城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)對我國耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的安全體系帶來了巨大的挑戰(zhàn)。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下，2015 年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，對耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行了總體布局，實(shí)施建設(shè)用地總量控制和減量化管理，建立節(jié)約集約用地激勵(lì)和約束機(jī)制。2017 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》進(jìn)一步提出，探索國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地，作為占補(bǔ)平衡政策的升級和完善，將是扭轉(zhuǎn)我國土地生態(tài)破壞性開發(fā)局面，解決耕地后備資源存量區(qū)域失衡，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和土地可持續(xù)利用與發(fā)展的重要政策布局。
國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的客觀基礎(chǔ)
耕地占補(bǔ)平衡政策是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地的補(bǔ)救措施，初衷是實(shí)行“占一補(bǔ)一”，基本要求是“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”。近 20 年來，占補(bǔ)平衡政策對保障國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)耕地資源發(fā)揮了極為重要的作用。
“十二五”期間，全國總體上基本實(shí)現(xiàn)了耕地占用與補(bǔ)充的平衡，但個(gè)別后備資源嚴(yán)重匱乏省份，完全在省域內(nèi)落實(shí)占補(bǔ)平衡確實(shí)存在困難，尤其是國家重大工程以及直轄市、區(qū)域核心大型城市的重大工程遺留的未補(bǔ)充項(xiàng)目給耕地補(bǔ)充留下了巨大缺口，“十三五”期間只能通過國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的辦法來完成。
根據(jù)我國“十三五”規(guī)劃綱要確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)以及新型城鎮(zhèn)化、重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)等要求，在堅(jiān)守最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度原則下，“十三五”期間全國安排新增建設(shè)用地初步測算為 3000 多萬畝，預(yù)計(jì)還需占用約 2000 萬畝耕地。全國耕地后備資源調(diào)查評價(jià)數(shù)據(jù)顯示，近期全國可供開發(fā)利用的耕地后備資源面積為 3307.18 萬畝，占耕地后備資源總量的 41.1%。其中，集中連片耕地后備資源僅有 940.26 萬畝，且分布極不均衡，個(gè)別經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快的地區(qū)后備耕地資源稀缺甚至枯竭，在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡難度日益加大。所以，在保障資源匱乏省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，確保全國耕地?cái)?shù)量不減少，同時(shí)，保障重大建設(shè)用地需求，根據(jù)耕地后備資源狀況，需要實(shí)施補(bǔ)充耕地國家適度統(tǒng)籌。
國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的機(jī)制探討
國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的“三統(tǒng)一”。國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地是解決資源匱乏省份保障發(fā)展需求，落實(shí)補(bǔ)充耕地實(shí)際困難的應(yīng)對之策，在實(shí)際操作中應(yīng)把握好嚴(yán)控范圍規(guī)模、國家統(tǒng)籌監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)約束等原則，在實(shí)施過程中，要嚴(yán)格程序、規(guī)范運(yùn)作。統(tǒng)籌方案在“申請”“資金”和 “項(xiàng)目列表”等方面要嚴(yán)格把控、統(tǒng)一管理。
統(tǒng)一申請機(jī)制：耕地后備資源匱乏省份向國家提出申請，明確需要國家統(tǒng)籌的總量和重大工程項(xiàng)目占用耕地的缺口。國家對以上兩種情況進(jìn)行審核，確定可納入國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的規(guī)模。資金統(tǒng)一管理：國家確定統(tǒng)籌量后，占地省份按照一定標(biāo)準(zhǔn)向國家繳納國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地資金。從土地整治重大工程或后備資源相對充足地區(qū)，挑選出承擔(dān)補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌任務(wù)的省份，并給予資金補(bǔ)償。這個(gè)方案的核心是國家對占、補(bǔ)的總體統(tǒng)籌，資金由占地省份繳納中央國庫，再從中央國庫撥付補(bǔ)地省份。
統(tǒng)一項(xiàng)目列表：對申請國家統(tǒng)籌的省份和項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一列表編制，列出負(fù)面清單，明確哪些項(xiàng)目可以進(jìn)行國家統(tǒng)籌，哪些項(xiàng)目禁止國家統(tǒng)籌。國家對項(xiàng)目進(jìn)行篩選和分類，實(shí)施差別化項(xiàng)目管理。
國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地機(jī)制運(yùn)行方案探討。在實(shí)施國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的過程當(dāng)中，借鑒當(dāng)前省內(nèi)統(tǒng)籌的經(jīng)驗(yàn)，筆者提出 3 個(gè)國家統(tǒng)籌的管理和實(shí)施方案：
