摘要：精準(zhǔn)治貧與社會救助均為我國反貧困制度建構(gòu)中的重要維度，兩者既有邏輯同構(gòu)的聯(lián)系又有碎片分化的區(qū)別。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，基于差異化的運(yùn)行機(jī)制、政策標(biāo)準(zhǔn)、政策屬性，兩類政策體系交叉、重疊且困囿于“碎片化”的局面，限制了我國貧困治理能力的有效發(fā)揮。有關(guān)部門亟待將兩者進(jìn)行政策銜接，促成政策整合從而形成制度合力。從公共政策的沖突與協(xié)調(diào)角度分析兩項(xiàng)政策異同點(diǎn)，推進(jìn)制度整合是國家治理能力提升的客觀要求，整合社會救助與精準(zhǔn)扶貧兩項(xiàng)反貧困基礎(chǔ)性政策，發(fā)揮“大國社會保障”集中力量辦大事的積極作用，以期增強(qiáng)人民福祉。
關(guān)鍵詞： 精準(zhǔn)脫貧； 社會救助； 政策銜接； 碎片化； 整合治理
基金項(xiàng)目： 重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2015QNSH16）；教育部基金項(xiàng)目(14YJC840004)
一、問題的提出
精準(zhǔn)扶貧政策與最低生活保障政策同構(gòu)于反貧困政策之中，在反貧困治理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。從政策的本源來看，精準(zhǔn)扶貧與最低生活保障兩類反貧困政策是針對不同群眾基礎(chǔ)需求的有效回應(yīng)而設(shè)立的，隨著政策的發(fā)展與變遷兩類反貧困政策在一定程度上出現(xiàn)了政策疊加的現(xiàn)象，制約了政策實(shí)施的執(zhí)行效率。第一類為最低生活保障政策，自20世紀(jì)90年代首先在上海試點(diǎn)，經(jīng)過二十多年的發(fā)展到2014年國務(wù)院頒布《社會救助暫行條例》，最終建立并推廣全國形成社會救助制度，初步形成了我國社會救助體系；第二類為扶貧開發(fā)政策，改革開放之前原有的扶貧開發(fā)與我國農(nóng)村救濟(jì)政策是混為一體的，1978年以后扶貧開發(fā)政策正式從農(nóng)村救濟(jì)中剝離出來，經(jīng)過一定時期的經(jīng)驗(yàn)積累，國務(wù)院在1986年成立了扶貧開發(fā)小組，并于2014年提出精準(zhǔn)扶貧綜合性全面攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)戰(zhàn)略。自此兩類政策在同一時空貫序上推移變遷，出現(xiàn)了政策覆蓋、人群重疊、發(fā)揮功能重合等問題，加之兩類政策差異化的政策標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、政策屬性，其中政策“碎片化”所形成的格局限制了我國政府反貧困治理能力的有效發(fā)揮。因此將兩類反貧困政策體系進(jìn)行政策銜接，整合反貧困政策以形成制度合力，此舉無疑可提升社會保障制度的運(yùn)行效率。
精準(zhǔn)扶貧重在精準(zhǔn)治貧，精準(zhǔn)治貧與社會救助是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中重要的反貧困公共政策組合機(jī)制。兩者作為不同的政策執(zhí)行工具，自然側(cè)重于不同的政策目標(biāo)。如若兩項(xiàng)反貧困政策尚未建立有效銜接機(jī)制，會造成國家治理效能缺失以及具體執(zhí)行效率的低下，例如精準(zhǔn)治貧與農(nóng)村最低生活保障制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異，讓基層的工作人員在實(shí)際操作上產(chǎn)生了困惑。做好兩者的銜接需要統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)形式與內(nèi)涵、思想與實(shí)踐上的同一性。
