóng)村返貧現(xiàn)象的主要根源在于“主體、供體、載體”三者的不可持續(xù)性。{4}鄭瑞強(qiáng)，曹國慶（2016）根據(jù)返貧因素將返貧劃分為政策性返貧、能力缺失返貧、因災(zāi)返貧和發(fā)展型返貧，并提出進(jìn)行貧困人口生計空間的重塑，減少和防范貧困人口返貧。{5}綜合來看，返貧的誘發(fā)因素是多樣的，涉及政策不匹配、思想觀念落后和制度缺陷等諸多方面。
第二，關(guān)于返貧的治理對策路徑研究。劉玲琪（2003）以陜西省為例分析了返貧人口的特征，并主張從加大投入、控制人口增長、調(diào)整人口分布、提高人口素質(zhì)、加強(qiáng)社會保障和實施產(chǎn)業(yè)開發(fā)六個方面應(yīng)對返貧問題。{6}焦國棟（2005）則從加大對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度、大力實施開發(fā)性扶貧戰(zhàn)略、加大科學(xué)技術(shù)扶貧力度、努力探索扶貧到村到戶的途徑和方法、嚴(yán)格扶貧資金管理、建立和完善貧困監(jiān)測系統(tǒng)、著力提高返貧人口的素質(zhì)、把扶貧開發(fā)與計生工作結(jié)合起來、加快農(nóng)村貧困地區(qū)的社會保障體系建設(shè)九個方面共同努力，以期遏制返貧現(xiàn)象。{7}王海濱（2007）主張從國家制度安排、貧困地區(qū)人力資本投入、常規(guī)化扶貧機(jī)制建設(shè)三個方面發(fā)力，杜絕返貧現(xiàn)象。{8} 羅利麗（2008）主張形成政府、社會與貧困人口全程參與的聯(lián)動機(jī)制、實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略以及發(fā)展社會事業(yè)，加強(qiáng)貧困人口的可行能力建設(shè)。{9} 何華征，盛德榮（2017）主張從財富內(nèi)生、心理改善、制度供應(yīng)、價值挖掘、新民教育五個大方向來阻斷貧困人口返貧。{10}
學(xué)界現(xiàn)有的關(guān)于返貧的研究大多局限在返貧現(xiàn)象發(fā)生之后的治理層面，而不能兼顧到返貧發(fā)生之前，忽視了前期預(yù)防的重要性。治理返貧的源頭在于預(yù)防，這就需要建立針對性強(qiáng)、行之有效的返貧監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。而在返貧治理中，關(guān)于返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的研究鮮有人涉足。返貧預(yù)警旨在加強(qiáng)對返貧的先期預(yù)防，返貧預(yù)警處理得當(dāng)，會大大減少返貧現(xiàn)象的爆發(fā)，降低后期的返貧治理難度，可以說是治理返貧的基礎(chǔ)性工程。
二、貧困脆弱性視角下的返貧預(yù)警類型
返貧問題是一國反貧困及反貧困戰(zhàn)略實施過程中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象。{11}關(guān)于它的概念界定，是指某些貧困人口在解決溫飽、脫貧之后，由于諸多因素交互制約作用，經(jīng)濟(jì)上又陷入貧困的狀態(tài)。{12}西部地區(qū)一直是我國反貧困的主戰(zhàn)場。進(jìn)入新世紀(jì)以來，西部地區(qū)扶貧開發(fā)成績顯著，但貧困人口返貧現(xiàn)象比較嚴(yán)重，返貧率較高，平均返貧率在15%—25%，個別地方高達(dá)30%—50%，有些地方甚至出現(xiàn)了返貧人口超過脫貧人口的現(xiàn)象。{13}返貧會拉低已取得的脫貧成果，治理返貧問題就是要處理好脫貧工作的后續(xù)問題。新頒布實施的新十年扶貧綱要《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2010—2020年）》提到“返貧現(xiàn)象時有發(fā)生”是當(dāng)前扶貧開發(fā)任務(wù)仍十分艱巨的重要原因之一，習(xí)近平在2017年全國“兩會”上也提到了“防止返貧與繼續(xù)攻堅同樣重要”{14}，返貧問題治理刻不容緩。
