摘要：農村集體公益用地作為農村公益設施的載體，對于農民基本社會福祉的保障、精神文化生活水平的提升起重要作用。通過對農村集體公益用地功能變遷的梳理，發現隨著社會轉型，因農民與國家相對關系改變，農村社會生活方式變化，農村集體公益用地功能歷經了計劃經濟時期實現國家強力統合到新時期的功能分化，正沿著國民公共服務功能與集體成員共享功能分離、傳統聚集功能衰退與現代公益功能興起、血緣凝聚功能弱化與社區服務功能強化、行政功能的離析與個體福利價值觀回歸的路徑演化。需要通過完善農村集體公益用地的界定、權屬制度、管理制度進行完善等幾個方面進行調整，以適應新時期的發展。
關鍵詞：農村集體公益用地；社會轉型；功能分化；權屬安排
土地除了基本的承載與產出功能外，還有一種重要的作用就是社會公共利益的重要載體。農村集體公益用地由古代的公田、學田等演化而來，與現代農村宅基地、承包地等自益型、私用性質土地不同，農村集體公益用地屬于集體公益性建設用地范疇，具有公益性、集體成員共益性。農村集體公益用地為集體所有，位于農村地區，其受益對象主要是不特定的集體內部成員，對成員的生活質量起到不可或缺的作用。農村集體公益用地也是維持農村社會穩定的基石，具有強烈公益屬性。隨著社會的轉型與發展，農村集體公益用地一方面剝離了應由國家承擔的普惠性公民福利功能，另一方面延續了古代氏族或宗族祭祀、精神信仰等傳統公益功能，同時出現了適應時代發展的新型公益用地功能。農村集體公益用地功能隨著社會發展而出現傳承與分化，與傳統功能相比出現比較大的差異，需要進行深入研究。
一、農村集體公益用地的功能變遷
現代農村集體公益用地由傳統時期的農村公益用地演化而來。傳統以氏族、血緣為基礎的村落共同體中，鄉村精英階層通過公田（用于救濟貧苦）、學田（用于獎勵清寒學生）、義田、義莊等公益用地實現接濟氏族內部底層群體，維持氏族內部運行秩序穩定，發揮“同族相恤”“守望相助”的氏族存續，維持氏族成員的最低生活，維系氏族祭祀等功能。正如日本學者長野郎所述，中國古代社會缺少必要的公共保障制度，而“宗族、民間社會救濟事業發展迅猛，有效地填補了官辦救濟事業落后所留下的空白”。隨著社會的發展進步，農村社會結構與農民生活方式發生變化，現代農村集體公益用地功能在不同時期也有所不同。
（一）計劃經濟時期：實現國家強力統合功能
新中國成立后，農村集體公益用地的一個主要功能為滿足行政計劃實施的需要。計劃經濟時期尤其是人民公社制度下，通過國家全方位、自上而下的統令計劃，農村集體公益性建設用地得到了空前規模和快速的發展。農村以工分制的方式組織農村公共物品供給，在農閑季節，公社組織各生產大隊進行河渠修挖、道路養護等公共物品的建設任務。之后各地跟風式建立起食堂、場（社）部用房等，農村集體公益性建設用地的開發利用在“口號”式的運動中完成，相當一部分公益事業用地與基礎設施用地的立項并不符合實際，脫離了農村經濟現實發展水平，忽略了農村實際需求。
計劃經濟時期農村集體公益用地的另一個重要功能就是實現國家對農村社會的統合與管控。1956年后，我國農村社會從長期的戰爭環境中開始恢復基本的生產建設，由于特殊的政治經濟環境，此時國家公權力介入農村社會生活的各個方面并實行行政化供給，國家政權下沉，實現對農村社會全方面管控。土改時期，我國鄉村迅速由農會干部、共產黨員取代舊的鄉紳和鄉村精英成為領導者，主導了鄉村公益設施建設。自1958年政社合一的人民公社建立之后，農村集體公益性用地被廣泛用于計劃性公益設施的建設，如人民公社化運動中推行的“大寨模式”（興修水庫、大壩、集中建房等），政府通過集體公共食堂、幼兒園、托兒所、幸福院等公共福利設施將農民緊緊地束縛在農村。這一時期農村集體公益用地建設帶有明顯的政治色彩，也造成了傳統祠堂、廟宇、戲臺等集體公益設施被破壞。