從公共政策價值理論(Theory of Public Value)看，農(nóng)村最低生活保障政策與精準(zhǔn)治貧政策存在著錯位發(fā)展、重復(fù)建設(shè)、效率低下等問題，其根本原因?yàn)閮烧卟町惢膬r值取向。公共政策價值理論的核心觀點(diǎn)認(rèn)為價值取向是政策最根本的規(guī)定范式，公平與效率是公共政策的基本價值。公共政策的價值取向直接影響著政策的內(nèi)容和結(jié)果，例如精準(zhǔn)治貧的政策績效評估目標(biāo)是指標(biāo)脫貧，而引起扶貧政策在操作中出現(xiàn)的“精英網(wǎng)捕”、“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象，政策價值取向有可能造成“撇油花”——基層政策執(zhí)行組織和執(zhí)行者可能集中選取最容易實(shí)現(xiàn)小康及脫貧的資格申請人。故筆者致力于呈現(xiàn)出兩者在政策中的價值取向差異點(diǎn)，從學(xué)理上分析兩者銜接的可能性，并嘗試提出政策銜接、制度整合的可行策略。同時，對在政策實(shí)施過程中表現(xiàn)出的項(xiàng)目對接不夠、政府部門有效銜接缺位、信息共享機(jī)制尚未健全、效率低下等“碎片化”問題予以回應(yīng)，將兩者進(jìn)行有效銜接以期增強(qiáng)國家治理效率，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。
二、社會救助與精準(zhǔn)治貧政策整合銜接的可能性
社會救助制度是社會保障安全網(wǎng)的“網(wǎng)底”，對生活難以為繼或遭遇突發(fā)狀況的底層貧困人群發(fā)揮著不可或缺兜底性質(zhì)的保障作用，應(yīng)充分發(fā)揮社會救助制度反貧困安全網(wǎng)的兜底作用 。社會救助制度在不同時代背景下有著不同時空序列的詮釋，制度的設(shè)計(jì)、模式的選擇都映襯著時代烙印。在貧困治理過程中，精準(zhǔn)治貧與社會救助制度具有交叉、重合的部分，特別是農(nóng)村最低生活保障制度與精準(zhǔn)治貧存在公共耦合 。兩者在治理邏輯上契合、路徑上趨同、層級上交互的作用，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，精準(zhǔn)治貧等扶貧開發(fā)政策與社會救助制度反貧困政策相銜接，集中力量消滅貧困，因而社會救助制度也就烙上了反貧困的時代烙印。
（一）社會救助與精準(zhǔn)治貧邏輯同構(gòu)
社會救助作為社會保障網(wǎng)底，發(fā)揮著基礎(chǔ)性牢固基石的作用，一方面社會救助制度包含對于社會主體遭受自然災(zāi)害、失去勞動能力或發(fā)展型可行能力低下的低收入公民提供生存保障，以及發(fā)揮物質(zhì)或精神層面基礎(chǔ)性的援助功能；另一方面社會救助也包含其雙層價值功能導(dǎo)向的脫貧目標(biāo)。反貧困進(jìn)程面臨三個階段的任務(wù)：一是貧困削減；二是貧困減緩；三是貧困消除。貧困削減主要體現(xiàn)在貧困規(guī)模和貧困總量的衡量尺度；貧困減緩體現(xiàn)的是速率的控制尺度；貧困消除通常指的是貧困經(jīng)濟(jì)指標(biāo)到達(dá)理想狀態(tài)下的動態(tài)平衡，外化為反貧困治理的扶貧舉措。兩類政策由于覆蓋主體重疊與反貧困目標(biāo)契合等共同點(diǎn)，在一定程度上使得制度的銜接成為可能與可及。我國社會保障制度處于形塑期，社會救助制度和精準(zhǔn)脫貧互嵌于反貧困戰(zhàn)略之中產(chǎn)生了復(fù)雜性治理、模糊性治理的交互作用，這種交互作用具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，且交互風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在增加了底層貧困個體與家庭脫離貧困狀態(tài)的社會成本，增加了其獲取脫離貧困所需社會資本的現(xiàn)實(shí)難度。因而從整體上看，社會救助與精準(zhǔn)脫貧在兩者共同型構(gòu)于反貧困治理邏輯之中，既面臨著路徑依賴式的固化風(fēng)險(xiǎn)，又在社會變遷之中需要應(yīng)對轉(zhuǎn)型期所演化而生的新風(fēng)險(xiǎn)。依此而看，精準(zhǔn)治貧與社會救助的精準(zhǔn)對接、有效銜接邏輯同構(gòu)于變遷急遽的風(fēng)險(xiǎn)社會之中。
（二）轉(zhuǎn)向超越剩余型福利制度模式發(fā)展路徑
我國的社會保障是基于“大社保觀”理念下建構(gòu)的制度模式，世界上有一些國家是“大福利觀”的社會保障發(fā)展理念。發(fā)達(dá)國家社會保障發(fā)展理念的演化路徑各不相同，甚至是同一個國家在不同時期的模式也不同，像英國濟(jì)貧法最開始只關(guān)注最貧窮的群體，英國第二次世界大戰(zhàn)后所推行的社會保障與保健就覆蓋了全部標(biāo)的人口。在社會福利制度模式范圍內(nèi)研究多維貧困，研究者把貧困與福利制度模式進(jìn)行關(guān)聯(lián)性研究，政府對待社會底層貧困人群所提供的兜底性質(zhì)的服務(wù)也被劃分為具有不同特征的福利制度模式。