摘要：精準(zhǔn)治貧與社會(huì)救助均為我國(guó)反貧困制度建構(gòu)中的重要維度，兩者既有邏輯同構(gòu)的聯(lián)系又有碎片分化的區(qū)別。在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，基于差異化的運(yùn)行機(jī)制、政策標(biāo)準(zhǔn)、政策屬性，兩類(lèi)政策體系交叉、重疊且困囿于“碎片化”的局面，限制了我國(guó)貧困治理能力的有效發(fā)揮。有關(guān)部門(mén)亟待將兩者進(jìn)行政策銜接，促成政策整合從而形成制度合力。從公共政策的沖突與協(xié)調(diào)角度分析兩項(xiàng)政策異同點(diǎn)，推進(jìn)制度整合是國(guó)家治理能力提升的客觀要求，整合社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧兩項(xiàng)反貧困基礎(chǔ)性政策，發(fā)揮“大國(guó)社會(huì)保障”集中力量辦大事的積極作用，以期增強(qiáng)人民福祉。
關(guān)鍵詞： 精準(zhǔn)脫貧； 社會(huì)救助； 政策銜接； 碎片化； 整合治理
基金項(xiàng)目： 重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2015QNSH16）；教育部基金項(xiàng)目(14YJC840004)
一、問(wèn)題的提出
精準(zhǔn)扶貧政策與最低生活保障政策同構(gòu)于反貧困政策之中，在反貧困治理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。從政策的本源來(lái)看，精準(zhǔn)扶貧與最低生活保障兩類(lèi)反貧困政策是針對(duì)不同群眾基礎(chǔ)需求的有效回應(yīng)而設(shè)立的，隨著政策的發(fā)展與變遷兩類(lèi)反貧困政策在一定程度上出現(xiàn)了政策疊加的現(xiàn)象，制約了政策實(shí)施的執(zhí)行效率。第一類(lèi)為最低生活保障政策，自20世紀(jì)90年代首先在上海試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展到2014年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)救助暫行條例》，最終建立并推廣全國(guó)形成社會(huì)救助制度，初步形成了我國(guó)社會(huì)救助體系；第二類(lèi)為扶貧開(kāi)發(fā)政策，改革開(kāi)放之前原有的扶貧開(kāi)發(fā)與我國(guó)農(nóng)村救濟(jì)政策是混為一體的，1978年以后扶貧開(kāi)發(fā)政策正式從農(nóng)村救濟(jì)中剝離出來(lái)，經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)積累，國(guó)務(wù)院在1986年成立了扶貧開(kāi)發(fā)小組，并于2014年提出精準(zhǔn)扶貧綜合性全面攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)戰(zhàn)略。自此兩類(lèi)政策在同一時(shí)空貫序上推移變遷，出現(xiàn)了政策覆蓋、人群重疊、發(fā)揮功能重合等問(wèn)題，加之兩類(lèi)政策差異化的政策標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、政策屬性，其中政策“碎片化”所形成的格局限制了我國(guó)政府反貧困治理能力的有效發(fā)揮。因此將兩類(lèi)反貧困政策體系進(jìn)行政策銜接，整合反貧困政策以形成制度合力，此舉無(wú)疑可提升社會(huì)保障制度的運(yùn)行效率。
精準(zhǔn)扶貧重在精準(zhǔn)治貧，精準(zhǔn)治貧與社會(huì)救助是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中重要的反貧困公共政策組合機(jī)制。兩者作為不同的政策執(zhí)行工具，自然側(cè)重于不同的政策目標(biāo)。如若兩項(xiàng)反貧困政策尚未建立有效銜接機(jī)制，會(huì)造成國(guó)家治理效能缺失以及具體執(zhí)行效率的低下，例如精準(zhǔn)治貧與農(nóng)村最低生活保障制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異，讓基層的工作人員在實(shí)際操作上產(chǎn)生了困惑。做好兩者的銜接需要統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)形式與內(nèi)涵、思想與實(shí)踐上的同一性。
從公共政策價(jià)值理論(Theory of Public Value)看，農(nóng)村最低生活保障政策與精準(zhǔn)治貧政策存在著錯(cuò)位發(fā)展、重復(fù)建設(shè)、效率低下等問(wèn)題，其根本原因?yàn)閮烧卟町惢膬r(jià)值取向。公共政策價(jià)值理論的核心觀點(diǎn)認(rèn)為價(jià)值取向是政策最根本的規(guī)定范式，公平與效率是公共政策的基本價(jià)值。公共政策的價(jià)值取向直接影響著政策的內(nèi)容和結(jié)果，例如精準(zhǔn)治貧的政策績(jī)效評(píng)估目標(biāo)是指標(biāo)脫貧，而引起扶貧政策在操作中出現(xiàn)的“精英網(wǎng)捕”、“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象，政策價(jià)值取向有可能造成“撇油花”——基層政策執(zhí)行組織和執(zhí)行者可能集中選取最容易實(shí)現(xiàn)小康及脫貧的資格申請(qǐng)人。故筆者致力于呈現(xiàn)出兩者在政策中的價(jià)值取向差異點(diǎn)，從學(xué)理上分析兩者銜接的可能性，并嘗試提出政策銜接、制度整合的可行策略。同時(shí)，對(duì)在政策實(shí)施過(guò)程中表現(xiàn)出的項(xiàng)目對(duì)接不夠、政府部門(mén)有效銜接缺位、信息共享機(jī)制尚未健全、效率低下等“碎片化”問(wèn)題予以回應(yīng)，將兩者進(jìn)行有效銜接以期增強(qiáng)國(guó)家治理效率，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。
