城鎮化和工業化的快速推進對我國耕地數量、質量、生態的安全體系帶來了巨大的挑戰。在新型城鎮化發展和產業轉型背景下，2015 年印發的《生態文明體制改革總體方案》明確提出，完善資源總量管理和全面節約制度，對耕地占補平衡政策進行了總體布局，實施建設用地總量控制和減量化管理，建立節約集約用地激勵和約束機制。2017 年，《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》進一步提出，探索國家統籌補充耕地，作為占補平衡政策的升級和完善，將是扭轉我國土地生態破壞性開發局面，解決耕地后備資源存量區域失衡，實現耕地保護和土地可持續利用與發展的重要政策布局。
國家統籌補充耕地的客觀基礎
耕地占補平衡政策是工業化、城鎮化建設占用耕地的補救措施，初衷是實行“占一補一”，基本要求是“占優補優”。近 20 年來，占補平衡政策對保障國家經濟發展、保護耕地資源發揮了極為重要的作用。
“十二五”期間，全國總體上基本實現了耕地占用與補充的平衡，但個別后備資源嚴重匱乏省份，完全在省域內落實占補平衡確實存在困難，尤其是國家重大工程以及直轄市、區域核心大型城市的重大工程遺留的未補充項目給耕地補充留下了巨大缺口，“十三五”期間只能通過國家統籌補充耕地的辦法來完成。
根據我國“十三五”規劃綱要確定的經濟發展指標以及新型城鎮化、重大區域發展戰略和重大基礎設施建設任務等要求，在堅守最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度原則下，“十三五”期間全國安排新增建設用地初步測算為 3000 多萬畝，預計還需占用約 2000 萬畝耕地。全國耕地后備資源調查評價數據顯示，近期全國可供開發利用的耕地后備資源面積為 3307.18 萬畝，占耕地后備資源總量的 41.1%。其中，集中連片耕地后備資源僅有 940.26 萬畝，且分布極不均衡，個別經濟發展速度快的地區后備耕地資源稀缺甚至枯竭，在省域內實現占補平衡難度日益加大。所以，在保障資源匱乏省份經濟發展的前提下，確保全國耕地數量不減少，同時，保障重大建設用地需求，根據耕地后備資源狀況，需要實施補充耕地國家適度統籌。
國家統籌補充耕地的機制探討
國家統籌補充耕地的“三統一”。國家統籌補充耕地是解決資源匱乏省份保障發展需求，落實補充耕地實際困難的應對之策，在實際操作中應把握好嚴控范圍規模、國家統籌監管、經濟激勵約束等原則，在實施過程中，要嚴格程序、規范運作。統籌方案在“申請”“資金”和 “項目列表”等方面要嚴格把控、統一管理。
統一申請機制：耕地后備資源匱乏省份向國家提出申請，明確需要國家統籌的總量和重大工程項目占用耕地的缺口。國家對以上兩種情況進行審核，確定可納入國家統籌補充耕地的規模。資金統一管理：國家確定統籌量后，占地省份按照一定標準向國家繳納國家統籌補充耕地資金。從土地整治重大工程或后備資源相對充足地區，挑選出承擔補充耕地國家統籌任務的省份，并給予資金補償。這個方案的核心是國家對占、補的總體統籌，資金由占地省份繳納中央國庫，再從中央國庫撥付補地省份。
統一項目列表：對申請國家統籌的省份和項目進行統一列表編制，列出負面清單，明確哪些項目可以進行國家統籌，哪些項目禁止國家統籌。國家對項目進行篩選和分類，實施差別化項目管理。
國家統籌補充耕地機制運行方案探討。在實施國家統籌補充耕地的過程當中，借鑒當前省內統籌的經驗，筆者提出 3 個國家統籌的管理和實施方案：
方案一：設定標準，搭建全國交易平臺
全國儲備庫根據庫中結余可用于占補平衡補充耕地，按省進行指標分配，新增耕地指標及時增加，進行動態管理。指標庫中的指標持有人為省一級地方政府。以省為基礎單元，各省（自治區）向國家上報補充耕地的結余指標面積，明確提出可以交易的耕地指標的數量、質量和位置。確定好需要國家統籌補充耕地的項目，根據項目要求，由責任主體向國家提出需要購買的指標數量，國家根據庫存指標情況，提供指標，并根據指標來源地的情況，在充分考慮耕地開墾費、資源補償等情況下，設定指標價格。為了保障地區發展公平和分享發展成果，耕地占補平衡指標的定價需要實施差別定價的原則，分別針對占補指標來源區和使用區進行差別定價。國家撥付指標收入，由出賣指標一方實施耕地補充責任。
方案二：區域協商，國家審批與備案
國家對實施國家統籌補充耕地的項目名錄進行設定，尤其對國家重大項目進行分類，構建國家統籌耕地占補平衡的項目管理制度。對涵蓋在國家設定目錄內的項目，占用耕地所在省份通過與補充耕地省份進行自行協商，交易耕地占補平衡指標。
國務院批準后，國土資源部須成立專門機構承擔對補充耕地項目的立項、實施、驗收、備案和上圖入庫等管理工作，并且依托這一機構，構建國家統籌耕地占補平衡項目的專家庫，對每一項工程實施都要進行專家認證，加強對項目的審查和評估。
方案三：規范省內統籌，提取國家儲備指標