美國學(xué)者迪尼托（Diana M.DiNitto，2016）將貧困定義表現(xiàn)為福利匱乏 ；森（Sen，1985、2001）認(rèn)為部分福利與其本身收入水平相關(guān)聯(lián)，部分福利如國防等則與收入貨幣無強(qiáng)關(guān)聯(lián) 。若在所考察的貧困對象中在W個社會保障指標(biāo)上出現(xiàn)或者同時存在匱乏的狀態(tài)，該對象在學(xué)理上被稱為W維貧困（多維貧困），即福利在W個維度貧困上關(guān)聯(lián)。在我國，如若生存型治貧對象通過“扶智”重新塑造其可行能力來實(shí)現(xiàn)脫貧，銜接發(fā)展型治貧發(fā)展路徑，剩下的無發(fā)展能力的治貧對象唯有銜接社會救助制度防止貧困惡化，在此過程中蒂特馬斯（Titmuss，1974）指出若不能對社會問題加以控制，就會導(dǎo)致社會困苦（social privation） 。從工具理性和目標(biāo)取向來看，我國社會政策的發(fā)展路徑也會經(jīng)歷從剩余型社會福利模式向制度型福利模式的轉(zhuǎn)變。在國家治理體系現(xiàn)代化背景下，前者屬于選擇式救助福利模式，后者屬于普惠式的福利模式。目前的社會救助模式屬于選擇型救助模式，精準(zhǔn)治貧屬于“剩余型”扶貧發(fā)展階段，兩類政策共同向發(fā)展型社會救助政策和發(fā)展型治貧政策過渡，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，因此兩者存在公共耦合屬性。
（三）社會救助與精準(zhǔn)治貧的交互范式
一方面，為了避免社會救助制度和精準(zhǔn)治貧反貧困政策對自我保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”（Crowding Out Effect） ，救助適度以及適度扶貧的觀念應(yīng)該引入主客體分析因素，將對人的救助、扶助更多地引導(dǎo)為對反貧困對象可行能力 的開發(fā)；加之社會救助是把生存或生活最困難的群體作為救助對象，社會救助制度中的救助體系和社會救助項(xiàng)目要與多層次的救助目標(biāo)、救助需求相匹配、相融合。精準(zhǔn)治貧也構(gòu)建了相同的或有交叉重疊包含關(guān)系的反貧困項(xiàng)目、反貧困目標(biāo)、反貧困體系、反貧困制度，進(jìn)行匹配性分類與整合。兩者的交叉、重合產(chǎn)生交互作用，為相互的整合提供了可能性，達(dá)到資源配置的有效分配，向帕累托最優(yōu)（Pareto Optimality） 的理想狀態(tài)趨近。另一方面，從反貧困政策來看，由于社會救助制度本身就預(yù)設(shè)了不同的救助層次，制度設(shè)計(jì)、模式選擇因地制宜、因人而異，且模式選擇在不同地區(qū)的實(shí)踐也面臨差異化的排列組合。同時，在救助層級上也預(yù)設(shè)了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)（排他性），故而社會救助的目標(biāo)也應(yīng)該分為不同的層次和屬性。從現(xiàn)代的反貧困政策來看，社會救助、精準(zhǔn)治貧無非是對特定貧困狀態(tài)的一種回應(yīng)，故而其包含了救濟(jì)和脫貧雙重價值屬性，前者屬于其基礎(chǔ)的保障屬性，后者屬于其高階的反貧困功能，兩者存在精準(zhǔn)治貧的整合“銜接點(diǎn)”，從而使得單獨(dú)的兩個救助范式抑或是扶貧范式轉(zhuǎn)化為交互整合的反貧困范式。
三、社會救助與精準(zhǔn)治貧的“碎片化”困局
新時期，我國社會救助制度依然面臨較大的考驗(yàn)。社會救助領(lǐng)域在政策模式、政策層次以及政策區(qū)域（城鄉(xiāng)）上都存在著巨大的差異，表現(xiàn)為地區(qū)間、項(xiàng)目間銜接的不平衡，這就使得原本以社會正義為目標(biāo)的社會救助變成了社會不公的源頭 。扶貧政策在實(shí)施過程中也面臨類似的“碎片化”問題，如社會救助政策與扶貧政策存在重復(fù)建設(shè)、覆蓋人群重疊、信息壁壘、條塊分割等問題，為此有關(guān)部門須整合政策的“碎片化”，以提高反貧困政策實(shí)施的運(yùn)行效率。以社會救助制度中最為普遍的最低生活保障制度為例，與精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行對比，可以顯著區(qū)分兩類政策類型的“碎片化”狀態(tài)，如表1所示。
（一）社會救助與精準(zhǔn)治貧標(biāo)準(zhǔn)“碎片化”