二、社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧政策整合銜接的可能性
社會(huì)救助制度是社會(huì)保障安全網(wǎng)的“網(wǎng)底”，對(duì)生活難以為繼或遭遇突發(fā)狀況的底層貧困人群發(fā)揮著不可或缺兜底性質(zhì)的保障作用，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)救助制度反貧困安全網(wǎng)的兜底作用 。社會(huì)救助制度在不同時(shí)代背景下有著不同時(shí)空序列的詮釋?zhuān)贫鹊脑O(shè)計(jì)、模式的選擇都映襯著時(shí)代烙印。在貧困治理過(guò)程中，精準(zhǔn)治貧與社會(huì)救助制度具有交叉、重合的部分，特別是農(nóng)村最低生活保障制度與精準(zhǔn)治貧存在公共耦合 。兩者在治理邏輯上契合、路徑上趨同、層級(jí)上交互的作用，在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，精準(zhǔn)治貧等扶貧開(kāi)發(fā)政策與社會(huì)救助制度反貧困政策相銜接，集中力量消滅貧困，因而社會(huì)救助制度也就烙上了反貧困的時(shí)代烙印。
（一）社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧邏輯同構(gòu)
社會(huì)救助作為社會(huì)保障網(wǎng)底，發(fā)揮著基礎(chǔ)性牢固基石的作用，一方面社會(huì)救助制度包含對(duì)于社會(huì)主體遭受自然災(zāi)害、失去勞動(dòng)能力或發(fā)展型可行能力低下的低收入公民提供生存保障，以及發(fā)揮物質(zhì)或精神層面基礎(chǔ)性的援助功能；另一方面社會(huì)救助也包含其雙層價(jià)值功能導(dǎo)向的脫貧目標(biāo)。反貧困進(jìn)程面臨三個(gè)階段的任務(wù)：一是貧困削減；二是貧困減緩；三是貧困消除。貧困削減主要體現(xiàn)在貧困規(guī)模和貧困總量的衡量尺度；貧困減緩體現(xiàn)的是速率的控制尺度；貧困消除通常指的是貧困經(jīng)濟(jì)指標(biāo)到達(dá)理想狀態(tài)下的動(dòng)態(tài)平衡，外化為反貧困治理的扶貧舉措。兩類(lèi)政策由于覆蓋主體重疊與反貧困目標(biāo)契合等共同點(diǎn)，在一定程度上使得制度的銜接成為可能與可及。我國(guó)社會(huì)保障制度處于形塑期，社會(huì)救助制度和精準(zhǔn)脫貧互嵌于反貧困戰(zhàn)略之中產(chǎn)生了復(fù)雜性治理、模糊性治理的交互作用，這種交互作用具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，且交互風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在增加了底層貧困個(gè)體與家庭脫離貧困狀態(tài)的社會(huì)成本，增加了其獲取脫離貧困所需社會(huì)資本的現(xiàn)實(shí)難度。因而從整體上看，社會(huì)救助與精準(zhǔn)脫貧在兩者共同型構(gòu)于反貧困治理邏輯之中，既面臨著路徑依賴(lài)式的固化風(fēng)險(xiǎn)，又在社會(huì)變遷之中需要應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型期所演化而生的新風(fēng)險(xiǎn)。依此而看，精準(zhǔn)治貧與社會(huì)救助的精準(zhǔn)對(duì)接、有效銜接邏輯同構(gòu)于變遷急遽的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中。
（二）轉(zhuǎn)向超越剩余型福利制度模式發(fā)展路徑
我國(guó)的社會(huì)保障是基于“大社保觀”理念下建構(gòu)的制度模式，世界上有一些國(guó)家是“大福利觀”的社會(huì)保障發(fā)展理念。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展理念的演化路徑各不相同，甚至是同一個(gè)國(guó)家在不同時(shí)期的模式也不同，像英國(guó)濟(jì)貧法最開(kāi)始只關(guān)注最貧窮的群體，英國(guó)第二次世界大戰(zhàn)后所推行的社會(huì)保障與保健就覆蓋了全部標(biāo)的人口。在社會(huì)福利制度模式范圍內(nèi)研究多維貧困，研究者把貧困與福利制度模式進(jìn)行關(guān)聯(lián)性研究，政府對(duì)待社會(huì)底層貧困人群所提供的兜底性質(zhì)的服務(wù)也被劃分為具有不同特征的福利制度模式。美國(guó)學(xué)者迪尼托（Diana M.DiNitto，2016）將貧困定義表現(xiàn)為福利匱乏 ；森（Sen，1985、2001）認(rèn)為部分福利與其本身收入水平相關(guān)聯(lián)，部分福利如國(guó)防等則與收入貨幣無(wú)強(qiáng)關(guān)聯(lián) 。若在所考察的貧困對(duì)象中在W個(gè)社會(huì)保障指標(biāo)上出現(xiàn)或者同時(shí)存在匱乏的狀態(tài)，該對(duì)象在學(xué)理上被稱(chēng)為W維貧困（多維貧困），即福利在W個(gè)維度貧困上關(guān)聯(lián)。