方案一：設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，搭建全國交易平臺
全國儲(chǔ)備庫根據(jù)庫中結(jié)余可用于占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地，按省進(jìn)行指標(biāo)分配，新增耕地指標(biāo)及時(shí)增加，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。指標(biāo)庫中的指標(biāo)持有人為省一級地方政府。以省為基礎(chǔ)單元，各省（自治區(qū)）向國家上報(bào)補(bǔ)充耕地的結(jié)余指標(biāo)面積，明確提出可以交易的耕地指標(biāo)的數(shù)量、質(zhì)量和位置。確定好需要國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目要求，由責(zé)任主體向國家提出需要購買的指標(biāo)數(shù)量，國家根據(jù)庫存指標(biāo)情況，提供指標(biāo)，并根據(jù)指標(biāo)來源地的情況，在充分考慮耕地開墾費(fèi)、資源補(bǔ)償?shù)惹闆r下，設(shè)定指標(biāo)價(jià)格。為了保障地區(qū)發(fā)展公平和分享發(fā)展成果，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的定價(jià)需要實(shí)施差別定價(jià)的原則，分別針對占補(bǔ)指標(biāo)來源區(qū)和使用區(qū)進(jìn)行差別定價(jià)。國家撥付指標(biāo)收入，由出賣指標(biāo)一方實(shí)施耕地補(bǔ)充責(zé)任。
方案二：區(qū)域協(xié)商，國家審批與備案
國家對實(shí)施國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的項(xiàng)目名錄進(jìn)行設(shè)定，尤其對國家重大項(xiàng)目進(jìn)行分類，構(gòu)建國家統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡的項(xiàng)目管理制度。對涵蓋在國家設(shè)定目錄內(nèi)的項(xiàng)目，占用耕地所在省份通過與補(bǔ)充耕地省份進(jìn)行自行協(xié)商，交易耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。
國務(wù)院批準(zhǔn)后，國土資源部須成立專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)對補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、備案和上圖入庫等管理工作，并且依托這一機(jī)構(gòu)，構(gòu)建國家統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的專家?guī)欤瑢γ恳豁?xiàng)工程實(shí)施都要進(jìn)行專家認(rèn)證，加強(qiáng)對項(xiàng)目的審查和評估。
方案三：規(guī)范省內(nèi)統(tǒng)籌，提取國家儲(chǔ)備指標(biāo)
從國家層面上，全國儲(chǔ)備庫能夠做的主要是監(jiān)管和搭建平臺，但也不排除國家可作為參與者參與其中。如進(jìn)行指標(biāo)估價(jià)儲(chǔ)備提取，通過使用國家指標(biāo)進(jìn)行國家統(tǒng)籌。根據(jù)國家指標(biāo)儲(chǔ)備的原則，全國儲(chǔ)備庫對省域內(nèi)統(tǒng)籌的指標(biāo)、國家項(xiàng)目通過土地整治新增指標(biāo)、開墾換地和治理鹽堿地新增指標(biāo)等進(jìn)行一定比例的提取。被提取的指標(biāo)通過全國交易中心進(jìn)行交易，中央通過占補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和指標(biāo)交易平臺，嚴(yán)格管理補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、備案和上圖入庫等管理工作，確保補(bǔ)充耕地的真實(shí)性。同時(shí)，國家還要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等多因素，對耕地占補(bǔ)平衡的
指標(biāo)進(jìn)行分類，建立明確的指標(biāo)分類體系。
三種方案的差異。從操作方式上看，三種方案有著不同的國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地目標(biāo)取向。方案一和方案二較為市場化，主要的目標(biāo)是解決“十二五”期間及其之前的歷史遺留問題的同時(shí)，能夠?yàn)橘Y源緊缺地區(qū)擴(kuò)展發(fā)展空間。方案三管控程度較高，且國家指標(biāo)提取難度加大，價(jià)格成本較高，主要是解決“十二五”期間所遺留和“十三五”期間國家重大項(xiàng)目補(bǔ)充耕地的問題。
在定價(jià)機(jī)制上，方案一和方案三需要國家設(shè)定差別定價(jià)機(jī)制。一是根據(jù)使用指標(biāo)的具體項(xiàng)目性質(zhì)進(jìn)行定價(jià)。如國家級公益性項(xiàng)目、涉及面廣的民生工程等進(jìn)行協(xié)調(diào)定價(jià)；區(qū)域性項(xiàng)目、非公益性項(xiàng)目、輻射范圍有限的項(xiàng)目進(jìn)行最低價(jià)設(shè)置，市場交易定價(jià)。二是根據(jù)項(xiàng)目使用分區(qū)域進(jìn)行定價(jià)：對東部發(fā)達(dá)地區(qū)和城市（尤其是直轄市）使用指標(biāo)可進(jìn)行最低限價(jià)，市場決定價(jià)格。對中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)使用指標(biāo)，可進(jìn)行相應(yīng)的指標(biāo)價(jià)格協(xié)商優(yōu)惠。方案二的價(jià)格則由補(bǔ)充耕地省份和占用耕地省份進(jìn)行協(xié)商確定。
對國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地的政策建議