一般來說筆者將貧困對象分為四種類型，第一種類型X僅為低保對象；第二種類型Y僅為建檔立卡的扶貧對象；第三種類型Z為建檔立卡的扶貧對象、低保戶，即“Ｘ＋Ｙ”；第四種為非X且非Y。救助對象、扶貧對象指標(biāo)確認(rèn)環(huán)節(jié)有兩套指標(biāo)確認(rèn)體系。假設(shè)某村的A某（低保邊緣戶），既是扶貧對象，也是亟待被救助的社會救助對象，基于上述A某，其差異源于當(dāng)?shù)胤鲐毦€與當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€兩線標(biāo)準(zhǔn)不一，如若兩線有高有低，即可說明上述A某和當(dāng)?shù)卮褰M織所面臨選擇困境以及兩類政策有效銜接的必要性。從區(qū)域上看，東部、中部、西部地區(qū)在最低生活保障制度的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和精準(zhǔn)脫貧領(lǐng)域的濟(jì)貧線存在不平衡，形成了一些地區(qū)的農(nóng)村低保線比濟(jì)貧線高，另一些地區(qū)農(nóng)村最低生活保障線低于濟(jì)貧線，“兩線分離”是政策存量沖突的特殊形式。識別標(biāo)準(zhǔn)差異會造成一些省份的救助標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)不一致，如甘肅省天水市2017年3月發(fā)文將農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)提高到3500元，達(dá)到國家脫貧線標(biāo)準(zhǔn)，一、二類對象每人每月補(bǔ)助水平分別由去年的285元、249元提高到292元、275元 。通過計(jì)算可發(fā)現(xiàn)兩類政策存在標(biāo)準(zhǔn)“碎片化”的客觀事實(shí)。
（二）社會救助與精準(zhǔn)治貧識別對象“碎片化”
救助對象、扶貧對象的識別標(biāo)準(zhǔn)不同，扶貧對象的識別是較為復(fù)雜的。概而言之，對象識別需要以基層民主評議和建檔立卡來實(shí)現(xiàn)。基層民主評議的辨別錯誤率較高，故而采用社會參與監(jiān)督、公示制度等程序增加精準(zhǔn)度。扶貧對象的識別標(biāo)準(zhǔn)參照概率抽樣方法基于各個省份的總?cè)丝谶M(jìn)行推算，再通過分級、分層指標(biāo)配比，由上至下從省至村到戶，層級推進(jìn)，瞄準(zhǔn)對象逐級下移，再通過村級民主評議，各級審核、審批再次確認(rèn)并最終對其實(shí)施精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)脫貧的幫扶對象識別是基于比較家庭收入線與屬地管理的扶貧線的結(jié)果，識別結(jié)果建立在前者低于扶貧線的基礎(chǔ)上，但又不拘泥于線的劃分，還會綜合考察該戶的教育水平、就業(yè)狀態(tài)、身體狀態(tài)、住房占有量等因素。低保對象與扶貧對象識別的方法既有相同之處也存在明顯差異 。最低生活保障制度的核準(zhǔn)要嚴(yán)苛于扶貧識別標(biāo)準(zhǔn)，其在動態(tài)性、周期性等方面基本做到了“動態(tài)進(jìn)入、動態(tài)退出”；城鄉(xiāng)農(nóng)村最低生活保障的救助只要符合國家規(guī)定要求即可，不受名額限制，若符合家庭年人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)條件的均可到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)(鎮(zhèn))政府申請享受低保待遇，遵循動態(tài)納入和動態(tài)退出平衡機(jī)制。
（三）社會救助與精準(zhǔn)治貧信息“碎片化”
精準(zhǔn)治貧與社會救助制度銜接存在明顯的信息不對稱，部門利益博弈使銜接存在裂縫點(diǎn)，各個部門尚未建立持續(xù)有效的信息溝通機(jī)制，信息訪問、信息傳輸斷裂。審核救助對象與扶貧對象的車輛購置信息需要通過公安部門獲取，公安和民政部門通過銀監(jiān)系統(tǒng)可核查貧困戶申請對象的儲蓄賬戶信息，審核婚姻情況需要通過民政系統(tǒng)，繳稅記錄、保險(xiǎn)購買記錄、工商登記經(jīng)辦信息、公積金還有房產(chǎn)信息等都分別需要到相關(guān)的部門獲取信息。其中除民政部門與公安部門形成了非制度化信息共享外，其他部門信息都尚未聯(lián)通，信息不對稱對低保和扶貧審核與識別上造成了障礙，在信息技術(shù)層面形成了天然信息壁壘。同時，信息銜接不暢通加之部門條塊分割，尚未形成機(jī)制、政策、制度合力，不利于信息整合與凝聚。