社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，社區(qū)治理事關(guān)黨和國(guó)家大政方針貫徹落實(shí)，事關(guān)居民群眾切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定，在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)中有著重要地位和特殊價(jià)值。從治理生態(tài)學(xué)的角度看，治理形式與治理環(huán)境密切關(guān)聯(lián)，只有適合環(huán)境的治理形式才能獲得有效治理。在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大批城郊社區(qū)陸續(xù)地被納入城鎮(zhèn)空間，逐步走向城鎮(zhèn)化，重構(gòu)了城郊社區(qū)的治理環(huán)境，需要從城郊社區(qū)的特殊環(huán)境出發(fā)探尋有效治理形式。
1、有效性：基層治理創(chuàng)新新取向
20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)推行基層群眾自治制度，并形成了獨(dú)特的民主價(jià)值追求，各地在實(shí)踐中積極探索民主取向的基層治理方式，促進(jìn)了中國(guó)基層民主的迅速發(fā)展，但也出現(xiàn)了治理有效性不足的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，新時(shí)代中國(guó)的社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，基層治理環(huán)境相應(yīng)地實(shí)現(xiàn)了重構(gòu)，并呈現(xiàn)出多樣化、不均衡等特點(diǎn)，需要在總體原則統(tǒng)一、基本治理一體的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同情況探索基層治理的有效實(shí)現(xiàn)形式。
正是從客觀實(shí)際出發(fā)，2014年中央一號(hào)文件明確提出了“探索不同情況下村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”的號(hào)召。隨后，中央在不同場(chǎng)合一再?gòu)?qiáng)調(diào)基層治理的有效性問(wèn)題，積極鼓勵(lì)各地結(jié)合具體實(shí)際探索與創(chuàng)新基層治理的有效實(shí)現(xiàn)形式。2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。這是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)以中央名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件，對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)治理做出了重要部署，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持因地制宜，突出特色，加快形成既有共性又有特色的城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，再次強(qiáng)調(diào)了治理有效性，并進(jìn)一步將社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略中的“管理民主”提升和轉(zhuǎn)換為“治理有效”。這意味著國(guó)家的基層治理取向已經(jīng)從強(qiáng)調(diào)管理民主轉(zhuǎn)向突出治理有效，為探索城郊社區(qū)有效治理形式提供了重要的政策依據(jù)。
2、邊緣性：城郊社區(qū)治理環(huán)境獨(dú)特性
城郊社區(qū)處于城鄉(xiāng)邊沿地界，伴隨原有城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)張，集體土地被征用、居民房屋被拆遷、村民戶籍被改變、村落或社區(qū)性質(zhì)被轉(zhuǎn)換……城郊社區(qū)逐漸地被納入城鎮(zhèn)范圍但又未能充分融入城鎮(zhèn)社會(huì)體系，呈現(xiàn)出一種介于城鄉(xiāng)之間，具有“兩棲性”“過(guò)渡性”特征的邊緣社會(huì)樣態(tài)。近年，在中央“三個(gè)1億人”政策背景下，各地政府紛紛推動(dòng)城郊社區(qū)“城中村改造”，引發(fā)了城郊社區(qū)的劇烈變化，呈現(xiàn)出更為復(fù)雜多樣的情況。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中的城郊社區(qū)呈現(xiàn)出多樣化的表現(xiàn)形態(tài)，而且各地的城郊社區(qū)甚至于同一地區(qū)的不同城郊社區(qū)之間存在著較大差異。但是，城郊社區(qū)具有一系列共同特征。
城鄉(xiāng)因子的交錯(cuò)疊合。從量度上看，城郊社區(qū)正處于城鎮(zhèn)化之中，城鎮(zhèn)化水平具有不充分性，往往不能迅速而充分地脫離農(nóng)村社會(huì)體系、融入城鎮(zhèn)社會(huì)體系，導(dǎo)致城鄉(xiāng)兩種因子在城郊社區(qū)空間上的交錯(cuò)，呈現(xiàn)出“是城非城”“是村非村”的城鄉(xiāng)疊合特性。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村和現(xiàn)代城鎮(zhèn)各種因子在城郊社區(qū)空間中多元交疊。
邊緣要素的復(fù)雜組合。城郊社區(qū)正處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變之中，社會(huì)結(jié)構(gòu)因城鎮(zhèn)化且伴隨城鎮(zhèn)化推進(jìn)而發(fā)生改變，形成了一系列邊緣要素的復(fù)雜組合，突出地表現(xiàn)在以下兩方面。第一，以勞務(wù)和物業(yè)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。其經(jīng)濟(jì)變遷與其說(shuō)是城鎮(zhèn)化，不如說(shuō)是非農(nóng)化。無(wú)論從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體系，抑或城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體系看，城郊社區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)均呈現(xiàn)為非典型、非中心狀態(tài)，形成了雙重邊沿性。第二，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的人口結(jié)構(gòu)。一方面，戶籍居民逐漸實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化身份轉(zhuǎn)換；另一方面，外來(lái)人口尤其是農(nóng)民工大量租住和生活于城郊社區(qū)。以上兩類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城郊社區(qū)居于絕對(duì)主體地位，然而兩類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均存在非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的不充分性，呈現(xiàn)出典型的“邊緣人”特征。