（二）改革開放初期：公益功能的邊緣化
人民公社解體后，農村集體公益用地開發利用陷入停滯，并在農村土地改革中逐漸邊緣化。改革開放初期，國家權力在農村的“退場”與鄉村精英治權的弱化，農民集體幾乎無力承擔組織公共設施與公益事業建設的重任。以家庭聯產承包責任制為核心的農村土地制度改革重心偏向農村私用性質土地分配上，弱化了集體經濟組織功能，造成了農村集體公益用地建設、利用規模的萎縮。雖然在立法上1986年《土地管理法》第37條提出“鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設等鄉（鎮）村建設”的農村公益用地的分類，但實踐層面上由于分稅制而導致地方政府無力承擔農村集體公益性建設用地的建設，甚至連建設鄉村公路、鄉村小學等農村集體公益設施，也要向農民攤派。據調查顯示，有些2003年已進行鄉村道路改造和建設的村，平均每戶繳納的道路改造費近200元。農民集體及其自治組織機構高度依附于鄉鎮基層黨政組織，無心管轄集體內部的基本福利設施建設。鄉村社會精英群體松散，失去對農村集體成員的組織號召力。國家對農村公益設施與基礎設施的財政投入也主要集中在大型水電工程、國道、通信設施，對于宗教祭祀、養老、文化娛樂等公益性設施出現缺位，農民生活質量長時間未得到提升。由于正處于高度計劃經濟向市場經濟轉變的時期，農村集體公益性建設用地的發展較為緩慢。
（三）社會轉型期：農村集體公益用地功能的分化與探索
進入21世紀后，社會轉型與城鄉融合加快，農村公益用地及其上承載的公益設施受到社會普遍關注，國家與農民集體開始對農村公益用地制度建設進行探索。一方面國家為完善農村公益設施、提高農民生活質量，利用農村集體公益用地建設了一批鄉村小學、娛樂廣場、健身廣場、公園等公益設施，啟動了國家層面的改革。以2006年全國免征農(牧)業稅的改革與發改委出臺《關于加強農村基礎設施建設，扎實推進社會主義新農村建設的意見》為標志，國家開始探索農村集體公益性建設用地制度的構建，并陸續出臺了系列文件進行政策層面探索。實踐層面上，在新農村建設中，通過并村和易地集中安置等措施，配套與城市社區相同的村莊規劃和公益設施。另一方面部分農村地區自發組織修復了宗族祠堂、廟宇、墳地等傳統公益用地，繼而延續傳統農村精神文化活動，傳承了公益用地的傳統功能。整體而言，本時期由于城鄉社會保障制度尚未統一，農民集體與集體成員的關系尚未理順，農村集體公益用地建設規模、類型、管理制度等均未形成成熟的模式。同時由于理論上尚未能對農村集體公益性建設用地制度深入研究，現階段農村集體公益用地制度建設仍存在較多不完善之處。
二、農村集體公益用地功能變遷路徑與原因分析
在現代農村社會變遷的背景下，農民對于精神文化、醫療教育、體育娛樂等發展性需求增加，農村集體公益用地由傳統的維持氏族秩序穩定與基本生存保障功能向滿足現代農民對精神文化、個體發展的功能變遷。發展路徑上由計劃經濟時代的國家大包大攬向改革開放初期的放任內部生長，再向國家與集體分類協調建設的道路轉變，隨時代變遷出現分化并形成了一定的路徑模式。
（一）農村集體公益用地功能變遷路徑分析
1.國民公共服務功能與集體成員專享功能分離
