社區是社會治理的基本單元，社區治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定，在新時代中國特色社會主義現代化強國建設中有著重要地位和特殊價值。從治理生態學的角度看，治理形式與治理環境密切關聯，只有適合環境的治理形式才能獲得有效治理。在中國城鎮化進程中，大批城郊社區陸續地被納入城鎮空間，逐步走向城鎮化，重構了城郊社區的治理環境，需要從城郊社區的特殊環境出發探尋有效治理形式。
1、有效性：基層治理創新新取向
20世紀80年代以來，中國城鄉推行基層群眾自治制度，并形成了獨特的民主價值追求，各地在實踐中積極探索民主取向的基層治理方式，促進了中國基層民主的迅速發展，但也出現了治理有效性不足的問題與挑戰。伴隨經濟社會的迅速發展，新時代中國的社會主要矛盾發生了變化，基層治理環境相應地實現了重構，并呈現出多樣化、不均衡等特點，需要在總體原則統一、基本治理一體的基礎上，根據不同情況探索基層治理的有效實現形式。
正是從客觀實際出發，2014年中央一號文件明確提出了“探索不同情況下村民自治有效實現形式”的號召。隨后，中央在不同場合一再強調基層治理的有效性問題，積極鼓勵各地結合具體實際探索與創新基層治理的有效實現形式。2017年6月，中共中央、國務院發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》。這是中華人民共和國成立以來第一個以中央名義出臺的關于城鄉社區治理的綱領性文件，對城鄉社區治理做出了重要部署，強調堅持因地制宜，突出特色，加快形成既有共性又有特色的城鄉社區治理模式。黨的十九大提出的鄉村振興戰略，再次強調了治理有效性，并進一步將社會主義新農村建設戰略中的“管理民主”提升和轉換為“治理有效”。這意味著國家的基層治理取向已經從強調管理民主轉向突出治理有效，為探索城郊社區有效治理形式提供了重要的政策依據。
2、邊緣性：城郊社區治理環境獨特性
城郊社區處于城鄉邊沿地界，伴隨原有城鎮空間的擴張，集體土地被征用、居民房屋被拆遷、村民戶籍被改變、村落或社區性質被轉換……城郊社區逐漸地被納入城鎮范圍但又未能充分融入城鎮社會體系，呈現出一種介于城鄉之間，具有“兩棲性”“過渡性”特征的邊緣社會樣態。近年，在中央“三個1億人”政策背景下，各地政府紛紛推動城郊社區“城中村改造”，引發了城郊社區的劇烈變化，呈現出更為復雜多樣的情況。
調查發現，正處于城鎮化進程之中的城郊社區呈現出多樣化的表現形態，而且各地的城郊社區甚至于同一地區的不同城郊社區之間存在著較大差異。但是，城郊社區具有一系列共同特征。
城鄉因子的交錯疊合。從量度上看，城郊社區正處于城鎮化之中，城鎮化水平具有不充分性，往往不能迅速而充分地脫離農村社會體系、融入城鎮社會體系，導致城鄉兩種因子在城郊社區空間上的交錯，呈現出“是城非城”“是村非村”的城鄉疊合特性。傳統鄉村和現代城鎮各種因子在城郊社區空間中多元交疊。
邊緣要素的復雜組合。城郊社區正處于鄉城轉變之中，社會結構因城鎮化且伴隨城鎮化推進而發生改變，形成了一系列邊緣要素的復雜組合，突出地表現在以下兩方面。第一，以勞務和物業經濟為主導的經濟結構。其經濟變遷與其說是城鎮化，不如說是非農化。無論從農村經濟體系，抑或城鎮經濟體系看，城郊社區經濟結構均呈現為非典型、非中心狀態，形成了雙重邊沿性。第二，以農業轉移人口為主體的人口結構。一方面，戶籍居民逐漸實現了非農化身份轉換；另一方面，外來人口尤其是農民工大量租住和生活于城郊社區。以上兩類農業轉移人口在城郊社區居于絕對主體地位，然而兩類農業轉移人口均存在非農化、城鎮化的不充分性，呈現出典型的“邊緣人”特征。