在我國(guó)，如若生存型治貧對(duì)象通過(guò)“扶智”重新塑造其可行能力來(lái)實(shí)現(xiàn)脫貧，銜接發(fā)展型治貧發(fā)展路徑，剩下的無(wú)發(fā)展能力的治貧對(duì)象唯有銜接社會(huì)救助制度防止貧困惡化，在此過(guò)程中蒂特馬斯（Titmuss，1974）指出若不能對(duì)社會(huì)問(wèn)題加以控制，就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)困苦（social privation） 。從工具理性和目標(biāo)取向來(lái)看，我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展路徑也會(huì)經(jīng)歷從剩余型社會(huì)福利模式向制度型福利模式的轉(zhuǎn)變。在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化背景下，前者屬于選擇式救助福利模式，后者屬于普惠式的福利模式。目前的社會(huì)救助模式屬于選擇型救助模式，精準(zhǔn)治貧屬于“剩余型”扶貧發(fā)展階段，兩類(lèi)政策共同向發(fā)展型社會(huì)救助政策和發(fā)展型治貧政策過(guò)渡，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，因此兩者存在公共耦合屬性。
（三）社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧的交互范式
一方面，為了避免社會(huì)救助制度和精準(zhǔn)治貧反貧困政策對(duì)自我保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”（Crowding Out Effect） ，救助適度以及適度扶貧的觀念應(yīng)該引入主客體分析因素，將對(duì)人的救助、扶助更多地引導(dǎo)為對(duì)反貧困對(duì)象可行能力 的開(kāi)發(fā)；加之社會(huì)救助是把生存或生活最困難的群體作為救助對(duì)象，社會(huì)救助制度中的救助體系和社會(huì)救助項(xiàng)目要與多層次的救助目標(biāo)、救助需求相匹配、相融合。精準(zhǔn)治貧也構(gòu)建了相同的或有交叉重疊包含關(guān)系的反貧困項(xiàng)目、反貧困目標(biāo)、反貧困體系、反貧困制度，進(jìn)行匹配性分類(lèi)與整合。兩者的交叉、重合產(chǎn)生交互作用，為相互的整合提供了可能性，達(dá)到資源配置的有效分配，向帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality） 的理想狀態(tài)趨近。另一方面，從反貧困政策來(lái)看，由于社會(huì)救助制度本身就預(yù)設(shè)了不同的救助層次，制度設(shè)計(jì)、模式選擇因地制宜、因人而異，且模式選擇在不同地區(qū)的實(shí)踐也面臨差異化的排列組合。同時(shí)，在救助層級(jí)上也預(yù)設(shè)了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)（排他性），故而社會(huì)救助的目標(biāo)也應(yīng)該分為不同的層次和屬性。從現(xiàn)代的反貧困政策來(lái)看，社會(huì)救助、精準(zhǔn)治貧無(wú)非是對(duì)特定貧困狀態(tài)的一種回應(yīng)，故而其包含了救濟(jì)和脫貧雙重價(jià)值屬性，前者屬于其基礎(chǔ)的保障屬性，后者屬于其高階的反貧困功能，兩者存在精準(zhǔn)治貧的整合“銜接點(diǎn)”，從而使得單獨(dú)的兩個(gè)救助范式抑或是扶貧范式轉(zhuǎn)化為交互整合的反貧困范式。
三、社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧的“碎片化”困局
新時(shí)期，我國(guó)社會(huì)救助制度依然面臨較大的考驗(yàn)。社會(huì)救助領(lǐng)域在政策模式、政策層次以及政策區(qū)域（城鄉(xiāng)）上都存在著巨大的差異，表現(xiàn)為地區(qū)間、項(xiàng)目間銜接的不平衡，這就使得原本以社會(huì)正義為目標(biāo)的社會(huì)救助變成了社會(huì)不公的源頭 。扶貧政策在實(shí)施過(guò)程中也面臨類(lèi)似的“碎片化”問(wèn)題，如社會(huì)救助政策與扶貧政策存在重復(fù)建設(shè)、覆蓋人群重疊、信息壁壘、條塊分割等問(wèn)題，為此有關(guān)部門(mén)須整合政策的“碎片化”，以提高反貧困政策實(shí)施的運(yùn)行效率。以社會(huì)救助制度中最為普遍的最低生活保障制度為例，與精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行對(duì)比，可以顯著區(qū)分兩類(lèi)政策類(lèi)型的“碎片化”狀態(tài)，如表1所示。
（一）社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧標(biāo)準(zhǔn)“碎片化”