對范圍和規(guī)模進(jìn)行國家控制。國家統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡時(shí)，涉及占地和補(bǔ)地的省份，都必須經(jīng)過國土資源部充分論證，嚴(yán)格控制統(tǒng)籌范圍和規(guī)模。只針對“資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束”的省份“實(shí)施國家重大建設(shè)項(xiàng)目”的補(bǔ)充耕地，才可申請國家統(tǒng)籌，并要承擔(dān)補(bǔ)充耕地所需資金。同時(shí)，為有效實(shí)施國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地，必須有具體的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)作為支撐。首先，對耕地資源稟賦匱乏到什么程度才可以申請國家統(tǒng)籌，應(yīng)有具體的界定，這需要統(tǒng)籌考慮耕地后備資源狀況、人均建設(shè)用地規(guī)模、土地集約利用程度等方面綜合確定。其次，盡快出臺具體的實(shí)施細(xì)則，為地方申請、國家批準(zhǔn)提供依據(jù)和準(zhǔn)則。
明確責(zé)任主體。一是國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地時(shí)必須遵循“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度調(diào)劑為補(bǔ)充”的基本原則，明確補(bǔ)充耕地的任務(wù)是由省一級統(tǒng)籌或縣市級補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)補(bǔ)充耕地的主體責(zé)任；二是對省域內(nèi)補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑提出具體要求，要求可調(diào)劑區(qū)域首先是“相鄰縣（市、區(qū)）”，其次是“資源稟賦相似的地區(qū)”，這主要是為了保障補(bǔ)充耕地在自然條件上相接近，以保證補(bǔ)充耕地質(zhì)量不降低。
構(gòu)建耕地質(zhì)量保障工程。實(shí)施國家統(tǒng)籌，自然涉及跨區(qū)域補(bǔ)充耕地，就存在補(bǔ)充耕地質(zhì)量的認(rèn)定問題，因此應(yīng)進(jìn)一步在全國分等基礎(chǔ)上，全面加快推進(jìn)農(nóng)用地定級估價(jià)工作，為保障補(bǔ)充耕地質(zhì)量不降低提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國家統(tǒng)籌補(bǔ)充的耕地必須高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)，達(dá)到或超過當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)基本農(nóng)田質(zhì)量水平，通過耕地質(zhì)量保障工程和土地整治工程，構(gòu)建耕地保護(hù)基金和實(shí)施后備耕地資源開發(fā)保險(xiǎn)機(jī)制，對開發(fā)的耕地進(jìn)行質(zhì)量跟蹤和評測。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)全國統(tǒng)一的按等級折算系數(shù)與占用耕地的質(zhì)量進(jìn)行占補(bǔ)平衡折算，使補(bǔ)充耕地質(zhì)量不低于占用耕地的質(zhì)量。補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收后，補(bǔ)充耕地省份應(yīng)注重補(bǔ)充耕地的后期管護(hù)工作，確保項(xiàng)目工程能持續(xù)發(fā)揮功能。
建立資源補(bǔ)償與發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。被占用耕地省份申請國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地應(yīng)繳納補(bǔ)充耕地費(fèi)用、資源補(bǔ)償費(fèi)用、發(fā)展權(quán)補(bǔ)償基金繳款等。項(xiàng)目建設(shè)單位按所在省份最高標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開墾費(fèi)，國家建立耕地資源補(bǔ)償和保護(hù)基金，以補(bǔ)償耕地補(bǔ)充區(qū)域發(fā)展權(quán)的損失。此外，國家統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡政策還需要多元的政策組合。如環(huán)境與資源稅收政策、生態(tài)補(bǔ)償制度、耕地保護(hù)基金、國家轉(zhuǎn)移支付以及區(qū)域間（各級行政區(qū)間）的協(xié)同合作機(jī)制，以形成政策合力。
建立資源補(bǔ)償測算機(jī)制。一是經(jīng)濟(jì)代價(jià)，即補(bǔ)充耕地區(qū)域在進(jìn)行耕地開發(fā)、復(fù)墾和耕地保護(hù)管理等方面付出的經(jīng)濟(jì)成本。這一類的補(bǔ)償可采用支付耕地開墾費(fèi)等方式進(jìn)行資金補(bǔ)償。二是發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，需要依托自然資源資產(chǎn)核算體系，對補(bǔ)充耕地區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)平衡，對補(bǔ)充耕地的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行評估，構(gòu)建發(fā)展權(quán)評估指標(biāo)體系。此外，還需要出臺國家政策補(bǔ)償以及耕地占用區(qū)與補(bǔ)充區(qū)域的利益共享機(jī)制，以彌補(bǔ)耕地補(bǔ)充區(qū)域發(fā)展權(quán)的損失。三是構(gòu)建占補(bǔ)平衡兩地的長效反饋機(jī)制，充分利用金融政策工具，構(gòu)建耕地補(bǔ)償國家基金，對國家統(tǒng)籌的耕地占補(bǔ)平衡區(qū)域進(jìn)行基金運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果共享的目標(biāo)。
作者簡介：
王健，博士，副教授，中國土地政策與法律研究中心
朱道林，教授，博士生導(dǎo)師，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任，中國土地政策與法律研究中心秘書長
陳正，國土資源部土地整治中心工程師；
原載入《中國土地》2017年08期
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:土地學(xué)人 微信公眾號(原創(chuàng))
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