按照農村集體公益性用地的用途一般可以分為四類：第一，宗教祭祀用地。如公益墓地、寺廟、祠堂用地等；第二，生活用地。如洗衣口、渡口、公共食堂、公共廁所、垃圾站用地等；第三，休閑娛樂用地。如水井納涼口、老年活動室、棋牌室、籃球場、健身廣場、公園用地等；第四，公共事務用地。如公田、學田、義莊、村委會用地、廣播站用地等。上述集體公益用地類型根據受益對象與設立主體不同又可分為兩類：一類是國民性公共服務用地。如生活類用地中的垃圾站，休閑娛樂類用地中的公園，公共事務用地中的公田、學校用地。此類土地蘊含著每一位公民所應享受到的、國家應予以保障的均等化公共服務，同公民基本生存權、發展權等人權緊密相關，有助于提高農民生活質量，保障農民最低限度的自主和自由并從中獲益，是公民實現平等權的重要物質基礎，有利于消除人與人之間的不平等、不合理差別和維護每個個體的尊嚴。另一類為集體內部成員共享類公益用地。如宗教祭祀類用地中的宗祠、宗族墓地、寺廟，生活用地類中的水井納涼口、棋牌室，公共事務用地中的村委會用地。此類集體公益用地及其上的公益設施主要供集體內部成員使用，其主要功能為氏族或宗族祭祀、宗教精神文化傳承，對于凝聚集體內部成員向心力，強化集體成員的認同感有著重要的價值。
一方面隨著社會的轉型與進步，平等關注每一個公民的基本生存條件與提供公共服務是現代政府的重要職責，平衡與協調不同地域、群體之間的利益是社會公平的使然。國家有責任、有義務對農村集體公益用地及其上承載的公益設施進行投資、建設、維護，如近年來國家投資設立的鄉村廣場、利用集體土地投資設立的小學、福利院等，這對農村村民基礎福利工程進行了基本的保障。另一方面，集體成員專享的公益用地及其上的公益設施，其受益對象也主要為集體內部成員，若由國家用全體納稅人的稅收投資建設則是對其他多數公民的不公平，因而此類公益用地及其設施的設立應由農民集體內部供給。由此，出現國家與農民集體根據自身所對應的職責與義務不同，而對不同類型的公益用地及其上的公益設施進行分管的趨勢。
2.傳統公共活動功能衰退與現代公益功能興起
農村集體公益用地及其上的公共空間是農村社會各關聯主體基于公共性需要，按照農村社會人際交往規則進行社會活動和思想交流的公共場所，這種公共場所在不同的時期存在的形式也有所不同。傳統農業社會所延續下來的公田、學田由于社會發展而沒落，一些古老的公益用地如寺廟、祠堂、茶館、社戲場等在新中國成立后因“掃四舊”而被破壞，其占用的土地被轉而作為公社學校、商店、大隊部辦公用房、稻場、倉庫等。人民公社解體后，原統一規劃建設的公社辦公房、稻場、麥場等被私人或者村民小組挪作他用，或作為經營性建設用地，不再具備公益性?？傊?，傳統公共活動類農村集體公益用地在歷史變遷過程中由于農村社會的發展而趨于萎縮。
隨著農村社會的進一步開放，農民生活方式的變化直接導致傳統公益用地不可避免的衰落，如洗衣機的使用代替了傳統洗衣口，電視、電話、空調的普及代替了傳統的廣播站、納涼、聊天場所，聚眾性生活方式的減少致使傳統農村公共聚集地的棄用；同時，隨著生活方式與內容的豐富，垃圾場、籃球場、棋牌室、老年人活動室等公益設施在農村地區普及率越來越高，農村通過網絡與外界聯系加強，農民對生活方式的便利性、快捷性、舒適性追求提高，相應地對符合時代性的現代公益設施、精神文化設施、體育娛樂設施需求提升。因而農村集體公益用地的現代公益功能興起，并在現代農村社會生活中逐漸占據重要位置。
3.集體（血緣）凝聚功能弱化與農村社區功能強化
“共同體”是指“一定地域”“共同的紐帶”“社會交往”以及“認同意識”，是一個社區或共同體最基本的要素和特征。傳統農村自然村落的形成通常是由于血緣關系和家族利益，公益用地以及公益設施的修建多以宗族為單位進行。傳統的公田、宗祠、家族墓地等公益用地對宗族起到凝聚功能。人民公社時期“三級所有、隊為基礎”的體制下，封閉的公社集體生活使得其成員具有較強的政治認同感、集體榮譽感、責任感。人民公社通過行政命令方式建設的公共食堂、廣播站、禮堂、保管室等公益用地迫使農民依附于集體生活，但這種單純依靠行政手段形成的共同體難以存續。而傳統的內生性農村宗教祭祀用地、傳統生活用地、娛樂用地逐漸沒落，祠堂、墓地等用地功能和地位大不如以前，農村集體公益用地向心力功能弱化。