一般來(lái)說(shuō)筆者將貧困對(duì)象分為四種類(lèi)型，第一種類(lèi)型X僅為低保對(duì)象；第二種類(lèi)型Y僅為建檔立卡的扶貧對(duì)象；第三種類(lèi)型Z為建檔立卡的扶貧對(duì)象、低保戶(hù)，即“Ｘ＋Ｙ”；第四種為非X且非Y。救助對(duì)象、扶貧對(duì)象指標(biāo)確認(rèn)環(huán)節(jié)有兩套指標(biāo)確認(rèn)體系。假設(shè)某村的A某（低保邊緣戶(hù)），既是扶貧對(duì)象，也是亟待被救助的社會(huì)救助對(duì)象，基于上述A某，其差異源于當(dāng)?shù)胤鲐毦€(xiàn)與當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€(xiàn)兩線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一，如若兩線(xiàn)有高有低，即可說(shuō)明上述A某和當(dāng)?shù)卮褰M織所面臨選擇困境以及兩類(lèi)政策有效銜接的必要性。從區(qū)域上看，東部、中部、西部地區(qū)在最低生活保障制度的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和精準(zhǔn)脫貧領(lǐng)域的濟(jì)貧線(xiàn)存在不平衡，形成了一些地區(qū)的農(nóng)村低保線(xiàn)比濟(jì)貧線(xiàn)高，另一些地區(qū)農(nóng)村最低生活保障線(xiàn)低于濟(jì)貧線(xiàn)，“兩線(xiàn)分離”是政策存量沖突的特殊形式。識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)差異會(huì)造成一些省份的救助標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)不一致，如甘肅省天水市2017年3月發(fā)文將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到3500元，達(dá)到國(guó)家脫貧線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，一、二類(lèi)對(duì)象每人每月補(bǔ)助水平分別由去年的285元、249元提高到292元、275元 。通過(guò)計(jì)算可發(fā)現(xiàn)兩類(lèi)政策存在標(biāo)準(zhǔn)“碎片化”的客觀事實(shí)。
（二）社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧識(shí)別對(duì)象“碎片化”
救助對(duì)象、扶貧對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不同，扶貧對(duì)象的識(shí)別是較為復(fù)雜的。概而言之，對(duì)象識(shí)別需要以基層民主評(píng)議和建檔立卡來(lái)實(shí)現(xiàn)。基層民主評(píng)議的辨別錯(cuò)誤率較高，故而采用社會(huì)參與監(jiān)督、公示制度等程序增加精準(zhǔn)度。扶貧對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)參照概率抽樣方法基于各個(gè)省份的總?cè)丝谶M(jìn)行推算，再通過(guò)分級(jí)、分層指標(biāo)配比，由上至下從省至村到戶(hù)，層級(jí)推進(jìn)，瞄準(zhǔn)對(duì)象逐級(jí)下移，再通過(guò)村級(jí)民主評(píng)議，各級(jí)審核、審批再次確認(rèn)并最終對(duì)其實(shí)施精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)脫貧的幫扶對(duì)象識(shí)別是基于比較家庭收入線(xiàn)與屬地管理的扶貧線(xiàn)的結(jié)果，識(shí)別結(jié)果建立在前者低于扶貧線(xiàn)的基礎(chǔ)上，但又不拘泥于線(xiàn)的劃分，還會(huì)綜合考察該戶(hù)的教育水平、就業(yè)狀態(tài)、身體狀態(tài)、住房占有量等因素。低保對(duì)象與扶貧對(duì)象識(shí)別的方法既有相同之處也存在明顯差異 。最低生活保障制度的核準(zhǔn)要嚴(yán)苛于扶貧識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，其在動(dòng)態(tài)性、周期性等方面基本做到了“動(dòng)態(tài)進(jìn)入、動(dòng)態(tài)退出”；城鄉(xiāng)農(nóng)村最低生活保障的救助只要符合國(guó)家規(guī)定要求即可，不受名額限制，若符合家庭年人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)條件的均可到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))政府申請(qǐng)享受低保待遇，遵循動(dòng)態(tài)納入和動(dòng)態(tài)退出平衡機(jī)制。
（三）社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧信息“碎片化”
精準(zhǔn)治貧與社會(huì)救助制度銜接存在明顯的信息不對(duì)稱(chēng)，部門(mén)利益博弈使銜接存在裂縫點(diǎn)，各個(gè)部門(mén)尚未建立持續(xù)有效的信息溝通機(jī)制，信息訪(fǎng)問(wèn)、信息傳輸斷裂。審核救助對(duì)象與扶貧對(duì)象的車(chē)輛購(gòu)置信息需要通過(guò)公安部門(mén)獲取，公安和民政部門(mén)通過(guò)銀監(jiān)系統(tǒng)可核查貧困戶(hù)申請(qǐng)對(duì)象的儲(chǔ)蓄賬戶(hù)信息，審核婚姻情況需要通過(guò)民政系統(tǒng)，繳稅記錄、保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)記錄、工商登記經(jīng)辦信息、公積金還有房產(chǎn)信息等都分別需要到相關(guān)的部門(mén)獲取信息。其中除民政部門(mén)與公安部門(mén)形成了非制度化信息共享外，其他部門(mén)信息都尚未聯(lián)通，信息不對(duì)稱(chēng)對(duì)低保和扶貧審核與識(shí)別上造成了障礙，在信息技術(shù)層面形成了天然信息壁壘。同時(shí)，信息銜接不暢通加之部門(mén)條塊分割，尚未形成機(jī)制、政策、制度合力，不利于信息整合與凝聚。