救助、扶貧瞄準(zhǔn)精度的提高伴隨著管理成本的上升，村級瞄準(zhǔn)和貧困戶瞄準(zhǔn)的成本在不斷增加，并且任何瞄準(zhǔn)機(jī)制都面臨著信息失真、激勵錯誤、方法無效、污名化和社會歧視、管理成本過高等方面的挑戰(zhàn)，不當(dāng)?shù)拿闇?zhǔn)機(jī)制產(chǎn)生的危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于無瞄準(zhǔn)機(jī)制。有研究者指出，精準(zhǔn)扶貧中由于信息不對稱出現(xiàn)了對貧困戶的排斥現(xiàn)象，如精準(zhǔn)識別環(huán)節(jié)對貧困人口規(guī)模的人為限定形成的規(guī)模排斥；集中連片扶貧開發(fā)對片區(qū)外貧困群體的區(qū)域排斥；以及自上而下的貧困村和貧困戶識別過程中對貧困群體的惡意排斥和過失排斥等 。由此可見，兩者有效銜接需突破信息不對稱、不暢通瓶頸。
（四）社會救助與精準(zhǔn)治貧考核績效“碎片化”
精準(zhǔn)治貧和社會救助政策議程中存在雙重委托代理關(guān)系，一重委托代理為“中央-地方政府”委托代理，另外一重為“地方政府-當(dāng)?shù)鼐用瘛蔽写怼Ｉ鐣戎邆鬟f過程是實(shí)施屬地管理的，體現(xiàn)第二種代理關(guān)系；精準(zhǔn)扶貧是縱深關(guān)系的扶貧，體現(xiàn)第一種代理關(guān)系。救助以現(xiàn)金為主要手段，扶貧是綜合式資源扶貧，前者為持續(xù)性的制度，扶貧是具有階段性、整體性特征。威爾遜認(rèn)為在政策實(shí)施過程中存在可計(jì)量的任務(wù)“驅(qū)逐”不可計(jì)量的任務(wù) ，績效指標(biāo)具有強(qiáng)烈的價值導(dǎo)向與行為引導(dǎo)功能，量化的績效指標(biāo)將誘導(dǎo)政策實(shí)施者將注意力集中放在可計(jì)量的、有價值的活動中，依據(jù)價值目標(biāo)進(jìn)行分類甚至分層以決定優(yōu)先順序。政策實(shí)施中是否依存價值排序，中央逐級授權(quán)，不僅指標(biāo)逐級下放，授權(quán)也下移，村級組織單位在篩選、確認(rèn)過程中存在挑選脫貧能力相對強(qiáng)而計(jì)量指標(biāo)任務(wù)易實(shí)現(xiàn)的扶貧戶作為扶貧對象（“撇油花”），即威爾遜所謂的“驅(qū)逐”。這種“驅(qū)逐”會催生新的不公平現(xiàn)象，可能使一部分人群應(yīng)該被納入?yún)s沒有被完全涵蓋。精準(zhǔn)治貧政策價值排序突出第一層代理關(guān)系，社會救助價值排序突出第二層關(guān)系。在第一層委托代理關(guān)系中，精準(zhǔn)治貧績效考核主要體現(xiàn)在脫貧指標(biāo)上；而在第二層委托代理關(guān)系中，社會救助績效考核集中在救助對象的識別和退出機(jī)制上，兩重委托代理關(guān)系著力點(diǎn)不一致影響著政策實(shí)施的效果與政策銜接效率。
四、社會救助與精準(zhǔn)治貧政策的整合路徑
轉(zhuǎn)型期扶貧和社會救助作為反貧困領(lǐng)域的兩個重要組成部分，在功能發(fā)揮、覆蓋對象、審核程序等方面有交叉、重合，在一定程度上降低了國家治理的效率，未來，強(qiáng)化保障、有效銜接、編密織牢安全網(wǎng)絡(luò)是發(fā)展方向，兩者的有效結(jié)合應(yīng)堅(jiān)持功能分化、制度整合的總體性原則，構(gòu)建整合治理型社會保障制度。
（一）兜準(zhǔn)托底的網(wǎng)：編密織牢社會救助反貧困安全網(wǎng)
編密、織牢反貧困安全網(wǎng)，把社會救助與精準(zhǔn)治貧作為反貧困安全網(wǎng)的子系統(tǒng)，剔除兩者重復(fù)建設(shè)的部分，做到兩者的有效銜接。
一是編密織牢社會救助反貧困安全網(wǎng)。社會救助政策較之精準(zhǔn)治貧政策范圍要小，兩者的銜接、整合不是要“小魚吞大魚”，而是把功能單一的政策適切整合為高效的反貧困安全網(wǎng)絡(luò)。統(tǒng)籌社會救助與精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，若是貧困戶單獨(dú)享受最低生活保障救助，這等于受助者增加的收入以100%稅率課稅 ，有可能造成貧困對象工作激勵的“負(fù)激勵”。兩項(xiàng)政策的有機(jī)結(jié)合好比兩項(xiàng)制度的自助與他助，形成了激勵、協(xié)調(diào)的補(bǔ)差機(jī)制，并以反貧困安全網(wǎng)作為兩者銜接的范式轉(zhuǎn)移(Paradigm shift) 。亟待進(jìn)一步暢通與統(tǒng)籌相關(guān)部門與相關(guān)制度的政策銜接，將發(fā)展體制、運(yùn)行機(jī)制和制度模式協(xié)調(diào)、優(yōu)化，整合反貧困政策的運(yùn)行平臺，使得扶貧、救助和預(yù)防等不同領(lǐng)域的政策工具在反貧困組合中無縫銜接，增強(qiáng)弱勢群體抵御社會風(fēng)險(xiǎn)承受能力，以期發(fā)揮制度合力。