隨著城鄉融合加速，村落共同體的孤立與封閉狀態逐漸被打破，市場經濟和城市化的雙重影響下，鄉村社會的原子化、空心化、過疏化、空巢化趨勢越來越嚴重，農民的流動性與獨立性增強，農村社會群體的成分日益復雜。農民對集體的認同感與歸屬感逐漸淡化，農村公共精神趨于離散，農村社會朝著城市社區方向發展。在這種融合趨勢下，傳統的農村集體公益用地凝聚功能逐漸淡化，尤其是新農村建設推進，農村集體公益用地的類型與模式接近于城市社區，政府集中主導道路規劃、醫院、學校、公共廣場等公益用地配置，社區性雛形漸顯。
4.行政功能的離析到個體福利功能的回歸
農村集體公益用地由計劃經濟時期行政嵌入、按計劃供給的集體主義價值觀，到現代國家介入與村莊內生性恢復探索道路的推行，理論與實踐也開始反思現行農村公益用地制度運行與農村實際需求是否契合，并針對性改造。如一些地方鄉村新建的休閑綠地并沒有考慮鄉村活動的特殊性與村民的實際需求，機械化地完成上級指示任務，最終淪為“形象工程”。但也有一些地方將傳統納涼地改造成籃球場、健身角，將閑置的祠堂改造成復合祠堂與村委會辦公地功能的場所。這種農村集體公益用地的現代改造也反映了農村集體公益用地價值觀認識的變化，即由行政性、集體主義觀回歸到農民福祉與個體公益價值觀的本源軌道上來。
在農村土地制度改革中保障村民平等地享有社會經濟發展所帶來的物質與精神上的利益，需對農村集體公益用地功能價值導向予以重視。公有財產中的公物尤其是土地以及依附于土地的公物，為公民平等權的實現提供了重要物質保障。農村集體公益用地是集體成員個人物質基礎實現與精神文化提升的重要基礎，是作為公民個體價值實現的保障，也是農村傳統宗族文化的寄托與社區公共精神的紐帶。在集體公共空間里，若村民之間的橫向聯系加強，公共輿論更有作用，合作也更易達成，農民參加公共空間的活動，有助于培養其公共精神和公共意識，這也是農村集體公益用地功能價值的體現。所以注重農村集體公益用地對現代農民生活的契合度，注重保護以祠堂、宗祠等為代表的傳統資源，是農村集體公益用地本源價值回歸。
（二）農村集體公益用地功能變遷的原因分析
經濟與社會發展快速轉型的背景下，農村集體公益用地制度逐步回歸到理性的道路上，國家大包大攬或放任自生的道路已被歷史證明并不適合我國現代農村社會實際。農村集體公益用地制度的分化亦有其深刻的社會原因。
首先，最主要的原因就是農民與集體、國家的關系從三元到二元轉變。中國古代以基層政權和宗族勢力為觸角，用戶籍制度將一家一戶的小農整合到整個社會中，將農民緊緊地束縛在土地上，整個農村社會結構為“家庭—氏族—國家”的三元社會關系。建國后，在人民公社政社合一、高度一體化體制下，村落共同體轉變為由國家權力深度干預和控制而形成的政治共同體。農村社會結構變為“農民個體—公社—國家”的三元關系。直到改革開放后，城鄉二元制度才逐步松動，村界的多元化與村落公共空間向外流動、延伸，國家對公共領域的直接投資、干預，城鄉醫療、養老、交通等社會保障制度趨于一體化。同時，農民的自主性加強，已經不再完全依賴集體組織，農民對集體或社區認同不斷減弱。鄉村自治組織在村民生活中的作用下降,村民之間的聯系也變得日益松散。農村社會結構逐步向“農民個體—國家”的二元結構模式轉變。因而，這種農民與國家之間三元到二元的關系轉變最直接的結果就是：第一，國家與集體對農民生活福祉提升的義務分工不同：承載國民普惠性的基本生活保障性公益設施用地由國家負責，承載傳統精神文化設施的義務由集體自行負責。第二，農村社會生活方式與城鄉生活方式差別縮小，農村傳統精神文化類公益用地減少，但總體上得到了保留。與城市公益用地相較，農村集體傳統精神文化用地的有無及存續意義是二者最大的區別。