救助、扶貧瞄準(zhǔn)精度的提高伴隨著管理成本的上升，村級(jí)瞄準(zhǔn)和貧困戶(hù)瞄準(zhǔn)的成本在不斷增加，并且任何瞄準(zhǔn)機(jī)制都面臨著信息失真、激勵(lì)錯(cuò)誤、方法無(wú)效、污名化和社會(huì)歧視、管理成本過(guò)高等方面的挑戰(zhàn)，不當(dāng)?shù)拿闇?zhǔn)機(jī)制產(chǎn)生的危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于無(wú)瞄準(zhǔn)機(jī)制。有研究者指出，精準(zhǔn)扶貧中由于信息不對(duì)稱(chēng)出現(xiàn)了對(duì)貧困戶(hù)的排斥現(xiàn)象，如精準(zhǔn)識(shí)別環(huán)節(jié)對(duì)貧困人口規(guī)模的人為限定形成的規(guī)模排斥；集中連片扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)片區(qū)外貧困群體的區(qū)域排斥；以及自上而下的貧困村和貧困戶(hù)識(shí)別過(guò)程中對(duì)貧困群體的惡意排斥和過(guò)失排斥等 。由此可見(jiàn)，兩者有效銜接需突破信息不對(duì)稱(chēng)、不暢通瓶頸。
（四）社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧考核績(jī)效“碎片化”
精準(zhǔn)治貧和社會(huì)救助政策議程中存在雙重委托代理關(guān)系，一重委托代理為“中央-地方政府”委托代理，另外一重為“地方政府-當(dāng)?shù)鼐用瘛蔽写怼Ｉ鐣?huì)救助政策傳遞過(guò)程是實(shí)施屬地管理的，體現(xiàn)第二種代理關(guān)系；精準(zhǔn)扶貧是縱深關(guān)系的扶貧，體現(xiàn)第一種代理關(guān)系。救助以現(xiàn)金為主要手段，扶貧是綜合式資源扶貧，前者為持續(xù)性的制度，扶貧是具有階段性、整體性特征。威爾遜認(rèn)為在政策實(shí)施過(guò)程中存在可計(jì)量的任務(wù)“驅(qū)逐”不可計(jì)量的任務(wù) ，績(jī)效指標(biāo)具有強(qiáng)烈的價(jià)值導(dǎo)向與行為引導(dǎo)功能，量化的績(jī)效指標(biāo)將誘導(dǎo)政策實(shí)施者將注意力集中放在可計(jì)量的、有價(jià)值的活動(dòng)中，依據(jù)價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行分類(lèi)甚至分層以決定優(yōu)先順序。政策實(shí)施中是否依存價(jià)值排序，中央逐級(jí)授權(quán)，不僅指標(biāo)逐級(jí)下放，授權(quán)也下移，村級(jí)組織單位在篩選、確認(rèn)過(guò)程中存在挑選脫貧能力相對(duì)強(qiáng)而計(jì)量指標(biāo)任務(wù)易實(shí)現(xiàn)的扶貧戶(hù)作為扶貧對(duì)象（“撇油花”），即威爾遜所謂的“驅(qū)逐”。這種“驅(qū)逐”會(huì)催生新的不公平現(xiàn)象，可能使一部分人群應(yīng)該被納入?yún)s沒(méi)有被完全涵蓋。精準(zhǔn)治貧政策價(jià)值排序突出第一層代理關(guān)系，社會(huì)救助價(jià)值排序突出第二層關(guān)系。在第一層委托代理關(guān)系中，精準(zhǔn)治貧績(jī)效考核主要體現(xiàn)在脫貧指標(biāo)上；而在第二層委托代理關(guān)系中，社會(huì)救助績(jī)效考核集中在救助對(duì)象的識(shí)別和退出機(jī)制上，兩重委托代理關(guān)系著力點(diǎn)不一致影響著政策實(shí)施的效果與政策銜接效率。
四、社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧政策的整合路徑
轉(zhuǎn)型期扶貧和社會(huì)救助作為反貧困領(lǐng)域的兩個(gè)重要組成部分，在功能發(fā)揮、覆蓋對(duì)象、審核程序等方面有交叉、重合，在一定程度上降低了國(guó)家治理的效率，未來(lái)，強(qiáng)化保障、有效銜接、編密織牢安全網(wǎng)絡(luò)是發(fā)展方向，兩者的有效結(jié)合應(yīng)堅(jiān)持功能分化、制度整合的總體性原則，構(gòu)建整合治理型社會(huì)保障制度。
（一）兜準(zhǔn)托底的網(wǎng)：編密織牢社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)
編密、織牢反貧困安全網(wǎng)，把社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧作為反貧困安全網(wǎng)的子系統(tǒng)，剔除兩者重復(fù)建設(shè)的部分，做到兩者的有效銜接。
一是編密織牢社會(huì)救助反貧困安全網(wǎng)。社會(huì)救助政策較之精準(zhǔn)治貧政策范圍要小，兩者的銜接、整合不是要“小魚(yú)吞大魚(yú)”，而是把功能單一的政策適切整合為高效的反貧困安全網(wǎng)絡(luò)。統(tǒng)籌社會(huì)救助與精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，若是貧困戶(hù)單獨(dú)享受最低生活保障救助，這等于受助者增加的收入以100%稅率課稅 ，有可能造成貧困對(duì)象工作激勵(lì)的“負(fù)激勵(lì)”。兩項(xiàng)政策的有機(jī)結(jié)合好比兩項(xiàng)制度的自助與他助，形成了激勵(lì)、協(xié)調(diào)的補(bǔ)差機(jī)制，并以反貧困安全網(wǎng)作為兩者銜接的范式轉(zhuǎn)移(Paradigm shift) 。亟待進(jìn)一步暢通與統(tǒng)籌相關(guān)部門(mén)與相關(guān)制度的政策銜接，將發(fā)展體制、運(yùn)行機(jī)制和制度模式協(xié)調(diào)、優(yōu)化，整合反貧困政策的運(yùn)行平臺(tái)，使得扶貧、救助和預(yù)防等不同領(lǐng)域的政策工具在反貧困組合中無(wú)縫銜接，增強(qiáng)弱勢(shì)群體抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)承受能力，以期發(fā)揮制度合力。