二是避免“疊加效應(yīng)”。我國城市最低生活保障制度現(xiàn)已成為很多社會救助和扶貧開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)與樣本，這樣一方面可以提高審核效率，但是更多地是形成了一種社會福利制度的疊加，概念含糊的遞增性困境相伴而來 ，造成“低保”標(biāo)簽化，不利于反貧困安全網(wǎng)與兜底作用機(jī)制的有效發(fā)揮。為此需要進(jìn)一步優(yōu)化制度，祛除附著在低保制度上的“捆綁式”福利，如老年人和殘疾人等特困人員。讓社會救助回歸本有的功能和屬性 。避免福利疊加、效率缺失，需將兩者進(jìn)行政策銜接、程序順暢、制度整合以加快社會保障轉(zhuǎn)型期制度定型。
三是形成梯度階梯銜接有序整合治理。從我國“大社保”制度進(jìn)行整合治理，從“收入型貧困”轉(zhuǎn)向“支出型貧困”治理模式，防止代際貧困。廣西壯族自治區(qū)探索了一條漸進(jìn)式的銜接路徑，為確保穩(wěn)定脫貧，對于通過扶貧支持政策實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)村低保家庭，各地明確在6－12個月的過渡保障期內(nèi)可以繼續(xù)享受低保與扶貧相關(guān)政策，直到穩(wěn)定脫貧后再退出低保。筆者認(rèn)為在政策梯級銜接上，社會救助應(yīng)發(fā)揮反貧困兜底功能，銜接社會保險(xiǎn)（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)）、社會福利（老年人福利、兒童福利、殘疾人福利等），從低層次到高層次的梯級保障層級，在理想狀態(tài)下兩者有效銜接社會救助托底線，精準(zhǔn)扶貧更多從扶“智”上或產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)、項(xiàng)目等開放式扶貧方面做銜接，形成統(tǒng)籌特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、扶貧資源梯級反貧困安全網(wǎng)絡(luò)，如三峽庫區(qū)貧困縣在制度層面完善低保家庭其就業(yè)救助幫扶機(jī)制，銜接救助對象與反貧困人群可行發(fā)展能力，發(fā)揮其有效功能，促進(jìn)社會救助與精準(zhǔn)治貧公平與效益最大化。
（二）統(tǒng)籌分離的線：從“脫序斷裂”到“共建共享”
目前，在改革轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)的特殊時期，救助標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)線可按照就高不就低的原則，在扶貧線高于救助標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，以扶貧標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；在救助標(biāo)準(zhǔn)高于扶貧線的地區(qū)，以農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
一是實(shí)現(xiàn)“兩線合一”。將農(nóng)村低保線與濟(jì)貧線進(jìn)行吸納性統(tǒng)籌，即低保線低于濟(jì)貧線的地域，提高低保線標(biāo)準(zhǔn)至濟(jì)貧線同一標(biāo)準(zhǔn)，反之亦然。這種做法在部分貧困區(qū)已經(jīng)開始實(shí)施并取了前期的經(jīng)驗(yàn)成效。將有意愿脫貧的和有條件脫貧的低保戶納入建檔立卡戶，享受扶貧幫困政策；將低保戶的動態(tài)調(diào)整和精準(zhǔn)脫貧的建檔立卡銜接，從而增加了兩者在覆蓋對象上的重合度，按照程序?qū)⒔n立卡扶貧對象中完全或部分喪失勞動能力、無法脫貧需要社會保障兜底的貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，并精準(zhǔn)識別低保對象。統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審核把關(guān) 。