其次，由于農村社會逐步開放，人口頻繁流動。隨著近年來新農村建設的推進，地方政府往往采取拆小并大的方式將多個小型自然村或空心自然村進行合并，或者把農民集中到城鎮新建小區集中居住，讓農民“上樓”，形成新農村社區。加之工業化與城市化的推動，越來越多的農民脫離農村、農業勞動。據國家統計局發布數據，1990年底城鎮人口同鄉村人口該比值為0.359∶1，2000年該比值為0.568∶1，2015該比值為1.278∶1。農村人口大量流出，尤其是年輕人的凈減少，導致農村集體自治組織與基層政府在農村公益用地及公益設施建設的組織上乏力，農民對公共用地的關注度不斷降低，甚至原有的公益設施因年久失修而難以發揮作用。
最后，由于農村社會生活方式與組織結構的變化導致傳統公益用地功能弱化。工業化的發展進步從根本上動搖了原來廣大農村單一農業生產方式，使得大多數農民不再受到土地的束縛，傳統納涼地、洗衣口等萎縮甚至消失趨勢難以避免。農村公益用地的組織主體由傳統農業社會鄉紳階層到計劃經濟時期國家下沉的政權力量控制，再到改革開放后農村基礎組織的渙散，農村集體公益用地的管理很大程度上依賴于村民自主、自覺。改革開放初期，農村基層政權在農村還具有較強的動員力和震懾力，農民也愿意在村委會的安排下對公益設施建設進行財力與人力的“攤派”，村委會作為“半官半民”屬性的機構，其特性造成了功能在一定程度上偏離。隨著農村改革深入，尤其是2006年稅費制度改革后，農業稅費的取消導致了基層失去了公共費用主要來源，削弱了農民集體經濟組織實力，導致農民集體難以自我服務。在缺乏權威性自治組織的情況下，農民個體更不愿意將私人財產與精力投入到公益事業建設，農村集體公益用地，尤其是傳統公益用地延續陷入困境。
三、轉型期農村集體公益用地功能的現實回應
經濟與社會快速轉型期，農村集體公益用地制度與計劃經濟時期、改革開放初期相比已經發生了明顯的變化，國民性社會保障功能的剝離與農民精神文化生活、個體發展、村民福利的功能凸顯，客觀上要求農村集體公益用地回歸到公益本質軌道上來，因而需要對相關制度進行調整，以適應現代農村集體公益用地的發展。
（一）農村集體公益用地的界定
概念是反映思維對象的本質屬性及其分子的思維形式，概念的內涵和外延是概念的兩個基本邏輯特征。對農村集體公益用地功能制度進行現實回應，其前提是對其內涵、外延有一個清晰的界定，并通過規劃來確定具體的范圍，以便對農村集體公益用地功能有一個準確的定位。
1.農村集體公益用地概念的厘正
由于現行立法上并未對公益用地內涵與外延進行嚴格界定，學理上通常認為，農村集體公益用地指的是為特定地域范圍內集體經濟組織成員的公共利益需要使用的土地，目的是為了保障集體經濟組織、農村社區的共同利益，具有公法屬性，在財產價值位階上具有優先性。就其內涵而言，以公共利益為目的，承擔著促進社會平等、增進農民福利和提高經濟運行效率等多重任務，是集體公益用地的內在本質。就其外延而言，農村集體公益用地位于農村地區，為農民集體所有。主要類型為四類：生活用地、休閑娛樂用地、公共事務用地，但不包括水利、電力等公共基礎設施用地，也不包括承包地、宅基地、集體經營性建設用地等自益性、私用性質土地。在與相關土地類型的區分方面，具體而言，第一，農村集體公益用地與國有公益用地不同。