二是避免“疊加效應(yīng)”。我國(guó)城市最低生活保障制度現(xiàn)已成為很多社會(huì)救助和扶貧開(kāi)發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)與樣本，這樣一方面可以提高審核效率，但是更多地是形成了一種社會(huì)福利制度的疊加，概念含糊的遞增性困境相伴而來(lái) ，造成“低保”標(biāo)簽化，不利于反貧困安全網(wǎng)與兜底作用機(jī)制的有效發(fā)揮。為此需要進(jìn)一步優(yōu)化制度，祛除附著在低保制度上的“捆綁式”福利，如老年人和殘疾人等特困人員。讓社會(huì)救助回歸本有的功能和屬性 。避免福利疊加、效率缺失，需將兩者進(jìn)行政策銜接、程序順暢、制度整合以加快社會(huì)保障轉(zhuǎn)型期制度定型。
三是形成梯度階梯銜接有序整合治理。從我國(guó)“大社保”制度進(jìn)行整合治理，從“收入型貧困”轉(zhuǎn)向“支出型貧困”治理模式，防止代際貧困。廣西壯族自治區(qū)探索了一條漸進(jìn)式的銜接路徑，為確保穩(wěn)定脫貧，對(duì)于通過(guò)扶貧支持政策實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)村低保家庭，各地明確在6－12個(gè)月的過(guò)渡保障期內(nèi)可以繼續(xù)享受低保與扶貧相關(guān)政策，直到穩(wěn)定脫貧后再退出低保。筆者認(rèn)為在政策梯級(jí)銜接上，社會(huì)救助應(yīng)發(fā)揮反貧困兜底功能，銜接社會(huì)保險(xiǎn)（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)）、社會(huì)福利（老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等），從低層次到高層次的梯級(jí)保障層級(jí)，在理想狀態(tài)下兩者有效銜接社會(huì)救助托底線(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧更多從扶“智”上或產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)、項(xiàng)目等開(kāi)放式扶貧方面做銜接，形成統(tǒng)籌特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、扶貧資源梯級(jí)反貧困安全網(wǎng)絡(luò)，如三峽庫(kù)區(qū)貧困縣在制度層面完善低保家庭其就業(yè)救助幫扶機(jī)制，銜接救助對(duì)象與反貧困人群可行發(fā)展能力，發(fā)揮其有效功能，促進(jìn)社會(huì)救助與精準(zhǔn)治貧公平與效益最大化。
（二）統(tǒng)籌分離的線(xiàn)：從“脫序斷裂”到“共建共享”
目前，在改革轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)的特殊時(shí)期，救助標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)可按照就高不就低的原則，在扶貧線(xiàn)高于救助標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，以扶貧標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；在救助標(biāo)準(zhǔn)高于扶貧線(xiàn)的地區(qū)，以農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
一是實(shí)現(xiàn)“兩線(xiàn)合一”。將農(nóng)村低保線(xiàn)與濟(jì)貧線(xiàn)進(jìn)行吸納性統(tǒng)籌，即低保線(xiàn)低于濟(jì)貧線(xiàn)的地域，提高低保線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)至濟(jì)貧線(xiàn)同一標(biāo)準(zhǔn)，反之亦然。這種做法在部分貧困區(qū)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施并取了前期的經(jīng)驗(yàn)成效。將有意愿脫貧的和有條件脫貧的低保戶(hù)納入建檔立卡戶(hù)，享受扶貧幫困政策；將低保戶(hù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和精準(zhǔn)脫貧的建檔立卡銜接，從而增加了兩者在覆蓋對(duì)象上的重合度，按照程序?qū)⒔n立卡扶貧對(duì)象中完全或部分喪失勞動(dòng)能力、無(wú)法脫貧需要社會(huì)保障兜底的貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，并精準(zhǔn)識(shí)別低保對(duì)象。統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審核把關(guān) 。