返貧現(xiàn)象的頻發(fā)，其實質(zhì)在于貧困本身具有的脆弱性特征。貧困人口之所以出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，正是在于不能抵擋任何形式的沖擊，或者說任何微小的變動，甚至于簡單的政策傾斜優(yōu)勢喪失，也會使其重新陷入貧困。也就是說，造成返貧現(xiàn)象的一個重要原因是貧困者及貧困線附近的個體是“脆弱的”。{15} 這種在貧困線附近浮動的情況，是一種動態(tài)貧困，稍不注意便會變?yōu)榉地殻蜁兔撠毜恼w效率。需要注意的是，只有可持續(xù)脫貧才能從源頭上防止返貧，而返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建則是實現(xiàn)可持續(xù)脫貧的關(guān)鍵一環(huán)。對于返貧的治理，預(yù)警機(jī)制構(gòu)建是在返貧發(fā)生之前就有所應(yīng)對，是返貧治理的基礎(chǔ)性工程。對于返貧人口，針對其誘發(fā)返貧的因素理性辨識和剖析，在此基礎(chǔ)上才能有針對性地構(gòu)建預(yù)警機(jī)制，降低后期返貧治理的難度，使脫貧又易返貧的特殊群體徹底脫貧，徹底鞏固既有脫貧成果。
貧困脆弱性主要包含兩個方面：一是受到的沖擊；二是抵御沖擊的能力。脆弱性是兩者博弈的結(jié)果，根據(jù)受到的沖擊來源不同，可以將返貧劃分為三種預(yù)警類型，由此有針對性地構(gòu)建預(yù)警機(jī)制。
1.政策環(huán)境預(yù)警
政策環(huán)境預(yù)警主要是指國家政策方面變動所引發(fā)的返貧現(xiàn)象。貧困人口本身就屬于弱勢群體，在政策扶持上就帶有傾斜性質(zhì)，扶貧資金等資源往往傾注在這些貧困人口身上，從而幫助其穩(wěn)定生活，脫貧致富。但現(xiàn)實情況：一是原貧困人口脫貧之后，不能夠繼續(xù)享受帶有扶持性質(zhì)的項目、資金等政策照顧，自我發(fā)展能力又相對虛弱，脫貧后的生計難以為繼，結(jié)果只能是重返貧困線以下。二是許多脫貧人群長期在貧困線附近游走，脫貧難以致富，扶持政策撤出必然導(dǎo)致返貧。三是扶貧工作本身存在一些缺陷。當(dāng)下的脫貧攻堅工作是一項意義重大的政治任務(wù)，基層為出政績，往往強(qiáng)調(diào)量化考評，工作的數(shù)量優(yōu)于質(zhì)量，再加上部分地區(qū)考核方式的不合理，又刺激基層采取片面化的信息反饋方式，脫貧攻堅的成果容易變成一串亮麗的數(shù)字，而缺乏對貧困戶確切生計的關(guān)注，出現(xiàn)數(shù)字脫貧而實際生活仍然貧困的狀況。四是扶貧工作的重點在于減貧，減貧數(shù)字成為當(dāng)前各級黨委政府空前關(guān)注的指標(biāo)，數(shù)字化的指標(biāo)體系只能是在數(shù)字上為“脫貧”做功夫，但要真正促使貧困戶自身發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增收，以貧困戶自身勤勞致富的雙手來創(chuàng)收脫貧則難度較大，部分脫貧戶也只是暫時性的，數(shù)字化的“被脫貧”，由于自身造血功能不足，難以抵擋任何沖擊，政策稍有變動，這些減貧數(shù)字就有可能反彈。另外，貧困人口生存的自然環(huán)境條件一般比較惡劣，脫貧人口賴以生存的貧瘠資源加上“退耕還林”“退耕還草”“水源區(qū)保護(hù)”“降低碳排放”等生態(tài)保護(hù)政策約束，物價上漲和補(bǔ)貼降低等因素影響就會使部分脫貧人口出現(xiàn)返貧，同時如果出現(xiàn)生態(tài)移民，移民過程中的生計損失與隨之而來的生計風(fēng)險也是導(dǎo)致返貧的重要因素。{16}其他政策性導(dǎo)致返貧現(xiàn)象還有，如社會保障方面，貧困地區(qū)社會公共服務(wù)供給水平不高，社會保障覆蓋面不夠，導(dǎo)致部分脫貧農(nóng)戶在遭受沖擊時難以抵抗，再度陷入貧困。
2.自然環(huán)境預(yù)警