多元治理的交互混合。隨著城郊社區(qū)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及基層治理環(huán)境的相應(yīng)變化，在缺乏統(tǒng)一的國(guó)家政策設(shè)計(jì)的前提下，各地政府根據(jù)自身情況和認(rèn)識(shí)分別進(jìn)行了一系列城郊社區(qū)治理的創(chuàng)新嘗試，形成了多元治理交互混合的狀態(tài)。第一，基層治理組織的多元混合。城郊社區(qū)的基層治理組織既有屬于農(nóng)村基層治理體系的，也有屬于城鎮(zhèn)基層治理體系的，城鄉(xiāng)基層組織交叉疊加，呈現(xiàn)出多元混合的特征。一些城郊社區(qū)實(shí)現(xiàn)了“村改居”，即村委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?huì)，但基本上只是名稱和形式的改變，實(shí)際上還履行著原有村委會(huì)的職能，名實(shí)難符。第二，基層治理運(yùn)作的雙軌并行。城郊社區(qū)治理職能多元疊合，當(dāng)前最主要地集中于協(xié)助完成地方政府指令的征地、拆遷等城鎮(zhèn)化行動(dòng)，經(jīng)營(yíng)管理集體經(jīng)濟(jì)，提供社區(qū)集體福利，維護(hù)基層社會(huì)安全，等等。城郊社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)來(lái)源也具有雙重性，部分來(lái)源于政府的財(cái)政下?lián)埽廊恢饕沙墙忌鐓^(qū)集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)。盡管相當(dāng)部分城郊社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了股份化改造，不再是社區(qū)共有經(jīng)濟(jì)，而且相當(dāng)部分城郊社區(qū)組織與股份化后的集體經(jīng)濟(jì)組織邊界不一致，但依然承擔(dān)著眾多社區(qū)職能，特別是社區(qū)治理與發(fā)展所需費(fèi)用大多由集體經(jīng)濟(jì)組織出資。第三，居民權(quán)益的雙重兼容。城郊社區(qū)戶籍居民在城鎮(zhèn)化過(guò)程中失去了一系列農(nóng)民權(quán)益，但依然擁有自身特殊的集體福利，享受宅基地等部分農(nóng)民權(quán)益。在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后又獲取了部分城鎮(zhèn)居民的福利待遇，但未能充分享受城鎮(zhèn)社區(qū)居民同等的權(quán)利待遇。居民權(quán)益形成一種獨(dú)特的雙重兼容。
總之，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城郊社區(qū)因處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變的過(guò)渡期而形成既有別于城鎮(zhèn)、農(nóng)村，又與城鎮(zhèn)、農(nóng)村相聯(lián)系，兼具城鄉(xiāng)兩種社會(huì)屬性的邊緣社會(huì)樣態(tài)，重構(gòu)了基層治理環(huán)境。
3、包容型治理：建構(gòu)城郊社區(qū)有效治理的新形式
從一定意義上說(shuō)，城郊社區(qū)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成了獨(dú)特的邊緣化治理環(huán)境，要求根據(jù)治理環(huán)境的特殊性積極探索城郊社區(qū)有效治理形式。
目前，中國(guó)社區(qū)治理實(shí)行城鄉(xiāng)有別的兩種體制，正是因?yàn)閲?guó)家社區(qū)治理體制的局限，特別是城鄉(xiāng)兩種社區(qū)治理體制的分割，造成了當(dāng)前城郊社區(qū)治理體制的不確定性。由于城郊社區(qū)正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程之中，具有城鄉(xiāng)兼容的“邊緣性”“兩棲性”特點(diǎn)，在具體的社區(qū)治理實(shí)踐中，既可以引用城鎮(zhèn)社區(qū)治理制度，也可沿用原有農(nóng)村社區(qū)治理制度。因可供依據(jù)的治理制度模糊不定，導(dǎo)致了獨(dú)特的邊緣治理現(xiàn)象，并遭遇了一系列特殊問(wèn)題和挑戰(zhàn)。在新型城鎮(zhèn)化背景下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鄉(xiāng)一體化和創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展的原則，以及城郊社區(qū)邊緣化而重構(gòu)的治理環(huán)境，探索和建構(gòu)一種具有包容性的新型治理形式——包容型治理，作為城郊社區(qū)治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的目標(biāo)模式。
包容型治理是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中突破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元基層治理體制的一種城郊社區(qū)治理創(chuàng)新模式。創(chuàng)新目的是推動(dòng)城郊社區(qū)治理從邊緣性治理向兼容性治理轉(zhuǎn)變，從碎片化治理向整合化治理轉(zhuǎn)變，從隨意化治理向規(guī)范化治理轉(zhuǎn)變。其基本內(nèi)涵和主要原則包括：（1）城鄉(xiāng)基層治理因子有機(jī)結(jié)合的兼容性治理；（2）基層黨建為引領(lǐng)，群眾自治為基礎(chǔ)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的共治性治理；（3）管理、服務(wù)、安全相統(tǒng)一的復(fù)合性治理；（4）財(cái)產(chǎn)、事務(wù)、空間（生態(tài)）、人事、服務(wù)等各類管理服務(wù)相協(xié)調(diào)的整合性治理；（5）原則統(tǒng)一、方式多元共存與發(fā)展的特色型治理。從一定意義上說(shuō)，包容型治理是一種介于城鄉(xiāng)兩種社區(qū)治理體制之間的第三類社區(qū)治理，是一種適用于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城郊社區(qū)的新型社區(qū)治理類別。
（本文系浙江省高校重大人文社科項(xiàng)目攻關(guān)計(jì)劃項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化中城郊村（社區(qū)）的包容型治理研究”（2014GH011）研究成果）
作者單位：杭州師范大學(xué)政治與社會(huì)學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)
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