二是扶貧開(kāi)發(fā)銜接醫(yī)療救助。貧困戶(hù)因病致貧返貧是新風(fēng)險(xiǎn)演化支出型貧困主要的群體。在美國(guó)醫(yī)療安全網(wǎng)（Health Care Safety Net），每一個(gè)公民在生病以后都可以到任意一家公立醫(yī)院、急診機(jī)構(gòu)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心接受診治。受美國(guó)聯(lián)邦法律 的約束，這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)將為所有就診患者提供必要的醫(yī)療服務(wù)，無(wú)論其是否有能力償付相應(yīng)的醫(yī)療費(fèi)用。對(duì)于無(wú)法償付的費(fèi)用，這些機(jī)構(gòu)將通過(guò)政府的稅收補(bǔ)償、醫(yī)院之間自發(fā)建立的“無(wú)需補(bǔ)償醫(yī)療池”(uncompensated care pool) 以及其他方式進(jìn)行抵扣 。醫(yī)療救助層面需要進(jìn)一步提高救助水平，探索構(gòu)建社會(huì)支持機(jī)制與家庭支持機(jī)制，并對(duì)在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大對(duì)生活困難、重大突發(fā)疾病等困境人群的制度性救助，發(fā)動(dòng)慈善組織以及愛(ài)心公眾實(shí)施公益眾籌；擴(kuò)大對(duì)重大疾病醫(yī)療救助申請(qǐng)的宣傳與政策學(xué)習(xí)，構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)層面協(xié)同的精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)救助有效銜接機(jī)制。需要鼓勵(lì)和資助貧困戶(hù)積極參與新農(nóng)合，提高報(bào)銷(xiāo)比例和報(bào)銷(xiāo)封頂線(xiàn)，貧困人口能夠充分地利用政策抵御風(fēng)險(xiǎn)，降低致貧率和貧困發(fā)生率；積極籌建重大、特大疾病醫(yī)療救助池，可借鑒“無(wú)需補(bǔ)償醫(yī)療池”。
三是搭建共建共治共享信息平臺(tái)。健全與完善申請(qǐng)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核對(duì)機(jī)制，形成信息覆蓋區(qū)域“橫向到邊、縱向到底”的整合治理格局。目前，在“橫向”尚未到邊的狀態(tài)下，進(jìn)一步聯(lián)通政府部門(mén)和非政府部門(mén)的信息審核機(jī)制，可在各個(gè)單位設(shè)置一臺(tái)專(zhuān)用電腦作為查詢(xún)和錄入，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)信息互聯(lián)互通的共享平臺(tái)，建檔立卡之后的共享數(shù)據(jù)庫(kù)，銀行、證券、公安、住建、扶貧辦、統(tǒng)計(jì)局、民政、財(cái)政、殘聯(lián)、人社、教育、房產(chǎn)、稅務(wù)、工商、住房公積金相關(guān)政府部門(mén)及相關(guān)研究授權(quán)研究機(jī)構(gòu)亟待共建“互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)據(jù)庫(kù)”。縱向到底全面建立起貫通中央、省部、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、戶(hù)的認(rèn)證數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。上海市的做法是民政部門(mén)與金融機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)建立了29條電子比對(duì)專(zhuān)線(xiàn)，整合并優(yōu)化各部門(mén)救助信息，實(shí)現(xiàn)救助信息的共建共治共享。
（三）整合分化“碎片”：功能分化與制度整合治理
整體治理理論（holistic governance）是回應(yīng)行政部門(mén)“碎片化”和“分散化”造成應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題效率低下，探尋公共部門(mén)整合機(jī)制而提出的一種理論建構(gòu)。整合治理通過(guò)建構(gòu)跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的協(xié)作機(jī)制，使不同層的機(jī)構(gòu)更好地分享信息、協(xié)同作戰(zhàn)，共同提供整體化的服務(wù)。整體治理理論主張通過(guò)機(jī)構(gòu)重組、流程再造、技術(shù)應(yīng)用等途徑，構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)，形成大部門(mén)體制，提供“一站式”服務(wù) 。造成政策“碎片化”問(wèn)題的根源在于跨政府組織部門(mén)尚存在邊界縫隙，邊界的割裂形成信息、資源、政策的銜接不暢，難以發(fā)揮有效的治理效果，為此政府部門(mén)亟待將上述“碎片化”問(wèn)題進(jìn)行整合，以實(shí)現(xiàn)整合效應(yīng)。