自然環(huán)境預(yù)警主要針對的是因自然環(huán)境變化而致返貧的情況。上文中業(yè)已提及，貧困人口生存的自然環(huán)境條件一般比較惡劣，這是扶貧業(yè)界共識。自然環(huán)境所誘發(fā)的返貧情況主要包括兩個方面：一是貧困人口生存的自然條件惡劣，自然資源匱乏，發(fā)展產(chǎn)業(yè)條件有限。大多數(shù)貧困人口集中的地域往往為高原、山地、丘陵地形，難以發(fā)展生產(chǎn)。筆者曾在安徽省大別山區(qū)農(nóng)村進(jìn)行過調(diào)研，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶反映，只有在當(dāng)?shù)剞r(nóng)作物茶樹和板栗收成極好的情況下，農(nóng)戶才會在農(nóng)地收獲，平時收成稍差一些，很多人都不愿收取，出現(xiàn)“棄收”，因為勞動成本太高。而丘陵地形，人均耕地面積少，又不適合發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，遺留在村中的都是勞動能力較差的人群。脫貧難，即便已脫貧，也難以穩(wěn)固，易出現(xiàn)返貧。有些貧困地區(qū)，既缺乏動植物資源，又缺乏水土、礦產(chǎn)資源，加之交通不便，生產(chǎn)生活困難，嚴(yán)重依賴扶貧政策。二是因災(zāi)返貧。因災(zāi)返貧是由于區(qū)域內(nèi)地震、泥石流、干旱、洪澇等自然災(zāi)害多發(fā)而使得脫貧人口重新面臨生存與發(fā)展困境。重大自然災(zāi)害一方面為區(qū)域受災(zāi)群眾帶來生命和財產(chǎn)損失，另一方面還會在一定程度上破壞公共服務(wù)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，使扶貧的投入和扶貧效果大打折扣。我國是一個自然災(zāi)害多發(fā)的國家，農(nóng)業(yè)生態(tài)條件在很多地區(qū)正在惡化。據(jù)統(tǒng)計，2016年全國各類自然災(zāi)害共造成1.9億人次不同程度受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積26220.7千公頃，其中絕收面積2902.2千公頃。{17}氣候災(zāi)害會影響最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，貧困人口往往依靠單純農(nóng)業(yè)收入維持生活，結(jié)果是依賴農(nóng)業(yè)收入的貧困人口承擔(dān)著氣候變化帶來的最大威脅。
3.主體自身預(yù)警
主體自身預(yù)警是針對因主體自身原因而導(dǎo)致返貧的情況。主體自身所導(dǎo)致的返貧是最普遍的，也是最難克服的。主體自身導(dǎo)致返貧是指返貧人口自身由于主客觀因素所導(dǎo)致的返貧，或者說返貧主體的能力不足，即返貧人口自身素質(zhì)的弱質(zhì)性、低層次性所致的能力供給不足。{18}能力不足主要表現(xiàn)為身體健康水平下降、思想觀念落后、知識技能水平較低和應(yīng)對風(fēng)險能力缺失。身體健康水平下降的主要表現(xiàn)為因病返貧、因殘返貧、因老返貧等情況，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在目前剩余的貧困人口中，家庭成員因病致貧、因病返貧的比例高達(dá)44%{19}。在農(nóng)村地區(qū)，特別是貧困多發(fā)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，相關(guān)的社會保障體系并未健全，家庭積蓄極其有限，患病得不到良好醫(yī)治，“一人得病，家徒四壁，四處欠債”情況尤為嚴(yán)重，對于一些大病來說，基礎(chǔ)性的日常藥物維持已經(jīng)讓貧困家庭捉襟見肘，更遑論徹底治愈疾病的費用。另外，因為身體殘疾或者年老體弱而喪失勞動能力的貧困人口不在少數(shù)，這部分人在收入數(shù)字上“被脫貧”之后，仍面臨生計來源的難題，常會因此返貧。思想觀念落后是指現(xiàn)有貧困戶中還存在“等靠要”思想，依賴心理強(qiáng)，日常生活主要是靠政策扶持、政府幫助，享受相關(guān)的低保照顧，財富得到些許積累，在政策扶持下完成脫貧。不過，因其無所作為，返貧變?yōu)槌B(tài)。知識技能水平較低主要表現(xiàn)為貧困人口受教育水平偏低、專業(yè)技能缺少或水平不高，致富能力弱，脫離貧困線之后，家庭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然薄弱，而可選擇的生計方式狹窄，只能是片面地遵循貧困時期舊有的生產(chǎn)生活方式，進(jìn)一步發(fā)展難度較大，稍有挫折即會重新陷入貧困。應(yīng)對風(fēng)險能力缺失是指在市場競爭中，返貧戶處于劣勢地位，在同等市場競爭條件下，往往競爭失敗，導(dǎo)致貧困線上勉強(qiáng)度日的生活支離破碎，跌入貧困線之下，重新返貧。