二是扶貧開發(fā)銜接醫(yī)療救助。貧困戶因病致貧返貧是新風(fēng)險(xiǎn)演化支出型貧困主要的群體。在美國醫(yī)療安全網(wǎng)（Health Care Safety Net），每一個公民在生病以后都可以到任意一家公立醫(yī)院、急診機(jī)構(gòu)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心接受診治。受美國聯(lián)邦法律 的約束，這些醫(yī)療機(jī)構(gòu)將為所有就診患者提供必要的醫(yī)療服務(wù)，無論其是否有能力償付相應(yīng)的醫(yī)療費(fèi)用。對于無法償付的費(fèi)用，這些機(jī)構(gòu)將通過政府的稅收補(bǔ)償、醫(yī)院之間自發(fā)建立的“無需補(bǔ)償醫(yī)療池”(uncompensated care pool) 以及其他方式進(jìn)行抵扣 。醫(yī)療救助層面需要進(jìn)一步提高救助水平，探索構(gòu)建社會支持機(jī)制與家庭支持機(jī)制，并對在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大對生活困難、重大突發(fā)疾病等困境人群的制度性救助，發(fā)動慈善組織以及愛心公眾實(shí)施公益眾籌；擴(kuò)大對重大疾病醫(yī)療救助申請的宣傳與政策學(xué)習(xí)，構(gòu)建國家與社會層面協(xié)同的精準(zhǔn)扶貧與社會救助有效銜接機(jī)制。需要鼓勵和資助貧困戶積極參與新農(nóng)合，提高報(bào)銷比例和報(bào)銷封頂線，貧困人口能夠充分地利用政策抵御風(fēng)險(xiǎn)，降低致貧率和貧困發(fā)生率；積極籌建重大、特大疾病醫(yī)療救助池，可借鑒“無需補(bǔ)償醫(yī)療池”。
三是搭建共建共治共享信息平臺。健全與完善申請救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核對機(jī)制，形成信息覆蓋區(qū)域“橫向到邊、縱向到底”的整合治理格局。目前，在“橫向”尚未到邊的狀態(tài)下，進(jìn)一步聯(lián)通政府部門和非政府部門的信息審核機(jī)制，可在各個單位設(shè)置一臺專用電腦作為查詢和錄入，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫信息互聯(lián)互通的共享平臺，建檔立卡之后的共享數(shù)據(jù)庫，銀行、證券、公安、住建、扶貧辦、統(tǒng)計(jì)局、民政、財(cái)政、殘聯(lián)、人社、教育、房產(chǎn)、稅務(wù)、工商、住房公積金相關(guān)政府部門及相關(guān)研究授權(quán)研究機(jī)構(gòu)亟待共建“互聯(lián)網(wǎng)+數(shù)據(jù)庫”。縱向到底全面建立起貫通中央、省部、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、戶的認(rèn)證數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。上海市的做法是民政部門與金融機(jī)構(gòu)和政府部門建立了29條電子比對專線，整合并優(yōu)化各部門救助信息，實(shí)現(xiàn)救助信息的共建共治共享。
（三）整合分化“碎片”：功能分化與制度整合治理
整體治理理論（holistic governance）是回應(yīng)行政部門“碎片化”和“分散化”造成應(yīng)對復(fù)雜問題效率低下，探尋公共部門整合機(jī)制而提出的一種理論建構(gòu)。整合治理通過建構(gòu)跨部門、跨領(lǐng)域的協(xié)作機(jī)制，使不同層的機(jī)構(gòu)更好地分享信息、協(xié)同作戰(zhàn)，共同提供整體化的服務(wù)。整體治理理論主張通過機(jī)構(gòu)重組、流程再造、技術(shù)應(yīng)用等途徑，構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)，形成大部門體制，提供“一站式”服務(wù) 。造成政策“碎片化”問題的根源在于跨政府組織部門尚存在邊界縫隙，邊界的割裂形成信息、資源、政策的銜接不暢，難以發(fā)揮有效的治理效果，為此政府部門亟待將上述“碎片化”問題進(jìn)行整合，以實(shí)現(xiàn)整合效應(yīng)。