國有公益用地所有權屬于國有，屬國有建設用地范疇，用于城鄉公益事業的建設，范圍上主要為城市地區，但國家因公共利益而征收的農村集體土地也屬于國有公益用地。而農村集體公益用地所有權主體為農民集體，屬于農村集體建設用地，用于農村公益設施建設，范圍為農村地區。第二，農村集體公益用地同農村承包經營地、宅基地不同。這幾種農地雖然均屬于集體所有，但承包經營地、宅基地屬于自益性、私用屬性。集體成員以戶為單位，根據承包合同或申請從農民集體處獲得土地使用權。而集體公益用地屬于公益性、共用性土地，使用上具有非排他性、非競爭性。第三，農村集體公益用地與集體經營性建設用地不同。集體經營性建設用地主要目的是用來發展集體企業等集體營利性項目，如農家樂、鄉鎮企業、養殖場用地等。而集體公益用地屬于非營利性用地，用于提升村民精神文化生活、成員個體發展，如宗祠、公益墓地、學校用地等。
2.農村集體公益用地范圍的確定
對農村集體公益用地概念的界定除理論上確定其內涵與外延外，還需要從實踐上通過鄉村規劃確定具體用地范圍。按照《城鄉規劃法》，我國土地規劃體系分為城市規劃、鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃四種體系，城市和鎮規劃又分為總體規劃與詳細規劃，其中鄉規劃與村莊規劃并沒有總體規劃與詳細規劃要求，這也導致了鄉、村兩級規劃的滯后性，集體公益用地的規劃、利用缺乏前瞻性。農村公益用地先申請、后建設的模式導致發展空間在很大程度上陷入被動局面，如農村現代生活所需的配套公園、綠地、健身場所需的公益用地，因缺乏事先規劃而導致選址和規模難以達到合理化、最優化。因而農村集體公益用地規劃上應從以下幾個方面調整：首先，從立法上，鄉、村兩級規劃中也應實行總體規劃與詳細規劃制度，并根據村莊未來人口數量，預留出綠地、廣場、池塘、學校、養老院等配套公益用地；其次，對凡是通過鄉、村莊規劃被確定為集體公益用地的，非因國家公共利益或重大集體公共利益不得改變規劃用途；最后，集體公益用地規劃的確定與修改應經三分之二以上村民代表或村民會議通過。通過上述方式使得農村集體公益用地能夠得到有效的界定與劃分。
（二）農村集體公益用地的權屬制度的完善
1.農村集體公益用地所有權制度的完善
對農村集體公益用地所有權制度而言，私法意義上的所有權受到極大的限制，與一般私用性質宅基地、承包經營地不同之處在于其更多地受到“公共利益”的擠壓，因而農村集體公益用地所有權制度的調整核心在于所有權權能的完善上。所有權的權能指的是“于法令限制之范圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，并排除他人之干涉”。首先，在占有與使用權能上，一旦通過相應程序被確定為公益用地的，所有權人的占有權能不再具有排他效力，而被糅合進了公益用地使用人對土地的占有，此時所有權人原本擁有的民法上的排他性占有、使用權能被“公共地役權”壓縮至極限，實踐上討論其所有權權能行使實際意義已經不大；其次，在處分權能上，公益性是其首要價值目標，公益性阻斷了所有權人對集體公益用地民法上的抵押、擔保、流轉等處分權能的行使，所有權人任何對集體公益用地的處分行為必須以不損害集體公共利益為前提，但處分權并不是絕對滅失，如因國家公益或者其他重大集體公共利益需要除外；最后，在收益權能上，集體公益用地私法上的收益權因公益而被擠壓，當然在某些情況下，因管理成本或保護性利用可以進行適當的收費，這種收費一是要經過嚴格的行政審批，二是其收益必須還復于原公益用途。
2.農村集體公益用地使用權制度的完善