三、脫貧后的返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建
當(dāng)前對于扶貧成效的評價通常以貧困戶人均收入或戶均收入為依據(jù)，確定貧困線標(biāo)準(zhǔn)，如超過貧困線標(biāo)準(zhǔn)，即被認(rèn)為順利脫貧，繼而認(rèn)為扶貧工作取得了預(yù)期成效。以此類推，整個地區(qū)的扶貧工作正是建立在這樣的脫貧邏輯之上。然而，事實證明，在我國農(nóng)村，達(dá)到貧困線以上僅是脫貧的第一步，即便已經(jīng)脫貧的人口仍然處于脆弱狀態(tài)，抵御各種潛在沖擊的能力非常低下。所以，扶貧工作宜以降低當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的脆弱性為目標(biāo)，不應(yīng)僅以某一固定的標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)；同時,在扶貧工作中重視降低風(fēng)險,還要對這一環(huán)節(jié)增加投入。{20} 誠然，脫貧攻堅任務(wù)的完成應(yīng)基于扶貧工作的質(zhì)量，與此同時，應(yīng)注意已脫貧人口的返貧風(fēng)險，避免返貧現(xiàn)象拉低脫貧質(zhì)量，返貧的事先預(yù)防尤為重要，返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建應(yīng)是當(dāng)下脫貧攻堅工作的一個重要方面。
圖1 返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建模型
1.預(yù)警信息機(jī)制
返貧預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建關(guān)鍵在于信息的收集、處理。建立預(yù)警信息處理中心，可以有效地收集、處理會影響到貧困戶、已脫貧戶生活變動、生活質(zhì)量下降的信息，在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)設(shè)計脫貧人口返貧風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，對脫貧戶進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。一是依托扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)，在建檔立卡的基礎(chǔ)上建立返貧輿情監(jiān)測中心，主要負(fù)責(zé)對已脫貧農(nóng)戶的跟蹤監(jiān)測，強(qiáng)化對脫貧戶家庭收入狀況、返貧潛在因素和后續(xù)幫扶措施的信息提取，嚴(yán)防突發(fā)沖擊導(dǎo)致返貧。例如，甘肅省采取的工作形式：以扶貧信息網(wǎng)絡(luò)為依托，建立上聯(lián)“全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，下接貧困縣、鄉(xiāng)、村的“一平臺、兩系統(tǒng)”扶貧對象動態(tài)化信息管理體系。針對貧困戶，開展收支臺賬、記錄幫扶措施、核查幫扶效果、核算收入等工作，在此基礎(chǔ)上對已脫貧群體仍保持一段時期內(nèi)的跟蹤監(jiān)測。二是建立良好的由下而上的信息傳導(dǎo)渠道，在村級由專人擔(dān)任預(yù)警員，對可能引起貧困戶生活變化的因素通過建立電話、網(wǎng)絡(luò)平臺，暢通信息的收集、整理、反饋渠道。可以參照借鑒廣西壯族自治區(qū)賀州市建設(shè)的“扶貧信息員”制度、甘肅省建立的省扶貧信息管理平臺，這些舉措實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村上下之間，扶貧系統(tǒng)內(nèi)部，扶貧系統(tǒng)與行業(yè)部門、金融機(jī)構(gòu)、幫扶單位之間的互聯(lián)互通，信息共享。