其一，流程再造與機(jī)構(gòu)重組，即以首尾相接、完整的整合性過(guò)程來(lái)取代以往的被各部門(mén)割裂的、“碎片化”的治理流程。突破既往科層制的思維定勢(shì)和路徑依賴(lài)，將機(jī)構(gòu)和流程進(jìn)行重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，以“結(jié)構(gòu)-過(guò)程”取代“組織-職能”模式，從而優(yōu)化治理模式，提高社會(huì)服務(wù)水平的同時(shí)提升組織效率。具體而言，變被動(dòng)的管理為主動(dòng)服務(wù)，根據(jù)戶(hù)主申請(qǐng)，按照要求進(jìn)行各個(gè)部門(mén)的信息、資格審核。進(jìn)一步落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)，縮減審核程序，擴(kuò)大審核范圍和廣度。跨組織邊界的信息查詢(xún)和調(diào)查應(yīng)獲得充分授權(quán)以保證資格審核流程的有效性。打破部門(mén)利益的“藩籬”，應(yīng)站在“全景式”視野進(jìn)行流程再造與機(jī)構(gòu)重組；同時(shí)特別要完善公眾參與問(wèn)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)問(wèn)責(zé)以各種形式的公民參與為基礎(chǔ)。在問(wèn)責(zé)機(jī)制方面，相對(duì)于貧困人口或代表該群體而形成的各種機(jī)制而言，顯然公眾問(wèn)責(zé)對(duì)扶貧項(xiàng)目更重要 ，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制將有利于再造流程退出機(jī)制的暢通。未來(lái)，社會(huì)救助制度繼續(xù)發(fā)揮持續(xù)性基礎(chǔ)保障作用，保持制度的穩(wěn)定性；扶貧政策在不同階段、不同時(shí)期根據(jù)貧困的特征會(huì)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，體現(xiàn)對(duì)社會(huì)環(huán)境變化的適切性。
其二，整合社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)的人群的福利供給模式。需要進(jìn)一步超越剩余型社會(huì)福利模式，向制度型福利模式過(guò)渡，保障基本的生活水平是福利較低的層次，向更高級(jí)階段福利層面遞進(jìn)需要配合跟進(jìn)社會(huì)服務(wù)等綜合手段。精準(zhǔn)治貧與社會(huì)救助兩者目前停留在資金幫扶層面，而兩者有效銜接與更進(jìn)一步發(fā)展則需要推行相關(guān)配套的社會(huì)服務(wù)。社會(huì)服務(wù)可以將制度層面和福利供給層面加以整合，幫助貧困戶(hù)更好地融入社會(huì)，激發(fā)其潛能。將捆綁在低保制度上的救助異化標(biāo)準(zhǔn)剝離出來(lái)，分化出若干個(gè)救助的需求，如醫(yī)療救助銜接支出型貧困對(duì)象精準(zhǔn)治貧，變被動(dòng)的救助為積極主動(dòng)的預(yù)防，探索醫(yī)療救助與大病醫(yī)療保險(xiǎn)的有效銜接機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)福利供給項(xiàng)目上的整合。同時(shí)在政策執(zhí)行部門(mén)的覆蓋對(duì)象上也要做到全覆蓋，對(duì)于非X且非Y的貧困對(duì)象，要探索其納入機(jī)制，不遺漏任何對(duì)象，實(shí)現(xiàn)標(biāo)的人群的整合。
其三，統(tǒng)籌政策執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行部門(mén)的分化整合。兩者應(yīng)探索分工明確、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的應(yīng)責(zé) 政策網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政策、功能、技術(shù)的跨部門(mén)無(wú)邊界全覆蓋。佩里·希克斯將整合治理理解為一種整合政府部門(mén)“碎片化”工作項(xiàng)目和提高個(gè)體對(duì)整體依存度的核心職能。精準(zhǔn)治貧政策與社會(huì)救助在政策上急需進(jìn)一步調(diào)整，在制定和實(shí)施相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)充分考慮政策實(shí)施方和接受方的對(duì)象特點(diǎn)以及政策內(nèi)容的匹配度、重合度，突破部門(mén)狹隘利益，跨部門(mén)邊界通力合作。可在兜底保障對(duì)象中做進(jìn)一步動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌，如若因就醫(yī)、就學(xué)等產(chǎn)生超出家庭可支付的涵蓋范圍的依照程序納入建檔立卡，進(jìn)行醫(yī)療救助、住房救助以及教育救助等專(zhuān)項(xiàng)救助。另外對(duì)于農(nóng)村范圍低保家庭中有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象，領(lǐng)取低保補(bǔ)助金后仍舊符合精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)的，統(tǒng)籌銜接建檔立卡，進(jìn)一步在政策執(zhí)行場(chǎng)域銜接兩項(xiàng)政策。
具體而言，在政策議程過(guò)程中預(yù)先做好“前置型”社會(huì)政策銜接，“重心前置”，而不是政策實(shí)施后期做“遲滯型”政策彌補(bǔ)。因此，亟待將兩者的政策過(guò)程進(jìn)行整合，系統(tǒng)地梳理政策執(zhí)行中的交叉、重疊部分并做明確的部門(mén)功能劃分，構(gòu)建功能分化、政策銜接、制度整合的跨部門(mén)協(xié)作機(jī)制與應(yīng)責(zé)治理體系。
作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，新華社亞太日?qǐng)?bào)亞太智庫(kù)研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2018年第1期
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