從國家層面上，全國儲備庫能夠做的主要是監管和搭建平臺，但也不排除國家可作為參與者參與其中。如進行指標估價儲備提取，通過使用國家指標進行國家統籌。根據國家指標儲備的原則，全國儲備庫對省域內統籌的指標、國家項目通過土地整治新增指標、開墾換地和治理鹽堿地新增指標等進行一定比例的提取。被提取的指標通過全國交易中心進行交易，中央通過占補標準設定和指標交易平臺，嚴格管理補充耕地項目的立項、實施、驗收、備案和上圖入庫等管理工作，確保補充耕地的真實性。同時，國家還要根據經濟、社會、文化和生態等多因素，對耕地占補平衡的
指標進行分類，建立明確的指標分類體系。
三種方案的差異。從操作方式上看，三種方案有著不同的國家統籌補充耕地目標取向。方案一和方案二較為市場化，主要的目標是解決“十二五”期間及其之前的歷史遺留問題的同時，能夠為資源緊缺地區擴展發展空間。方案三管控程度較高，且國家指標提取難度加大，價格成本較高，主要是解決“十二五”期間所遺留和“十三五”期間國家重大項目補充耕地的問題。
在定價機制上，方案一和方案三需要國家設定差別定價機制。一是根據使用指標的具體項目性質進行定價。如國家級公益性項目、涉及面廣的民生工程等進行協調定價；區域性項目、非公益性項目、輻射范圍有限的項目進行最低價設置，市場交易定價。二是根據項目使用分區域進行定價：對東部發達地區和城市（尤其是直轄市）使用指標可進行最低限價，市場決定價格。對中西部經濟欠發達地區使用指標，可進行相應的指標價格協商優惠。方案二的價格則由補充耕地省份和占用耕地省份進行協商確定。
對國家統籌補充耕地的政策建議
對范圍和規模進行國家控制。國家統籌耕地占補平衡時，涉及占地和補地的省份，都必須經過國土資源部充分論證，嚴格控制統籌范圍和規模。只針對“資源環境條件嚴重約束”的省份“實施國家重大建設項目”的補充耕地，才可申請國家統籌，并要承擔補充耕地所需資金。同時，為有效實施國家統籌補充耕地，必須有具體的技術規范和標準作為支撐。首先，對耕地資源稟賦匱乏到什么程度才可以申請國家統籌，應有具體的界定，這需要統籌考慮耕地后備資源狀況、人均建設用地規模、土地集約利用程度等方面綜合確定。其次，盡快出臺具體的實施細則，為地方申請、國家批準提供依據和準則。
明確責任主體。一是國家統籌補充耕地時必須遵循“以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度調劑為補充”的基本原則，明確補充耕地的任務是由省一級統籌或縣市級補充，強調補充耕地的主體責任；二是對省域內補充耕地指標調劑提出具體要求，要求可調劑區域首先是“相鄰縣（市、區）”，其次是“資源稟賦相似的地區”，這主要是為了保障補充耕地在自然條件上相接近，以保證補充耕地質量不降低。
構建耕地質量保障工程。實施國家統籌，自然涉及跨區域補充耕地，就存在補充耕地質量的認定問題，因此應進一步在全國分等基礎上，全面加快推進農用地定級估價工作，為保障補充耕地質量不降低提供技術標準。國家統籌補充的耕地必須高標準、高質量建設，達到或超過當地優質基本農田質量水平，通過耕地質量保障工程和土地整治工程，構建耕地保護基金和實施后備耕地資源開發保險機制，對開發的耕地進行質量跟蹤和評測。同時，應根據全國統一的按等級折算系數與占用耕地的質量進行占補平衡折算，使補充耕地質量不低于占用耕地的質量。補充耕地項目驗收后，補充耕地省份應注重補充耕地的后期管護工作，確保項目工程能持續發揮功能。
建立資源補償與發展權補償的長效機制。被占用耕地省份申請國家統籌補充耕地應繳納補充耕地費用、資源補償費用、發展權補償基金繳款等。項目建設單位按所在省份最高標準繳納耕地開墾費，國家建立耕地資源補償和保護基金，以補償耕地補充區域發展權的損失。此外，國家統籌耕地占補平衡政策還需要多元的政策組合。如環境與資源稅收政策、生態補償制度、耕地保護基金、國家轉移支付以及區域間（各級行政區間）的協同合作機制，以形成政策合力。
建立資源補償測算機制。一是經濟代價，即補充耕地區域在進行耕地開發、復墾和耕地保護管理等方面付出的經濟成本。這一類的補償可采用支付耕地開墾費等方式進行資金補償。二是發展權補償，需要依托自然資源資產核算體系，對補充耕地區域進行發展權平衡，對補充耕地的機會成本進行評估，構建發展權評估指標體系。此外，還需要出臺國家政策補償以及耕地占用區與補充區域的利益共享機制，以彌補耕地補充區域發展權的損失。三是構建占補平衡兩地的長效反饋機制，充分利用金融政策工具，構建耕地補償國家基金，對國家統籌的耕地占補平衡區域進行基金運作，以實現耕地保護和經濟發展成果共享的目標。
作者簡介：
王健，博士，副教授，中國土地政策與法律研究中心
朱道林，教授，博士生導師，中國農業大學土地資源管理系主任，中國土地政策與法律研究中心秘書長
陳正，國土資源部土地整治中心工程師；
原載入《中國土地》2017年08期
中國鄉村發現網轉自:土地學人 微信公眾號(原創)
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