三是與農(nóng)業(yè)部門、氣象管理部門等有關(guān)部門協(xié)作，加強(qiáng)對自然災(zāi)害、氣象災(zāi)害等災(zāi)害的預(yù)警，防止災(zāi)害對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生大規(guī)模的破壞，提前做好應(yīng)對災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案。四是根據(jù)原致貧原因，跟蹤監(jiān)測脫貧家庭的發(fā)展，特別是健康狀況，對于之前因病致貧的群體尤為注意，防止因病返貧。例如，安徽省開拓的“一站式”平臺服務(wù)：利用原有的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助即時結(jié)算服務(wù)系統(tǒng)，升級為“一站式”服務(wù)平臺，完善醫(yī)療服務(wù)行為監(jiān)管功能，新增針對貧困人口享受各項醫(yī)保、兜底通用系列報表，提示和預(yù)警貧困脆弱群體綜合醫(yī)療保障落實情況。此平臺還可以充分發(fā)揮搭建政府救助資源、社會組織救助項目與農(nóng)村貧困人口救治需求相匹配的作用，發(fā)揮平臺對于困難人群、易返貧人群的扶助效應(yīng)。需要注意的是政府部門在進(jìn)行返貧預(yù)警具體實施時可根據(jù)實際情況適當(dāng)延伸，便于建立對一般家庭貧困的疾病源頭性預(yù)警機(jī)制。科學(xué)評估貧困脆弱性差異，形成不同的醫(yī)療救助組合，才能增強(qiáng)因病致貧家庭在風(fēng)險暴露時的抗擊能力。{21}
2.組織預(yù)警機(jī)制
對已脫貧農(nóng)戶返貧預(yù)警分析，必然要有執(zhí)行的主體，必須打造一支高素質(zhì)、高效率的隊伍。因此，必須加強(qiáng)組織預(yù)警機(jī)制建設(shè)。一是成立返貧預(yù)警工作中心，自上而下，層層推進(jìn)。省市一級成立返貧預(yù)警工作中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可設(shè)置辦公室（可與綜合治理辦公室合署辦公），村級設(shè)置聯(lián)絡(luò)站，促進(jìn)彼此之間信息的快速傳遞和工作的落實。與扶貧開發(fā)中的扶貧工作站、扶貧專干建設(shè)相類似，健全人員隊伍建設(shè)，明確對應(yīng)責(zé)任，予以適當(dāng)優(yōu)惠政策支持其工作。例如，賀州市不斷堅持“多中選好、好中選優(yōu)”“待遇留人”“相對年輕且熟悉電腦基本操作”的選人用人原則，為扶貧信息員隊伍建設(shè)提供政策依據(jù)，推進(jìn)信息員隊伍建設(shè)，確保市、縣、鎮(zhèn)三級扶貧信息員均由專人，特別是在職在編干部擔(dān)任；村級扶貧信息員通過公開選聘的方式進(jìn)行調(diào)整配置，對應(yīng)聘人員的學(xué)歷、年齡等方面作了明確要求，落實“待遇留人”，確保扶貧信息員隊伍的質(zhì)量和長期性、穩(wěn)定性。二是提高認(rèn)識，樹立“脫貧是政績，防范返貧也是政績”的思想，各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要把防范返貧作為實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的一項重要工作來抓，充分認(rèn)識到扶貧工作的艱巨性、復(fù)雜性和持續(xù)性，把防范返貧擺到脫貧攻堅工作的突出位置，確保實現(xiàn)貧困戶穩(wěn)定脫貧。三是注重建立強(qiáng)有力的村級基層組織，注重發(fā)揮黨建扶貧的作用，如甘肅省靈臺縣緊緊圍繞服務(wù)型黨組織建設(shè)，按照“一村一策、一戶一法”的工作要求，制定了79個貧困村的脫貧方案，采取成立“指揮部”，制定“施工圖”，列出“推進(jìn)表”的方式，倒排工期，逐項消號，做到總體規(guī)劃科學(xué)、年度計劃明確、推進(jìn)步驟清晰、幫扶任務(wù)具體。大力實施農(nóng)村黨員致富能力培養(yǎng)、“先鋒引領(lǐng)”、勞動力技能培訓(xùn)、“黨員大戶創(chuàng)業(yè)扶持”等項目，著力增強(qiáng)農(nóng)村黨員帶頭致富、帶領(lǐng)群眾共同致富能力，并在實際中取得奇效。四是推進(jìn)基層干部尤其是村“兩委”、駐村扶貧工作隊、村扶貧專干、貧困戶幫扶聯(lián)系人等定期跟蹤回訪制度，加強(qiáng)省市定期“回頭看”制度建設(shè)，第一時間發(fā)現(xiàn)返貧隱患。