多元治理的交互混合。隨著城郊社區城鎮化的推進以及基層治理環境的相應變化，在缺乏統一的國家政策設計的前提下，各地政府根據自身情況和認識分別進行了一系列城郊社區治理的創新嘗試，形成了多元治理交互混合的狀態。第一，基層治理組織的多元混合。城郊社區的基層治理組織既有屬于農村基層治理體系的，也有屬于城鎮基層治理體系的，城鄉基層組織交叉疊加，呈現出多元混合的特征。一些城郊社區實現了“村改居”，即村委會轉變為居委會，但基本上只是名稱和形式的改變，實際上還履行著原有村委會的職能，名實難符。第二，基層治理運作的雙軌并行。城郊社區治理職能多元疊合，當前最主要地集中于協助完成地方政府指令的征地、拆遷等城鎮化行動，經營管理集體經濟，提供社區集體福利，維護基層社會安全，等等。城郊社區治理經費來源也具有雙重性，部分來源于政府的財政下撥，但依然主要由城郊社區集體經濟承擔。盡管相當部分城郊社區集體經濟已經實現了股份化改造，不再是社區共有經濟，而且相當部分城郊社區組織與股份化后的集體經濟組織邊界不一致，但依然承擔著眾多社區職能，特別是社區治理與發展所需費用大多由集體經濟組織出資。第三，居民權益的雙重兼容。城郊社區戶籍居民在城鎮化過程中失去了一系列農民權益，但依然擁有自身特殊的集體福利，享受宅基地等部分農民權益。在“農轉非”后又獲取了部分城鎮居民的福利待遇，但未能充分享受城鎮社區居民同等的權利待遇。居民權益形成一種獨特的雙重兼容。
總之，在城鎮化進程中，城郊社區因處于鄉城轉變的過渡期而形成既有別于城鎮、農村，又與城鎮、農村相聯系，兼具城鄉兩種社會屬性的邊緣社會樣態，重構了基層治理環境。
3、包容型治理：建構城郊社區有效治理的新形式
從一定意義上說，城郊社區在城鎮化進程中形成了獨特的邊緣化治理環境，要求根據治理環境的特殊性積極探索城郊社區有效治理形式。
目前，中國社區治理實行城鄉有別的兩種體制，正是因為國家社區治理體制的局限，特別是城鄉兩種社區治理體制的分割，造成了當前城郊社區治理體制的不確定性。由于城郊社區正處于城鎮化進程之中，具有城鄉兼容的“邊緣性”“兩棲性”特點，在具體的社區治理實踐中，既可以引用城鎮社區治理制度，也可沿用原有農村社區治理制度。因可供依據的治理制度模糊不定，導致了獨特的邊緣治理現象，并遭遇了一系列特殊問題和挑戰。在新型城鎮化背景下，應當根據城鄉一體化和創新發展、協調發展、共享發展的原則，以及城郊社區邊緣化而重構的治理環境，探索和建構一種具有包容性的新型治理形式——包容型治理，作為城郊社區治理創新與轉型的目標模式。
包容型治理是新型城鎮化進程中突破傳統城鄉二元基層治理體制的一種城郊社區治理創新模式。創新目的是推動城郊社區治理從邊緣性治理向兼容性治理轉變，從碎片化治理向整合化治理轉變，從隨意化治理向規范化治理轉變。其基本內涵和主要原則包括：（1）城鄉基層治理因子有機結合的兼容性治理；（2）基層黨建為引領，群眾自治為基礎，黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動的共治性治理；（3）管理、服務、安全相統一的復合性治理；（4）財產、事務、空間（生態）、人事、服務等各類管理服務相協調的整合性治理；（5）原則統一、方式多元共存與發展的特色型治理。從一定意義上說，包容型治理是一種介于城鄉兩種社區治理體制之間的第三類社區治理，是一種適用于城鎮化進程中城郊社區的新型社區治理類別。
（本文系浙江省高校重大人文社科項目攻關計劃項目“新型城鎮化中城郊村（社區）的包容型治理研究”（2014GH011）研究成果）
作者單位：杭州師范大學政治與社會學院
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網
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