其一，流程再造與機(jī)構(gòu)重組，即以首尾相接、完整的整合性過程來取代以往的被各部門割裂的、“碎片化”的治理流程。突破既往科層制的思維定勢和路徑依賴，將機(jī)構(gòu)和流程進(jìn)行重新規(guī)劃設(shè)計(jì)，以“結(jié)構(gòu)-過程”取代“組織-職能”模式，從而優(yōu)化治理模式，提高社會服務(wù)水平的同時提升組織效率。具體而言，變被動的管理為主動服務(wù)，根據(jù)戶主申請，按照要求進(jìn)行各個部門的信息、資格審核。進(jìn)一步落實(shí)簡政放權(quán)，縮減審核程序，擴(kuò)大審核范圍和廣度。跨組織邊界的信息查詢和調(diào)查應(yīng)獲得充分授權(quán)以保證資格審核流程的有效性。打破部門利益的“藩籬”，應(yīng)站在“全景式”視野進(jìn)行流程再造與機(jī)構(gòu)重組；同時特別要完善公眾參與問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制，社會問責(zé)以各種形式的公民參與為基礎(chǔ)。在問責(zé)機(jī)制方面，相對于貧困人口或代表該群體而形成的各種機(jī)制而言，顯然公眾問責(zé)對扶貧項(xiàng)目更重要 ，完善問責(zé)機(jī)制將有利于再造流程退出機(jī)制的暢通。未來，社會救助制度繼續(xù)發(fā)揮持續(xù)性基礎(chǔ)保障作用，保持制度的穩(wěn)定性；扶貧政策在不同階段、不同時期根據(jù)貧困的特征會進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，體現(xiàn)對社會環(huán)境變化的適切性。
其二，整合社會服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)的人群的福利供給模式。需要進(jìn)一步超越剩余型社會福利模式，向制度型福利模式過渡，保障基本的生活水平是福利較低的層次，向更高級階段福利層面遞進(jìn)需要配合跟進(jìn)社會服務(wù)等綜合手段。精準(zhǔn)治貧與社會救助兩者目前停留在資金幫扶層面，而兩者有效銜接與更進(jìn)一步發(fā)展則需要推行相關(guān)配套的社會服務(wù)。社會服務(wù)可以將制度層面和福利供給層面加以整合，幫助貧困戶更好地融入社會，激發(fā)其潛能。將捆綁在低保制度上的救助異化標(biāo)準(zhǔn)剝離出來，分化出若干個救助的需求，如醫(yī)療救助銜接支出型貧困對象精準(zhǔn)治貧，變被動的救助為積極主動的預(yù)防，探索醫(yī)療救助與大病醫(yī)療保險(xiǎn)的有效銜接機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)福利供給項(xiàng)目上的整合。同時在政策執(zhí)行部門的覆蓋對象上也要做到全覆蓋，對于非X且非Y的貧困對象，要探索其納入機(jī)制，不遺漏任何對象，實(shí)現(xiàn)標(biāo)的人群的整合。
其三，統(tǒng)籌政策執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行部門的分化整合。兩者應(yīng)探索分工明確、權(quán)責(zé)對應(yīng)的應(yīng)責(zé) 政策網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政策、功能、技術(shù)的跨部門無邊界全覆蓋。佩里·希克斯將整合治理理解為一種整合政府部門“碎片化”工作項(xiàng)目和提高個體對整體依存度的核心職能。精準(zhǔn)治貧政策與社會救助在政策上急需進(jìn)一步調(diào)整，在制定和實(shí)施相關(guān)政策時，應(yīng)充分考慮政策實(shí)施方和接受方的對象特點(diǎn)以及政策內(nèi)容的匹配度、重合度，突破部門狹隘利益，跨部門邊界通力合作。可在兜底保障對象中做進(jìn)一步動態(tài)統(tǒng)籌，如若因就醫(yī)、就學(xué)等產(chǎn)生超出家庭可支付的涵蓋范圍的依照程序納入建檔立卡，進(jìn)行醫(yī)療救助、住房救助以及教育救助等專項(xiàng)救助。另外對于農(nóng)村范圍低保家庭中有勞動能力的救助對象，領(lǐng)取低保補(bǔ)助金后仍舊符合精準(zhǔn)脫貧標(biāo)準(zhǔn)的，統(tǒng)籌銜接建檔立卡，進(jìn)一步在政策執(zhí)行場域銜接兩項(xiàng)政策。
具體而言，在政策議程過程中預(yù)先做好“前置型”社會政策銜接，“重心前置”，而不是政策實(shí)施后期做“遲滯型”政策彌補(bǔ)。因此，亟待將兩者的政策過程進(jìn)行整合，系統(tǒng)地梳理政策執(zhí)行中的交叉、重疊部分并做明確的部門功能劃分，構(gòu)建功能分化、政策銜接、制度整合的跨部門協(xié)作機(jī)制與應(yīng)責(zé)治理體系。
作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，新華社亞太日報(bào)亞太智庫研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2018年第1期
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