3.長效銜接機(jī)制
長效銜接機(jī)制就是要建立彼此聯(lián)結(jié)密切、可持續(xù)穩(wěn)定脫貧機(jī)制，杜絕脫貧戶返貧。一是繼續(xù)完善保障兜底。發(fā)揮好社會保障兜底的防線作用，不斷提高農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、低保線、五保線和醫(yī)療保障水平，對于自身發(fā)展受限的老弱病殘孤等依托社保進(jìn)行兜底。例如，云南省昭通市積極主動承擔(dān)社會保障兜底的三項職責(zé)任務(wù)，實施農(nóng)村低保兜底脫貧、開展醫(yī)療救助脫貧和加大臨時救助力度，有序推進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度逐步銜接。對建檔立卡貧困戶中的低保、重點對象按照全額或定額資助其參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。全面落實特困人員供養(yǎng)，做到應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)。二是保持政策的連續(xù)性。對于已脫貧農(nóng)戶不能簡單地放棄不顧，應(yīng)該進(jìn)一步持續(xù)關(guān)注，壓實幫扶責(zé)任，將貧困戶“扶上馬”還要“送一程”，這是增強(qiáng)脫貧戶抵抗返貧風(fēng)險能力的重要舉措，為此，要落實好中央有關(guān)規(guī)定，堅持貧困戶“脫貧不脫政策”，即建檔立卡脫貧戶可以繼續(xù)享受一段時期的脫貧扶持政策。另外，注重扶貧先“扶志”，利用鄉(xiāng)村能人帶動本地就業(yè)和外出就業(yè)，推動貧困戶通過自身能力發(fā)展，改善生活境遇，穩(wěn)定生計，提高脫貧戶應(yīng)對各類風(fēng)險的信心和能力。三是提前謀劃關(guān)鍵政策2020年后的銜接事項。例如，認(rèn)真落實“351”和“180”健康保障政策{22}，跟蹤評估政策效果，及時調(diào)整政策措施。相關(guān)部門要提早研究“351”和“180”等健康扶持政策在2020年后的銜接問題，對貧困患者而言，一旦該政策中止，有可能出現(xiàn)大量返貧，應(yīng)給予高度重視。同時，繼續(xù)完善教育等關(guān)鍵性政策。筆者調(diào)研了解到，安徽省長豐縣采取一系列措施，幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和青壯勞動力通過提升受教育程度和就業(yè)能力實現(xiàn)脫貧。加快改善義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件，不斷提高貧困鄉(xiāng)村師資水平和辦學(xué)質(zhì)量，確保家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生完成義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)，無輟學(xué)現(xiàn)象。適當(dāng)延長義務(wù)教育年限，率先對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實施普通高中教育免除學(xué)雜費，逐步實現(xiàn)全覆蓋，分類推進(jìn)中等職業(yè)教育全免費。實施家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生入學(xué)救助，認(rèn)真落實國家和省市學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育和大學(xué)教育的資助補(bǔ)助政策，以此類方式加大對貧困地區(qū)教育財政的支持和教育資源的傾斜。通過以接受良好的教育帶動家庭發(fā)展，盡量阻斷貧困代際傳遞的路徑。
4.利益聯(lián)結(jié)機(jī)制