農村社會轉型期，農村社區、公益組織均處于尚未完善的階段，對農村集體公益用地的具體使用缺乏清晰的管理制度安排。結合我國農村公益用地利益實際，可根據使用主體的不同分為個人利用、法人利用和非法人組織的利用三種。第一種，對于普通個體而言，對集體公益用地可基于集體成員權進行非排他性的使用，如村圖書館、籃球場，集體成員因公共利益需要對其非排他性利用，所有權人農民集體須予以忍讓。第二種，對法人而言，如果是村集體內民辦教育機構、民辦養老院（公辦屬國家應承擔的國民福利范疇）等組織，經過農民集體的同意、相關行政機關的審核后相關法人組織可以使用，而這種使用的性質實質上是一種公共地役權。公共地役權是為了公眾利益的需要，公眾或公共事業部門享有的在相關不動產上施加負擔或不利益，不動產所有者或使用人負有容忍義務的一種權利。從權利構造來看，公共地役權是傳統私法上地役權的新發展，是在傳統民法上的私人地役權不能解決公用事業的背景下而發展起來的，具有一定的公私復合性，這和美國法上用于濕地等自然生態和歷史文化遺產保護的保存役權功能相似，相應組織可基于公共地役權對農村集體公益用地進行公益性利用。需要注意的是，對于寺廟、宗祠這類有固定場所，尚未登記成法人的組織，可根據《民法總則》第87條、92條之規定，經依法登記成立，取得捐助法人資格，允許其在現有用地范圍內使用農村集體公益用地，以保障農村集體公益用地精神文化功能、宗教信仰功能的發揮，維護農民的精神發展權益。第三種，對于非法人團體而言，如皮影戲隊、劃船隊、鼓樂隊等日常無須固定場所的非法人組織，經過農民集體同意，基于公共地役權，可利用現有文化站、廣場等開展相關活動。
（三）農村集體公益用地管理制度的完善
自由與限制相伴而成，農村集體公益用地與宅基地、承包地等私用性質土地的管理方式有較大區別，私用性質土地管理核心在于對自由利用的保障上，而集體公益用地的管理核心在于公益屬性的保障，保障其公益性不受侵害與公眾自由利用不受干涉。首先，需要通過土地規劃控制保障其公益性。此處的規劃控制分為兩個方面，一方面是通過鄉村控制性規劃確定公益用地范圍，即原則上所有公益設施必須在此范圍內建設利用，其他非公益設施不應在此范圍設立。另一方面是具體公益設施的建設必須通過詳細性規劃的審核，控制公益設施建設的規模和協調整體鄉村建筑布局。其次，通過公益用地用途控制保障其公益性。農村集體公益用地的具體利用必須通過土地行政主管部門和住建行政主管部門審核批準，保證其公益用途，并進行確權與登記、頒證。對于既有的傳統農村集體公益用地如廟宇、墓地、祠堂等，應在尊重歷史與利用現狀的基礎上，由農民集體申請，土地行政主管部門予以審核、確認該地的公益用途，并在權屬證書上注明該土地使用性質為公益用地。最后，通過處分權限制保障其公益性。凡是規劃、批準為集體公益用地的，不得隨意改變其用途，不動產登記機關對集體公益用地的抵押、擔保、用途變更等處分應不予登記。
四、結語
在社會轉型的時代背景下，農村集體公益用地經歷了計劃經濟時代到社會轉型期的變遷，傳統的公益用地功能出現分化、衰退及新的農村集體公益用地類型興起，農村集體公益用地的價值認識也隨之發生變化。城鄉同權、個體自由與平等、區域發展平衡、城鄉公共服務均化等價值目標要求農村集體公益用地應當符合現代農村社會發展規律，農村集體公益用地制度改革也必須適應時代的發展步伐，向滿足提升集體成員精神文化需求、完善基本社區公共服務、維護農民集體及其成員的公共利益的功能方向發展。
作者簡介：余敬，男，海南大學法學院博士生。梁亞榮，男，海南大學法學院教授，博士生導師。
中國鄉村發現網轉自：南京農業大學學報（社會科學版）2018年第2期
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