建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制就是要發(fā)揮扶貧主體之間的協(xié)同作用，在應(yīng)對預(yù)防返貧問題時亦然。一是發(fā)揮新型農(nóng)村經(jīng)營主體的引領(lǐng)作用。通過恰當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與扶貧相掛鉤，鼓勵民營企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作社、家庭大農(nóng)場等農(nóng)村經(jīng)營主體解決貧困人口就業(yè)，帶動周邊群眾穩(wěn)定脫貧。筆者調(diào)查過的安徽省長豐縣就對就業(yè)貧困人口和向貧困人口提供就業(yè)崗位的各類經(jīng)濟(jì)組織予以獎補(bǔ)和政策支持。貧困人口就業(yè)最高補(bǔ)助5000元，提供就業(yè)崗位的各類組織給予發(fā)放貧困戶工資5%的補(bǔ)助。通過巾幗扶貧行動，鼓勵幫助農(nóng)村留守貧困婦女從事來料加工業(yè)，為解決農(nóng)村婦女“務(wù)工”與“務(wù)農(nóng)”、“錢袋”與“后代”兼顧的問題提供一條可供選擇的道路。二是深化農(nóng)村地區(qū)改革，以土地使用產(chǎn)權(quán)等資源入股，發(fā)展多種形式的股份合作，保障貧困戶享受同等的收益和共享發(fā)展機(jī)會，不斷增加貧困群體的資產(chǎn)性收益。例如，安徽省舒城縣在適宜地區(qū)大力鼓勵成立專業(yè)合作社，貧困戶以土地入股，或者將土地租賃流轉(zhuǎn)給大戶。在產(chǎn)業(yè)扶持中，政府因勢利導(dǎo)，做大做強(qiáng)一些已經(jīng)有良好發(fā)展勢頭和較大發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)。目前香樟已成為舒城縣闕店鄉(xiāng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)之一，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的收入不斷攀升，脫貧成效十分明顯。三是重點扶持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索建立適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈。發(fā)展不同形式的產(chǎn)業(yè)扶貧，如特色養(yǎng)殖、特色種植、農(nóng)村電商、光伏發(fā)電、旅游扶貧等項目，將農(nóng)民增收和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境改善聯(lián)結(jié)起來，一舉多得。產(chǎn)業(yè)扶貧是長豐縣實施精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，為了增強(qiáng)發(fā)展能力，長豐縣啟動實施特色種養(yǎng)業(yè)扶貧項目，制定相關(guān)配套文件，對貧困村貧困戶發(fā)展種養(yǎng)特色產(chǎn)業(yè)列出了獎補(bǔ)清單和標(biāo)準(zhǔn)，貧困戶發(fā)展種養(yǎng)特色產(chǎn)業(yè)最高補(bǔ)助15000元。長豐縣著力打造長豐草莓品牌，借助該縣電子商務(wù)起步早的特點，設(shè)立電子商務(wù)服務(wù)站，對與扶貧工作相聯(lián)系的服務(wù)站提供定額補(bǔ)助。四是充分發(fā)揮貧困戶的主動性，對于有脫貧愿望，論證具備可行性的貧困戶予以政策資金等方面的支持，鼓勵勤勞致富。例如，長豐縣政府就鼓勵小額信貸助力貧困戶脫貧致富，由政府提供80%的擔(dān)保，銀行承擔(dān)20%，有效打消貧困戶對創(chuàng)業(yè)失敗的擔(dān)心，規(guī)避了貧困戶的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險。
5.考核監(jiān)督機(jī)制
新的形勢要求對現(xiàn)有的扶貧考核機(jī)制也要有所創(chuàng)新。創(chuàng)新考核機(jī)制就是要改革現(xiàn)有的扶貧工作考核機(jī)制。對穩(wěn)定脫貧情況列入脫貧攻堅目標(biāo)考核之中，考核時除對預(yù)脫貧農(nóng)戶進(jìn)行檢查外，對已脫貧戶一并進(jìn)行檢查評估，將返貧發(fā)生率作為重要的考核指標(biāo)來評定階段工作，以考核促進(jìn)預(yù)防返貧工作的開展實施。加強(qiáng)平時考核和過程考核，建立對貧困戶、貧困村信息查詢、項目跟蹤、資金監(jiān)管、意見反映、舉報投訴、預(yù)防返貧先期工作、返貧發(fā)生情況、返貧解決情況等實時監(jiān)測考核。通過隨機(jī)抽查、現(xiàn)場督查等方式，加強(qiáng)對整村推進(jìn)、互助資金、小額貸款、技能培訓(xùn)等項目實施過程的檢查。
監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建旨在通過廣泛的監(jiān)督，促使減貧工作取得實效，避免扶貧干部瀆職、失職情況的出現(xiàn)。通過包括人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督體系和人民監(jiān)督、社會組織監(jiān)督等的外部監(jiān)督體系共同作用，切實落實好脫貧攻堅工作。總體上來看，要建立宏觀、中觀、微觀三個層面的監(jiān)督體系。宏觀上的監(jiān)督是指要建立中央的專項巡察機(jī)制，中央不定期派出工作組，深入一線，對于各地的脫貧攻堅工作進(jìn)行巡查，以檢查扶貧政策（包括應(yīng)對返貧的相關(guān)政策）落實情況；中觀上的監(jiān)督是指省、市、縣一級的監(jiān)督考察機(jī)制，通過隨機(jī)抽查、工作考察等方式，以檢查扶貧工作（包括預(yù)防返貧工作）的落實情況。具體有扶貧領(lǐng)域問題線索定期報告制度、扶貧領(lǐng)域信訪舉報督辦專項活動等形式。例如，湖南省瀘溪縣對于監(jiān)督機(jī)制的探索，縣紀(jì)委按照駐村干部單位預(yù)先駐村安排，對駐村干部每月駐村情況進(jìn)行不定期巡查，以“白+黑”相結(jié)合的模式進(jìn)行巡察。通過實地明察暗訪、查看駐村工作臺賬、走訪村民等方式，做到見人見物見事。對于巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)肅問責(zé)。同時發(fā)揮好人大、政協(xié)、檢察院等機(jī)關(guān)對于扶貧行為的監(jiān)督；微觀上的監(jiān)督是指鄉(xiāng)、村、戶級別上的監(jiān)督，以扶貧干部工作為基礎(chǔ)，發(fā)揮人民群眾與其他社會組織參與監(jiān)督的積極性。人民群眾對于身邊事觀察更仔細(xì)，發(fā)揮基層群眾熟悉基層的優(yōu)勢，對扶貧工作（包括預(yù)防返貧工作）中的人、財、物、事實施監(jiān)督，利用信訪和網(wǎng)絡(luò)新媒體充分發(fā)揮基層群眾的監(jiān)督作用。監(jiān)督機(jī)制的建立貴在信息的貫通，下層對于工作落實的信息能夠傳達(dá)到上層，由下而上的監(jiān)督意見反饋尤為重要。
結(jié)語
隨著決勝全面建成小康社會戰(zhàn)役的打響，根除貧困問題已成為當(dāng)前的緊迫任務(wù)。我國減貧事業(yè)雖已取得舉世矚目的成就，但接下來的減貧任務(wù)將更加艱巨，如何預(yù)防返貧并構(gòu)建完善的返貧預(yù)警機(jī)制將是打好脫貧攻堅戰(zhàn)的重要環(huán)節(jié)。返貧已成為扶貧工作的一項頑疾，奪取脫貧攻堅全面勝利，返貧治理無可回避，已成當(dāng)下扶貧工作的一個重點話題。既往的治理大都集中在后期干預(yù)，針對業(yè)已出現(xiàn)的返貧，強(qiáng)調(diào)多元協(xié)調(diào)治理，卻忽視了返貧問題的先期預(yù)防。返貧的先期預(yù)防是返貧治理的基礎(chǔ)性工程，通過行之有效的返貧預(yù)警機(jī)制構(gòu)建，即返貧預(yù)警機(jī)制由預(yù)警信息機(jī)制、組織預(yù)警機(jī)制、長效銜接機(jī)制、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和考核監(jiān)督機(jī)制，從源頭上掌握返貧的演化機(jī)理，阻斷演化過程，及早防范返貧風(fēng)險，消除返貧現(xiàn)象或減輕后期返貧治理難度。
注釋：略
作者系安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國特色社會主義研究》雜志2018年第1期
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